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Dossier La Kanaky Nouvelle-Calédonie a rendez-vous avec l'histoire

Changer la politique : le concept de « pays associé » comme solution ?

Changing politics: The concept of associated country as a solution?
Sémir Al Wardi
p. 309-318

Résumés

L’État français a pris pour habitude de brandir la Constitution comme une limite à ne pas dépasser. Or, la Constitution reflétant l’histoire politique d’un État, sa culture politique et juridique, les peuples de l’outre-mer ne se sentent pas toujours liés à cette vision du politique. Dès lors, le concept de "pays associé", inconnu dans le droit français, est fréquemment désigné comme une des solutions institutionnelles en Nouvelle-Calédonie. Dans la société éclatée calédonienne, le vouloir-vivre ensemble suppose un dialogue de l’homme avec lui-même porté par la tolérance, sans excès de ressentiment, vers un bricolage politique, autre mot donné à l’audace. Est-ce alors une solution ?

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Texte intégral

1L’État français a pris pour habitude de brandir la Constitution comme limite à ne pas dépasser dans les discussions statutaires avec les collectivités territoriales. C’est encore, en 2017, le discours du Premier ministre, Édouard Philippe, devant les dirigeants corses lorsqu’il déclare que les initiatives de la collectivité territoriale devraient être « conformes au cadre constitutionnel » (France info du 13/12/17). C’est également cette limite que l’État a toujours brandie devant la classe politique polynésienne, surtout depuis 1957, pour toutes les revendications comme la discrimination positive ou l’élection du président de la collectivité au suffrage universel direct. En 1996, par exemple, le président du gouvernement polynésien, Gaston Flosse, épuisé par ses rencontres avec les représentants de l’État, témoignait ainsi :

« [les négociations statutaires] ont également mis en lumière un obstacle redoutable à la mise en place de la véritable autonomie dont nous avions besoin. Cet obstacle, c’était la Constitution de la République française et mes interlocuteurs me disaient que cette barrière était infranchissable. » (Discours lors des vœux du 8 janvier 2003)

2La France a toujours opposé certaines revendications, surtout pour l’outre-mer, à sa propre lecture de la Constitution. Le politique est ainsi soumis au juridique qui limite toute audace institutionnelle. Or, doit-on se limiter à la Constitution ou plutôt, au nom de quoi la Constitution serait-elle une limite ? Et, si une constitution représente le miroir d’une société, en quoi l’outre-mer devrait-il se sentir concerné ? La France ne s’est-elle pas repliée, après les décolonisations, sur une doxa jacobine rassurante qui préserve son existence et son rayonnement grâce notamment à l’outre-mer ? Mais un retour à la tradition, à la coutume, serait-il acceptable pour les nouvelles générations des peuples premiers ? Comment trouver une solution dans un contexte aussi complexe ?

3Une comparaison avec les principautés frontalières de la France ne se justifie pas : d’une part, Monaco est un État indépendant présent à l’onu depuis 1993 et en union douanière avec la France depuis 1865 et, d’autre part, la principauté d’Andorre est sous l’emprise à la fois du chef de l’État français et de l’évêque d’Urgell. Ce sont des États qui n’ont jamais été des colonies françaises. De plus, les relations privilégiées de ces deux principautés avec la France ne rentrent pas vraiment dans le statut d’État associé.

4Il apparaît clairement que le cadre constitutionnel français est trop contraignant pour l’outre-mer. Faut-il de l’audace, comme le préconisait Michel Rocard pour les îles du Pacifique, et trouver des solutions originales ? L’exemple le plus cité par les acteurs politiques océaniens est, depuis un certain temps déjà, celui des îles Cook qui sont un État associé à la Nouvelle-Zélande mais dans un cadre juridique anglo-saxon bien éloigné de la culture politique et juridique républicaine. Dès lors, dans le cadre de la décolonisation, le concept de « pays associé », inconnu du droit français contrairement à celui « d’État associé », fréquemment désigné comme une des solutions institutionnelles en Nouvelle-Calédonie ou en Polynésie française, est-il assez audacieux pour satisfaire les différentes parties ? Est-ce, tout simplement, une des solutions à entrevoir ?

Le cadre constitutionnel français est-il trop contraignant pour l’outre-mer ?

5La Constitution doit-elle être un cadre indépassable ? Francis Delpérée, avec humour, imagine une constitution

« assise sur un divan. Elle dit ce qu’elle est ou, variante, ce qu’elle voudrait être. » (Delpere, 2015 : 582)

6Une véritable psychanalyse de notre Constitution nous emmènerait inévitablement à la Révolution française et au récit républicain du xixe siècle. François Bastien nous rappelle qu’une constitution :

7« est avant tout un acte symbolique parce qu’au-delà de sa finalité la plus explicite – l’organisation des pouvoirs publics –, elle met en scène et constitue par là même un groupe impossible à rassembler autrement qu’en le désignant comme tel (« les Français »), en lui assignant une identité, des valeurs, des idéaux et une vision de l’avenir que ses membres sont censés partager. À bien des égards, une constitution remplit les mêmes fonctions que les totems des religions primitives. » (Bastien, 2009 : 59)

8Une constitution reflète donc l’histoire politique d’un État, sa culture politique et juridique ; c’est pourquoi il n’y a pas une constitution mais autant de constitutions qu’il y a d’États. Ainsi, pour reprendre les termes de Bertrand Mathieu, la Constitution est :

« [le] miroir de la société ou tout du moins de l’idée que l’on s’en fait. » (Mathieu, 2014 : 1019)

9Si cela est vrai pour la métropole, qu’en est-il de l’outre-mer ?

La Constitution de la République ne peut s’imposer aisément à ces peuples de l’Outre-mer qui ne se sentent pas toujours concernés ni par cette histoire, ni par ce récit ou « l’esprit général » cher à Montesquieu. Le président de la Polynésie ne déclare-t-il pas à l’onu, le 4 octobre 2016 :

« En tant qu’autonomistes, nous sommes parfaitement conscients que notre histoire n’est pas celle de la France; que notre mode de vie océanien et tropical, n’est pas celui de la France européenne. »

10Les îles françaises du Pacifique n’ont pas la culture politique, les symboles politiques, l’histoire et le récit de la République, tous ces éléments qui ont donné la Constitution, qui en sont la source. Mais, au-delà de la Constitution, c’est le modèle républicain qui est issu d’une longue histoire. Serge Berstein précise ainsi que le modèle républicain

« est le résultat d’une élaboration lente qui s’est organisée autour de l’épisode, considéré comme fondateur, de la Révolution française, puis dans la geste républicaine du xixe siècle dont l’épisode de 1848 et les luttes pour la République des années 1875-1898 constituent les jalons. » (Berstein, 1992 : 11)

11Toutes ces périodes de l’histoire que les cultures politiques des peuples de l’outre-mer méconnaissent. Serge Berstein insiste : la République

« est un système complexe répondant aux aspirations de tous ordres de la société française du xxe siècle, telles que les a constituées une culture politique séculaire. » (Berstein, 1992 : 432)

12On peut toujours objecter que ces principes sont devenus universels. Mais que pensent les Kanak ou les Aborigènes de la démocratie, concept universel indéniable, qui rend les peuples premiers minoritaires chez eux, étrangers dans leurs propres pays ? Problème complexe.

13Dans son discours de Bayeux en 1946, le général de Gaulle déclarait :

« Des Grecs, jadis, demandaient au sage Solon : “Quelle est la meilleure constitution ?” Il répondait : “Dites-moi, d’abord, pour quel peuple et à quelle époque?”. »

14De Gaulle considérait que l’outre-mer était habité par des « peuples de l’outre-mer ». Cette notion de peuple de l’outre-mer a été remplacée dans la Constitution française par celle de « population ». Or, l’artifice juridique qui consiste à dire qu’il n’y a qu’un seul peuple en France alors que, par exemple, les Polynésiens se considèrent comme formant un peuple à part entière, que le peuple kanak soit officiellement reconnu, confirme le décalage entre les certitudes républicaines et le sentiment des autochtones.

15C’est que les catégories juridiques imposées par la métropole ne correspondent pas toujours aux rêves, aux interprétations, aux intérêts des ultra-marins. Au-delà de l’interprétation juridique, interprétation liée à la culture politique républicaine, il faut tenter de comprendre les mécanismes qui font que les peuples de l’outre-mer finalement contournent les modèles imposés ou les combattent. Cette résistance aux certitudes exogènes est liée à une représentation du monde propre et demeure profondément ancrée dans la conscience collective. Autrement dit, l’outre-mer français, que ce soit les dom ou les com ou les territoires sui generis, demeure mal à l’aise dans ce cadre constitutionnel.

Les entraves internes

16Tout d’abord, on peut remarquer que l’appartenance de ces territoires à la République est constamment réaffirmée, confirmée. Par exemple, lors du débat sur le projet de loi d’autonomie interne en 1984, le rapporteur Roger Romani signale (une phrase parmi tant d’autres) :

« […] l’attachement que la plupart d’entre nous ont pu constater que les Polynésiens manifestaient à l’égard de leur métropole. Contrairement à ce que des esprits chagrins pourraient penser, la question du maintien de la Polynésie française dans la République (je le dis très fermement) ne se pose pas. » (jorf, débats parlementaires, Sénat, séance du 17/07/84 : 2227)

17Un exemple plus récent, le président de la République, François Hollande, en répondant au président de la Polynésie française Édouard Fritch, déclare :

« Monsieur le président, vous avez utilisé cette formule en disant que vous étiez loin de l’hexagone. C’est vrai. Mais vous n’êtes pas loin de la France puisque vous êtes la France, puisque je suis en France. » (France Info, 22 juillet 2016)

18Ces confirmations répétées de fidélité à la France ne seraient pas indispensables pour les collectivités territoriales en métropole. C’est précisément parce que l’indépendance de ces territoires peut, en effet, devenir une réalité en activant l’article 53-3 de la Constitution qui donne à ces territoires une possibilité d’émancipation (Pastorel, 2013 : 448 ; Al Wardi, 2008 : 14). C’est semble-t-il également parce que :

« le sentiment d’appartenance à la nation française n’est, peut être, pas aussi fort que tant d’hommes politiques feignent de le croire et l’affirment. » (Mathieu, 1994 : 20)

19Mais cela est encore plus complexe sur le plan institutionnel, comme sur le plan personnel, car il y a toujours deux aspirations. M. Dassonville, ancien secrétaire d’État à l’Outre-mer, parle :

« [d’une] aspiration à bénéficier des mêmes droits, du même confort qu’en métropole, mais aussi l’aspiration à avoir peut-être autant de capacité d’action que les pays qui nous entourent, qui sont généralement indépendants, l’aspiration à avoir davantage de possibilités d’action dans la zone. » (Conseil économique, social et environnemental, Débat sur le concept d’égalité réelle dans les Outre-mer, 16/06/2016 : 12)

Et il ajoute avec lucidité :

« tout cela est antagoniste et pas très simple à gérer. »

Il s’agit donc, pour être Soi, pour reprendre Thierry Michalon, de :

« tendre vers l’émancipation tout en la refusant. » (Michalon, 2009 : 42)

Joël Bonnemaison avait déjà écrit que les îles du Pacifique

« veulent un accès au centre, elles ne veulent pas être intégrées à ce centre. » (Bonnemaison, 1997 : 128)

20C’est donc un difficile équilibre entre « les éléments contraires » (Meistersheim, 2006 : 503).

21En même temps, se dégage dans certaines collectivités d’outre-mer un désir d’obtenir les mêmes avantages que les départements d’outre-mer qui sont en « assimilation législative ». Dans ces dom, les lois de la République s’y appliquant, la redistribution sociale est une réalité. Or, la classe politique polynésienne n’a jamais souhaité devenir département d’outre-mer et se soumettre ainsi à la fiscalité métropolitaine qui, dans un contrat social républicain, assure en échange de l’assimilation, l’égalité réelle. On peut même ajouter que l’autonomie en tant que telle affaiblit, pour reprendre Jane Burbank et Frederick Cooper,

« les bases institutionnelles des revendications en faveur de l’égalité au sein du peuple français tout entier. » (Burbank et Cooper, 2008 : 523)

22Thierry Michalon démontre que l’inverse est aussi vrai : des départements d’outre-mer réclament le maintien des « droits acquis », les avantages des dom, tout en réclamant des éléments d’autonomie propres aux territoires du Pacifique (Michalon, 2006 : 113). Et, pour complexifier encore un peu plus, le professeur Guy Agniel de l’université de Nouvelle-Calédonie, constate enfin que :

« la grande majorité des départements (dom) et des collectivités d’Outre-mer (com) connaissent, à des degrés divers, des revendications indépendantistes. Ces revendications ne sont jamais fondées sur une volonté de sécession véritable, mais le plus souvent sur une reconnaissance identitaire plus ou moins nettement énoncée. » (Agniel, 2012 : 231)

23Cette opinion de Guy Agniel rappelle celle des « indépendantistes mous » du Québec (Al Wardi, 2011). Cependant, faire une généralité du sentiment de quelques-uns serait inexacte. Il me semble bien que les indépendantistes calédoniens et polynésiens sont réellement et profondément attachés à leur pleine souveraineté. Dès lors, en Polynésie, le clivage politique se fait par rapport à la France : on est autonomiste ou indépendantiste ou en faveur du « pays associé ». Dans tout l’outre-mer, la question à la France reste centrale dans le jeu politique.

Les entraves externes

24Un leader du Front de libération national kanak et socialiste (flnks), Rock Wamytan, ne dit-il pas, lors des discussions avec l’État en 1998 avant l’accord de Nouméa :

« sortez de vos catégories. Arrêtez de vous enfermer dans le juridique, trouvons un accord pour régler la question kanak […] après on fait l’habillage. » (Tahiti Pacifique, avril 1998)

25En effet, particulièrement en outre-mer, l’exigence politique doit l’emporter sur la norme juridique car ce cadre est trop étroit pour l’outre-mer. Il reste que les États colonisateurs n’ont pas cherché à assimiler, ou à comprendre, les mécanismes institutionnels, politiques ou même psychologiques des peuples colonisés. Deleuze affirme que :

« [en] un sens, toute île est déserte, quand bien même elle est habitée. » (Deleuze, 2004 : 12)

D’ailleurs, Guy Agniel confirme que,

« le cadre constitutionnel français actuel constitue un carcan trop rigide pour y puiser des éléments de solution » pour la Nouvelle-Calédonie (Agniel, 2012 : 232)

26Dès lors, il apparaît que l’audace serait d’inventer des systèmes institutionnels qui correspondent à toutes ces cultures politiques. Le président de la République, Nicolas Sarkozy, reconnaît même que l’on peut soit inventer, soit copier sur des exemples d’ailleurs, des solutions pour l’avenir en déclarant, le 24 juin 2010 :

« je considère que la Nouvelle-Calédonie peut s’épanouir, à l’intérieur de la République, dans un vaste espace de liberté que nous pourrions inventer ensemble […] Mais cela ne vous empêche pas de préparer ces réflexions en étudiant ensemble des exemples étrangers, en partageant vos points de vue, en faisant valoir vos convergences et vos oppositions… » (vie-publique.fr, 24 juin 2010)

À ce propos, dans l’exposé des motifs du « pays associé » de Gaston Flosse, on peut lire :

« Le statut ici proposé est sans doute très innovant en droit français : pourtant, il rassemble des éléments issus, pour partie de notre droit constitutionnel (statut de la Communauté de 1958, le statut de Nouvelle-Calédonie, le projet de loi constitutionnelle non abouti de 1999-2000 de pom). Il comporte aussi de nombreux aspects inspirés des systèmes constitutionnels démocratique étrangers (autonomiques : Espagne, Portugal, Italie ou fédéraux comme le Canada). »

27Ces exemples sont intéressants dans la mesure où notre droit limite le champ des possibles.

28Les collectivités territoriales sont des institutions administratives – particularité très française – difficilement explicables à nos collègues anglo-saxons, le pouvoir politique n’existant qu’au centre. Elles ne peuvent s’auto-organiser et décider ainsi de créer leurs propres institutions. Elles ne peuvent légiférer car seul le centre (au nom essentiellement du principe d’égalité et de la méfiance envers les pouvoirs « féodaux ») possède ce pouvoir. Enfin, les compétences que concède, par une loi, l’État à ces collectivités, peuvent être retirées à tout moment par une autre loi.

29Ces limites sont des freins (ou des garde-fous selon le point de vue) à l’épanouissement des collectivités malgré leurs atouts : la spécialité législative et l’autonomie. Alors qu’au nom de la spécialité législative, les lois de la République ne sont pas applicables sur le territoire, sauf s’il y a une mention expresse dans la loi, les collectivités d’outre-mer sont limitées par certaines dispositions constitutionnelles et non par d’autres. La fiscalité, qui relève du domaine de la loi, est donc de compétence polynésienne alors que l’assemblée locale ne peut légiférer : la Polynésie adopte donc certains actes administratifs qui relèvent normalement de la loi ! Il en va différemment en Nouvelle-Calédonie, seule collectivité territoriale de la République qui dispose du pouvoir de légiférer. De plus, l’autonomie donne un champ de compétences étendues au gouvernement local.

30Ces collectivités du Pacifique peuvent donc adopter leurs propres normes, plus adaptées à leurs cultures ou à leurs environnements et gouverner librement leurs territoires sous le contrôle de l’État. Ainsi, ces territoires disposent déjà d’outils considérables qui les protègent de l’assimilation dans la République et leur permettent des audaces que n’ont pas les autres collectivités en métropole ni les dom. Pourtant, cela semble, pour les acteurs politiques océaniens, insuffisant. Il faut dire que nous ne sommes pas seulement dans l’organisation institutionnelle mais aussi dans la symbolique politique.

Quelles solutions ?

31Les constitutionnalistes expliquent que l’on peut trouver des formules intermédiaires entre l’autonomie et l’indépendance comme l’État autonomique ou régional (Moyrand, 2012 : 73 sq.).

32Les exemples étrangers ne manquent pas dans le Pacifique. Les États-Unis, par exemple, ont donné un statut spécial aux Mariannes du Nord qui souhaitaient rester dans le giron américain et une « certaine indépendance » aux îles Marshall et aux États fédérés de Micronésie. Officiellement, ces dernières républiques sont indépendantes tout en étant liées aux États-Unis par un accord d’association plutôt très favorable à ce dernier (Hage, 2006 : 286). Il y a surtout l’exemple tant étudié par les hommes politiques polynésiens et calédoniens des îles Cook.

L’exemple des îles Cook

33L’idée d’imiter le statut d’État-associé des îles Cook a été suggérée successivement par Francis Sanford en 1980 (Henningham, 1992 : 160), Gaston Flosse en 1985 et Oscar Temaru en 2005 (on peut ajouter à cette liste les hommes politiques polynésiens Daniel Millaud, Maco Tevane, Jean Juventin et bien d’autres…). Oscar Temaru déclarait, le 3 août 2005, après le discours du Premier ministre des Cook, Jim Marurai, lors des quarante ans du statut de libre association :

« Je suis heureux d’être là pour célébrer votre liberté. La libre association, c’est ce que nous aimerions avoir. » (Les Nouvelles de Tahiti, 26 juillet 2006)

Il ajoute à son retour :

« La libre association, c’est tout comme l’indépendance. Avec ce statut, il n’y aura plus de revendications institutionnelles. Une constitution pour notre pays, c’est ce que nous avons toujours revendiqué : le self-government, une association libre avec la France. »

34La confusion se renforce avec la langue tahitienne qui donne le même mot pour « autonomie » et « indépendance » : Tia’mara. C’est donc une idée bien partagée en Polynésie française.

35Il faut dire que cette idée apparaît dès le mois de juillet 1985, soit moins de onze mois après la mise en place du statut d’autonomie interne très décentralisé. En effet, si le président du gouvernement M. Flosse, jugeait que :

« les progrès réels du statut […] portent principalement sur une plus grande clarté de répartition des compétences dévolues au Territoire, et une meilleure organisation de celle-ci »,

36il ajoutait immédiatement une demande d’évolution statutaire proche de celui des îles Cook (Document assemblée territoriale n° 504 du 29/7/8). Gaston Flosse reprochait notamment à l’État de n’avoir pas cédé plus de compétences sur les affaires extérieures :

« plusieurs matières sensibles n’ont pas reçu, toutefois, de solution entièrement satisfaisante. À cet égard, les affaires extérieures font l’objet de dispositions dont la timidité, et la lourdeur, ne paraissent pas compatibles avec notre souci constant de consolider notre appartenance fondamentale à la région du Pacifique. Au moment où le Pacifique est le théâtre d’importants événements dont l’histoire de demain portera les traces durables, il convient que notre pays manifeste clairement sa détermination de participer pleinement aux choix qui se dessinent et qui engagent largement aussi notre destin. » (Document assemblée territoriale, n° 504 du 29/7/85)

37Déjà, lors de l’élaboration du statut en 1984, le sénateur de Polynésie française, M. Millaud, avait tenté d’obtenir, en vain, plus de générosité en matière internationale. M. Flosse proposa donc la création d’une « commission d’étude de l’évolution du statut de la Polynésie française » pour étudier le statut des Cook et son adaptation à la Polynésie française. Lors du débat relatif à la création de cette commission, le président de la commission permanente soulignait que les îles Cook ont une autonomie interne très poussée puisque

« le Premier ministre peut prendre des accords avec les autres pays. »

38Le vice-président du gouvernement, Alexandre Léontieff, souligna que ce statut n’intéressait la Polynésie française qu’en « terme de rapport institutionnel entre le territoire et sa métropole », précision utile car les îles Cook avaient perdu les deux tiers de leur population pour cause d’émigration (Gilles, 1994 : 47). Il ne fallait prendre que les avantages de ces îles.

39Cette attirance pour le statut des îles Cook ne s’est pas démentie (Sage, 1994 : 183). Le député Jérôme Bignon, rapporteur de la commission des lois pour la loi seconde loi statutaire en 1996, remarqua à propos du caractère évolutif du statut :

« bien que la référence ne soit pas explicitement formulée, le but ultime de cette évolution serait le statut des îles Cook, possession de la Nouvelle-Zélande, qui n’y exerce plus que les compétences de la Défense, de la Justice en dernier ressort et de la Monnaie […] » (Rapport Jérôme Bignon, Assemblée nationale, 1996, n° 2509 : 24)

Le modèle statutaire

40Les îles Cook, protectorat britannique à partir de 1888, administrées « conjointement par la Grande Bretagne et la Nouvelle-Zélande », sont annexées par cette dernière en 1901. Elles sont, depuis 1965, associées librement à la Nouvelle-Zélande qui reste compétente pour la Monnaie et la Défense. Leur constitution, le Cook Islands Constitution Act, a été votée par le Parlement néo-zélandais le 17 novembre 1964 pour être applicable le 4 août 1965, qui fait de ces territoires un « État en libre association avec la Nouvelle-Zélande » et, cela, sans consultation de la population malgré les protestations des habitants des îles Penhryn et Rakahanga.

41La Reine d’Angleterre demeure chef d’État des îles Cook, à l’instar de la Nouvelle-Zélande, la Papouasie Nouvelle-Guinée, les îles Salomon, les Tuvalu et l’Australie… Le chef du gouvernement est le Premier ministre des îles Cook, titre utilisé depuis 1982. Nommé par le représentant de la Reine, il doit disposer de la majorité du Parlement. À l’instar du Royaume-Uni, le législatif se partage entre un Parlement, qui a un rôle prépondérant, et une assemblée de chefs héréditaires (House of Ariki). Les actes du Parlement des îles Cook sont de véritables lois. Elles ont, depuis le 6 avril 2001, une compétence totale dans les relations internationales et disposent donc de la personnalité internationale. Déjà en 1988, la Nouvelle-Zélande avait déclaré à l’onu ne pas être responsable des affaires internationales des Cook (et Niue) sauf à leur demande et avec leur approbation (Angelo, 2004 : 344). De plus, en 2001, le Joint Centenary declaration of the principles of the relationship between the Cook Islands and New Zealand précise que :

« les îles Cook peuvent nouer des relations avec la communauté internationale et agir en tant qu’État souverain et indépendant. »

Dès lors, Jane Mcadam confirme qu’il s’agit :

« [d’une] association entre les îles Cook et la Nouvelle-Zélande comme États indépendants dans la conduite de leurs propres affaires »

et ajoute que

« le gouvernement des îles Cook a la capacité d’établir des traités ou des conventions internationales avec les États et les organisations régionales ou internationales. » (Mcadam, 2012 : 155)

42Paradoxalement, les Cook ne sont pas reconnues par les Nations unies, n’ont pas le statut d’États non membres de l’onu et ne figurent même pas dans la liste des pays à décoloniser mais, en revanche, sont reconnues comme un État acp au sein de l’Union européenne. Ils sont membres de certaines organisations spécialisées de l’onu comme l’unesco depuis le 25 octobre 1989 ou de l’oaci ou l’oms ou la fao.

Le statut de pays associé

43Guy Agniel, dans un article remarquable, analyse les différentes solutions anglo-saxonnes dans le Pacifique et en distingue trois : le Commonwealth à l’américaine, l’État associé et le territoire ou pays associé (Agniel, 2012 : 227 sq.). Il s’agit de trouver « une solution intermédiaire » qui puisse satisfaire à la fois les « tenants d’une Nouvelle-Calédonie française et les partisans de l’indépendance ». Le pays associé semble intéressant à plus d’un titre à Guy Agniel tout en affirmant que ces solutions concerneraient l’ensemble de l’outre-mer, dom compris, et pas seulement la Nouvelle-Calédonie. Ce serait le poma, le pays d’outre-mer associé dont chaque membre choisirait librement son calendrier.

44Avant de développer son approche, il faut préciser que les termes de « pays associé » sont inconnus dans le vocabulaire juridique français mais il est possible d’envisager une signification : ils se substituent à ceux « d’État associé » qui n’ont pas la même définition dans le droit français ou dans le droit anglo-saxon. L’article 88 de la Constitution de 1958 précise bien que :

« La République peut conclure les accords avec des États qui désirent s’associer à elle pour développer leurs civilisations. »

45Il faut donc être d’abord indépendant et suivre au préalable toute la procédure constitutionnelle prévue (référendum d’autodétermination, loi votée par le Parlement, révision de la Constitution), avant de proposer à la France une association. Autrement dit, conformément à l’article 53 de la Constitution, doit être organisée une consultation des populations intéressées qui, à la majorité, doivent confirmer leur désir d’indépendance. Ce n’est qu’une fois indépendant que cet État pourra proposer une association à un autre État. L’indépendance est la condition de l’association. Et c’est cette dernière condition qui immanquablement entrainerait le rejet de l’une des parties en Nouvelle-Calédonie.

46Or, dans le droit anglo-saxon, c’est simplement une forte décentralisation qui ne signifie pas une accession à l’indépendance : comme il a été précisé plus haut, les îles Cook sont associés à la Nouvelle-Zélande mais les Nations unies ont toujours considéré qu’elles n’étaient pas souveraines. La différence fondamentale entre l’État associé et le pays associé

« porte sur le fait que l’entité “associée”, tout en étant souveraine, n’a pas acquis l’indépendance. » (Moyrand, 2012 : 81)

47Ce modèle n’est donc pas envisageable, pour le moment, dans le droit français. En fait, cette subtilité juridique permettrait d’obtenir, si l’État le veut bien, un statut proche de celui d’État associé dans sa version anglo-saxonne c’est-à-dire avant l’indépendance. Guy Agniel souligne à ce propos :

« [le] pragmatisme anglo-saxon [qui] a su trouver des réponses satisfaisantes à la question récurrente de la décolonisation d’entités qui ne seraient pas viables par elles-mêmes sur la scène internationale. » (Agniel, 2012 : 232)

48Mais si on analyse le contenu de « pays associé » (poma), on trouve un véritable processus de décolonisation à la calédonienne, avec un calendrier des transferts de compétences et ses moyens financiers, ainsi qu’une valeur législative donnée aux lois du pays puis, au bout de la procédure, un référendum d’autodétermination. C’est donc un statut plus poussé que celui du vrai statut de « pays d’outre-mer » proposé en 1999-2000 à la Polynésie française et qui n’a jamais vu le jour. En effet, à la suite de l’accord de Nouméa et de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 portant statut de la Nouvelle-Calédonie, Gaston Flosse s’engouffre dans la brèche pour réclamer déjà un statut proche de celui de la Calédonie. Le gouvernement socialiste lui accorde ce statut dans lequel les lois du pays sont de véritables lois et la citoyenneté polynésienne reconnue. C’est, en revanche, le pouvoir polynésien qui refuse à ce moment-là un calendrier des transferts de compétences. Cette réforme ne verra jamais le jour sur décision du président de la République, Jacques Chirac, sous la promesse, non tenue, de lui accorder ce statut par la suite.

49Guy Agniel appelle le mécanisme qui permet la mise en place d’un statut de pays associé, à l’instar des relations entre la Nouvelle-Zélande et les îles Cook, la « délégation de souveraineté ». Celle-ci suppose quatre choses : la confirmation du droit à l’indépendance soumis au consentement de la population calédonienne, la constatation que « l’exercice des compétences de souveraineté consisterait en une charge trop lourde pour la Nouvelle-Calédonie », confier à la République « l’exercice contrôlé de ces compétences » et enfin, consulter la Nouvelle-Calédonie pour toutes les décisions qui la concernent. Cette « délégation de souveraineté », non limitée dans le temps, peut s’appliquer ainsi à tout l’outre-mer. De plus, le professeur Agniel démontre que ce statut est conforme à la résolution 1541 (xv) du 15 décembre 1960 adoptée par l’onu dans la perspective de la décolonisation : le territoire a exercé son droit à l’autodétermination en choisissant de s’associer librement à un État préexistant. L’idée est reprise par Gaston Flosse pour la Polynésie française.

Le statut de pays associé polynésien 

50Dès le préambule de la proposition, les rédacteurs font le constat, à vérifier cependant, que les propositions d’indépendance ou d’autonomie ne sont plus prisées par la population polynésienne :

« La relation entre la Polynésie française et la France ne saurait se résumer à une alternative réductrice, à choisir entre départementalisation d’un côté, et l’indépendance de l’autre. L’une comme l’autre sont rejetées par la plus grande majorité des Polynésiens. Mais entre ces deux extrêmes, le champ des possibles est vaste et il va bien au-delà de la décentralisation, c’est celui de l’autonomie au sens large du terme, dans laquelle le statut de pays associé à la République représente, sûrement, la forme la plus achevée. »

51Après le statut de Pays d’outre-mer associé, dit poma, de Guy Agniel pour la Nouvelle-Calédonie, Gaston Flosse, ancien président de la Polynésie et père des statuts d’autonomie de 1984, 1996 et 2004, reprend cette idée et présente sa « proposition de loi constitutionnelle portant statut de pays associé à la République pour Tahiti Nui – Polynésie française ». Mais, à l’instar de Guy Agniel, il estime que ce type de statut pourrait être adopté par l’ensemble des territoires français du Pacifique. Il s’agit donc d’aller au-delà des statuts d’autonomie tout en conservant les acquis précédents comme la discrimination positive en matière d’emploi et de foncier. Il insiste sur le caractère de self government de la proposition et sur les limites de l’autonomie après trente ans de pratique. Il s’agit de sortir de l’article 74 de la Constitution. Ainsi, la Polynésie disposerait d’un véritable pouvoir législatif avec accès au juge constitutionnel, d’un pouvoir d’auto-organisation et d’une libre utilisation de ses langues. Il faut dire que le Conseil d’État (ce) a annulé par deux fois, en 2006 et 2007, des actes de l’assemblée de Polynésie au motif que la langue tahitienne avait été utilisée ou autorisée (ce du 30 mars 2006 et du 22 février 2007). Tout ce qui est formellement interdit pour une collectivité française. Cette loi statutaire deviendrait une « loi fondamentale » qui ne serait modifiable qu’avec l’accord des électeurs polynésiens et du pouvoir polynésien. Ainsi, la proposition de loi insiste là-dessus : plus rien ne pourra être imposé à la Polynésie sans l’autorisation des Polynésiens. Cette dernière disposition pourrait être considérée comme une atteinte à la souveraineté de l’État.

52Certes, la sauvegarde des droits fondamentaux, les libertés publiques et individuelles, la justice et la sécurité intérieure, et tout le reste des pouvoirs régaliens, demeurent entre les mains de l’État. Mais la Polynésie pourra empiéter dans les relations internationales de l’État avec la délivrance des visas touristiques ou décider de la durée de séjour des fonctionnaires de l’État.

53Dès l’article 3, il est fait mention du nucléaire, du devoir de réparation et d’un droit pérenne à compensation. La solidarité nationale est ainsi renforcée. Selon l’article 5, le président de la Polynésie serait élu au suffrage universel direct, chose impossible dans les collectivités territoriales. Autre impossibilité en France, les communes ne seraient plus des collectivités territoriales de la République mais seraient « territorialisées ».

54Gaston Flosse se veut rassurant en ajoutant que :

« Les Polynésiens conservent la nationalité française, le passeport européen, participent aux élections nationales. La Polynésie française continue de faire partie de l’ensemble national. Mais elle a une place à part, qui tient compte de l’identité de son peuple, de ses intérêts propres, de ses particularités géographiques et de son histoire. »

55C’est au nom de leurs différences que la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie devraient obtenir ces évolutions statutaires.

56Bien entendu, le projet comprend le maintien de la doctrine Capitant qui prévoit la possibilité de réclamer son indépendance suite à un référendum local. En effet, les anciennes colonies, et donc les territoires d’outre-mer, peuvent devenir indépendants en utilisant l’article 53 de la Constitution, à l’instar du territoire des Afars et des Issas (Favoreaun, 1975 : 557 ; Lamoué, 1984 : 15). Dans sa décision du 30 décembre 1975 relative à l’affaire des Comores, le Conseil constitutionnel précise que les dispositions de l’article 53 :

« doivent être interprétées comme étant applicables non seulement dans l’hypothèse où la France céderait à un État étranger ou bien acquerrait de celui-ci un territoire, mais aussi dans l’hypothèse où un territoire cesserait d’appartenir à la République pour constituer un État indépendant ou y être rattaché. » (Dubourg-Lavroff et Pantélis, 1994 : 82-83)

57Autrement dit, les anciennes colonies bénéficient de la possibilité de s’émanciper et cela a des conséquences sur leur rapport à l’Autre.

58Au point 9 de l’article 4, la mise en œuvre du Préambule de la Constitution de 1946 est réclamée du dixième au treizième alinéa. Disparaît ainsi l’alinéa 4 qui rappelle que :

« Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi. »

59Parce que ce serait lié à la création d’une assurance chômage…

60Le Conseil constitutionnel règlera les litiges survenus entre l’État et le pays associé. La juridiction sera chargée du contrôle des actes par rapport à la loi constitutionnelle portant statut de pays associé. Notons l’évolution du contrôle : dans un premier temps, en 1984, c’était le tribunal administratif qui exerçait le contrôle des actes puis ce fut le Conseil d’État. C’est, en fait, le contrôle même des actes qui posait problème aux autorités locales. Un juge constitutionnel ad hoc, nommé par les institutions polynésiennes, siègerait au Conseil constitutionnel pour tous les litiges qui concernent la Polynésie.

61Il est à noter que « l’avantage » du statut d’État associé dans le modèle juridique anglo-saxon est qu’il n’est pas nécessaire d’organiser un référendum mais qu’il s’agit de négociations entre l’État et le gouvernement local. Or, dans le statut polynésien de pays associé, il est prévu dès le départ d’organiser une consultation populaire et ainsi à chaque modification. Autrement dit, la légitimité d’une telle construction serait toujours affirmée par le peuple polynésien.

En guise de conclusion : Est-ce La solution ?

62L’idée d’associer les différentes cultures politiques dans un syncrétisme politique afin de réduire le choc des cultures n’est pas nouvelle. Véronique Dimier nous rappelle que Robert Delavignette, directeur de l’École coloniale, proposait, dès 1944, une autre voie :

« Les théories relativistes de l’anthropologie sociale développées dans l’entre-deux-guerres, vouant une admiration particulière aux “civilisations africaines” comme aux cultures régionales françaises, ce dernier devait revendiquer pour l’État colonial une autre mission que celle de mission civilisatrice : trouver un ajustement, par définition variable, entre civilisations africaines et françaises mises en contact par les aléas de l’histoire. » (Dimier, 2005 : 48)

63Le mot maître est « ajustement ». Est-ce alors la solution de self government reprise par Léopold Sedar Senghor ?  Véronique Dimier précise :

« Ses plans comme ceux de Senghor, son ami, envisageaient une claire évolution des colonies vers le self-government dans le cadre d’une grande communauté de “nations associés” fondée sur “l’autonomie culturelle et locale”, et “dont chaque partie aura son originalité propre, ses traditions, ses lois spéciales, dont toutes les parties seraient liées par un même idéal et par des intérêts communs”. » (Dimier, 2005 : 48)

64Nous l’avons vu plus haut, pour tout l’outre-mer, la France n’a proposé que les solutions de l’assimilation (dom) ou de l’exception (tom) mais avec un champ des possibles assez réduit au moins jusque dans les années 1980 à l’instar de la métropole. La Constitution de 1946 a été généreuse avecfmo l’outre-mer d’abord en transformant les colonies en collectivités territoriales. Désormais, elles s’insèrent dans le droit des collectivités territoriales qui précise qu’elles sont administrées par des conseils élus. C’était une révolution ; les territoires d’outre-mer sont dorénavant composés de citoyens et non de sujets. C’est de ce fait le début de la vie politique dans ces territoires qui en ont été dépourvue. La Constitution ajoute que la République écarte « tout système de colonisation fondé sur l’arbitraire ». Dans son élan, la République précise qu’elle « n’emploiera jamais ses forces contre la liberté d’aucun peuple » et « forme avec les peuples d’outre-mer une Union fondée sur l’égalité des droits et des devoirs, sans distinction de race ni de religion ». Mais, en réalité, les changements n’étaient pas avérés tant l’imaginaire impérial de l’administration a été plus fort que le désir de réforme et il a fallu recourir à la loi-cadre Defferre de 1956 pour imposer une certaine autonomie aux territoires d’outre-mer. Puis, ce fut la Constitution de 1958 qui, avec la Communauté, crée des Républiques dans la République. Tous les tom africains, en dehors de la Guinée qui opte pour l’indépendance, choisissent la formule très décentralisée de la Communauté, formule de quasi-pays associés. Et pourtant, dans les deux à trois années qui vont suivre, tous ces territoires africains vont revendiquer et obtenir leur indépendance. Ce n’était donc pas une solution satisfaisante.

65Ensuite, pour les autres territoires d’outre-mer et, notamment, la Polynésie et la Nouvelle-Calédonie, ce fut une succession d’expériences institutionnelles avec différents statuts d’autonomie. Mais le concept même d’autonomie n’a jamais été clairement défini dans le cadre de la République pour intégrer la culture politique et juridique. Le professeur Laurent Sermet avance que :

« la raison pour laquelle l’autonomie est en Polynésie à ce point indéfinissable repose justement sur la volonté politique de ne pas la définir et de rester dans un entre-deux, qui est jugé à l’aune de l’opportunité dont cet entre-deux est soi-disant porteur. » (Sermet, 2018 : 124)

66L’avancée la plus spectaculaire reste l’accord de Nouméa avec son préambule qui reconnaît « les ombres de la période coloniale, même si elle ne fut pas dépourvue de lumière » ainsi que les souffrances et les traumatismes durables pour les Kanak (jorf, 27 mai 1998 : 8039 sq.). Ici, on ne reste pas comme d’habitude sur le seul aspect institutionnel, sur le partage du pouvoir, mais sur le récit qui évoque une histoire commune et sur les symboles politiques. Ce texte fondateur des nouvelles relations entre les communautés confesse les « fautes » et le désir de « restituer au peuple kanak son identité confisquée ». Ainsi, l’accord propose une décolonisation,

« moyen de refonder un lien social durable entre les communautés qui vivent aujourd’hui en Nouvelle-Calédonie, en permettant au peuple kanak d’établir avec la France des relations nouvelles correspondant aux réalités de notre temps. »

67Pourtant, vingt ans plus tard, le 5 mai 2018, dans une déclaration solennelle, les grands chefs et les autorités coutumières font une constatation amère :

« Nous, grands chefs, autorités coutumières de nos districts, soutenus par nos chefs de clan, prenons acte solidairement de la situation de frustration, de ressentiment, de révolte, d’indignation, d’amertume et de désespoir, laquelle envahit nos autorités coutumières, mettant en péril notre civilisation et ses valeurs de solidarité, de respect et cohésion sociale. » (Sénat coutumier de la Nouvelle-Calédonie)

68Et le document cite les effets dévastateurs du désespoir des Kanak qui se traduisent par les excès de drogue et d’alcool, les maigres bilans de la réforme foncière, de l’équilibre des emplois ou fonctions entre les communautés, le refus de voir que :

« l’insécurité causée par la jeunesse kanak marginalisée […] n’est pas traitée à la racine du colonialisme… »

69En fait, ils constatent que « les mesures de décolonisation n’ont pas été concrétisées ». Ils considèrent que la civilisation kanak

« est largement défavorisée et dominée par la civilisation occidentale et l’individualisation extrême de la société qui a tendance à annihiler les droits et les valeurs des sociétés communautaires et autochtones ».

70Ils demandent que « soit reconnu le droit à l’autodétermination des Nations ou grandes chefferies kanak sur leurs territoires, terres et ressources » ainsi que
 « leur légitimité coutumière soit rétablie dans la gouvernance et la structuration des institutions de la Nouvelle-Calédonie ». On sait aussi, avec Daryush Shayegan (2012 : 36), que toutes les cultures ont été ethnocentriques.


71Cette déclaration des grands chefs dresse un constat négatif de l’accord de Nouméa mais surtout ne revendique pas l’impossible dans la conjoncture actuelle, c’est-à-dire l’indépendance. Conscient de l’impuissance des Kanak à parvenir démocratiquement à la pleine souveraineté, ils présentent des revendications qui relèvent plutôt du droit « autochtone». Autrement dit, réclamer des compensations de tout ordre pour affirmer leurs identités, leurs coutumes, leurs pouvoirs mais aussi leurs revenus tout en se soumettant à une autre souveraineté. Un moindre mal en quelque sorte. Les Kanak accepteraient-ils de se soumettre à une gouvernance traditionnelle ? Jusqu’où la tradition pourrait-elle s’imposer ? Il s’agit là du souhait des chefs ou grands chefs mais qu’en est-il des populations kanak ? En réalité, les grands chefs ne sont pas apparemment seuls puisque, selon Jean-Baptiste Manga :

« les Kanak revendiquent tous ou presque tous aujourd’hui, à l’intérieur du cadre étatique, la reconnaissance des droits collectifs spécifiques. » (Manga, 2018 : 117)

Qu’en est-il de la France ? Là aussi, la République est dans l’ambiguïté :

« La France a souvent soigneusement évité de joindre le terme “autochtone” à celui de “peuple”, pour qualifier certaines de ses populations, puisque la notion de “peuple” confère des droits dont celui de l’autodétermination. » (Manga, 2018 : 117)

72Pourtant la France soutient la Déclaration sur les peuples autochtones de 2017. Comme le confirme Jean-Baptiste Manga, celle-ci « cultive donc une dérisoire ambiguïté sémantique ». Après les imprécisions de l’État sur « l’autonomie », voici le flou sur « l’autochtonie ».

73En résumé, l’accord de Nouméa ne satisfait plus certains acteurs politiques de Calédonie. Le spécialiste de l’Océanie Jean-Marc Regnault, considère l’autochtonie, telle que définit par les Nations unies dans sa Déclaration des droits des peuples autochtones du 13 septembre 2007, comme :

« le dernier avatar du colonialisme pour éviter aux profiteurs de la colonisation de céder le pouvoir, l’autochtonie n’ayant souvent pas de projet politique. » (Regnault, 2013 : 50)

74Alors, encore une fois, quel statut pourrait donner l’impression de liberté, d’être Soi, tout en vivant avec l’Autre, respecter son Soi à lui et satisfaire ainsi les différentes parties ? Comment gérer les « tonalités profondes » dans une société calédonienne si divisée ? Si le statut de pays associé pourrait, à l’instar de celui de protectorat ou de celui d’État associé, se résumer au maintien de la domination d’un État sur un territoire car il ne s’agit pas d’un accord entre deux puissances égales, une approche plus positive est aussi possible. Par exemple, le professeur Jean-Paul Pastorel, de l’université de la Polynésie française, estime que l’expérience des protectorats démontre :

« le pragmatisme avec lequel les puissances occidentales ont inauguré des modes de gouvernance très divers autour d’une formule de domination dont les modalités variaient dans l’espace et dans le temps. » (Pastorel, 2018)

75L’élasticité des statuts est une aubaine pour entamer des négociations entre les parties.

76Positivement, encore une fois, ces accords d’association permettent à des territoires dépourvus de revenus suffisants pour financer les dépenses de souveraineté et même les autres dépenses qui incombent à un État comme l’éducation ou la santé, d’obtenir les indispensables transferts. À ce propos, le président de la Polynésie française, le leader autonomiste Édouard Fritch, ne déclarait-il pas à l’onu pour justifier le choix de l’autonomie par rapport à l’indépendance :

« Il y a simplement le fait que les autonomistes, conscients de l’étroitesse de leur terre de 4 000 km2, et du faible nombre de leur population de 280 000 habitants, ont une approche et une vision réalistes de leur pays face à l’interdépendance des nations et à la mondialisation des échanges. » (www.onu.delegfrance.org)

77C’est la vision « réaliste » qui l’emporte dans cette approche.

78Alain Christnacht, fin connaisseur du dossier calédonien, qui se définit comme « expert en Calédonie », résume l’équation calédonienne comme une situation inextricable :

« Les indépendantistes ne pouvant renoncer à l’indépendance et le corps électoral accepté par tous dans l’accord de Nouméa n’étant pas a priori majoritairement prêt à l’accepter, la solution est celle d’une organisation que les indépendantistes pourront regarder comme une forme d’indépendance dans le monde contemporain et dont les garanties seront telles que les non-indépendantistes admettront qu’elle est acceptable, n’étant pas une indépendance au sens où ils la craignaient. » (Christnacht, 2011 : 767)

79Dans la société éclatée calédonienne, le vouloir-vivre ensemble suppose un dialogue de l’homme avec lui-même porté par la tolérance, sans excès de ressentiment, vers un bricolage politique, autre mot donné à l’audace. Mais, nous dit Daryush Shayegan en pensant aux hommes, il faut que ce soit un bricolage ludique et non idéologique :

« si le premier concerne le choix des possibilités que nous offrent les différents éléments culturels […] [le bricolage idéologique] s’évertue à construire, grâce aux amalgames, les cocktails les plus explosifs. » (Shayegan, 2001 : 136)

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Pour citer cet article

Référence papier

Sémir Al Wardi, « Changer la politique : le concept de « pays associé » comme solution ? »Journal de la Société des Océanistes, 147 | 2018, 309-318.

Référence électronique

Sémir Al Wardi, « Changer la politique : le concept de « pays associé » comme solution ? »Journal de la Société des Océanistes [En ligne], 147 | 2018, mis en ligne le 15 décembre 2019, consulté le 18 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/jso/9131 ; DOI : https://doi.org/10.4000/jso.9131

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Auteur

Sémir Al Wardi

Directeur du Département Droit, Économie et Gestion, Maître de conférences en science politique/hdr à l’Université de la Polynésie française, semiralwardi01@gmail.com

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