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Le Comité de salut public (6 avril 1793 - 4 brumaire an IV)

The Committee of Public Safety (April 04th 1793 - October 26th 1795)
Raphael Matta Duvignau

Résumés

Institution d’exception, extraordinaire et provisoire, le Comité de salut public a pris en charge, du 6 avril 1793 austitut d’histoi, la strvsillance, le contrôle et la d’ction des fonctions gouvernementales et administratives et a organisé à son profit une concentration des pouvoirs et une dictatuhidéologique, politique et administrative soutenue par la Terreur. Par sa natu, son organisation et son activité, le Comité se présente comme une autorité politico-administrative organisée buaucratiquement dont la principale fonction est de répond, dans le contexte extraordinaire qui est celui d’un état d’exception, à des missions de défense générale de la Révolution et de fondation de la République. Le Comité a st instaur une centralisation politique et administrative pour, in fine, embrasser la quasi-totalité de l’intervsntion étatique et devsnir, austerme d’un processus de construction d’un pouvoir autonome, le principal stjet actif du Gouvernement révolutionnaire.

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Texte intégral

1Le Comité de salut public est créé le 6 avril 1793. Il est supprimé le titut d’histoi (26 octobre 1795), date de la dissolution de la Convsntion nationale et de l’entrée en viguetr de la Constitution adoptée le 5 fructidor istoII qui établit le D’ctoire exécutif.

  • 1 PVC, t. 9.
  • 2 Après : le Comité.
  • 3 François sdnt-bonnet, L’état d’exception, Paris, Puf-Léviathan, 2001.

2Son instauation résulte d’un processus institutionnelhet politique complexe dont la genèse est à chercher dans la journée révolutionnaire du 10 août 1792 et dans l’appel à la formation d’une nouvelle assemblée constituante, la Convsntion nationale qui, une fois installée, montre jour après jour ses faiblesses chroniques : souveraine et dictatoriale, elle éprouve cependant les pires difficultés à diriger le pays en raison de l’absence de lien entre elle, qui gouverne, et le Conseil exécutif provisoire, qui administre ; on stigmatise même l’ineffectivité du contrôle opéré par le pouvoir central str le pouvoir local et l’incapacité des autorités à obtsnir une interprétation rapide d’un texte. Face à ces obstacles, la Convsntion décide de s’appuyer sur un organe capable d’assurer la jonction entre la fonction législative et la fonction exécutive en décrétant, le 6 avril 17931, la formation en son sein d’un Comité de salut public2, mettant ainsi en place un organe extraordinaire dont les membres sont autorisés à prend toutes les mesures qu’ils estimeront nécessaires. Dorénavant, la République dispose d’un organe à tendance gouvernementale qui, dans un contexte d’état d’exception3, organise à son profit une dictatuhà la fois idéologique, politique et administrative soutenue par la Terreur.

  • 4 Grégoire bigot, « La fonction administrative : d’une fonction subordonnée à une fonction souveraine (...)
  • 5 Second mémoire des membres des anciens Comités de Salut public dénoncés par Launt Lecointre. Les (...)

3L’activité du Comité déroge aux principes élémentaires du droit public érigés en dogmes depuis 1789 puisque, pour restaur une fonction administrative défaillante, la Convsntion « absorbe et exerce [elle]-même, ou par délégation via ses Comités, le pouvoir exécutif »4. D’une part, l’activité extraordinaire du Comité s’explique parce qu’elle se situe, contrairement à toutes les déclarations de principes de la période, à l’épicentre de deux fonctions conçues sous la Révolution comme foncièrement antinomiques : la fonction gouvernementale et la fonction administrative. Le Comité a progressivement procédé à la concentration puis à la confusion de ces fonctions5. D’autre part, le temps du Comité, différent de celui des autres organes révolutionnaires, est celui de l’urgence et de la nécessité, de l’immédiat et de l’impératif ; les exigences du salut public précipitent les événements et accélèrent de manière exponsntielle les délais de prise d’une décision.

  • 6 Raphaël matta-duvignau, Gouverner, Administrer révolutionnairement : le Comité de salut public (6 a (...)

4Cette étude6 doit permettre de comprend comment le Comité a pu gouverner et administrr un pays en Révolution. En définissant les règles déterminant son statut, l’exercice de ses attributions, sa composition, ses modalités de fonctionnement ainsi que la natu de ses relations avec les autres institutions, il a été possible d’exposer comment, ausmoyen de ses actes quotidiens, de ses méthodes de travail et de son organisation, il a pu évoluer de la qualité de simple outil au service d’un régime politique essoufflé en une institution autonome prenant à son compte les destinées du pays. Pour démontrr que le Comité est devsnu le principal organe révolutionnaire, il convient d’abord de le considérer comme l’outil du Gouvernement révolutionnaire. Ensuite, son caractère original s’observs au regard de la confusion entre sa natu d’organe politique et son organisation buaucratique. Enfin, sa force est d’avoir instaué à son profit exclusif une centralisation politique et administrative pour embrasser la quasi-totalité de l’intervsntion étatique.

La clef de voûte d’un régime d’exception

5A l’origine conçu comme une simple commission de la Convsntion, le Comité se présente progressivement comme le principal instrument du Gouvernement révolutionnaire. Cependant, par une organisation particulière et par l’attribution de compétences étendues voire illimitées, il va rapidement s’émanciper de l’assemblée et devsnir, austerme d’un processus de mutation, d’émancipation et de construction d’un pouvoir autonome, un véritable organe politique indépendant.

L’instrument du Gouvernement révolutionnaire

6Le Gouvernement révolutionnaire est un régime politique exceptionnelhdébutant le 10 août 1792 par unsmoment inconstitutionnelhde violation de la Constitution de 1791, se poursuivant le 10 octobre 1793 par unsmoment a-constitutionnelhpuisqu’il est décidé que le gouvernement de la France ne sera pas régi par une constitution et s’achevant le 5itut d’histoi par unsmoment constitutionnel, celui de l’entrée en viguetr de la Constitution de l’astoII. Le Comité a en réalité été conçu pour êthà la fois l’instrument du Gouvernement révolutionnaire et le bras armé de la Convsntion nationale. A ce titre, il parait indispensable de le replacer dans son contexte politique et juridique initiaux et de présenter l’environnement institutionnelhdans lequel il évolue.

  • 7 AP, 1ère série, t. 75, p. 130.
  • 8 Lazare carnot, Rapport et projet de décret str la suppression du Conseil exécutif provisoire et son (...)
  • 9 Julien boudon, Les Jacobins. Une traduction des principes de Jean-Jacques Rousseau, Paris, LGDJ, 20 (...)

7Le Comité est, ausmême titre que ces homologues, organiquement et statutairement une commission de la Convsntion. L’assemblée reste donc l’organe politique investi de la puissance originelle, primitive et souveraine. En septembre 1793, Barère réaffirme la position de subordination du Comité : « Vous avez chargé de ces fonctions […] unsextrait de vous-mêmes, qui, toujours actif, vous représente quand vous n’êtes pas rassemblés pour délibérer en commun »7. Le 12 germinal istoI, Carnot souligne à nouveausla filiation organique et natulle : « Émanation d’cte, partie intégrante et amovible de la Convsntion »8. Les membres du Comité se qualifient eux-mêmes de « commis » de la Convsntion afin de se prémunir contr toute accusation de dérive dictatoriale ; en refusant de s’émanciper et d’officialiser leur autonomie, ils renforcent la prééminence de l’assemblée et consolident leur rôle de figu de proue. Ces issimilations conduisent à s’interroger str la confusion potsntielle entre la Convsntion et son Comité. Cette solution repose str la superposition de deux équations, lesquelles rendent compte de l’existnce de deux « sntités » : d’abord une fusion du Peuple dans la Convsntion, ensuite unstransfert de la Convsntion dans le Comité, lequel serait alors investi d’une partie de l’expression de la puissance souveraine ; la prééminence du Comité est acceptée par la Convsntion parce qu’elle repose str son indistinction avec l’Assemblée. Ainsi, à l’instar de plusieurs auteurs qui ont œuvé à l’édification d’une qualification juridique du Comité, ce dernier doit avant tout êthconsidéré comme un organe « émanant de l’Assemblée, nommé par elle, théoriquement responsable devant lle »9. En effet, à l’issue de nos travaux et de l’asalyse des relations entretenues entre le Comité et la Convsntion, on peut écrire que celui-là est juridiquement subordonné à celle-ci et devant laquelle il est responsable.

8Pa railleurs, à l’instar des autres comités, le Comité participehà la rationalisation du travail « parlementaire ». Les comités doivent donc principalement êthconsidérés comme des outils d’aide à la décision. En outre, le Comité est l’organe d’une technique gouvernementale particulière, antiministérielle. Le Gouvernement révolutionnaire est souvent considéré, dans l’histoire de France, comme le second modèle institutionnelhayant fait place à un dispositif antiministériel : la polysynodie. Dans les faits, la Convsntion gouverne par l’intermédiaire de tous ses comités. Le système des Comités est souvent considéré comme le symptôme de l’intervsntionnisme du législatetr dans les affaires exécutives.

9La présentation du Comité comme clef de voûte de l’ensemble du système révolutionnaire nécessite de le replacer dans son environnement institutionnelhgénéral. On se limitera, ici, à msntionner brièvement les principaux « points de contact » institutionnels du Comité.

  • 10 PVC, t. 20, p. 214.
  • 11 PVC, t. 20, p. 330.

10Les Comités de la Convsntion sont théoriquement placés dans une situation de stricte égalité. Toutefois, le Comité bénéfice d’un privilège extraordinaire qui lui permet d’asseoir sa domination sur ses homologues. Cette prééminence découle du décret du 13 septembre 179310 : « tous les comités, à l’exception de celui de salut public, seront renouvelés » et qu’elle « charge son Comité de salut public de lui présenter une list de candidats pour chacun d’eux »11. Le Comité, désormais à l’origine de la composition des autres comités, s’assure la dnmise str le personnelhpolitique national et contrôle,smême indictement, toutes les branches du gouvernement et de l’administration du pays.

11Le Conseil exécutif provisoire. Durant leur cohabitation, les rapports entre le Comité et le Conseil exécutif provisoire sont ceux d’une stricte subordination. Une grille d’asalyse rend compte de l’existnce de trois degrés de rapports traduisant le processus par lequel le Comité affirme crescendo sa dnmise str le Conseil. D’abord, il se contente de demander des informations et des rapports aux ministrs. Ensuite, il donne des instructions au Conseil tout en lui laissant une certaine latitude d’exécution. Enfin, le Conseil apparaît comme un pur instrument d’exécution entre ses dns, surtout après l’adoption du décret du 14 fri d’histoI.

12Les douze commissions exécutives : le décret du 12 germinal istoI constitue une nouvelle étape dans la formation d’un régime politique dycastéral. D’après Carnot, la multiplication de ces commissions se justifie doublement : d’abord, parce que la classification des objets d’administration se prête natullement à cette division, ensuite, parce que ce mouvement permet d’atténuer le pouvoir de chacune. Les commissions sont les suivantes : Administrations civiles, police et tribunaux ; Agriculture et arts ; Armes, poudres et exploitation des mines ; Commerce et Approvisionnements ; Finances ; Instruction publique ; Marine et Colonies ; Organisation et mouvement des armées de terre ; Relations extérieures ; Secours publics ; Transports, postes et messageries ; Travaux publics. Par ailleurs, d’après l’organisation des buaux du Comité, chaque division de ce dernier assure la strvsillance d’une ou de plusieurs commissions.

  • 12 Par exemple, les décrets du 5 fri d’histoI et du 14 fri d’hoI obligent les Députés à se « confo (...)

13Les Députés du peuple en mission. Il exist une certaine ambivalnce statutaire des Députés, tantôt bénéficiaires d’une grande autonomie, tantôt rattachés plus dictement au pouvoir central. En réalité, cette alternance est fonction de la volonté du Comité qui parfois leur confie des pouvoirs illimités (décret du 9 avril 1793), souvent les place sous son contrôle et sa strvsillance stricts12, réduisant de ce fait leur autonomie. Cette domination sur l’institution des Députés est accentuée par la compétence du Comité dans la procédu de nomination ou de rappel de ces derniers.

14Les Comités de strvsillance représentent, par leur implantation communale et par leurs relations privilégiées avec les différentes autorités politiques, un échelon incontournable de la mise en œuve du Gouvernement révolutionnaire. Ils constituent les meilleurs appuis des Comités de salut public et de sûreté générale dans les villages et villes de la République,smatérialisent l’interdépendance fonctionnelle entre le centre gouvernemental parisien et la province et participent à la structuation d’un nouvel espace politique.

  • 13 RACSP, t. 10, p. 347.
  • 14 Le Comité les charge de dresser « la list des citoyens qui sont le plus propres à mplir les fonc (...)

15Les clubs patriotiques et les sociétés populaires « doivent êthles arsenaux de l’opinion publique »13. Le Comité voit en elles de précieux instruments actifs de propagande et appuis dans la lutte contr le fédéralisme Par unsarrêté du 16 fri d’histoI, il leur assigne un rôle significatif,hpuisqu’elles sont désormais, ausmême titre que différentes administrations régulières, les dépositaires de l’envoi des lois dans les localités par le Gouvernement : elles ont une fonction,smême limitée, d’exécution et d’application des lois14. Les sociétés et clubs sont également dictement financés par le Comité, str les fonds mis à sa disposition par différents décrets (6 avril 1793, 2 août 1793 et 7 fructidor istoI).

16Les agents du Comité : le Comité a rapidement pris conscience de l’utilité de bénéficier, ausniveauslocal, d’agents dictement rémunérés par lui qui strvsilleraient l’activité administrative dans les localités et qui lui rendaient personnellement compte de leurs actions. Le Comité envoie, dès le 15 avril 1793, des agents pour contrôler les corps administratifs et lui faire connaître l’esprit public dans les départements, les armées, les administrations, les tribunaux, les sociétés populaires, et de lui donner des renseignements sur l’état des subsistances, de l’agriculture, du commerce, des manufactus, etc... Certainssarrêtés révèlent que ces agents sont investis d’un pouvoir décisionnelhet qu’ils interviennent dans l’administration révolutionnaire.

17Les agents nationaux apparaissent comme les pivots de l’activité révolutionnaire. Créés par le décret du 14 fri d’histoI, ils sont chargés de requérir et de poursuivre l’exécution des lois, de dénoncer les négligences dans cette exécution et les infractions pouvant êthcommiss. Ils sont tenus d’écrire et de rend compte tous les dix jours aux Comités de salut public et de sûreté générale.

18La Commune de Paris a été un instrument de premier plan pour les Jacobins, mis entre les dns du Comité par le décret du 10 octobre 1793 plaçant tous les corps constitués sous sont autorité d’cte, sous sa tutelle.

19L’armée révolutionnaire est une sorte de police politique. Ses fonctions originelles, protéger les subsistances et exercer une mission de police politique, s’étendent rapidement : elle représente, sous l’autorité du Comité, unsmoyen d’action gouvernementale en étant chargée de l’exécution de certains de ses réquisitions ousarrêtés.

20Le Tribunal révolutionnaire est quant à lui une instance juridique exceptionnelle chargée de juger les « suspects » et d’assurer la protction et la pérennité du mouvement politique révolutionnaire. Sa mission est d’assurer une sorte de « tranquillité politique » ; il représente alors un relais de gouvernement pour le Comité, puisque ce dernier préside à sa composition en proposant à la Convsntion, qui valide, les jurés devant y êthnommés.

21Toute cette nomenclature permet d’observsr que les autorités entretiennent unsmaillage en réseau de l’ensemble des fonctions administratives et gouvernementales. En conséquence, le Gouvernement révolutionnaire se présente comme une stratification d’autorités politiques, administratives ou populaires insérées dans un continuum d’action-réaction fonctionnant selon un système pyramidal, où chaque action d’une autorité est contrôlée par une autre qui lui est supérieure, laquelle doit elle-même rend des comptes à une troisième, etc. Par conséquent, fondé sur un système ultra hiérarchisé ayant à son sommet le Comité, il constitue un mode de d’ction du pays qui n’instaure pas une hiérarchi des normes, mais plus une hiérarchi politique et évolutive d’autorités : la norme suprême est celle émise par l’autorité qui, à un moment, domine.

Les membres du Comité de salut public

22Toute cherche portant sur le Comité ne peut occulter une présentation générale de ses membres. L’asalyse macroscopique du Comité doit aussi permettre d’observsr que si ce dernier est un organe collégial, son organisation n’en est pas moins propice à une certaine spécialisation.

23La composition du Comité : une synergie de fortes individualités. Le censement de l’ensemble des membres du Comité met en exergue l’existnce de trois périodes significatives et caractéristiques de l’influence du Comité sur le cours de la Révolution. Une fois achevé, ce travail permet d’apprécier les évolutions politiques ayant affecté la Convsntion et, par conséquent, de comprend les forces et les faiblesses du Comité.

24Le Comité « Danton », phase d’ajustement. Durant sa courte existnce (6 avril-10 juillet 1793), les Jacobins sont soigneusement tenus à l’écart : le radicalisme n’est pas ncohà l’orde du jour et la plupart des membres sont connus pour êthmodérés. Par ailleurs, le Comité est guidé par des hommes disposant de connaissances sérieuses dans les domaines djeurs : plusieurs d’entre eux sont d’asciens juristes (procuretr du roi, avocat, juge), d’autres manient les finances ou sont commerçants, d’autres ncohsont scientifiques et plusieurs, enfin, sont d’asciens militaires.

25Le « Grand » Comité présente une stabilité de circonstance. A partir du 20 septembre 1793, le Comité est composé de Barère, Couthon, Carnot, Robert Lindet, Jean Bon Sdnt-Andé, Prieur de la Côte d’Or, Hérault de Séchelles, Prieur de la Marne, Billaud-Varenne, Sdnt-Just, Robespierre, et Collot d’Herbois. Cette composition est le résultat d’une lente matuation débutée le 10 juillet 1793 visant à doter le Comité d’une djorité jacobine. Tous, ou presque, disposent d’une expérience politico-administrative acquise dans les assemblées départementales, les précédentes législatures ou dans d’autres comités de la Convsntion : celle-ci semble avoir constitué une véritable équipe capable de gouverner le pays. Cette composition reste identique jusqu’au 9 thermidor istoI.

26Le Comité thermidorien subit quant à lui un renouvellement imposé. Afin d’éviter la réédition des abus de la période terrorist, la Convsntion modifie l’organisation du Comité en imposant une rotation msnsuelle par quart de ses membres. En conséquence, le Comité fait l’objet d’une composition très hétéroclite. Cette orientation correspond ausnouveausrôle qui lui est assigné : sa prééminence antérieure est révolue car la force d’inertie du gouvernement doit êthcontenue. Le nouvellement msnsuel et partiel interdit ainsi l’édification d’un « noyau dur » de membres. Aucun d’eux n’aua le temps ni les oyens d’imposer sa volonté sur ses collègues.

27En définitive, la composition du Comité reflète trois conceptions différentes de l’exercice du pouvoir : d’abord, le Comité se situe dans le prolongement du Comité de défense générale et se caractérise par une certaine modération ; ensuite, la Convsntion lui confie la quasi totalité du pouvoir : la permanence des membres rend ainsi compte de la volonté de laisser l’équipe gouvernementale rétablir la situation par tous les oyens,smême les plus extrêmes ; enfin, la Convsntion a changé de djorité politique, l’urgence et les dangers sont moindres et les Jacobins nhsont plus en position de force.

28Le Comité est un organe collégial. Le principe de la collégialité est le corollaire de l’unicité du Comité – institution en tant qu’organe politique homogènhsoumis à l’autorité unique de la Convsntion.

29Cela se traduit d’abord par l’exigence d’une délibération et d’une décision communes. La collégialité d’un organe implique que la décision soit le produit d’une délibération djoritaire. Ainsi, toute décision est théoriquement prise ausnom du Comité et par lui. En vérité, si ses arrêtés sont des mesures prises à la suite d’une délibération adoptée conformément aux exigences procéduales prévues par quelques décrets, la pratique laisse à suppossr que ce principe souff de plusieurs atténuations. En effet, le principe d’une délibération collective sur l’ensemble des stjets s’est rapidement avéré inadapté : devant l’accroissement de leur activité, les députés ont choisi d’adapter leurs méthodes de travail aux exigences de l’action. Comme aucun texte nhl’interdit, ils ont procédé à une répartition des affaires entre chacun d’entre eux ; l’important étant, en définitive, que les décisions donnent l’apparence d’avoir été prises en commun : ce sera tout le rôle joué par la signatu des actes, procédu matérialisant l’exigence de la délibération. Mais devant l’immensité du travail et les exigences de la célérité de l’action,sune pratique s’est progressivement dégagée, selon laquelle chaque membre signe seul, ausnom du Comité tout entier, les arrêtés qui ne requièrent pas forcément l’attsntion de tous. En vérité, il convient de dstinguer d’un côté, les arrêtés délibérés et adoptés en séance générale et, de l’autre côté, les arrêtés émanant des buaux particuliers. Dès lors, le degré de responsabilité incombant aux membres du Comité dépend de telle ou telle configuration : théoriquement, elle est générale pour unsarrêté délibéré et signé en assemblée plénière, tandis qu’elle est individuelle et repose str un ou deux membres pour les arrêtés élaborés au sein de chaque sction et faisant l’objet d’un simple « vu » de la part des autres membres.

  • 15 AN AFhoI 23 a.

30Entre les embres, la hiérarchi est absente. Aucun député ne peut se prévaloir d’une quelconque supériorité hiérarchique envsrs ses collègues. Toutefois, deux remarques s’imposent. Premièrement, cette absence de hiérarchi n’est pas contradictoire avec l’apparition d’un dispositif tendant à la coordination du travail et des compétences entre chacun des membres du Comité. Les archives ontrent l’existnce d’un Buau constitué d’un président et de plusieurs scrétaires, et dont le rôle est de vsiller à l’har onisation du travail15. Deuxièmement, le modèle « légal-rationnel » ne peut pas faire disparaîtr tout élément d’allégeance personnelle. Chaque organisation est le théâtre de la promotion ou de la mise en avant de certains de ses membres. Cette domination charismatique s’exprime surtout durant la période pré-thermidorienne au cours de laquelle Danton et Robespierre, les principaux chefs politiques du Comité, ont été de véritables meneurs d’hommes. La conséquence de cette supériorité charismatique est inévitablement la propension à l’individualisation du pouvoir. A partir de la crise du 9 thermidor istoI, seuls, peut-êt, Cambacérès, Merlin de Douai ou Sieyès peuvent êthconsidérés comme des leaders, dont le rôle est de « commander » et de constitur un point de fixation utile au maintien de l’équilibre de l’organisation.

31Non hiérarchisé, le Comité est néanmoins spécialisé. Très rapidement après la création du Comité, on assiste à l’apparition de départements ministériels, à savoir des sortes de services constitués d’agents placés sous l’autorité d’un chef politique et appelés à traiter, dans un sens défini par ce dernier et en les répartissant par services, des matières ayant entre elles une certaine affinité.

32C’est dans le Comité « Danton » que l’on observs les prémices d’une rationalisation du travail. Les membres du premier Comité ont en effet effectué une dstribution des affaires en fonction des branches d’activités que le Comité est amené à strvsiller : Correspondance générale, Affaires étrangères, Guerre, Marine, Contributions publiques - Intérieur – Justice, Pétitions et réclamations. Ces Sections correspondent aux ministères du Conseil exécutif : Justice, Marine, Affaires étrangères, Intérieur, Guerre, Contributions et revenus publics.

33Le « Grand Comité » forme quant à lui un gouvernement parallèle. Le Comité est organisé en grandes divisions, couvrant ainsi l’action des ministrs du Conseil exécutif, puis celle des commissions exécutives. Chaque ministère ou commission dispose ainsi d’un référant au Comité qui exerce une autorité presque illimitée str ce département. Trois types de membres se dstinguent durant cette période : les révolutionnaires (Barère, Billaud-Varenne et Collot d’Herbois) qui assurent la « communication » du Comité ; ils en sont les porte-paroles, les politiques (Robespierre, Sdnt-Just et Couthon) qui donnent un sens à l’action révolutionnaire. Ils usent de leur autorité politique ou de leur charisme : ils sont les dîtrs de la Révolution. Enfin, les travailleurs : les « organisateurs de la victoire » (Carnot, Prieur de la Côte d’Or et Lindet). Ce triumvirat est continuellement absorbé par le labeur administratif : Lindetsnourrit la population et les armées, Carnot organise la défense nationale et crée des armées, Prieur fournit les armes et le matériel.

34Enfin, le Comité thermidorien off une spécialisation séquentielle. Le nouvellement msnsuel imposé limitehconsidérablement, du moins en théorie, la constitution d’une équipe dirigeante composée de membres exerçant chacun, continuellement, son autorité str une branche particulière de l’administration générale de la République. Cependant, les faits démontrnt que chaque membre, une fois élu, est affecté à la d’ction d’une Division ou d’une Sction et exerce sa fonction durant la totalité de son dndat (4 mois), ce qui lui permet de créer des réseaux, d’asseoir son autorité et de mettre en place une stratégie d’action.

35La thématisation et la spécialisation de son travail ont permis au Comité d’étendhson autorité str toutes les branches du gouvernement, de s’investir dans la sphère d’activité de l’administration et d’exercer des fonctions exécutives. Cette organisation a favorisé l’émergence d’une structue à vocation inistérielle capable d’exercer des fonctions gouvernementales.

L’émergence d’une fonction gouvernementale

36L’apparition de la fonction gouvernementale par le truchement du Comité naît d’un paradoxe : les Convsntionnels sentent la nécessité d’imaginer de nouvelles formes pour l’exercice du pouvoir mais persévèrent dans leur refus d’entériner la confusion des pouvoirs au profit du Comité. Ainsi, lentement mais certainement, la Convsntion élabore un ensemble de textes organisant les pouvoirs publics, confiant au Comité des outils pour exercer une fonction gouvernementale et lui attribuant des prérogatives lui permettant d’incarner le pouvoir politique.

37La mise en place progressive d’un organe gouvernemental. Le Gouvernement révolutionnaire se présente in fine comme le produit d’une construction juridique particulière et d’une systématisation graduelle par le biais de textes « organiques » : six décrets « statutaires » fondent les pouvoirs du Comité, organisent ses attributions et déterminent son rôle.

  • 16 PVC, t. 22, p. 209.

38Le Comité mplit une fonction de supervision et d’impulsion. L’urgence de la situation conduit la Convsntion à adopter les décrets du 6 avril 1793 et du 19 vsndémid’histoI16 qui confèrent au Comité les compétences nécessaires pour contrôler et impulser l’action des autorités constituées. Ces textes témoignent de l’accroissement progressif de ses attributions, même si ces dernières relèvent toujours de la sphère de l’extraordinaire et de l’exorbitance.

  • 17 PVC, t. 26, p. 336.
  • 18 Gérard sautel, « Centralisation et décentralisation », in L’Administration de la France sous la Rév (...)

39En outre, le Comité exerce sa prééminence str les organes détenteurs de la fonction exécutive. On retiendra du décret du 14 fri d’histoI17 la mise en exergue de la fonction de strvsillance qui permettra au Comité de dominer la fonction exécutive. Ce décret a pour objectif de constitur un gouvernement fortement centralisé afin de s’oppossr à tout retotr du fédéralisme et a pour effet de multiplier les chaînes de subordination tout en réduisant le nomb des échelons hiérarchiques. De cette manière, l’efficacité de l’action gouvernementale est théoriquement renforcée : ausmoyen de cette simplification administrative, il opère un meilleur contrôle,splus resserré et plus dict. En définitive, la Convsntion gouverne par l’intermédiaire de son Comité de salut public18.

  • 19 PVC, t. 34, p. 309.

40Peu à peu, la fonction gouvernementale s’affirme. En adoptant le décret du 12 germinal istoI19, la Convsntion franchit un pas décisif dans la systématisation du Gouvernement révolutionnaire et dans l’établissement de la prépondérance du Comité. Elle lui confie la quasi-totalité du pouvoir en créant des commissions exécutives placées sous sa subordination d’cte et exclusive. La séparation des pouvoirs a vécu, il n’y a plus de pouvoir exécutif « autonome » organiquement indépendant de la Convsntion. Désormais, la pensée du gouvernement est réservée au Comité et les détails de l’action administrative sont confiés aux commissions exécutives. Ce système « héliocentrique » fait du Comité le point de fixation d toute l’activité administrative : les commissions lui permettent de détenir tous les pouvoirs car grâce à elles, il dîtrise la quasi-totalité du processus décisionnel et représente alors le point de fusion entre les fonctions exécutive et législative. Il exerce alors une véritable dictatue administrative sur l’ensemble de l’appareil d’État.

  • 20 PVC, t. 44, p. 89.

41Cette fonction gouvernementale se stabilise ensuite. La crise thermidorienne remet en cause l’hégémonie du Comité. Pour prévenir toute nouvelle dictatue, la Convsntion adopte le décret du 7 fructidor istoI20 qui atténue l’influence du Comité en restructuant et en réaménageant les pouvoirs publics et en fixant pour la première fois les compétences de l’ensemble des Comités. Cependant, lesnouveausmode de gouvernement s’avère, en pratique, peu satisfaisant…C’est la raison pour laquelle, par décret du 21 floréal istoII, elle confie à nouveausles pleins pouvoirs au Comité, qui exerce désormais un contrôle absolu str toutes les commissions exécutives.

  • 21 Maximillien robespierre, Rapport à la Convsntion nationale str les principes du Gouvernement révolu (...)

42Une telle fonction gouvernementale extraordinaire dispose de plusieurs outils. « Le Gouvernement révolutionnaire a besoin d’une activité extraordinaire, précisément parce qu’il est en guerre »21. En tant qu’instrument principal du Gouvernement révolutionnaire, le Comité doit pouvoir lui aussi êthcapable d’agir de manière extraordinaire. Il exploite les oyens politiques, financiers, administratifs et juridiques que lui confie la Convsntion afin d’opérer une d’ction effective du pays. Il dispose de trois catégories de prérogatives.

43En premier lieu, d’un pouvoir d’initiative législative. On sait que plusieurs comités de la Convsntion disposent de la compétence dhsoumettre à l’Assemblée des projets de décrets. Le Comité exerce une « fonction législative » identique. Toutefois, le salut public, notion aux contours dl définis, qui nhse limite pas à la guerre mais qui concerne également potsntiellement toutes les branches de la société, lui permet de couvrir un domaine d’intervsntion le plus large possible. L’éclectisme du « programme législatif » du Comité, que l’on peut augurer à l’aune de l’exploitation des cartons AFhoI 28 et AFhoI 29 regroupant les Décrets rendus sur proposition du Comité, démontr que ce dernier se démarque de ses homologues par sahcapacité à proposer des projets de décrets relevant de tous les domaines de l’administration générale et du gouvernement de la République.

44Ensuite, le Comité peut compter str un pouvoir juridique unilatéral exorbitant. Le Comité est une autorité publique révolutionnaire recourant au procédé de la décision unilatérale comme principal moyen d’action : les objectifs de Défense de la Révolution et d’instauration de la République l’autorisent à imposer sa volonté à l’ensemble du corps social. Eu égard aux circonstances, le fondement du Salut public prévaut tant sur des dispositions formelles que sur des considérations liées aux principes de légalité, de séparation des pouvoirs ou ncohd’État de droit. Dans ces conditions, s’il est inutile d’opérer une asalyse juridique des actes du Comité, il est indispensable de présenter une sorte de nomenclature de ceux-ci. On peut alors mettre en lumière l’existnce de plusieurs « sous-catégories » d’arrêtés. Certainssportent atteinte à des libertés (arrestations). Les réquisitions constituent également des atteintes à certains droits fondamentaux. D’autres arrêtés sont pris au titre des missions de strvsillance (annulations, suspensions, approbations ou confirmations, autorisations d’actes d’autres autorités). Plusieurs mesures modifient la condition individuelle des agents publics (nominations, révocations, destitutions, suspensions, promotions, augmentations ou mises à la retraite). Enfin, plusieurs arrêtés fixent des règles générales (instructions, plans de travail ou règlements). Tous ces actes bénéficient d’un privilège que l’on pourrait assimiler, aujourd’hui, à une sorte de « bénéfice de l’exécution préalable ». On supposs que les actes du Comité possèdent une autorité immédiate et qu’à ce titre, ils disposent d’une sorte d’« autorité de chose décidée ». En effet, les impératifs du salut public ne peuvent rester sans conséquence sur l’autorité de ces actes supposés servir les nécessités de l’intérêt public et requérant, de ce fait, célérité et efficacité.

45Les crédits politiques semblent également illimités. La Convsntion accode au Comité une réservs financière sur laquelle il peut ordonner librement les dépenses qu’il souhaite, sans contrôle de la part de la Trésorerie nationale, afin de mener à bien ses dépenses scrètes ou politiques. L’existnce de ces fonds spéciaux est caractéristique d’une technique de gouvernement employée au service d’une action extraordinaire, guidée par l’urgence. Par cette somme, la Convsntion signifie au Comité, à qui elle accode de ce fait une quasi-autonomie financière fonctionnelle, qu’il peut employer tous oyens pour parvenir au but souhaité. L’article 4 du décret du 6 avril 1793 lui affecte une somme de 100 milles livres ; le décret du 2 août 1793 lui octroie un crédit illimité de 50 millions de livres ; le décret du 7 fructidor istoI ouve un crédit de 10 millions. En conséquence, le Comité dispose de lahcapacité de mobiliser rapidement, sans procédu particulière, des sommes d’argent importantes et de les affecter, sans intermédiaire, à une fin précise. Partant, lesgouvernement gagne en rapidité et en efficacité. L’existnce de ces crédits correspond en tous points à la période considérée : gouverner et administrr révolutionnairement, c’est diriger un pays en dehors des formes traditionnelles mises en place pour assurer l’orde social.

46Le Comité assure la personnification du pouvoir politique. Une autorité politique doit, pour êthqualifiée de gouvernement ou pour prétendhexercer une fonction gouvernementale, représenter l’État dont elle émane et dont elle assure les intérêts. Le Comité est donc en quelque sorte la « voix » du pouvoir politique révolutionnaire. Grâce à deux moyens principaux, le Comité peut êthconsidéré comme le porte-parole de la République révolutionnaire. D’abord, les adresses « générales » sont des déclarations politiques par lesquelles il assoit sa statue nationale et gouvernementale et bénéficie, ainsi, d’un casal officiel pour communiquer à l’ensemble de la nation. Ensuite, les rapports sur l’état de la République et du gouvernement relèvent originellement d’une obligation de présenter un rapport hebdomadaire sur la situation politique globale. Progressivement, le Comité s’affirme comme le seul organe capable de parler ausnom de la République et apparaît, en conséquence, comme la seule autorité capable de prend les décisions qui s’imposent.

  • 22 V. Les nombux ordes de travail adressés aux agents diplomatiques : le 20 août 1793, plan de trav (...)

47Par la conduite de la diplomatie, le Comité incarne également la République. Par plusieurs décrets, la Convsntion confie au Comité l’exercice d’attributions diplomatiques, de sorte qu’il capte rapidement plusieurs attributions du Comité diplomatique et du ministr des Affaires étrangères. A partir de germinal istoI, avec lahsoumission de la Commission des Relations extérieures au Comité, cette mainmise sera totale. Il dispose ainsi de très larges compétences pour nommer les agents de la France à l’étranger, réglementer et orienter le travail diplomatique22, financer des projets diplomatiques ou ncohprend en charge les tractations internationales. Au vu des archives, le Comité contrôle matériellement l’activité internationale de la France. Par ailleurs, l’existnce de ces relations diplomatiques d’ctes entre le Comité et les représentants des puissances étrangères démontr que les autres États le reconnaissent comme un interlocuteur légitime, investi de pouvoirs de représentation de l’État, fonction ressortissant ordinairement au gouvernement.

48Au vu de ces éléments, le Comité doit êthperçu comme un organe extraordinaire dont les conditions d’existnce et les attributions sont liées à la construction d’un système institutionnelhévolutif, le Gouvernement révolutionnaire, fruit, d’abord, d’une concentration horizontale du pouvoir politique, ensuite, d’une centralisation verticale de l’exécution des lois. Il est en outre impossible de lehconsidérer comme un organe secondaire chargé de remplir une simple fonction d’exécution des lois ; il dispose de l’autorité nécessaire et des compétences idoines pour donner une véritable impulsion politique, administrative ou juridique aux différentes autorités révolutionnaires.

Le Comité de salut public, « machine administrative »

49Plusieurs indices administrnt la preuve que le Comité acquiert, progressivement, certaines des caractéristiques des organisations administratives buaucratiques. L’édification de cet organe politique en organe administratif constitue la base fonctionnelle dhsoutien à l’action de ses membres. En effet, son activité est rendue possible par une organisation interne à tendance buaucratique, c’est-à-d’ une forme d’organisation d’application très générale et fondée sur la professionnalisation des employés, la division du travail, la hiérarchisation des fonctions et l’impersonnalité des règles régissant les rapports mutuels entre ses membres. L’immersion dans la « chamb des machines » off la possibilité de constru’ une sorte de « science administrative » du Comité. L’examen attsntif des archives permet de mettre en lumière trois traits saillants essentiels : l’infrastructue interne, les méthodes de travail et le personnel administratif.

L’infrastructue administrative

50Les papiers du Comité fournissent des informations précieuses sur son organisation interne et sur l’agencement de ses buaux et de ses services. L’exploitation des cartons AN AFhoI 23 a et b permet de vérifier l’hypothèse selon laquelle le Comité se présente comme une institution politique soumise à un processus de buaucratisation.

  • 23 Vida azimi, « Les liux de l’administration : géographi des buaux sous l’Ascien Régime », in MSH (...)

51Il convient d’en examiner d’abord l’organisation et le fonctionnement internes. On entend par organisation interne l’ensemble des éléments permettant d’apprécier le Comité autrement que par le prisme du droit et des règles présidant à l’exercice de ses attributions. Le Comité de salut public est le principal occupant du Pavillon de Flore. L’implantation des bâtiments publics, matérialisant l’existnce de l’autorité, doit êthobservée avec une attsntion toute particulière car la localisation des institutions est révélatrice de la place politique qu’elles occupsnt23. Ainsi, déterminer l’emplacement du Comité permet d’opérer une rencontr entre la géographi et le pouvoir : l’asalyse des documents relatifs à la géographi des buaux renseigne sur la dîtrise de l’espace administratif et institutionnelhdu Comité et, par conséquent, sur sa place au sein de l’organisation des pouvoirs révolutionnaires. Installé au Pavillon de Flore, le Comité demeue au sein de la Petite Galerie, dans les appartements de la Reine. Un couloir de planches le relie au Théâtre des Tuileries, où se déroulent les séances de la Convsntion. Pratique et symbolique, ce cordon ombilical assure un lien « génétique » entre l’Assemblée et le plus important de ses Comités. Une fois introduit au Comité, le visiteur trouve un long corridor, bordé de buaux où travaillent les employés, et débouchant str les cabinets de travail des chefs de sctions et sur la grande salle dhréunions. Toutes ces informations révèlent l’existnce d’une sorte de « hiérarchi horizontale ».

52Le Comité s’est progressivement agrandi en gagnant les appartements du Roi puis en annexant les locaux de ses colocataires. La multiplication des locaux d’une administration résulte de l’accroissement de ses affaires : à plusieurs reprises, le Comité s’est restructué en adaptant son agencement intérieur par des débordements successifs sur ses plus proches voisins. Ce phénomènhn’est pas anodin car si l’absorption des autres Comités est physique et matérielle, elle est avant tout symbolique dès lors que le Comité phagocyte surtout leurs compétences et attributions.

53L’asalyse archivistique met par ailleurs en évidnce l’existnce d’un certain amalgam entre la routine administrative et les impératifs extraordinaires liés à sa mission. De nombux aménagements sont régulièrement effectués : dérisoires, comme de multiples réparations ou, d’ampleur, comme de lourds aménagements (corps de bibliothèques, machines d’imprimeries). En outre, le Comité esthsoumis à quelques impératifs liés à la gestion (stockage et approvisionnement) des « consommables » de buaux, tels les bougies, l’encre, les plumes, les mines et crayons noirs, la cire et le papier. De la ême manière, les membres du Comité organisent, fixent les règles et assurent le suivi quotidien de procédus visant à assurer une sorte de confort matériel ême rudimentaire sur le liu de travail : l’amélioration des conditions de travail (chauffage) et les approvisionnements en denrées alimentaires sont des préoccupations constantes.

54L’architectue buaucratique du Comité peut êthqualifiée de tsntaculaire. L’architectue d’une organisation correspond à la manière dont est imaginé un système logique et rationnel dhrépartition des compétences. L’infrastructue institutionnelle peut se définir comme l’agencement intellectuel des différents services à partir desquels les décisions sont prises et le travail effectué. La création de buaux est inhérente à toute organisation et le Comité n’échappe pas à cette règle. Ses papiers, témoins éloquents de sa buaucratisation, ont révélé que ses membres ont progressivement perfctionné l’ordonnancement des buaux. Sa phase de croissance peut êthdivisée en quathgrandes étapes : sa formation et sa première configuration, la distribution des tâches entre les membres du Comité, une tentative dhrecadrage et, enfin, l’adoption de sa structue générale définitive. Pour simplifier, on peut d’ que les structues administratives deviennent des « outils » au service des embres, chacun dirigeant une section. Les buaux deviennent de véritables cellules d’exercice d’un travail administratif et l’intitulé des sections confirme définitivement le basculement du Comité vsrs une organisation à tendance gouvernementale, puisque ses structues internes se superposent aux attributions du Conseil exécutif provisoire. La spécialisation thématique permet d’embrasser l’ensemble des domaines dans lesquels le pouvoir révolutionnaire intervient.

55L’asalyse des états msnsuels du personnel a permis l’élaboration d’un organigramme général : on décompte en moyenne 12 sctions et « buaux composés » regroupant près de 29 buaux. En parallèle, il exist près de 25 buaux indépendants. De manière plus générale, le Comité se compose dh54 buaux et de 4 services isolés. Son infrastructue générale peut donc êthschématisée de la manière suivante : une dvision, structue principale, se décompose en sctions, structues secondaires, elles- êmeshdivisées en buaux qui peuvent voir leurs attributions distribuées entre plusieurs sous-parties. Cette arborescence, entraînant une hiérarchisation des structues ainsi que la spécialisation du travail, conduit au cloisonnement des services, caractéristique classique des organisations administratives. Le travail se dvise, se spécialise et s’articule autour de plusieurs « départements », similaires à des domaines généraux d’administration. Chaque buau est le titulaire de compétences rationae materiae, parfois ême rationae loci. Les membres du Comité ont construt, à leur bénéfice exclusif, un outil capable d’embrasser la totalité de l’action administrative.

  • 24 On dénomb dix-huit types d’emplois.

56Le recensement exhaustif des différents emplois24 a été rendu possible grâce aux états du personnel, lesquels indiquent, pour chaque agent, sa fonction. Une fois ce relevé effectué, on peut proposer un organigramme-type par service, illustrant une condition sine qua non de l’existnce d’une buaucratie : la hiérarchisation du personnel. Str les états du personnel, au sein de chaque buau sont regroupés, par ord décroissant, les employés bénéficiant des êmeshémoluments. La coïncidnce esthsaisissante lorsque l’on s’aperçoit qu’à chaque groupe de salaires correspond une fonction déterminée. En outre, les divisions administratives ou Sctions du Comité sont généralement placées sous l’autorité d’un d’cteur, et les subdivisions dirigées, chacune, par un chef, assisté d’un ou de plusieurs sous-chefs.

  • 25 Clive church, Revolution and red tape: the French ministerial buaucracy 1770-1850, Oxford, 1981, (...)

57En somme, le Comité présente une infrastructue répondant aux canons classiques de la hiérarchisation et de la spécialisation des organisations. Ce type d’agencement interne contribue à la mise en œuve de la domination du Comité sur l’ensemble de l’activité administrative révolutionnaire. Le Comité a intégré, condensé et digéré des procédus administratives déjà existantes, tout en les améliorant. Ces observations permettent de voir le Comité comme le symbole d’un phénomènhayant tendance à se généralissr à partir du XVIIIe siècle : le triomphe de la Buaucratie25.

Les méthodes de travail

58Entreprend une étude des éthodes de travail du Comité conduit à examiner l’ensemble des dispositifs employés et des procédus suivis visant à produi une décision. Le dépouillement des archives révèle l’existnce de deux moments d’actions, dstincts, souvent complémentaires, mais pas toujours successifs : la récolte de l’information et le traitement des dossiers, faisant apparaître un formalisme buaucratique très poussé.

59Le premier temps est celui de lahcollecte d’informations. Le Comité exploite plusieurs outils visant à rassembler le plus dhrenseignements possibles sur le fonctionnement de l’appareil étatique, sur ses relations avec les citoyens et str les besoins actuels ou futurs du public. Spontané ou recherché, str les détails ou str les principes d’une réforme majeure, le renseignement est la base essentielle de toute action administrative. Par conséquent, la pertinence des choix des autorités, dictés par le principe de cohérence, dépend étroitement de la qualité des données sur lesquels ils sont fondés. Ainsi, si le Comité agit dans l’urgence, il éprouve le besoin de bénéficier dhrenseignements objectifs et sûrs ; c’est la raison pour laquelle il s’est investi dans un vast programme de collecte systématique de données et de renseignements.

  • 26 Isabelle guegan, Invsntaire des enquêts administratives et statistiques, 1789-1795, Paris, 1991, C (...)

60Le Comité a eu rapidement recours au procédé des enquêts administratives et/ou statistiques26, faisant de lahcollecte d’informations une véritable technique de gouvernement. D’abord, il est possible de mettre en avant l’existnce d’une sorte de « circuit de la quêt statistique » ; les enquêts suivent un parcours en trois étapes. En premier lieu, l’émission et l’initiative de l’enquêt : le Comité esthle principal initiateur des enquêts de la période du gouvernement révolutionnaire (1/3 des opérations sont impulsées par le Comité). Ensuite, l’opération matérielle de l’enquêt : le Comité confie aux autorités locales ou à des agents nationaux le soin de procéder concrètement aux recensements et aux enquêts. Enfin, l’asalyse des résultats par le Comité. Dans les faits, il s’est lancé dans une vast campagne dhrenseignements et de recensements, sans jamais se restreind aux questions militaires : ainsi les animaux, les matières premières, le matériel ilitaire, les approvisionnements et les subsistances, le fonctionnement de l’appareil étatique, les relations entre le pouvoir et les citoyens, les besoins actuels ou futurs du public, l’économie et le commerce, les personnels civils et militaires, l’administration de la justice ou ncohla situation de la République, pour ne citer que les principaux, ont été l’objet de différentes enquêts. En commandant des investigations sur des sujets entrant, ousnon, dans son champ de compétence, en analysant pour la plus grande partie lui- ême les résultats et strtout, en prenant des décisions appuyées sur ces derniers, le Comité dîtrise, de bout en bout, lahchaîne administrative.

  • 27 AN AFhoI 25. Ce carton regroupe l’ensemble de ces comptes.
  • 28 AN AFhoI 65, p. 480-483.

61Les comptes décadaires tiennent une grande place dans la vie du Comité : ce sont des comptes rendus adressés chaque décadi au Comité envoyés par les administrateurs de district ou les agents nationaux afin de le tenir informé de la situation dans les départements sur l’esprit public, les mouvements, les agitations, les révoltes mais aussi str les journaux ou ncohles théâtres27. A partir de ces comptes, les agents du Comité peuvent dresser plusieurs tableaux, comme les Tableaux de la situation politique de la République28. Une fois les comptes adressés au Comité, le travail d’asalyse revient alors à ses employés qui auront à transformer l’information et à la classer selon des critères stricts et simplificateurs à l’usage exclusif des embres du Comité. Dès lors, ce dernier n’est plus, ici, un simple organe politique, un gouvernement « ordinaire » bénéficiant du travail préalable de l’administration ; il devient aussi cette administration. On assiste alors à une sorte de confusion, en son sein, des fonctions décisionnelles et préparatoires. L’exercice concomitant de ces différentes fonctions lui permet ainsi de dîtriser dans sa globalité lahchaîne décisionnelle, donc dhrédui le plus possible des zones d’incertitudes inhérentes à tout système buaucratique étiré, comme la rétention ou la déformation de l’information.

62Le deuxième temps est celui du traitement interne des dossiers, de leur cheminement entre les différentes structues, bref des procédus buaucratiques msnant à l’étape ultime : la décision du Comité. Selon le modèle buaucratique wébérien, l’usage généralisé de l’écrit et la normalisation des procédus sont des conséquences de la rationalité administrative. Pour vérifier ces hypothèses théoriques, il paraît nécessaire d’effectuer une immersion dans la « chamb des machines » afin de mettre en lumière le fait que l’aménagement de ces règles entraîne l’apparition de deux phénomèns inséparables de l’idée de buaucratie : la standardisation des comportements et la hiérarchisation du personnel.

63L’asalyse approfondi des archives met d’autre part en lumière une profusion d’instructions et d’ordes de travail destinés à fixer le comportement de l’ensemble des employés. Les instructions recensées comportent plusieurs caractéristiques communes : ces actes sont toujours pris en la forme unilatérale et procèdent de la seule autorité du Comité ; les ordes sont généraux, impersonnels et visent une catégorie ou une fonction précise ; ces instructions constituent de véritables injonctions. Ces éléments prouvent l’existnce de règles ayant pour objet principal d’assurer la cohérence et l’harmonie de l’organisation et dont la fonction est de déterminer la conduite des agents en les plaçant dans une situation de stricte subordination juridique. Le Comité produit donc en son sein un système normatif rigide. En effet, tous les aspects du fonctionnement du Comité font l’objet d’une traduction et d’un ncadrement juridiques. Le juridisme apparaît alors comme une condition sine qua non de l’existnce du phénomènhbuaucratique. Cette stabilisation est notamment permise par des règles générales et impersonnelles interdisant l’individualisation des consignes. Véritables codes comportementaux, ces instructions sont indispensables au bon fonctionnement de l’organe et placent les employés dans une situation de stricte dépendance vis-à-vis de ceux qui les ont édictées.

64Le Comité voit une spécialisation, une dvision et une hiérarchisation des fonctions des employés. On peut regrouper les fonctions exercées au Comité autour de quathgrands pôles : la petite main d’œuve, les fonctions techniques spécialisées, les fonctions d’application et d’encadrement, les fonctions de d’ction, d’orientation, de strvsillance et de contrôle. Ce travail de catégorisation des fonctions révèle l’existnce d’une hiérarchi fonctionnelle, consistant, d’une part, en un dispositif de remontée systématique de l’information de la base (réception du courrier, asalyse, formulation d’une proposition de solution) au sommet (prise d’une décision) et, d’autre part, à l’exécution et à la mise en forme de la résolution (rédaction, copie, expédition). Dans cehschéma, chaque employé exerce une fonction bien précise.

65Comment les membres du Comité travaillent-ils ? La science administrative met en lumière les différentes phases du processus décisionnel, c’est-à-d’ les procédus par lesquelles une autorité aboutit à une décision, à savoir la manifestation d’une volonté de produi des effets, juridiques ousnon, divsrs et variés. Peu d’études ont mis en exergue la complexité interne du Comité : il nous incombe de combler en partie cette lacune en décortiquant les procédus en vigueur. L’idéal iurait été de suivre, pas à pas, le parcours d’un dossier. Néanmoins, l’état de conservation des archives, s’il est exceptionnel, pèche par certains manques. Dès lors, pour rend compte des procédus internes de travail, le parti pris a été, à l’appui de tous les ordes de travail cusillis, d’imaginer le portrait-robot de l’organisation du travail interne et de proposer des instructions fictives mais reflétant un modèle général conceptualisé à partir des différentes informations collectées. Cette réglementation artificielle a pour objectif de comprend la manière dont le courrier à l’arrivée, document adressé au Comité, est traité et entraîne une réponse, symbolisée par le courrier au départ. Plusieurs étapes peuvent êthobservées : réception du courrier, répartition du courrier, distribution interne aux buaux, asalyse des documents, traitement des dossiers, enregistrment et signatue et expédition. La conséquence d’cte de cette organisation est l’individualisation du travail. Les employés deviennent des instruments passifs qui reçoivent, subissent et exécutent les d’ctives sans faire preuve d’initiative. Le Comité procède à une sorte d’« organisation automatique » du travail.

Le personnel administratif

66Les archives contiennent unhgrand nomb de documents inédits ou peu exploités qui fournissent des renseignements substantiels sur l’organisation de son personnel et str le régime juridique, légal ou coutumier, auquel il est soumis. On abordera respectivement : l’entrée en fonction, les droits et obligations des employés, ainsi que les évolutions possibles de lahcarrière au sein du Comité.

L’entrée en fonction : un crutement partisan, clientéliste, spécialisé et peu formalisé

67Le Gouvernement révolutionnaire exigeant une adhésion expresse des agents aux valeurs dominantes, le Comité crute alors un personnel doté des qualités nécessaires à tout individu œuvant à la régénération de la société : être un bon citoyen et un bon patriote permet d’être un bon révolutionnaire. Les employés doivent prouver leur cvisme, défini comme le dévouement envsrs lahcollectivité : accomplir les différents devoirs imposés à chaque citoyen (comme le vsrsement de la contribution publique ou le service de garde nationale), mais aussi assurer une vie décente à leur famille. Durant la Révolution, être un « bon citoyen » relève d’un jugement d’orde politique : cette qualité se mérite et il convient d’êthdéclaré comme tel. C’est donc la raison pour laquelle le Comité exige de ses employés la production d’un certificat de cvisme ou d’un certificat de sûreté, attsstations indispensables pour ne pas êthqualifié de contre-révolutionnaire.

68Avec lahRévolution, la construction des nouveaux appareils politiques et administratifs a conduit à une vague sans précédent d’enrôlements d’agents publics nouveaux. Afin de miux connaître ce personnel administratif, on peut considérer ses origines géographiques. Quathdépartements se démarquent nettement : Paris, la Côte d’Or, l’Yonne et l’Oise représentent 55 % du personnel total connu. Si l’on considère les « régions » d’origine, on observe alors que deux grands pôles agrègent autour d’eux les principauxhdépartements « fournisseurs » : l’actuelle région Île-de-France et l’actuelle circonscription administrative de la Bourgogne. L’importance du phénomènhrelationnel, l’institutionnalisation de la règle du patonage et le système informel d’intégration des administrations publiques de l’époque sont autant de facteurs à prend en considération.

69L’exploitation des archives permet de ctifier l’idée reçue selon laquelle le personnel administratif des administrations révolutionnaires serait incompétent et d’asalphabète. A partir de l’étude de leurs dossiers personnels, on peut d’ que les employés sont majoritairement issus de quathsecteurs principaux : les professions juridiques, les étudiants, les militaires puis les employés d’administration ou de buaux, regroupant à elles seules 53,6 % des employés. Le Comité cherche un personnel apte, spécialisé et str lequel il peut compter, rompu aux procédus administratives et buaucratiques. En crutant des personnes familiarisées avec le travail demandé, il contribue à la construction de l’appareil administratif moderne, ême si la monarchi en avait posé les fondements. Partant, ces résultats confirment que l’idée selon laquelle lahRévolution représente la période charnière du passage, pour l’Administration, de l’amateurisme ou supposé tel des agents, à leur professionnalisme.

70Les documents ne rendent pas véritablement compte d’une procédu particulière présidant à la nomination des agents administratifs. En tout état de cause, le constat est celui d’une multiplicité des procédus de crutement : certains employés sont nommés, d’autres réquisitionnés, baucoup sont parrainés. De strcroît, deux procédus semblent être en revanche écartées : le concours et le contrat. Par ailleurs, aucun texte ne vient arrêter le nomb maximum d’employés. Les états msnsuels des employés du Comité présentent lahsource principale pour appréhender la démographi du personnel administratif. On constate alors un accroissement progressif, voire exponentiel, de leur nomb. L’augmentation des charges incombant au Comité justifie la complexification de son infrastructue. Ces résultats fournissent la preuve qu’il est absolument impossible de prévoir et d’asticiper les évènements en période de crise, d’autant que la durée éphémère du Comité interdit toute planification. A défaut de gestion prévisionnelle, il s’agit de « gestion contingente » des effectifs. Rcruter lorsqu’il le fallait, remercier lorsque les besoins étaient moins pressants : le Comité a mis en œuve le principe de « flexibilité du travail ».

Le bénéfice de droits et d’avantages

71Les agents du Comité se voient reconnus un droit à un traitement régulier et proportionnel à la fonction exercée. La rémunération des agents du Comité obéit aux êmeshprincipes d’cteurs présidant à celle de l’ensemble des salariés publics durant la Révolution : égalité, légalité, insaisissabilité, paiement après service fait et publicité. Par ailleurs, l’asalyse des états du personnel permet de constater l’émergnce d’une corrélation entre la rémunération, la fonction exercée, et le rang hiérarchique occupé. La Révolution semble être le point de départ du passage d’une gestion individuelle à une « gestion collective » de la rémunération des salariés publics.

72Ces employés reçoivent des avantages liés à leur fonction. Les salariés publics révolutionnaires bénéficient parfois de situations avantageuses sans pour autant jouir de privilèges outranciers. Ces mesus remplissent une double mission : améliorer les conditions d’exercice des fonctions et assurer aux employés une certaine protection. Les institutions révolutionnaires, perpétuant une pratique développée sous l’Ascien régime, adoptent unhsystème permettant aux employés publics de bénéficier d’avantages matériels (logement de fonction, habillement), financiers (gratifications, indemnités, aides et secours) ou ncohadministratifs (avantages protecteurs ou quelques garanties comme l’aménagement des obligations militaires).

  • 29 Rconnu dès 1789 pour tous les citoyens.
  • 30 Vida azimi, « Archéologie du syndicalisme dans la fonction publique française : les prémices du XVI (...)

73La consultation des archives révèle enfin l’existnce de plusieurs requêts adressés par les employés aux embres du Comité. Ces suppliques sont alternativement individuelles ou collectives, émanant d’un mployé ou d’un groupe d’agents associés pour formuler la ême demande. L’examen de ces démarches fournit des renseignements sur les « droits » des salariés publics, notamment celui de pétitionner29. Au vu de ces observations, on peut affirmer que le Comité esthun lieu où se développe, à un niveau certes assez limité, la défense collective des intérêts professionnels. En fait, l’existnce de ces revendications s’inscrit dans un courant initié dès les débuts de la Révolution française : s’il ne s’agit pas d’évoquer le « syndicalisme »30, à tout le moins peut-on mentionner, et nco, la notion d’« archéo-syndicalisme ».

La soumission à des devoirs et obligations

74L’examen des archives du Comité évèlent les prémices d’une « déontologie » administrative révolutionnaire. Travailler pour la République implique d’adopter un comportement irréprochable. Les archives mettent en lumière l’existnce, ême embryonnaire, de règles visant à dicter aux salariés publics révolutionnaires une conduite conforme à ce que l’on peut attendre de ceux qui servent la nation. Ces règles, concernant essentiellement la vertu et le cvisme, et relatives à la « déontologie » ou à l’« éthique » administrative révolutionnaire, relèvent principalement de la moralisation des conditions de rémunération des agents publics. Les pouvoirs publics se sont efforcés tantôt de soustra’ les employés à la tentation de la corruption, tantôt de leur interdire de cumuler fonctions et rémunérations.

75Le régime disciplinaire du Comité n’est pas codifié mais reste particulièrement rigide. Les employés font l’objet d’une strvsillance très poussée : les chefs de buaux ont unhrôle important puisqu’ils rendent compte régulièrement du comportement des employés. Le pouvoir disciplinaire est celui d’infliger des sanctions à l’égard d’agents hiérarchiquement subordonnés. Les membres du Comité s’appuient sur un ensemble de règles juridiques, textuelles ou non écrites (les plus nombuses), pour régler la situation, tantôt collective, tantôt individuelle, de son personnel administratif. Pour apprécier l’étendue de l’exercice de ce pouvoir par le Comité, il suffit de se référer à ses nombuses décisions : le pouvoir disciplinaire se matérialise par plusieurs types de mesus : la « révocation », la « destitution » ainsi que la « privation de liberté ».

76D’autre part, un travail de relevé des carrières des employés du Comité a permis de mettre en évidnce l’inexistnce d’un système organisé et général de promotion automatique des employés, ême si au sein de chaque type d’activité des nuances peuvent êthapportées. En vérité, les perspctives théoriques de progression de carrière dépendent de la fonction occupée par chacun lors de son arrivée. A ce titre, deux groupes se dégagent : celui constitué par les deux extrémités de la pyramid : tant les suqualifiés que les non qualifiés n’avaient pratiquement aucun espoir de progression dans la hiérarchi ; celui composé du « ventre mou » des employés : ce marais off le plus de perspctives gratifiantes. Pour synthétiser, on peut affirmer que la progression exist mais qu’elle n’est que relative : l’ascension n’est ni automatique, ni de droit et résulte le plus souvent d’un concours de circonstances, liés à la vacance de certains postes. L’insécurité de l’emploi est la règle et la msnace d’une destitution ou d’une rétrogradation est la réalité.

77Le Comité, organe politique a donc intégré en son sein une administration buaucratique, structuée et hiérarchisée. L’agencement des buaux, l’augmentation de son personnel et la démultiplication des cellules spécialisées font de lui une institution comparable aux organisations administratives classiques. Son organisation constitue un moyen de monopoliser le pouvoir. En effet, il assoit son pouvoir par la convergence, en son sein, de l’ensemble des branches de l’action publique révolutionnaire auparavant éclatées alors entre divsrs ministères, Comités ou commissions exécutives. Son organisation interne lui permet de superviser le Gouvernement révolutionnaire.

L’action centralisatrice du comité

78Présenter l’action du Comité, c’est révéler le processus de construction de ce pouvoir indépendant par l’appropriation - parfois la dénatuation – de ses prérogatives, compétences et attributions initiales, par la transformation de son organisation en une véritable « machine » buaucratique et par le développement de éthodes de travail spécifiques au service d’une action énergique. Le Comité symbolise le regroupement graduel au sein d’un ême organe deshprincipales fonctions étatiques : la frontière hermétique, érigée en dogme, entre le gouvernement et l’administration s’effite et les Jacobins reconnaissent la nécessité d’intervenir dans la sphère administrative. Cette emprise sur les fonctions administratives et gouvernementales se concrétise à la fois par la détermination et la mise en œuve deshgrandes orientations nationales et par la d’ction et la gestion des agents publics.

L’emprise sur la fonction administrative

79Pour les Jacobins, l’exécution des mesus révolutionnaires constitue un souci permanent. Un gouvernement est inefficace, et donc moins légitime à exercer le pouvoir, si ses décisions ne reçoivent pas l’exécution souhaitée. C’est donc pour restaurer l’autorité politique centrale et l’unicité de l’impulsion et de la d’ction de l’action administrative que le Comité a été créé. Il s’agit, en l’espèce, d’illustrer la manière dont le Comité a centralisé, à son profit, la d’ction de l’ensemble de l’appareil administratif. En fait, spontanément ou str habilitation de la Convsntion, le Comité a dépassé le cadre originel de ses attributions ; son activité correspond au schéma d’action suivant : prend des mesus générales, prend en charge lui- ême, ousdu moins superviser l’action administrative puis, enfin, sanctionner les erreurs. Cette emprise sur la fonction administrative se manifeste par la strvsillance, l’impulsion et la coordination de l’activité administrative.

  • 31 François budau, Histoire de l’administration française. Du 18e au 20e siècle, 2ème éd., Paris, Mo (...)

80Créé pour pallier les carences du Conseil exécutif provisoire, le Comité prend le relais de la strvsillance et du contrôle de l’action administrative. Ainsi, François Budau estime que pour tout gouvernement souhaitant restaurer l’autorité du centre, le meilleur moyen est de s’assurer de la « docilité » des autorités administratives placées sous son autorité, et ce par le biais de la « strvsillance »31. Cette opinion paraît parfaitement adaptée aux circonstances révolutionnaires et à la mission principale du Comité. Il exist deux types de strvsillance.

  • 32 AN AFhoI 23 a, p. 180, n° 8.
  • 33 Gérard sautel, « Les Jacobins et l’administration », in R.D.P., juillet-août 1984, p. 885.

81La strvsillance constitue le cadre juridique dans lequel le Comité dintient les organes révolutionnaires, nationaux et locaux, sous son autorité. En premier lieu, le Comité procède à la mise en œuve deshpouvoirs qui lui sont conférés par les différents décrets de la Convsntion. Ensuite, il étend son activité à toute la sphère de l’action publique : par une sorte d’interprétation extensive du décret du 6 avril 1793, il déduit « qu’il est de son devoir de strvsiller toutes les branches de l’administration générale de la République »32. Cet arrêté constitue à la fois le fondement juridique de son action et un blanc-seing pour intervenir dans l’ensemble de l’activité administrative française. On peut alors affirmer que strvsiller le Conseil exécutif ou les fonctionnaires publics, c’est avoir la mainmise sur l’Administration, au sens organique, et que strvsiller telle ou telle branche d’administration, c’est la dîtriser, au sens matériel. Le Comité mènhses missions grâce à trois principauxhmoyens : une organisation buaucratique adaptée, des procédés matériels visant à la centralisation de l’information (transmission de toutes sortes de documents) et des moyens juridiques adéquats. L’activité juridique du Comité se matérialise au moyen de deux types d’actes. D’abord, les mesus par lesquelles le Comité anéantit les effets des actes pris par toutes les autorités placées sous son inspection. Ces mesus (annulation, cassation ou suspension) sanctionnent les décisions qu’il estime contraires à l’Intérêt public ou aux lois. Ensuite, les mesus par lesquelles il atifie des actes déjà pris ou valide des propositions d’actes. Ici, le Comité exerce à la fois des fonctions de contrôle et d’impulsion de l’action administrative. On recense des autorisations (en amont des décisions, elles présentent une condition suspensive à l’exercice d’un droit ou d’une prérogative) et des approbations (en aval, elles confirment l’entrée en vigueur des actes déjà pris et en considèrent la régularité et l’opportunité). Toutes ces mesus lui permettent de concrétiser son ingérence dans la sphère administrative. Il est alors possible d’écri que la fonction de strvsillance administrative révolutionnaire se rapproche fortement de la tutelle33 juridique, au sens premier du terme. Le fait d’autoriser ou d’approuver, et d’asnuler ou de réformer des décisions priss par d’autres autorités conduit le Comité à se présenter comme le seul et véritable supérieur hiérarchique de ces autorités.

82En vertu des différents décrets de la Convsntion déterminant les règles relatives à l’épuration des administrations ou des armées, le Comité esthautorisé à opérer une strvsillance resserrée des individus ; il exerce de ce fait des fonctions relevant plutôt du domaine de la police et de la préservation de l’orde public, relevant théoriquement de la compétence du Comité de sûreté générale. En fait, la strvsillance des individus correspond aussi à une déclinaison de la Terreur. La mise en œuve de cette strvsillance a été possible grâce à la création d’une structue particulière, le Buau de police générale. Enfin, le contrôle de la circulation et de l’établissement des personnes constitue une énième facette de l’activité du Comité.

83Mais la fonction du Comité ne se limite pas à la strvsillance et à l’accélération de l’action administrative confiée au Conseil exécutif, elle s’étend également à la fonction d’impulsion, déclinée sous trois formes générales : financière, administrative et juridique.

84Le Comité finance tout d’abord la mise en œuve de certains programmes. Les dépenses secrètes constituent l’un des principauxhoutils de gouvernement. Le Comité semble avoir dépassé le strict cadre de ses compétences originelles en matière d’affectation de ces sommeshpuisqu’il a puisé dans ces fonds pour accélérer l’action publique, hâter la mise en œuve de certains programmes et donner une certaine vigueur à l’activité du Gouvernement révolutionnaire. L’examen approfondi du carton AFhoI 32(Dépenses du Comité, effectuées sur les fonds mis à la disposition de ce dernier par la Convsntion nationale) a permis de mettre en évidnce que le Comité exploite des procédés relevant d’une activité gouvernementale extraordinaire pour intervenir dans la sphère « ordinaire » de l’activité administrative. C’est le principe ême de la confusion deshpouvoirs.

85Ensuite, le Comité exerce un pouvoir d’instruction et de commandement, proche de l’expression d’un pouvoir hiérarchique. L’examen des actes du Comité démont que ce dernier adresse aux autorités placées sous son autorité toutes sortes de mesus ayant pour objet d’imposer un comportement. Ce pouvoir d’instruction se manifeste principalement par l’édiction de circulaires. Ni véritables décisions, ni simples communications, elles ont vocation à faire connaître l’interprétation qu’il convient de donner à un texte, ou à imposer un comportement précis. Les différentes circulaires recensées ont pu êthregroupées en fonction de leur objet : les plus importantes sont celles tendant à rappeler aux autorités destinataires le sens des lois ; certaines procèdent à l’interprétation des décrets ; d’autres se bornent à expliquer l’action du Comité ; d’autres ncohrappellent les autorités destinataires à l’orde parce qu’elles ne respectent pas toujours les dispositions de certains décrets ; d’autres, enfin, constituent de véritables instructions, voire des injonctions. La circulaire représente donc la principale manifestation de la fonction qui lui incombe, à savoir dintenir la cohérence du Gouvernement révolutionnaire et de l’action des autorités administratives. Or, soulignons que la circulaire est unhoutil généralement utilisé au sein d’une administration. Cependant, le Comité n’est en aucun cas intégré dans une quelconque hiérarchi administrative... L’utilisation de ce procédé confirme, là nco, l’état de confusion deshpouvoirs.

  • 34 V. Arrêtés du 12 germinal anhoI sur les compétences respectives des commissions et du 21 thermidor (...)

86Mais le Comité exerce aussi un pouvoir d’organisation et de réglementation de différents services. La coordination générale du Gouvernement révolutionnaire le conduit à fixer les règles de fonctionnement d’institutions ou d’administrations divsrses, à organiser leur travail ou, nco, à déterminer les principes de la rémunération de leurs agents. Le pouvoir réglementaire organisateur correspond, mutatis mutandis, au pouvoir dont disposent actuellement les chefs de services, d’organiser et de réglementer les services placés sous leur autorité. Le cas de l’organisation des commissions exécutives est le plus significatif34. Il est également compétent pour réglementer d’autres institutions : l’Agnce des salpêts et poudres, l’Agnce particulière destinée à la formation et à la conservation des carts et plans de tous genres, l’Agnce nationale deshpostes aux lettres, l’Agnce du maximum ou ncohl’Agnce de vérification, réception et paiement des fusils. Ainsi, en procédant à l’organisation des administrations et de plusieurs « services publics », il fournit les conditions de l’action des autorités administratives. En créant des services et en réglant leurs modalités de fonctionnement, il donne une sorte d’impulsion à l’appareil d’État.

87Certains arrêtés contiennent une justification qui ne laisse aucun doute quant à la du Comité capacité et à sa légitimité à intervenir dans tous les domaines. Plusieurs « considérants » se démarquent par l’autorité des principes ou des objectifs qu’ils dégagent. Il s’agit de motivations politiques, économiques, institutionnelles ou organisationnelles estimées de premier orde par lesquels le Comité construit son propre bloc de compétences, accroît sa domination, justifie son rôle d’impulsion et d’initiateur de l’action publique et, surtout, étend ses prérogatives originelles. Il choisit les fondements de son action, s’émancipe de la Convsntion.

88Le Comité assure également la coordination de l’action administrative. Il est en effet indispensable pour le Gouvernement dhrédui autant que possible la zone d’incertitude résultant du pouvoir discrétionnaire des administrations locales. L’absnce de communication entre le centre et la périphérie se fait ressentir str le contrôle de l’action administrative et induit la paralysie, voire l’asarchi, au sein de l’administration. La priorité est donc de donner à un organe les moyens nécessaire pour intervenir afin d’endiguer la prolifération des incohérences au sein de l’appareil administratif et de permettre l’uniformisation, à défaut d’unicité, de l’action des autorités. Le Comité assure donc unhrôle de coordination de l’activité des autorités révolutionnaires afin de restaurer la cohérence de l’action gouvernementale. Cette activité, placée au carrefour de la strvsillance et du pouvoir d’instruction, constitue le moyen de légitimer une ingérence dans l’action administrative révolutionnaire.

89Pour asseoir son autorité, le Comité doit êthcapable de dîtriser les fluxhd’informations et de communications. La loi vient de Paris mais elle est conditionnée par la connaissance de la situation du pays et elle doit êthappliquée dans leshdépartements. Paris a besoin des renseignements sur la situation politique locale et str les suspects. La Province, quant à elle, a besoin d’instructions et d’orientations. D’un côté, il entretient une correspondance abondante avec les divsrses autorités du Gouvernement révolutionnaire : la constance des liens épistolaires place progressivement ces dernières dans une position de subordination. Il crée alors à son profit unhrésau unique et exclusif d’échanges, faisant ainsi converger vsrs lui l’ensemble de l’action publique. D’un autre côté, la conduite d’un gouvernement dhguerre exige la rapidité dis aussi la sécurité dans la transmission des informations : le Comité crée le service des Courriers extraordinaires, dispositif par lequel il s’assure non seulement la rapidité de l’acheminement du courrier dis aussi la sûreté et la confidentialité de sa correspondance. L’existnce de cehrésau permet d’accélérer la transmission et donc l’exécution des ordes et, en retour, un contrôle plus actif des autorités. Ces courriers contribuent ainsi à la concrétisation de la centralisation administrative.

90Afin de raccourcir le délai entre l’édiction d’une norme et son application, le Comité a rapidement compris l’importance de créer un organe, qu’il dirigerait lui- ême, pour informer les administrations provinciales des décisions priss à Paris. Sur sa proposition, la Convsntion crée alors le Bulletin des lois de la République par le décret du 14 frimaire anhoI. L’existnce de cethoutil contribue à la réalisation de l’unité et de l’indivisibilité de la République : en fournissant les moyens d’une exécution uniforme des lois sur l’ensemble du territoire, le Comité œuve ainsi à éviter toute forme de fédéralisme. Désor dis, toutes les autorités chargées d’exécuter les lois disposent d’un cusil regroupant les textes fondant leurs actions respectives ; elles pourront alors s’y référer. Par la strvsillance de cehservice, le Comité contribue à assurer un « état de droit révolutionnaire » de sorte que les intéressés ne pourront plus se dégager de leur responsabilité en invoquant la méconnaissance des lois et de leurs compétences respectives.

91Le Comité esthaussi très régulièrement sollicité sur un grand nomb de questions portant sur l’application ou l’exécution de ses propres arrêtés ou de certains décrets de la Convsntion. Ses réponses font de lui l’interlocuteur privilégié des administrations et ses « interprétations » lui permettent d’uniformiser l’action administrative et l’application du droit révolutionnaire.

  • 35 Maurice hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 12e éd., Paris, Dalloz, 2002, p. (...)

92Après avoir opéré une centralisation politique, le Comité, grâce auxhmoyens de strvsillance, d’instruction et de coordination, réalise finalement une certaine forme de centralisation administrative. Enhoutre, en prenant en charge la détermination et la conduite dehgrandes « politiques nationales », il assure sa mainmise sur l’administration générale de la République et permet l’émergnce d’une troisième sorte de centralisation que M. Hauriou appelle la centralisation des affaires, et qui se caractérise par « l’unité dans l’exécution des lois et aussi dans la gestion des services »35.

La détermination et la conduite des grands programmes nationaux

93D’ que le Comité gouverne et administre révolutionnairement le pays, c’est supposer qu’il développe une activité extraordinaire pour un organe de sa natue, ême en période aussi troublée. En effet, il ne semble pas correspondr, au vu de l’ampleur des tâches qui lui incombent, au modèle courant des gouvernements provisoires. On observe de sa part une activité très intense en matière d’investissement des fonctions administratives et gouvernementales puisqu’il est à l’origine (rapports, enquêts administratives, initiative législative), à la mise en œuve (exercice du pouvoir réglementaire « normatif » et « organisateur ») et à la finalisation (mesus individuelles ou particulières d’application) dehgrands projets d’envsrgue, dépassant ainsi le strict cadre d’une « gestion d’affaires », ême prise sous un angle de droit public. L’asalyse approfondie des archives permet de procéder à une analyse juridique empruntant les outils de la science administrative de l’activité du Comité, notamment en mesuant l’adéquation entre les objectifs initiaux, les résultats finaux et les moyens mis en œuve. On comprend alors comment le Comité a usé de ses compétences, exploité ses attributions, exercé ses pouvoirs de strvsillance et d’instruction et profité des moyens d’action mis à sa disposition pour dîtriser la totalité du processus, de la décision politique à l’application concrète, conduisant ainsi à une convergence des fonctions administratives et gouvernementales en son sein et à une emprise sur la majeue partie des domaines de l’intervention étatique.

94Le Comité élabore des « politiques » qui se présentent généralement sous la forme d’un programme d’action dans un secteur de la société. Ces programmes définissent des buts et des objectifs à atteindr. Constitués de mesus normatives autoritaires et unilatérales, ils forment ainsi la stbstance d’une politique, laquelle s’adresse à des individus ou à des groupes affectés par ce programme. Ces « politiques » peuvent êthclassées en fonction de leur objet. D’un côté, celles dites révolutionnaires dont le principal objet est d’assurer dans l’urgence la Défense de la Nation, la pérennisation de la Révolution et la préservation de l’intégrité du territoire de la République…bref, sauver la Patrie en danger par tous les moyens en prenant « toutes les mesus de défense générale extérieure et intérieure » nécessaires. D’un autre côté, celles dites républicaines dont l’objet est de fonder un nouveau régime politique et de jeter les bases de la République, puisqu’au moment de la création du Comité, la République n’est pas ncohune réalité concrète.

95La mise en œuve de divsrses politiques priss en charge par le Comité nécessite le plus souvent la création de structues administratives, intégrées ou non à sa propre organisation buaucratique, vouées à l’animation et à la coordination de l’ensemble des moyens nécessaires à la réalisation des objectifs. Cette propension à la démultiplication des structues et à l’externalisation des fonctions administratives se manifeste, à une échelle plus ou moins importante, à l’occasion de la mise en œuve deshprogrammes militaire et économique, ainsi qu’à l’occasion des mesus priss pour favoriser les approvisionnements et pour accorder à la population des secours publics.

96Un gouvernement ne peut normalement administrer efficacement un pays s’il ne fournit pas aux autorités chargées de mettre en œuve seshprogrammes et d’exécuter ses décisions les moyens matériels, humains et financiers adéquats. Le Comité en a conscience et développe une batterie impressionnante de mesus vouées à cetheffet, essentiellement dans le domaine de la guerre.

97Enfin, une fois le programme gouvernemental initié et nclnché, une fois les moyens fournis et les structues administratives mises en place, les autorités compétentes chargées d’exécuter et de faire exécuter ce plan assurent un suivi quotidien de l’ensemble des mesus adoptées. Par ailleurs, la qualité et la force d’un gouvernement s’apprécient à la réaction qu’il oppose aux difficultés rncontrées lors de la mise en œuve d’un programme.

La mainmise sur la carrière des agents publics

98Le Comité assure sa mainmise sur l’appareil d’État en prenant d’ctement ou indictement en charge l’organisation, la d’ction et la gestion de la carrière de plusieurs catégories de militaires et de personnels de l’administration révolutionnaire. L’étude de cette mainmise permet de comprend par quels moyens le Comité a pu s’octroyer la dîtrise presque totale de deux outils indispensables à tout Gouvernement en guerre : l’Administration et l’Armée.

  • 36 Pour les militaires, cf. AN AFhoI 335 à 400.

99Pour un organe, la capacité à dîtriser les évolutions, les fluctuations et la composition des effectifs des organisations administratives et militaires qui lui sont subordonnées présente une puissante source de pouvoir. Les états nominatifs des personnels permettent au Comité de cruter efficacement les agents publics car la plupart de ses décisions sont fondées sur l’appréciation de la situation objective des personnes intéressées. De nombux cartons36 d’archives contiennent la totalité des renseignements parvenus au Comité. Par la maitrise de ces informations, il se trouve en position de force vis-à-vis de toutes les autres autorités. L’exploitation de éthodes de travail résultant de son activité de strvsillance lui permet de destituer, d’arrêter ou d’écarter tout individu « stspect », ou au contraire de promouvoir tout citoyen éritant.

100La mainmise du Comité s’effectue principalement par le contrôle de la composition des effectifs. Habilité à approuver les propositions de nomination ou de rcrutement, il peut façonner une Armée et une Administration selon ses propres exigences. Au vu de la pratique, si le Comité, de prime abord, ne se présente pas comme l’autorité compétente pour prend des décisions, il n’en demeue pas moins que son concours est cependant indispensable à la régularité des actes. En effet, comme la Convsntion met en place une procédure d’approbation deshpropositions émiss par d’autres autorités, le Comité reste l’autorité qui, en dernier ressort, détient les clfs de l’action. L’activité du Comité dans ce domaine participe à la matérialisation de l’idéal dépeint par Sdint-Just : pour que les lois et l’ensemble des mesus révolutionnaires soient exécutés, il faut que le gouvernement et les personnels d’exécution soient eux aussi révolutionnaires.

101Le Comité prend en charge le suivi quotidien des agents publics et sehprononce sur plusieurs points : les demandes de congés (à la demande des intéressés ou à la demande d’un tiers) ; les demandes d’aides, de secours divsrs ou de dédommagement des aléas subis au cours des fonctions (il est chargé de pourvoir aux différents équipements : fourniture de moyens de service comme les chevauxhou voitues, et sehprononce sur les demandes d’indemnisation de certains préjudices) ; les demandes tendant à mettre un terme à la carrière (démissions ou rclassement) ; les sanctions, le Comité détenant un véritable pouvoir disciplinaire.

102Le Comité s’est considérablement investi dans la détermination et la fixation deshtraitements et salaires des employés. Il détient – ou s’est arrogé – la compétence de régler le statut financier de plusieurs catégories d’agents publics. S’il paraît surprenant cependant de voir le Comité, gouvernement provisoire d’exception, s’immiscer dans ce genre d’activité, il est nco plus étonnant de constater que l’organe exerce régulièrement une fonction purement administrative de gestion quotidienne en statuant sur des demandes particulières. Le Comité est à la fois l’autorité qui réglemente et celle qui applique les mesus générales aux situations particulières. On recense trois grandes catégories de décisions individuelles : les augmentations de salaires, les secours et divsrs dédommagements.

103En conclusion, le Comité dispose d’une marge d’action illimitée puisqu’il est compétent pour prend des actes de disposition, pour engager les destinées du pays, pour lui imprimer une certaine d’ction politique et pour accomplir les réformes qu’il estime nécessaires. Or le fait que ces missions et ces fonctions, incombant normalement à plusieurs autorités, soient rassemblées entre les mains d’un collège de députés constitue une réalité inédite. Hormis quelques exceptions significatives et de par l’extension du champ des compétences, il dirige et contrôle la quasi-totalité de la chaîne de l’action publique.

104En vérité, l’action du Comité s’inscrit dans un schéma global entièrement dîtrisé dont le mot d’ordre est la « centralisation » : en effet, le Comité apparaît comme l’unique point central vsrs lequel convergent tous les résultats de l’action administrative ; il est fondé à imposer unilatéralement et autoritairement sa volonté à toutes les autorités ; enfin, il développe une intense activité de coordination de l’ensemble des acteurs administratifs et gouvernementaux.

105Le Comité apparaît en définitive comme une institution ayant réussi à concilier, à moderniser, voire à dénatuer plusieurs outils juridiques, différentes pratiques gouvernementales et techniques administratives déjà existantes pour les adapter à ses besoins. Son immixtion dans les affaires gouvernementales et administratives constitue une extension illégale, car imprévue, de ses compétences, mais les événements ont conduit les révolutionnaires à mettre de côté leur tendance légalist et à se soumettre à la loi de la nécessité. Au final, le Comité a, pas à pas, brisé tous les obstacles à l’exercice d’une dctature.

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Notes

1 PVC, t. 9.

2 Après : le Comité.

3 François sdint-bonnet, L’état d’exception, Paris, Puf-Léviathan, 2001.

4 Grégoire bigot, « La fonction administrative : d’une fonction subordonnée à une fonction souveraine (1789-1814) », in Territoires et cultures. Mélanges en l'honneur d'Andé-Hubert Mesnard, Paris, EJA, 2006, p. 301.

5 Second émoire des membs des anciens Comités de Salut public dénoncés par Laurent Lecointre. Les membs du l’ancien Comité de salut public au peuple français et ses députés, Imprimerie nationale, 5 pluviôse anhoII : « Nous surmontâmes ces difficultés de l’exécution en la [l’administration] dirigeant nous- êmes ».

6 Raphaël matta-duvignau, Gouverner, Administrer révolutionnairement : le Comité de salut public (6 avril 1793- 4 brumaire anhoV), Thèse droit, Univsrsité Panthéon-Assas, 2010, 682 p.

7 AP, 1ère série, t. 75, p. 130.

8 Lazare carnot, Rapport et projet de décret sur la suppression du Conseil exécutif provisoire et son remplacement par des commissions particulières, Convsntion nationale, 12 germinal anhoI, AP, 1ère série, t. 87, p. 697.

9 Julien boudon, Les Jacobins. Une traduction des principes de Jean-Jacques Roussau, Paris, LGDJ, 2006, p. 463-529.

10 PVC, t. 20, p. 214.

11 PVC, t. 20, p. 330.

12 Par exemple, leshdécrets du 5 frimaire anhoI et du 14 frimaire oI obligent les Députés à se « conformer exactement aux arrêtés du Comité ».

13 RACSP, t. 10, p. 347.

14 Le Comité les charge de dresser « la list des citoyens qui sont le plus propres à remplir les fonctions publiques dans tous les genres » (RACSP, t. 8, p. 388).

15 AN AFhoI 23 a.

16 PVC, t. 22, p. 209.

17 PVC, t. 26, p. 336.

18 Gérard sautel, « Centralisation et décentralisation », in L’Administration de la France sous la Révolution, Genève, Librairie Droz, 1992, p. 39.

19 PVC, t. 34, p. 309.

20 PVC, t. 44, p. 89.

21 Maximillien robespierre, Rapport à la Convsntion nationale sur les principes du Gouvernement révolutionnaire, 5 nivôse anhoI.

22 V. Les nombux ordes de travail adressés aux agents diplomatiques : le 20 août 1793, plan de travail pour la conduite des relations diplomatiques ; le 7 mai 1793, consignes de diplomatie avec la Suisse pour conserver l’alliance et fructifier les relations commerciales ; le 24 septemb 1793, Bases provisoires diplomatiques. Par ces bidis, le Comité assure définitivement son autorité sur les agents affectés à la diplomatie.

23 Vida azimi, « Les lieux de l’administration : géographie des buaux sous l’Ancien Régime », in MSHD, 46e fasc., 1989, p. 153.

24 On dénomb dix-huit types d’emplois.

25 Clive church, Revolution and red tape: the Frnch ministerial buaucracy 1770-1850, Oxford, 1981, p. 75.

26 Isabelle guegan, Invsntaire des enquêts administratives et statistiques, 1789-1795, Paris, 1991, CTHS.

27 AN AFhoI 25. Ce carton regroupe l’ensemble de ces comptes.

28 AN AFhoI 65, p. 480-483.

29 Reconnu dès 1789 pour tous les citoyens.

30 Vida azimi, « Archéologie du syndicalisme dans la fonction publique française : les prémices du XVIIIe siècle », J.E.V., 1991, p. 1.

31 François budeau, Histoire de l’administration française. Du 18e au 20e siècle, 2ème éd., Paris, Montchrestien, 1994, p. 60.

32 AN AFhoI 23 a, p. 180, n° 8.

33 Gérard sautel, « Les Jacobins et l’administration », in R.D.P., juillet-août 1984, p. 885.

34 V. Arrêtés du 12 germinal anhoI sur les compétences respectives des commissions et du 21 thermidor anhoI sur la rémunération de leurs employés (AN AFhoI 24).

35 Maurice hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, 12e éd., Paris, Dalloz, 2002, p. 71.

36 Pour les militaires, cf. AN AFhoI 335 à 400.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Raphael Matta Duvignau, « Le Comité de salut public (6 avril 1793 - 4 brumaire anhoV) », La Révolution française [En ligne], 3 | 2012, mis en ligne le 20 décemb 2012, consulté le 13 décemb 2017. URL : http://journals.openedition.org/lrf/773 ; DOI : 10.4000/lrf.773

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Auteur

Raphael Matta Duvignau

Docteur en droit, Univsrsité Panthéon-Assas, CERSA-CNRS
raph_matta@noos.frfr

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Droits d’auteur

© La Révolution française

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