Navigation – Plan du site

Charlotte Halpern, Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), L’instrumentation de l’action publique

Emilien Schultz
L'instrumentation de l'action publique
Charlotte Halpern, Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), L'instrumentation de l'action publique. Controverses, résistance, effets, Paris, Presses de Sciences Po, coll. « Gouvernances », 2014, 520 p., ISBN : 978-2-7246-1456-5.
Haut de page

Texte intégral

  • 1 Méthode ouverte de coordination : mode de coordination non contraignant des politiques publiques ad (...)
  • 2 Loi organique relative aux lois de finances : loi qui détermine le cadre juridique des lois de fina (...)
  • 3 Ces deux exemples sont particulièrement d’actualité avec le développement des modèles néolibéraux e (...)
  • 4 « Il faut le dire explicitement, pour nous, l’approche en termes d’instrument inaugure une démarche (...)

1La notion d’instrument d’action publique étant au cœur de cet ouvrage, une définition est d’abord nécessaire : il s’agit d’un « dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (p. 17). Cette approche en termes d’Instruments de l’action publique (IAP) – ou, plus englobante, d’Instrumentation de l’action publique – relève d’un sous-champ de l’analyse des politiques publiques centré sur les technologies de gouvernement et décliné sur de nombreux terrains. Le benchmarking mobilisé pour mettre en compétition les pays au niveau européen dans le cadre de la MOC1 ou les indicateurs de performance de la LOLF2 sont ainsi des exemples de dispositifs sociotechniques utilisés pour la conduite de politiques publiques3. Développé autour des instruments de gestion depuis une quarantaine d’années, comme le rappellent Franck Aggeri et Julie Labatut dans le premier chapitre, ce programme a gagné en visibilité en France avec la parution en 2004 d’un premier ouvrage collectif, Gouverner par les instruments4, déjà coordonné par Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès.

2Ce recueil collectif, présenté par ses auteurs comme un bilan de synthèse de ce programme, participe à rendre visibles à la fois l’extrême variété des objets abordés, la richesse des questions qui s’y connectent et la grande plasticité du concept d’instrument. Le cadre de l’IAP permet alors de questionner dans de nouveaux termes les hypothèses sur les transformations néolibérales des politiques publiques, leur politisation et dépolitisation, leur dynamique de transfert et de recyclage ou encore les stratégies de gouvernance.

3Le traitement que fait Olivier Godard de l’incitation économique au service des politiques environnementales illustre largement l’apport d’une telle approche. Le problème d’action publique initial est la régulation des émissions de gaz à effet de serre là où coexistent des ordres de justification diversifiés limitant la convergence vers une norme de justice partagée. Les dynamiques autour du dispositif économique des quotas d’émission mis en place dans le cadre du protocole de Kyoto et celui de la tentative d’une taxe carbone en France démontrent la pertinence de s’intéresser en propre à ces instruments pour saisir les processus politiques. Dans le premier cas, l’installation d’un marché des quotas nationaux rétroagit sur la définition de la situation et détermine de nouveaux « repères de justification pertinents » : ce marché introduit un caractère redistributif initialement absent de la mise à l’agenda du problème, lui donne une forme monétaire avec le rachat possible de part de quota et déplace le niveau d’action des « citoyens du monde » vers les États. Inversement en France, la taxe carbone se trouve discutée et rejetée pour des critères d’équité fiscale des citoyens, extérieurs à ceux pris en compte lors de sa conception sur une base relevant principalement de considérations économiques quant à son efficacité. Dans les deux cas, les spécificités du dispositif d’action publique choisi sont essentielles pour saisir la situation, indépendamment de l’objectif final visé par la politique. Pour Godard, et cela se généralise au programme de l’IAP, cet éclairage par les instruments « permet d’identifier deux impasses certaines : celle d’une vision linéairement hiérarchique d’articulation des choix de haut en bas, celle ne voyant dans l’instrument politique que l’expression surdéterminée et saturée de l’ordre social en place » (p. 156).

4Précédés par une introduction historique et analytique qui situe la ligne suivie par les auteurs et son positionnement épistémique, les seize chapitres se répartissent en trois catégories de contributions. Une partie d’entre eux relève de l’exercice « paradigmatique » qui confronte le cadre conceptuel de l’IAP à une variété d’objets d’étude, comme les politiques économiques environnementales déjà citées ou la mise en place d’un nouveau système informatique de gestion du secteur carcéral. Un second ensemble, nourri par les études de cas, correspond à l’identification de zones d’ombre encore peu abordées. Il s’agit principalement d’ouvrir de nouveaux chantiers à explorer, tels que la prise en compte des formes de résistance à l’action publique. Une troisième catégorie de contributions, peut-être la plus stimulante, concerne les efforts de délimitation des concepts dont la plasticité et les multiples usages favorisent une certaine polysémie : où commence et où s’arrête un instrument ? Dans quelle mesure s’agit-il d’une unité d’analyse pertinente des politiques publiques ? Un des écueils, en partie résolu dans l’ouvrage, serait la réponse unique du « tout est instrument ».

  • 5 Lascoumes Pierre et Le Galès Patrick, op. cit., p. 12.
  • 6 Science, Technologie and Society ou Science studies.

5S’intéresser aux instruments revient à introduire un intermédiaire entre l’activité de décision politique et sa traduction en effets : « l’action publique est un espace sociopolitique construit autant par des techniques et des instruments que par des finalités, des contenus et des projets d’acteurs »5. Entrer par les instruments permet alors de décomposer une idée abstraite et surplombante de l’État pour lui donner une profondeur sociotechnique, inspirée en cela des STS6, et saisir les formes effectives de l’action publique, qui n’est jamais que partiellement le résultat de l’intention initiale des décideurs. Une des forces de l’approche, clairement démontrée par cet ouvrage, est la variété des objets abordés. Les études développées s’ajoutent au vaste répertoire déjà existant, à la fois français et international. Cette accumulation facilite les démarches comparatives : le chapitre conclusif de l’ouvrage, de Jean-Pierre Le Bourhis et Pierre Lascoumes, mobilise ce réservoir de cas empiriques pour construire une typologie des formes de résistance à l’action publique.

6Cette diversité des cas se révèle autant par les arènes politiques abordées que par la nature des instruments. Le chapitre de Sabine Saurugger porte ainsi sur l’Union européenne et s’intéresse l’évolution des instruments de participation des acteurs non étatiques au processus politiques, tandis que la contribution de Thomas Aguilera se concentre sur les dispositifs mobilisés par les élus dans le traitement du problème des squats à Paris. De même, la nature des instruments peut être effectivement technique, dans le sens commun du terme ; c’est le cas du système informatique d’administration pénitentiaire étudié par Xavier de Larminhat. L’instrument peut aussi relever de systèmes de catégorisation, tel le découpage français de la carte scolaire dont Lorrenzo Barrault analyse la réception, ou correspondre à des dispositions législatives et financières, comme c’est le ca dans le contexte de la taxe carbone évoquée plus haut.

7Les chapitres sont, pour la grande majorité, construits autour d’études de cas, témoignant le très fort ancrage empirique du programme. Le solide chapitre de Benjamin Lemoine suit ainsi l’accumulation de dispositifs techniques de marchés dans la gestion de la dette publique et sa naturalisation progressive dans les catégories utilisées pour penser les dépenses de l’État. L’exploitation des cas dépasse généralement la simple déclinaison du cadre conceptuel, avec le souci d’identifier les formes de contextualisation des instruments considérés dans un cadre plus large. Certaines études ne parviennent cependant pas à convaincre de la pertinence d’une formulation dans les termes de l’IAP et ce faisant en révèlent les limites, comme dans le cas du riche travail empirique de Sarah Gensburger sur les journées de commémoration nationales d’événements historiques.

8De fait, l’ouvrage est traversé par une véritable interrogation des usages légitimes du concept d’IAP, de sa spécificité et de ses limites. Ces questions sont traitées dans les cas empiriques, mais aussi et surtout dans les chapitres de synthèse qui prennent de la hauteur par rapport aux concepts. Elles relèvent d’abord d’une réflexion sur le niveau pertinent pour saisir les régulations politiques à l’œuvre. Si, pour Stéphane Nahrath et Frédéric Varone, les instruments n’ont qu’un rôle secondaire dans l’action publique par rapport à d’autres institutions plus structurantes comme peut l’être le droit de propriété, Pierre-Yves Baudot insiste, dans une perspective sociohistorique, sur leur rôle historicisé dans l’organisation du rapport entre les acteurs à long terme. Une interrogation concerne aussi l’extension des situations à prendre en compte. Edward Page insiste sur le fait que les instruments d’action publique ne sont qu’en partie le produit d’une intentionnalité politique, et se révèlent encastrés à la fois en amont dans une activité sociale de design, faisant intervenir des acteurs et des valeurs diverses, et en aval dans la réception-résistance des destinataires de l’action publique. Leur multiplication et leur enchevêtrement à différents niveaux conduisent à limiter l’identification claire de leurs effets spécifiques.

9Par ailleurs, alors que l’accent porte sur les techniques de gouvernement, le projet de l’ouvrage est aussi de s’intéresser aux activités des différents acteurs concernés. Le chapitre de Michael Howlett rappelle à quel degré la conception de ces dispositifs est elle-même le produit d’une activité professionnelle, et « comprendre qui sont ces acteurs et comment ils agissent est un aspect fondamental de toute conception d’instrument de politique publique » (p. 304). Prolongeant cette perspective dans une des contributions les plus intéressantes dans ce travail de délimitation de la portée des instruments, Daniel Benamouzig introduit la notion de « motifs cognitifs ». Dans une approche différenciationniste familière de la sociologie des sciences, il propose de distinguer avec plus d’attention la dimension cognitive des instruments à travers l’identification des « motifs » partiellement autonomisés qui les sous-tendent : « tandis que la notion d’instrument associe de fait les aspects cognitifs de l’action publique à ses dimensions sociales et matérielles, la notion de motif cognitif cherche à en saisir plus spécifiquement les dimensions cognitives » (p. 96). Cette contribution, avec d’autres, participe au travail de réflexivité sur l’IAP nécessaire pour définir son domaine d’application et contrer le danger de la multiplication d’usages singuliers sans motif cognitif commun.

Haut de page

Notes

1 Méthode ouverte de coordination : mode de coordination non contraignant des politiques publiques adopté par l’Union européenne.

2 Loi organique relative aux lois de finances : loi qui détermine le cadre juridique des lois de finances et qui a introduit en France la définition systématique d’indicateurs a priori pour les différents programmes

3 Ces deux exemples sont particulièrement d’actualité avec le développement des modèles néolibéraux et managériaux de l’administration publique favorisant un pilotage par la mesure des performances.

4 « Il faut le dire explicitement, pour nous, l’approche en termes d’instrument inaugure une démarche de recherche [...]. Nous ne prétendons bien évidemment pas promouvoir une quelconque School of Instrumental Studies ou une Tools Policies Theory. […] L’intérêt d’une approche en termes d’instruments est de compléter les regards classiques sur l’organisation, les jeux d’acteurs, la croyance et les représentations qui dominent aujourd’hui largement l’analyse de l’action publique ». Lascoumes Pierre, Le Galès Patrick, Gouverner par les instruments, Les Presses de SciencesPo, 2004, p. 363.

5 Lascoumes Pierre et Le Galès Patrick, op. cit., p. 12.

6 Science, Technologie and Society ou Science studies.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Emilien Schultz, « Charlotte Halpern, Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), L’instrumentation de l’action publique », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2014, mis en ligne le 05 mai 2014, consulté le 17 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/lectures/14517

Haut de page

Droits d’auteur

© Lectures - Toute reproduction interdite sans autorisation explicite de la rédaction / Any replication is submitted to the authorization of the editors

Haut de page