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Dossier. La construcción de la hacienda hispánica en el largo siglo XVIII

Las finanzas de las ciudades novohispanas ante el reformismo borbónico

Una propuesta historiográfica
Les finances des villes de Nouvelle Espagne face aux réformisme bourbonien : une proposition historiographique
The finances of the cities of New Spain and Bourbon reform: a historiographical proposal
Yovana Celaya Nández
p. 89-97

Résumés

Il est possible et même souhaitable d’analyser les processus de réforme de la monarchie hispanique en étudiant leurs effets institutionnels, économiques et fiscaux, ceci dans le cadre de plusieurs juridictions : villes, provinces et royaumes. Nous menons cette réflexion en abordant un projet de réforme mis en œuvre dans les finances locales de Nouvelle Espagne. L’analyse porte sur le dialogue entre les acteurs de la réforme et leurs interlocuteurs, montrant comment la réforme offrait aux pouvoirs locaux des mécanismes permettant de renforcer leurs compétences en matière de recouvrement. Ce fut le cas des arbitrios.

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Texte intégral

1La fiscalidad en la Monarquía hispánica reconoce la existencia jurídica de múltiples potestades: regia, eclesiástica y municipal. Las tres tuvieron su proceso de expansión y consolidación entre el siglo xv y el siglo xvi desarrollando sus propios sistemas de legitimidad de los impuestos, sistemas de recaudación y destino de recursos detraídos a los súbditos. La coexistencia de las tres potestades, no exentas de conflictos, ha generado una amplia y rica historiografía de los efectos jurídicos, políticos, económicos, sociales y administrativos que cada una construyó desde el siglo xv. Una historiografía que ha permitido entender que las potestades fiscales mantuvieron la norma y la práctica articuladas por una negociación constante entre los demandantes de los recursos fiscales, los contribuyentes y los encargados de la recaudación. Otra línea de discusión desarrollada es la que explica que el fortalecimiento de la potestad regia, especialmente en el siglo xvii, no necesariamente representó un debilitamiento de la hacienda local o de la eclesiástica pero tampoco distinción entre contribuyentes, por lo que encontramos al mismo súbdito sujeto a tres potestades fiscales. Una última línea es aquella que se ha detenido en los múltiples proyectos y ejecuciones de carácter reformista en la hacienda, bien desde la recaudación, desde las figuras fiscales o desde el gasto que dichos ingresos satisfacían en la Monarquía hispánica. En la historiografía referente al virreinato novohispano, la fiscalidad ha tenido un lugar privilegiado, pues desde ella se ha podido construir una línea de discusión que ha ampliado nuestro conocimiento del funcionamiento de la hacienda, figuras fiscales, instrumentos de evaluación, sistemas de recaudación, participación de consulados y cabildos como intermediarios, sistemas de transferencias de recursos entre el virreinato y los territorios del Caribe y Asia y proyectos de reforma en el siglo xviii. El análisis ha privilegiado los siglos xvi y xviii y la fiscalidad regia y eclesiástica, pero resulta débil y fragmentada nuestra lectura de las capacidades fiscales, ingreso y gasto, de los ayuntamientos.

2El objetivo de este texto es realizar una reflexión acerca de la reforma que la Monarquía hispánica realizó a las finanzas de los cabildos novohispanos en el siglo xviii. Para ello, se pondrá la debida atención en el objetivo de la Monarquía y la respuesta de los interlocutores, los cabildos novohispanos. Interesa además estudiar los mecanismos de la reforma y cómo se modificaron en la práctica. El marco de discusión es una línea de investigación que explora la potestad fiscal en los cabildos, potestad de la que salvo excepciones (como la ciudad de México) no se ha explorado su existencia y las interacciones que se suscitaron con la fiscalidad regia y con los contribuyentes.

  • 1 Fernández Hernández, 2005; Liehr, 1976.
  • 2 Tío Vallejo, 2001; Morelli, 2000; Ternavasio, 2000; Ortiz Escamilla y Serrano Ortega, 2007; Vega, 2 (...)
  • 3 Annino, 1995.
  • 4 Santos Pérez, 1999; Baeza Martín, 2009; Gutiérrez Escudero, 2009; Molina Martínez, 2009; Alfaro Ram (...)
  • 5 Celaya Nández, 2010.
  • 6 Sánchez de Tagle, 2010; Id., 2014.
  • 7 Hernández Franyuti, 1994; Morales, 1994.
  • 8 Tanck de Estrada, 1999.

3En el desarrollo de una línea historiográfica desde la perspectiva local, la dimensión política ha abierto una línea de investigación fructífera para el conocimiento de los ayuntamientos del siglo xviii y su reforma en materia jurisdiccional, política y administrativa1. En esta línea se ha destacado el papel de los ayuntamientos en la transición del Antiguo Régimen al nuevo orden republicano y liberal, una transición que ha señalado elementos de continuidad en el orden político2. En el proceso de participación política, los acontecimientos de 1808 han merecido especial atención en vista del papel que los ayuntamientos jugaron en los acontecimientos sucesivos3. En la perspectiva económica, social y política, la línea historiográfica centrada en las élites y grupos de poder articulados en torno al ayuntamiento ha enfatizado las prácticas de una cultura política y económica que se enmarca en el interior de las corporaciones, frente a la Monarquía4. Otra línea de investigación, referente a la participación de ayuntamientos en la recaudación de rentas desde el siglo xvi, ha permitido entender los sistemas de negociación de estas entidades en el avance o disminución de la presión fiscal5. En lo concerniente a la fiscalidad local, el avance ha sido escaso; tres trabajos son la excepción en los cuales el ayuntamiento de la ciudad de México es el protagonista. Los trabajos de Esteban Sánchez de Tagle resultan un referente importante para entender el impacto de la reforma a nivel político y fiscal en el ayuntamiento capital del reino novohispano6. Del trabajo de Regina Hernández Franyuti, rescatamos la perspectiva urbanista en el contexto de la Ilustración y la importancia de entender la difusión de un pensamiento en la organización del espacio7. Respecto al ámbito exclusivo de las finanzas, el trabajo de Ricardo Gamboa muestra el comportamiento y definición del sistema financiero de la ciudad de México desde la primera década hasta mediados del siglo xix, en un proceso de cambio político y económico, y de transición de capital del reino a sede de los poderes de la nueva nación. Una última línea se refiere al papel de la reforma institucional con la instauración de la Contaduría de Propios y Arbitrios, centrándose en su objetivo de control de los ingresos de las cajas de comunidad de los pueblos de indios8. Una perspectiva que ha permitido conocer la riqueza de los pueblos y las diversas estrategias de la Monarquía para controlar los mismos. Sin negar el peso de esta perspectiva, los cabildos españoles no estuvieron exentos de los alcances administrativos de la Contaduría, pero la reforma con ellos seguía una trayectoria distinta.

  • 9 Preston, 1966; Nava Oteo, 1973; para Hernando Ortego, el control del ayuntamiento significó que el (...)
  • 10 Pérez Herrero, 1992; Lynch, 1955; Sánchez de Tagle, 2014.

4En el análisis de la reforma en los ayuntamientos del siglo xviii, dos líneas historiográficas han regido la discusión. Una sostiene que el grado de incidencia del reformismo borbónico en los cabildos cercenó la autonomía y autoridad de los regidores al imponerse la presencia y vigilancia de intendentes y subdelegados que asumían el control de los asuntos de la ciudad, especialmente aquellos sujetos a la revisión de la Junta Superior de Real Hacienda9. La segunda sostiene que, no obstante los esfuerzos centralizadores y de control de la Corona y de sus funcionarios, los cabildos lograron sortear las dificultades e hicieron frente a los propios intendentes y de ésta se desprende una línea que atiende a las condiciones particulares de la ciudad de México, en su calidad de cabeza de reino, y las estrategias para la defensa de su jurisdicción y autonomía en las decisiones de sus finanzas10. Es de esta segunda línea de la que participamos: leer la reforma en un proceso de fortalecimiento de poderes locales y en los beneficios que ésta reportó para los ayuntamientos. La trayectoria que la reforma fiscal siguió en la península —patrimonio regio, fortalecimiento de un cuerpo de funcionarios e instituciones de inspección y control de las finanzas locales— debía seguirse en los territorios americanos. La visita y evaluación que José de Gálvez realizó al virreinato novohispano (1765-1772) evidenció a las autoridades metropolitanas la fortaleza de los grupos locales en el manejo de las rentas, en la política y en la economía del virreinato. El proyecto de José de Gálvez y su posterior ratificación en la Ordenanza de intendentes (1786) incluyeron el fortalecimiento de la vía institucional con la Contaduría de propios y arbitrios, la formulación de una normativa que regulara las haciendas locales en sus ingresos y gastos y, por último, que los ayuntamientos asumieran la provisión de bienes y servicios públicos, justificados en la utilidad pública, con arbitrios en su jurisdicción. Contraria a la tradición novohispana de la provisión de bienes y servicios públicos con aportaciones de la élite o por préstamos, la política de José de Gálvez fue ligar el arbitrio a la provisión de dichos bienes financiados por los contribuyentes y bajo el control de los ayuntamientos.

5El proyecto de arbitrios de José de Gálvez no es una contradicción en el sistema de gobierno borbónico, es una necesidad para llevar a cabo proyectos urbanísticos (limpieza, alumbrado, caminos, agua), pero también se pretende que la ciudad asuma su papel en el establecimiento de las condiciones necesarias para el desarrollo del comercio (alhóndiga, mercados, plazas) u otras actividades económicas. Sobre este proceso de construcción interesa señalar que no obstante que los proyectos de reforma en la Península y en Nueva España tuvieran el mismo principio, sanear las finanzas en beneficio de la fiscalidad regia, la naturaleza impositiva en materia de arbitrios en ambos espacios mostró amplias divergencias en la aplicación y resultado de los proyectos. Así, mientras en España se propuso eliminar algunos arbitrios que tenían su origen en el siglo xvi y controlar los existentes en el siglo xviii, en Nueva España se apoyó su existencia y expansión, contando con los recursos que los nuevos arbitrios aportarían a los ayuntamientos ingresos para fomentar actividades económicas.

6La reforma de José de Gálvez, el papel de la Contaduría y las posteriores funciones que asumían los intendentes en materia de finanzas locales muestran distintos mecanismos de ejecución del mismo proyecto, pero también distintos ritmos en función de la respuesta de los cabildos. Desde la dimensión administrativa, la Contaduría de Propios y Arbitrios buscaba, mediante el control de las finanzas, ejercer una supervisión efectiva sobre los recursos que manejaban los ayuntamientos de manera que fuera dicha instancia la encargada de vigilar sus ingresos, pero sobre todo sus gastos; por ejemplo, limitando los recursos destinados a fiestas religiosas o celebraciones monárquicas. Con la presencia de los intendentes o sus subdelegados se reforzaba la inspección a las finanzas locales y la ejecución de la política de control de ingresos y gastos. No obstante, la ejecución de la reforma dependió de la respuesta de los ayuntamientos para acatar las disposiciones de la Contaduría —entrega de informes del estado de sus finanzas, definición de sus ingresos de propios y arbitrios, redención de sus deudas—, pero también del interés de los cabildos para asumir el proyecto de policía urbana y nuevos arbitrios.

  • 11 Véase Gálvez, Instrucción formada para la vista y reconocimiento de los propios.

7A la normativa emitida por Gálvez, que permitía imponer arbitrios en las jurisdicciones locales, la respuesta de los ayuntamientos fue limitada, en principio porque se encontraban obligados a presentar a la Contaduría un informe de sus ingresos y egresos para solicitar nuevos impuestos, pero también porque la normativa no aclaraba qué podían gravar los ayuntamientos11. Las excepciones fueron los ayuntamientos de Guanajuato y San Luis Potosí, que se vieron compelidos por el visitador para imponer arbitrios y asumir los costos de la introducción de agua y reparación del camino en el caso del primero y el pago de las milicias y construcción de la alhóndiga en el caso del segundo, y otros ayuntamientos que avanzaron en las solicitudes de nuevos arbitrios. Por el contrario, después de emitida la Ordenanza de Intendentes, la respuesta de los ayuntamientos fue mayor pero también es posible observar un cambio en los procedimientos. Lo que cambió entre las disposiciones de José de Gálvez y la Ordenanza de intendentes es que los ayuntamientos encontraron en el arbitrio un recurso efectivo para construir una potestad fiscal y para obtener recursos continuos de sus vecinos contribuyentes. Es decir, más que la inspección y control de los nuevos órganos administrativos como la única obligación de los ayuntamientos para con la Contaduría, lo que ofrecía la reforma era obtener nuevos ingresos por arbitrios. En este contexto, en la década de los noventa, en las solicitudes de arbitrios, la constante es la definición de la potestad fiscal y de los géneros que pueden ser gravados por los ayuntamientos, mientras que el gasto, como única justificación para el arbitrio, pierde fuerza.

  • 12 Archivo General de la Nación (México) [AGN], Intendencias, vol. 77, exp. 7.

8A partir de la década de los noventa, también es posible observar que los ayuntamientos ya no recurren a un solo producto, sino que elaboran un paquete de arbitrios en el que incluyen géneros varios con distintas tasas. Esta tendencia es posible que respondiese a la necesidad de una mayor seguridad en los ingresos ante las variaciones del consumo, precios y abasto a la ciudad, pero también de presentar a las autoridades novohispanas una cartera de opciones entre las cuales elegir uno o dos arbitrios. Es posible sostener que, en vista de las condiciones internacionales y de las continuas cédulas reales de comercio libre que obligaban a los ayuntamientos a derogar un arbitrio, expandieran sus opciones de bienes gravables. Este fue el caso de San Luis Potosí que, desde 1797, gozaba de un arbitrio sobre el comercio de jarcia, cebo y cuero para el pago de la milicia. Por cédula real de 1806 estos géneros quedaron exentos del pago de alcabala y en consecuencia de cualquier derecho municipal. El ayuntamiento de San Luis Potosí debió entonces presentar nuevos géneros sujetos a arbitrios para continuar con la manutención de la milicia. El mismo ayuntamiento sostenía que la distribución de cargas entre varios géneros tenía el propósito de que no fueran «impedimento para la extracción, introducción o consumos de los efectos gravados para lo cual ha sido preciso distribuirlos entre muchos insumos12».

Arbitrios

Cabildo

Gasto

2 pesos por barril de aguardiente y caldos

4 reales por baraja de naipes

1 peso por mula carga de cualquier provisión

Durango

Caminos

2 reales en fanega de maíz

6 pesos, 2 reales a barril de vino y aguardientes

1 peso en carga de harina

Zacatecas

Construcción de alhóndiga, cárceles, casas reales y hospicio de recogidas

1/2 real por carga de jarcia

2 reales por carga de jabón

3 reales por carga de cebo

1/8 de real por pieles de chivo y cabra

1/2 real por cueros de res

1 peso por carga de azúcar, cacao

1 peso por papel

San Luis Potosí

Milicias

2 reales mensuales a dueños o inquilinos
de casa alta

1 real a las de planta baja

1/2 real a las de guano

1/2 real a los vendedores de carne de puerco en la plaza

Campeche

Limpieza y recolección
de basura

1 real por carga de harina

4 reales por romana

3 o 4 pesos anuales a cada carretero
por el tráfico en las calles

1 real por carga de harina

1/2 real por fanega de maíz

Durango

Gastos extraordinarios, plantío de árboles, limpieza de acequia, conductos de agua; composición y reparos de los puentes

Fuente: AGN, México, exp. varios; Archivo General de Indias, México, exp. 2782, 2109, 2786b.

9Una vez emitida la Ordenanza, el cambio en la respuesta de los ayuntamientos puede ser leído en el contexto de una Contaduría debilitada para inspeccionar los registros contables de los cabildos. Al mismo tiempo, la prioridad para las autoridades del virreinato era que los ayuntamientos asumieran el gasto que representa la política urbana, especialmente después de 1795, cuando la milicia y los edificios para el acantonamiento de la tropa eran una tarea primordial de los ayuntamientos, por ejemplo San Luis Potosí, Querétaro y Puebla. Para finales del siglo xviii, los nuevos arbitrios aprobados en el marco de la reforma habían logrado superar la política de control de la Monarquía y construir una potestad fiscal que, antes de la reforma, no era práctica común en todos los ayuntamientos. Además, los nuevos arbitrios posibilitaron canales institucionales de interlocución con el poder regio y una normativa a la que se respondió y se adecuaron los ayuntamientos. La respuesta de los cabildos al arbitrio fue positiva también porque se les autorizó a obtener préstamos a cuenta de los futuros ingresos. Así, aceptaron una política monárquica de haciendas locales que asumían costos en servicios públicos con utilidad a los contribuyentes y al reino. En este proceso, una constante fue la negociación para definir los géneros gravables o el tipo de gasto que proyectaran los cabildos.

10En suma, el análisis de la reforma en los ayuntamientos novohispanos, desde la perspectiva de las nuevas capacidades recaudatorias permite explorar el diálogo entre los agentes de la reforma y los agentes locales y en este diálogo se hace difícil mantener a la Monarquía como la voz dominante y única beneficiaria de la reforma. Los ayuntamientos encontraron beneficios fiscales, recursos constantes que alimentaron sus, en algunas ocasiones, exiguos ingresos. Sin duda, es necesario explorar desde los estudios de caso los efectos de la reforma en las haciendas en los ayuntamientos novohispanos, los puntos de encuentro que se presentaron con las autoridades, situándolos en un proceso reformista que no puede limitarse a una dimensión institucional a la que todos debieron adecuarse. Por el contrario, debe prestarse atención a la trayectoria seguida entre la reforma y su ejecución y especialmente a la respuesta de los actores locales, en este caso los cabildos, y por último al diálogo que la fiscalidad local y regia siguieron en la segunda mitad del siglo xviii en el virreinato novohispano.

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Bibliographie

Fuentes

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Notes

1 Fernández Hernández, 2005; Liehr, 1976.

2 Tío Vallejo, 2001; Morelli, 2000; Ternavasio, 2000; Ortiz Escamilla y Serrano Ortega, 2007; Vega, 2005; Covarrubias, 2000.

3 Annino, 1995.

4 Santos Pérez, 1999; Baeza Martín, 2009; Gutiérrez Escudero, 2009; Molina Martínez, 2009; Alfaro Ramírez, inédita.

5 Celaya Nández, 2010.

6 Sánchez de Tagle, 2010; Id., 2014.

7 Hernández Franyuti, 1994; Morales, 1994.

8 Tanck de Estrada, 1999.

9 Preston, 1966; Nava Oteo, 1973; para Hernando Ortego, el control del ayuntamiento significó que el poder real asumió funciones de organización de las haciendas (fijó el esquema de los ingresos y gastos en los reglamentos) y de fiscalización de la actividad de los órganos de poder local. Es conveniente señalar que, como el mismo autor reconoce, el control de los ayuntamientos adquiere en Madrid tintes singulares, porque aquí, al menos en apariencia, tiene lugar la cohabitación de la Villa y de la Corte, del rey y del Concejo, del poder central y del poder local, lo cual define, en teoría, un modelo de mutua vigilancia. Hernando Ortego, 1988. En esta misma línea se encuentra el trabajo de Suárez Grimón, 2005. Para el caso peninsular es referencia obligada García García, 1988.

10 Pérez Herrero, 1992; Lynch, 1955; Sánchez de Tagle, 2014.

11 Véase Gálvez, Instrucción formada para la vista y reconocimiento de los propios.

12 Archivo General de la Nación (México) [AGN], Intendencias, vol. 77, exp. 7.

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Pour citer cet article

Référence papier

Yovana Celaya Nández, « Las finanzas de las ciudades novohispanas ante el reformismo borbónico »,Mélanges de la Casa de Velázquez, 46-1 | 2016, 89-97.

Référence électronique

Yovana Celaya Nández, « Las finanzas de las ciudades novohispanas ante el reformismo borbónico », Mélanges de la Casa de Velázquez [En ligne], 46-1 | 2016, mis en ligne le 01 janvier 2018, consulté le 16 janvier 2018. URL : http://journals.openedition.org/mcv/6808

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Auteur

Yovana Celaya Nández

Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales, Universidad Veracruzana

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