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Les agences d’urbanisme en France

Perspectives de recherches pluridisciplinaires et premiers résultats autour d’un nouvel objet
Maryvonne Prévot, Gilles Bentayou, Olivier Chatelan, Fabien Desage, Sébastien Gardon, Rachel Linossier, Marie-Clotilde Meillerand et Eric Verdeil

Résumés

Si les agences d’urbanisme françaises ont, pour certaines, près de quarante ans d’existence, elles restent pourtant relativement méconnues. Le présent article, qui leur est consacré, vise à livrer en la matière plusieurs pistes de réflexion susceptibles d’être saisies par des chercheurs de différentes disciplines. Revendiquant son caractère exploratoire et programmatique, cet article collectif ne restreint donc pas son propos à une série de problématiques spécifiques (sociologie politique de l’expertise, l’histoire ou l’anthropologie des métiers et professions de l’urbanisme, monographies locales des diverses productions urbaines des agences, etc.). Il plaide plutôt pour une capitalisation des travaux qui prennent ou prendraient les agences d’urbanisme pour objet, tout en avançant à cette occasion quelques résultats de recherches menées récemment. Prolongeant le colloque organisé sur ce thème à Lille en février 2007, il entend ainsi contribuer à interroger de nouveau le statut et la reconnaissance accordés, en France, aux études urbaines.

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Texte intégral

A l’origine d’un projet scientifique : quelques initiatives de recherches récentes

1En introduction à la publication du travail de collecte de témoignages sur les agences d’urbanisme commandé par le Centre de Documentation de l’Urbanisme (CDU), François Delarue – alors Directeur Général de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction (DGUHC) – écrivait que ce premier matériau : « invitait à poursuivre la recherche (…) » et souhaitait qu’il « débouche sur un travail scientifique et universitaire » (Ecrement, 2004 : 7) consacré à l’organisation de l’ingénierie en matière d’observation, de planification et de développement des territoires . Nous l’avons, en quelque sorte, pris au mot en organisant, à Lille et à Aix-en-Provence, trois séminaires entre mars 2005 et février 20061 puis un colloque national les 8 et 9 février 20072. Quarante ans après la Loi d’Orientation Foncière (LOF) qui les instituait, ce colloque fut conçu comme un «ballon d’essai » destiné à mesurer l’intérêt avéré et potentiel des chercheurs pour ces organismes déjà quadragénaires mais méconnus3. A travers leur existence, confirmée par la Loi d’Orientation sur l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADT) de juin 1999 et par la loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) de décembre 2000, ce sont quarante années d’évolutions institutionnelles, politiques, urbaines, économiques et sociétales majeures qui peuvent être appréhendées. Ce sont aussi quarante années de mutations des pratiques, des cultures professionnelles et politiques – autour de la décentralisation et de l’avènement formel ou réel de l’intercommunalité (Desage, 2005 ; Le Saout, 2000 ; Richer, 2007) – qui peuvent être interrogées et, à travers elles, l’identité ou les identités des agences confrontées aux questions de leur positionnement stratégique dans des espaces institutionnels et des territoires en recomposition. C’est encore le positionnement de l’État sur le territoire et son rapport aux collectivités et aux politiques locales qui peuvent être observés par ce prisme et c’est enfin, plus généralement, l’occasion d’interroger à nouveau le statut et la reconnaissance accordés aux études urbaines (Claude, 1994 ; Regazzola, 1988). À la pluridisciplinarité caractérisant les équipes des agences depuis leur création4 doit correspondre selon nous une pluralité des regards et des questionnements, au croisement des disciplines scientifiques (histoire, science politique, sociologie, géographie et aménagement, etc.), chacune disposant de grilles d’analyses originales et complémentaires, mais en privilégiant une approche commune attentive aux trajectoires professionnelles des acteurs des agences, à leurs pratiques et à leur évolution, à la contribution de ces organismes et de leurs agents à l’action publique.

Des organismes méconnus, au profil original et singulier

Des recherches éparses

2A notre connaissance, et après consultation des fonds du CDU, peu d’études disponibles – universitaires ou pas – portent spécifiquement sur les agences d’urbanisme, tout comme il n’existe pas de travaux récents et d’ampleur sur les Organisations d’Etudes d’Aménagement des Aires Métropolitaines (OREAM)5, ou encore sur les Groupes d’Etudes et de Programmation (GEP)6 au sein des Directions Départementales de l’Equipement (DDE) ou les Conseils en Architecture, Urbanisme et Environnement (CAUE) (Girardon, 2001). Mis à part les dossiers des revues professionnelles7, la littérature abordant les agences d’urbanisme au cours des décennies 1960 et 1970 est rare. Quelques publications sont centrées sur ces organismes (Danan, 1976 ; Lebreton, 1974), à côté desquelles on trouve des notes non publiées (Bastet, 1972) ou bien d’autres travaux qui n’abordent les agences que de manière incidente (Verdès-Leroux, 1972 ; Touraine, 1973). Les travaux plus récents de Viviane Claude (Claude, 1994) ou de Thomas Reggazzola (Reggazzola, 1988) sur les organismes d’études8 ont trouvé jusqu’à présent peu de prolongements.

3Le dépouillement systématique de publications spécialisées (Urbapress Informations, Le Moniteur des travaux publics, Urbanisme, Metropolis9) constitue une source importante d’information concernant la production des agences, tantôt simplement retranscrite, tantôt analysée.

4Par ailleurs, outre les publications officielles de la Fédération Nationale des Agences d’Urbanisme (FNAU), certaines agences se sont livrées à un tour d’horizon rétrospectif, le plus souvent à l’occasion de leurs vingt-cinq ou trente ans d’existence (Becquart, 1994 ; Cuiller, 1994 ; AURBA, 1995 ; Agence d’urbanisme de Nantes, 1996 ; Awada, 2001 ; AGUR, 2002 ; Agence d’urbanisme de Grenoble, 2003 ; Agence d’urbanisme et de développement de la Sambre, 1995). Plus rarement encore, certains dirigeants d’agence ont publié un ouvrage sur leur activité en collaboration avec un chercheur, voire un écrivain journaliste et un architecte : c’est le cas de l’agence de Lyon (Jaubert et Gras, 1995)10. C’est aussi celui de Laurent Givord, directeur de l’Agence d’Urbanisme et de Développement de l’Agglomération Rennaise (AUDIAR) et de la géographe Catherine Guy (Guy et Givord, 2004).

5Peu de thèses de doctorat centrées sur les agences d’urbanisme ont été engagées ou soutenues à ce jour hormis celle d’Eric-Damien Bioghe Bi Ella sur l’agence de Saint-Étienne (EPURES) (Bioghe Bi Ella, 2006) ou celle de Yasmine Bendjador (Bendjador, 2007).

6De nombreuses thèses soutenues ou en cours d’achèvement abordent le travail des agences dans leurs recherches mais indirectement, après les avoir rencontrées en traitant d’autres objets très variés : l’émergence et la structuration d’un pouvoir d’agglomération (Ben Mabrouk, 2003, 2007 ; Healy, 2007 ; Meillerand11) ou la dynamique d’institutionnalisation d’une communauté urbaine (Desage, 2005), la reconstruction (Ratouis, 1997), l’habitat (Belmessous, 2002 ; Bentayou, 2007), la circulation et la sécurité routière (Gardon12), la territorialisation des politiques économiques (Linossier, 2006) le travail des paysagistes (Estienne13), des professionnels de la participation (Nonjon, 2006) ou bien encore l’aménagement d’un territoire plus ou moins vaste comme celui de la Basse-Seine (Saunier, 2005).

7C’est donc aussi parce que les agences d’urbanisme sont des organismes qui s’imposent constamment à ceux qui étudient sous divers prismes les politiques urbaines de plusieurs agglomérations qu’il apparaît aujourd’hui nécessaire de les constituer en objets de recherche à part entière.

8De surcroît, d’autres initiatives, travaux et thèses – en sociologie des professions notamment – ont permis depuis quelques années de mieux cerner le champ des acteurs et des métiers de l’urbain, cadre dans lequel cette recherche qui s’amorce s’inscrit aussi (Verpraet, 2005 ; Heurgon et Stathopoulos, 1999 ; Claude, 2006)14.

Des organismes singuliers nés sous le signe de l’incertitude

9« L’agence d’urbanisme est avant tout le siège d’une activité : l’activité d’études urbaines qui a pour but de préparer les décisions des autorités compétentes en matière d’urbanisme » (Danan, 1976 : 13).

10En France, les agences d’urbanisme constituent un cas exceptionnel d’outil commun aux collectivités locales et à l’État. Nées dans la foulée de l’expérience du Schéma Directeur de la Région Parisienne (le SDAURP, 1965), puis de la Loi d’Orientation Foncière (LOF, 1967), les agences d’urbanisme ont un profil original : elles furent en général intercommunales15 même lorsque les institutions intercommunales n’existaient pas encore ; elles furent les creusets d’une approche pluridisciplinaire des questions d’urbanisme et de planification alors que dominaient les démarches pilotées par des architectes-urbanistes, incarnant la figure de « l’homme de l’art » de l’urbanisme façonnée durant l’entre-deux-guerres.

11Les agences d’urbanisme, disposant de la personnalité morale, ont dès l’origine une double finalité : technique (élaboration et suivi des documents d’urbanisme, études sur tout ce qui a trait à l’aménagement et suivi desdites études) et politique : la concertation, préfigurant aussi la décentralisation, à tout le moins technique. En effet, elles étaient censées traduire dans les faits l’ambition initiale de la LOF de développer la « fonction d’étude urbaine » et pallier le sous-équipement des collectivités locales en équipes techniques. On distingue rapidement un périmètre de compétence et – une mission première – qui serait celui de l’urbanisme réglementaire stricto sensu et une sphère de compétence, virtuellement beaucoup plus étendue – et donc imprécise16 aux études générales et prospectives17. L’évolution et la variété de leurs dénominations (« agence »… d’« agglomération », d’« arrondissement », du « pays », du « bassin », de la « région », de la « métropole ») témoignent par ailleurs de leur quête incessante d’un optimum territorial supposé. Subvertir les échelles territoriales et les limites administratives continue de nourrir les discours et les préoccupations des agences, même si, dans le même temps, elles restent souvent prisonnières des territoires institutionnels de leurs financeurs et politiques des élus qui les président.

12Frédéric Saunier, dans sa thèse (2005), insiste sur le fait que les premières agences créées en France à Rouen dès 1963 (SORETUR), puis au Havre (SEHR) ne furent en aucun cas l’application sur le terrain de directives centrales précises, mais bel et bien le fruit d’expériences dont personne ne savait combien de temps elles dureraient ni comment elles fonctionneraient. Un pragmatisme quelque peu insolite dans l’administration française doublé d’un goût pour l’expérimentation ont présidé au développement premier des agences. Leurs corollaires en ont été une certaine insécurité existentielle lié à des statuts juridiques divers tant pour les organismes que pour les personnels qui les composent18. En effet, les décrets de la LOF, qui prévoyaient la possibilité pour les agences d’être érigées en établissements publics administratifs – ce qui aurait du même coup consacré juridiquement leur permanence – ne furent jamais publiés. Depuis la réunion d’un « Groupe de travail des directeurs d’agences sur le règlement du personnel », à Toulouse les 14 et 15 juin 197319, ces questions de statut sont récurrentes et pour partie irrésolues20.

13Constituées dans l’urgence, avec des contraintes d’action qui ne facilitent pas une organisation de type « bureaucratique » plus favorable à la constitution d’archives21, les agences n’ont conservé des sources archivistiques que d’une manière erratique – si l’on en croit les premiers coups de sondes22. Le caractère dispersé de ces sources rend mal aisé l’évaluation de l’action des agences sur le temps long, en interaction avec tous les autres acteurs de l’aménagement, de l’urbanisme et du développement des territoires. Cette faible réflexivité est-elle le témoignage d’une culture professionnelle du « faire », plus portée vers l’action dans le présent que vers l’introspection ? Est-elle à rapprocher de l’hypothèse d’une sous-valorisation (liée à leur fragilité structurelle) des fonctions, organismes et hommes de l’étude au sein de l’administration de l’urbanisme (Claude, 1994) ?

14Pour autant peut-il y avoir identité sans mémoire et sans transmission ? Car cette question des sources a précisément à voir avec le thème de l’ « identité » continuellement présent, de manière explicite ou implicite, dans les discours et les postures des agents des agences. Ces discours soulignent la persistance d’une certaine insécurité existentielle, paradoxale au regard de la longévité de ces structures. Il est tout aussi paradoxal de constater trop souvent cette absence de mémoire écrite entretenue et conservée sur le temps long, alors même que parmi les motivations qui ont présidé à la création d’agences d’urbanisme hier comme aujourd’hui23 est toujours mise en avant la volonté de constituer une mémoire territoriale, de remédier à l’éparpillement des études et des données sur un territoire, de se doter d’une capacité de synthèse capable de nourrir, d’animer et d’optimiser l’action planificatrice, programmatrice et la prospective.

Genèse et variations locales du « désir » d’agence

15La question de la genèse politique et institutionnelle de chaque agence d’urbanisme est fondamentale, en ce qu’elle doit permettre de restituer les conditions premières de leur institutionnalisation progressive. De 24 en 1974, elles sont 50 aujourd’hui car il ne cesse de s’en créer (la dernière en date étant celle de Perpignan en février 2006). Pour autant, selon la période et le contexte local et national dans lesquels elles interviennent, ces créations posent question : quels sont les acteurs et les procédures engagés dans la création d’une agence ? Quels types d’oppositions se manifestent le cas échéant ? Quelles sont les attentes de leurs « géniteurs » et en quoi ont-elles variées depuis les années 1960 ? Quels rapports entretiennent désormais les agences avec l’État et les nouvelles intercommunalités ?

16 Affirmer comme la FNAU le fait aujourd’hui que : « la création d’une agence résulte de la volonté des collectivités territoriales et de l’État. Ce sont toujours les collectivités locales qui en formulent la demande »24 ne saurait suffire25. Ni à expliquer la naissance des agences à la fin des années 1960, caractérisée par une tentative de rationalisation de l’action publique, ni à expliquer ultérieurement les fermetures/morts d’agences (AUAM à Lille en 1977, SORETUR à Rouen et Agence d’urbanisme de Valence-Romans dans les années 1980), les projets d’agence avortés (Saint-Brieuc) ou sans cesse remis (Valenciennes)26, les enjeux multiples de la recréation/exhumation d’agence (Lille au début des années 199027), les créations récentes (CESO au début des années 200028), les difficultés existentielles persistantes d’agences plus ou moins récemment créées (Nîmes, Béthune, Adour Pyrénées) ou anciennes (Maubeuge) ou bien enfin, plus généralement la répartition, très inégale, des agences sur le territoire. L’implantation des agences s’est faite librement semble-t-il. La LOF ne prévoyait nullement ni géographie des agences, ni plancher limitatif : des agglomérations inférieures à 150 000 habitants – telles Troyes, Châlons-sur-Marne ou Saint-Omer – s’en sont dotées. Toutefois, mener une comparaison avec la carte du réseau des Sociétés d’Economie Mixte (SEM) de la Société Centrale d’Equipement du Territoire (SCET) par exemple pourrait se révéler riche d’enseignements potentiels. Les agences de Rouen et du Havre font partie du réseau SCET29. D’autres agences sont même parfois amenées à héberger en leur sein les équipes de certains bureaux d’études de la sphère SCET-CDC, et à co-produire avec ces derniers des rapports préparatoires pour l’élaboration des documents d’urbanisme prévus par la LOF (Linossier, 2006).

17Dès les années 50, les grands commis de l’État de la ivème République, pleinement suivis en cela par les hérauts de République gaullienne triomphante, ont soutenu ou impulsé eux-mêmes une rationalisation des politiques et, au passage, du système bancaire via la SCET, ses filiales et les bureaux d’études mis en lumière par Thomas Reggazola30. Dès cette date, on cherche à contourner la passivité supposée d’une administration jugée foisonnante et polymorphe, à contourner routines et blocages par la multiplication d’organismes ad-hoc pluridisciplinaires, aux équipes restreintes et déconcentrées en province (OREAM, missions d’étude des villes nouvelles puis établissement publics, GEP au sein des DDE…Ce n’est pas « moins d’État » mais « mieux d’État » qui semble alors recherché). Les agences d’urbanisme font aussi partie de ces équipes déconcentrées. Dès lors il s’agira d’analyser sur le temps long la superposition des cadres d’études, la manière dont s’articulent, s’opposent, se superposent, s’enchevêtrent ou collaborent ces structures et ceux qui les incarnent et les font vivre en circulant de l’un à l’autre parfois31. La question de la concurrence dans un système toujours plus complexe d’expertise et de décision entre les acteurs de l’aménagement aux différentes échelles est aussi au cœur de notre réflexion. La montée en puissance des intercommunalités et la structuration de leurs services alimentent de nos jours encore cette question de la superposition et de l’enchevêtrement comme frein à la cohérence et démenti à la rationalisation officiellement promue.

Des missions qui ne cessent d’évoluer sur les scènes locales

18Depuis leur création, les missions des agences et leur positionnement sur les scènes locales n’ont cessé d’évoluer. Quelques grandes périodes32 semblent se dégager qui devront être affinées dans les recherches à venir. Celle qui court des années 1970 jusqu’au début/milieu des années 1980 d’abord, pendant laquelle les agences joueraient un rôle d’intermédiation entre l’État et les collectivités territoriales, par le biais de la réalisation des Schémas Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) et des Plans d’Occupation des Sols (POS) voulus par la LOF, et de la déclinaison à l’échelle locale des grandes politiques initiées au plan national. Ces deux exercices constituent alors certes l’essentiel de leurs activités33 mais elles sont en réalité foisonnantes et tous azimuts. C’est à travers la collecte des données nécessaires à l’élaboration de ces documents, la prise de contact avec l’ensemble des partenaires que les agences se forgent une première vision globale de l’agglomération à l’origine de leur mission actuelle d’observation. Cette prise de contact avec le milieu local s’approfondit grâce à une seconde mission : l’assistance aux communes. Les agences vont ainsi conjuguer une vision globale de l’agglomération et une connaissance fine des territoires communaux.

19Elle va leur permettre d’établir un lien avec non seulement les élus mais leurs équipes techniques. Il s’agira de s’interroger sur la nature de ce lien. Se pose en effet dès cette époque la question des rapports entretenus par les agences avec les services intercommunaux qui se mettent en place, à Lille notamment34. La question de l’autonomie des agences en tension est essentielle sur l’ensemble de la période considérée. De même que se pose celle de leur degré d’insertion dans les réseaux d’élus locaux : lorsqu’elle est faible l’agence dispose de marges de manœuvre pour préconiser des choses, sans forcément de résultat mais quand elle est forte, certes l’agence semble plus légitime, mais dispose-t-elle paradoxalement des mêmes marges de manœuvre ?

20Du milieu des années 1980 à la fin des années 1990, les agences se présentent comme les « promotrices » plus ou moins heureuses de l’intercommunalité35 et comme les outils techniques des agglomérations, ce qui correspond d’ailleurs à l’avènement formel de l’intercommunalité. Elles se lancent par exemple dans des démarches de prospective territoriale qui leur permettent d’adopter un rôle d’éclaireur et de lieu de diffusion d’une nouvelle culture stratégique de la planification urbaine. A Lyon, l’AGURCO organise ainsi le colloque « Demain l’agglomération lyonnaise » en 1984, qui sert d’événement déclencheur pour la révision du SDAU et l’élaboration du nouveau schéma directeur « Lyon 2010 » (Zepf, 2005 ; Linossier, 2006). C’est par ailleurs la période des agences « conseillère (s) du Prince »36 qui promeuvent des projets « métropolitains » qui sont en réalité des projets d’une ville, à l’instar d’Euralille (Desage, 2005 ; Prévot, 2006a). Enfin, depuis les années 2000 les agences mettent en avant l’outil de gouvernance urbaine qu’elles incarneraient à travers un travail d’harmonisation des politiques publiques sur le temps long37, d’animation, d’anticipation et de force de propositions. Dans cette tâche, elles peuvent aujourd’hui se trouver en concurrence avec les conseils de développement ou d’autres cercles divers de prospective, concurrence qui favorise aussi une certaine émulation38. Quoi qu’il en soit, elles se veulent désormais plus que jamais les garantes de la cohérence des différents documents d’urbanisme et politiques sectorielles menées à l’échelle de leurs territoires et au-delà. En ont-elles réellement les moyens, ne serait-ce qu’au regard de la faiblesse de leur statut ? Enfin, leur mission d’observation prendrait un rôle grandissant, avec la mise en place d’observatoires thématiques ou sectoriels (OPALE sur les questions économiques à Lyon, Observatoire du foncier à Saint-Étienne, observatoire emploi-formation à Rennes, en lien avec l’ANPE, etc.).

21Parcourant ces dernières décennies et en dépit de l’ampleur et de la variété de leurs missions, il est finalement permis de se demander si, après avoir soutenu le développement de l’intercommunalité, les agences ne se trouvent pas prises au piège du développement de structures qui interroge leur propre utilité ?

Quelle(s) typologie(s) des agences esquisser à priori ?

22Dans sa thèse, Yasmine Bendjador (2007) a tenté à plusieurs reprises d’esquisser des typologies d’agences, ce qui en soi révèle une vraie difficulté qu’elle admet volontiers. De l’accumulation puis du croisement d’un nombre de données objectives (population des collectivités adhérentes, nombre de communes par agences, nombre de salariés, budgets, subventions de l’État, rapport du personnel/population, rapport du budget/personnel) à un moment « T » elle conclut à la prédominance des petites agences (27), à l’existence de 8 agences moyennes (Nancy, Rennes, Toulouse, Strasbourg, Lille, Grenoble, Nantes, Marseille) et 4 grandes : Lyon, Paris (APUR), Île-de-France (IAURIF) et Bordeaux. Elle n’introduit le facteur « temps » (ancienneté ou agence nouvellement créée) que de manière subreptice dans la dernière page de sa conclusion (Bendjador, 2007 : 402). Or ce facteur serait sans doute un critère à combiner avec la nature de leurs activités. Il semble en effet que plus les agences sont anciennes, plus elles ont démultiplié le champ de leurs activités jusque dans l’opérationnel, alors que les plus récentes semblent davantage se cantonner à l’activité « études », animation et prospective39. De même, la prise en compte du critère de spécialisation – ou d’absence de spécialisation – de certaines agences dans un ou plusieurs domaines (transports et déplacements, habitat, vieillissement…), associé à celui de l’innovation dans les thématiques abordés, dans les procédures adoptées ou les pratiques mises en œuvre, rendrait possible d’autres regroupements. L’observation du pilotage par telle ou telle agence et du fonctionnement actuel des 22 « clubs » thématiques de la FNAU pourrait à cet égard nourrir un tel classement.

Les agents des agences et leurs productions

Des hommes et des circulations40

23Se pencher sur le contexte de naissance des agences, c’est se pencher sur la constitution de lieux de production d’un « savoir » – à la fois professionnel et savant – sur l’aménagement, essentiellement urbain, d’abord au miroir d’autres « expériences » des années 60. Par « expériences », on entend, à la fois les structures et les lieux « hybrides », issue(s) de l’administration de mission (DATAR, OREAM, missions d’études des villes nouvelles puis établissements publics d’aménagement…) puis lié(e)s au Ministère de l’Équipement (DDE, Services Régionaux de l’Urbanisme, Centres d’Etudes Techniques)… mais aussi les acteurs au sein de ces structures et leurs parcours professionnels et militants et, le cas échéant41, la manière dont ces acteurs traversent ces structures successives. Une étude prosopographique et sociographique de ces acteurs pourrait ainsi être entamée. Dans quelle mesure ces acteurs finissent-ils ou pas par intégrer les agences ? Francis Cuillier a ainsi fait ses premières armes d’urbaniste au sein du GEP de la DDE de Nancy. Sa carrière l’a mené successivement à l’OREAM Nord (1970-1972), au CETE de Lille (1975-1977), avant qu’il ne prenne la tête des agences de Saint-Étienne, Strasbourg puis de Bordeaux. Des allers-retours sont observables entre agences et établissements publics d’aménagement : c’est le cas de Lucien Gallas qui dirige l’agence de Marseille (AGAM) avant de prendre la tête de l’EPAREB. Jean-Pierre Guillaumat-Taillet a dirigé l’EPA de l’Isle-d’Abeau avant de prendre la tête de l’agence de Lyon.

24Sans opter systématiquement pour une approche généalogique, on peut questionner le lien entre l’effervescence des années 60 en matière d’études et d’aménagement et la mise en place d’agences dans les années 70 et même au-delà. Ce poids de l’héritage institutionnel pourrait être étudié à travers les acteurs mais aussi à travers les solutions urbanistiques promues ou les montages institutionnels élaborés. Dans la région lyonnaise par exemple, suite à la définition des grandes lignes de l’aménagement métropolitain, des membres de l’OREAM Lyon-Saint-Etienne-Grenoble prennent en charge des missions d’étude et d’aménagement locales. C’est le cas de l’Inspecteur des Ponts et Chaussées René Rossi et de l’architecte-urbaniste Claude Vignaud qui, après avoir travaillé en collaboration étroite avec l’OREAM, sont nommés respectivement directeur et architecte-urbaniste principal de la Mission d’étude et d’aménagement de la ville de l’Isle d’Abeau (Meillerand, 2003).

25Plus généralement, cette démarche rétrospective peut aussi être l’occasion d’identifier des « lieux »42, des « moments » et des « personnalités »43 ayant eu une influence sur la mise en place, la structuration et le positionnement de telle ou telle agence. Les individualités (directeurs de ces structures différentes ou des services déconcentrés de l’État, préfets, élus), et les relations interpersonnelles prennent une place considérable dans le moment et la forme adoptée.

26Entreprendre des recherches sur les trajectoires des personnels des agences pourrait également mettre au jour des logiques de cursus honorum, de « carrières » au double sens professionnel et sociologique, mais aussi permettre d’identifier des réseaux ou des lieux de sociabilité intellectuelle et/ou professionnelle, de formation et/ou de défense d’intérêts professionnels décisifs dans cette genèse des agences. Par-delà ces aspects, ces investigations permettraient peut-être d’observer le « travail social » de délimitation et/ou de redéfinition de la figure de l’urbaniste qui se joue également dans l’institutionnalisation de ces structures (Boltanski, 1982). Pour les fondateurs des agences comme pour les directeurs actuels, il faut notamment justifier l’activité et l’existence pérenne des équipes d’agences, dans un espace de l’expertise urbaine fortement concurrentiel44. Il serait à cet égard intéressant de relever tout ce qui, dans la production des agences, participe à la construction d’un argumentaire, défensif ou offensif, légitimant le travail des agences face à la concurrence et de voir comment cet argumentaire évolue dans le temps, face à l’État, aux services des collectivités et aux bureaux d’études privés par exemple.

27Il s’agira encore de cerner, au sein des agences, l’évolution des métiers de l’urbanisme par contamination de plusieurs formations initiales (architectes, ingénieurs des Ponts, économistes, sociologues, géographes…), puis de plusieurs cultures professionnelles (une culture militante, réformatrice ou auto-gestionnaire, issue ou proche du PSU45 et/ou du syndicalisme CFDT et/ou du cadre de vie et que l’on retrouve dans les métiers de la politique de la ville (Nonjon, 2006 ; Tissot, 2007), une culture manageuriale et entreprenariale inspirée par l’efficacité ou la performance économique, une culture dite de « gouvernance » liée au remodelage des cadres de l’action publique (Jouve, 2003), désormais confrontées à un nouvel enjeu : l’urbanisme du « savoir dire » (Jole, 2002 : 111), au cœur des préoccupations actuelles des agences46, tant dans leurs recrutements que dans les formations proposées à certains personnels comme les chargés d’études. Il faudra donc tenter de mesurer comment et dans quelles proportions, le « tournant communicationnel » de l’urbanisme est facteur de renouvellement des pratiques et des profils professionnels dans les agences, mêlant de plus en plus des savoir-faire issus du marketing, de la géomatique (systèmes d’information géographique) en passant par le journalisme47. Derrière cette interrogation se profile aussi la question des hiérarchies implicites et/ou explicites des métiers au sein des agences et de leurs évolutions, perceptibles dans celle des formations, des carrières et des pratiques professionnelles.

Diffusion, importation, exportation : l’acculturation de modèles et d’expériences en matière d’aménagement urbain et de développement des territoires

28Ce vaste champ de questionnements pourrait passer non plus seulement par une généalogie des acteurs mais par celle du contenu des expertises produites par les agences d’urbanisme depuis leur début. En effet, dès avant la LOF de 1967, différents groupes de réflexion, au degré d’institutionnalisation variable, ont élaboré une documentation technique sur des situations locales variées. Ce savoir disponible a pu servir d’outil de la prospective urbaine pour les pouvoirs publics. C’est le cas par exemple du Comité pour l’aménagement et l’expansion économique de la région lyonnaise, créé dans les années 50 à l’initiative de personnalités issues du Groupe interprofessionnel lyonnais et de la Chambre de commerce et d’industrie (Linossier, 2006). Ce comité s’est lui-même appuyé sur les enquêtes réalisées par des équipes d’Economie et humanisme48. Dans quelle mesure et par quels canaux de diffusion ce travail d’expertise a pu être utilisé et « digéré » par les agences nées ultérieurement ? A Lyon, il semble que le transfert se soit opéré par l’entremise de l’OREAM et des cabinets d’études de la sphère SCET-CDC, qui ont permis une certaine percolation des travaux et approches initialement développés par le Comité d’expansion jusqu’à l’ATURCO. A Dunkerque (Ratouis, 2005) la CCID manifeste également le désir de se doter d’une capacité d’expertise et en 1955, avec l’aide de l’association catholique du Secrétariat social, la CCID donne naissance au Comité d’Etudes Economiques et Sociales (CDEES)49. Au cours de l’année 1967 des discussions ont été engagées entre la DDE, la CCID et le CDEES au sujet des études d’urbanisme dans l’agglomération de Dunkerque et de la création éventuelle d’une agence d’urbanisme50.

29Les productions des agences d’urbanisme ont ensuite été diffusées vers d’autres lieux d’expertise, réutilisées ou réappropriées par d’autres instances de pouvoir, à commencer par les services des communautés urbaines puis les communautés de communes et d’agglomération. Ainsi, dans le domaine du développement économique notamment, l’agence de Lyon a joué par deux fois le rôle d’ « avant-garde » par rapport aux services communautaires : Au début des années 1990, dans la continuité de l’adoption du nouveau schéma directeur « Lyon 2010 » qui place l’enjeu économique au centre du projet de développement de l’agglomération, une mission du développement économique voit le jour, avant même l’attribution de cette compétence aux intercommunalités (loi ATR de 1992). Puis au début des années 2000, la direction des affaires économiques et internationales du Grand Lyon intègre dans son organisation et ses actions le principe et les orientations du schéma de développement économique élaboré par l’agence (Linossier, 2006 ; Healy, 2007)51.

30Les questions de la diffusion et de l’acculturation pourraient également déboucher sur la circulation des hommes et des savoirs dans le travail des agences d’urbanisme à l’étranger. En effet, la LOF, en instituant les agences d’urbanisme en territoire métropolitain, tirait aussi profit d’expériences coloniales pionnières telles que l’Agence du Plan d’Alger née en 1954 (Malverti, 1992 ; Baudoui, 2003 ; Deluz, 1988 ; Celik, 1997 ; Cohen, Oulebsir et Kanoun, 2003) dont on retrouve le directeur – Gérald Hanning – aux côtés de Paul Delouvrier, au sein du District de la région parisienne puis comme conseiller technique au sein de l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région Ile-de-France (IAURIF) de 1973 jusqu’à sa mort en 198052. Il serait intéressant de poursuivre des recherches afin de voir en quoi cette trajectoire professionnelle – et plus généralement l’étude de l’activité des agences à l’étranger – conforte certaines des conclusions des analystes du déploiement outre-mer de l’urbanisme européen et français depuis l’entre-deux-guerres (Vacher, 2001) et du retour d’expérience en métropole – notamment dans les villes nouvelles (Barraqué et Marié, 1988 ; Marié, 1989 ; Fredenucci, 2001, 2003a, 2003b ; Prévot, 2006b). Plus largement, le canevas d’analyses sur la diffusion des idées et des pratiques de l’urbanisme dans le contexte européen et transatlantique s’en trouvera-il aussi renforcé (Ward, 200253) ?

31Il y aurait aussi matière à développer la réflexion contemporaine sur les agences d’urbanisme comme lieux d’observation et comme acteurs privilégiés de la circulation des savoirs, des modèles et des pratiques urbaines à l’échelle internationale. Les agents des agences semblent jouer ainsi un rôle de « passeurs » de « modèles » étrangers, auprès des élus notamment, en organisant des voyages54. Il faut aussi envisager la mobilisation des agences comme un outil de la politique des collectivités locales – villes mais aussi régions, parisienne notamment avec l’IAURIF. Les agences s’inscrivent alors dans un réseau d’institutions internationales plus vastes55. Les grandes villes (Paris avec l’APUR, Lyon56) puis moyennes (Dunkerque) vont utiliser leurs agences d’urbanisme comme un outil d’influence et de rayonnement, manifestant, avant même la décentralisation, une prise d’autonomie par ce biais. Tous ces terrains qui vont de l’espace méditerranéen au sens large à l’Afrique sub-saharienne, l’Asie du sud-est voire l’Amérique latine sont à prospecter afin de saisir, justement, comment se réalisent les phénomènes d’importation/exportation des normes et des savoirs dont les agences et leurs agents sont des opérateurs57. Ces questions rejoindraient, pour les compléter le cas échéant, le champ de recherche sur les « mémoires professionnelles » ouvert par Viviane Claude et Jean-Charles Fredenucci sur les villes nouvelles (Claude et Fredenucci, 2004).

Crises, temps et terrains : la nature de la production des agences à différentes échelles

32La notion de « crise »58 au sein des agences liée à la concurrence accrue à laquelle elles sont soumises (cf. supra) peut être questionnée sur l’ensemble de la période, avant et après la décentralisation : crises consécutives au désengagement financier de l’État qui intervient dès les années 197059 et se prolonge selon différentes modalités. Peut-on observer dès lors dans les agences une propension – relevée dans certaines OREAM (Saunier, 2005) – à démultiplier le champ d’intervention jusque dans l’opérationnel pour enrayer la saignée financière et trouver des marchés de « subsistance »60 ? Quitte pour cela à risquer de perdre leur spécificité d’outil partenarial et « d’espace de réflexion décalé » et à se mettre plus directement en concurrence avec les bureaux d’études privés61, les Sociétés d’Economie Mixte (SEM) ou les services techniques des intercommunalités ? Il est nécessaire de comprendre comment les agences justifient aujourd’hui leur spécificité par rapport aux bureaux d’études, auxquels elles font par ailleurs appel62. Bref, comment les agences ont-elles été capables (ou non) de mobiliser, selon les périodes, des ressources multiples au service de leur action et comment leur environnement institutionnel changeant a-t-il fait évoluer leurs missions et leur façon de les conduire ?

33Leur positionnement local dans des missions à caractère opérationnel d’urbanisme réglementaire a pu être source de légitimation auprès des élus. De part et d’autre de la décentralisation de 1982-1983, par exemple, l’agence d’urbanisme de Lyon intervient pour le compte de la communauté urbaine sur des missions très circonscrites dans leur contenu et leurs limites spatiales, pour réguler les concurrences entre opérateurs de la réhabilitation ou de la rénovation de certains quartiers anciens de Lyon. Dans ce domaine précis, c’est par l’intermédiaire de l’agence d’urbanisme que se jouent la montée en puissance des services communautaires, l’autonomisation progressive de la structure intercommunale par rapport aux opérateurs publics ou privés, et finalement l’acculturation de ses services aux missions d’un donneur d’ordre (Bentayou, 2007).

34Par la suite, la capacité d’expertise montante des intercommunalités, à mesure que les lois de décentralisation produisent leurs effets, peut aussi être regardée comme une belle occasion saisie par les agences – dans les années 1980-2000 – pour se retirer partiellement au moins d’un positionnement vu comme trop local, de missions quasi-opérationnelles et spatialement circonscrites ; de quitter un positionnement parfois aux antipodes d’une réflexion stratégique à l’échelle des agglomérations, pour réussir à faire de la réflexion prospective à l’échelle de territoires toujours plus vastes (schémas de cohérence territoriale63, InterSCOT, Eurodistricts64) un domaine privilégié de leurs activités. N’ont-elles pas acquis alors une légitimité nouvelle fondée sur un travail de production de principes et d’objectifs consensuels via des « concepts-valise » comme celui de « métropolisation » (Bachelet, Menerault et Paris, 2006) et la production d’un discours consensuel, euphémisant les conflits et les contradictions et donnant ainsi l’impression de maîtrise les intérêts contradictoires des élus et des populations ?

35Cet éloignement de l’urbanisme opérationnel peut dans le même temps être vu à nouveau comme la source d’un certain affaiblissement. En effet, si l’agence joue un rôle central dans l’élaboration du schéma directeur, ce sont les services communautaires qui réalisent les POS (puis les PLU), instruisent les permis de construire, et donnent chair ou non au schéma. Les agences élaborent effectivement les schémas mais sans disposer des outils de son application concrète. Par ailleurs, l’éloignement des agences du champ de l’urbanisme opérationnel ne les a-t-il pas contraintes d’investir celui du marketing territorial ?

36C’est donc bien en termes de stratégies plurielles de légitimation des agences mais aussi d’avantages et de préjudices qu’il faudrait analyser leurs positionnements ainsi que leurs productions et montrer où, comment, quand et pourquoi elles se développent65.

37La recherche collective qui s’amorce peut et doit être aussi l’occasion d’étudier la production des agences par le prisme d’entrées sectorielles ou thématiques. Ainsi, le rôle des agences d’urbanisme dans la conduite des politiques de transport en ville a déjà fait (Montès, 2003 ; Lefèvre et Offner, 1990), et continue de faire, l’objet de recherches (Richer, 2007 ; Henry, 2007 ; Arsac, 2007 et 2006 ; Gardon, 2003). Elles se sont tout d’abord impliquées dans les réflexions et les premières contestations concernant les programmes et projets d’autoroutes urbaines. Puis leur expertise a été mise à contribution dans l’établissement des premiers plans de circulation, l’élaboration des projets de transports collectifs urbains (Lassave, 1987 ; Offner, 1987 et 1988) ainsi pour les études sur l’implantation de parkings en centre ville (Gardon, 2008). Elles ont ainsi participé aux côtés des syndicats de transport, des CETE ou des DDE, à la dynamique professionnelle que connaît le secteur des transports urbains depuis les années soixante-dix (Lefèvre et Offner, 1990 : 53-64). Dans certains cas, leur positionnement sur ces thématiques a contribué à l’échange et à la circulation de savoirs66, notamment avec les autres structures émergentes comme les SEM ou les bureaux d’études. Ce rôle de médiateur a débouché parfois sur une nouvelle coordination entre ces différents acteurs, et sur une prise en compte de l’urbanisme et de la prospective dans les politiques de déplacements à travers une échelle d’action publique plus large.

38Récemment, deux agences se sont ainsi illustrées dans la promotion d’une démarche innovante au service de la coordination des politiques d’urbanisme et de transport public : les « contrats d’axe ». Les agences de Grenoble (AURG) et de Toulouse (AUAT) ont assisté les autorités organisatrices de transport urbain (AOTU) de leurs agglomérations respectives67 en fédérant les acteurs autour de la mise en place de cette démarche contractuelle, dont l’objectif est de permettre la densification urbaine autour de nouvelles lignes de transports collectifs conformément aux principes promus à l’heure actuelle de ville « durable », dense et/ou compacte68 : les communes concernées passent un contrat avec l’AOTU par lequel elles s’engagent à participer à l’effort de densification autour d’un axe de transport public, en fonction du mode prévu (capacité, fréquence). A elles d’agir, à travers l’ensemble des documents d’urbanisme réglementaire, sur leur organisation urbaine afin de favoriser au mieux l’accessibilité au tracé du tramway, métro, ou bus à haut niveau de service envisagé.

39Si les agences de Toulouse et Grenoble ont choisi des méthodes différentes (concertation en amont pour l’une ; diffusion a posteriori d’un document pédagogique conçu d’abord « en chambre » pour l’autre – cf. Henry, 2007), la procédure mise en avant – la contractualisation – est innovante et met à l’épreuve la capacité des deux agences à créer un partenariat efficace entre organismes, élus et mondes professionnels d’ordinaire peu amenés à dialoguer (Henry, 2007).

40Mais cet exemple des contrats d’axes pourrait aussi constituer un analyseur de la manière dont ces agences sont structurées et organisées, en interne, pour traiter de questions transversales, touchant à plusieurs domaines de compétence, à plusieurs champs des politiques publiques entre lesquels les convergences apparaissent aujourd’hui indispensables (urbanisme et transport collectif, environnement et gestion foncière, risques et urbanisme réglementaire, etc.). Quelques analyses récentes montrent ainsi des différences notables, entre des agences où se maintient une organisation fortement cloisonnée et hiérarchisée, laissant en apparence peu de place à l’interdisciplinarité, et d’autres qui connaissent une réorganisation censée favoriser la gestion de projets transversaux69. Comment les équipes des agences pratiquent ainsi concrètement la pluridisciplinarité et la transversalité, autrement qu’en discours ? Et comment cette quête actuelle de transversalité se combine-t-elle avec les spécialisations que les agences ont pu développer dans la longue durée70 ? Une étude systématique des organigrammes et de leurs évolutions, mise en rapport avec des analyses plus fines du mode d’élaboration interne de tel ou tel projet71, pourrait ainsi renseigner sur les cultures professionnelles et administratives à l’œuvre à l’intérieur des agences.

Entre le technique et le politique : frontière ou marche72 ?

41La question du rapport au politique est une autre question centrale, tout comme celle d’une division du travail entre le technique et le politique. L’ensemble des agences s’est particulièrement préoccupé de pédagogie à l’égard des élus, certaines d’entre elles – pour cause de profils militants de leurs membres – se sont aussi préoccupées plus tôt que d’autres d’information, d’une vulgarisation de proximité en matière d’aménagement et de cadre de vie à destination des citoyens, voire de participation et de co-production au travers d’ateliers de travail urbain (à Grenoble, à Dunkerque / Grande Synthe). Dans le nouveau régime de technicité et d’ingénierie complexe qui s’est mis en place depuis quarante ans, les agences d’urbanisme ont-elles constitué un rouage décisif du débat public démocratique en donnant un contenu – et lequel – à la participation dans l’élaboration de la décision en matière d’aménagement et d’urbanisme ? Ont-elles au contraire participé à une vision idéologique de la rationalité scientifique comme moteur de progrès qui aurait permis de faire l’économie, sous prétexte de technicité, de l’élaboration publique et polémique des problématiques urbaines et sociales au niveau des appareils politiques, des élus et des citoyens ? Tout se passe comme si elles s’étaient trouvées contraintes de participer à la mise en forme et à la diffusion d’une conception de la démocratie participative compatible avec l’entretien de la démocratie représentative. Les agences d’urbanisme semblent aujourd’hui en effet contribuer à construire le récit d’agglomérations réconciliées, où tous les intérêts seraient conciliables car négociables par la grâce de la concertation73. En ce sens, elles apparaissent comme des instances de déconflictualisation de l’urbain, à priori. Pour autant il s’agira d’y regarder de plus près pour déterminer si, dans certaines circonstances, leurs études – rendues publiques ou non, utilisées ou non – n’ont pas été en sens inverse saisies par certains acteurs locaux pour politiser l’urbain. Au sein même des personnels des agences la technicité des enjeux a-t-elle contribué également à la dépolitisation de ceux-ci ? Ou au contraire, dans certains cas, assiste-t-on à des « reconversions militantes » ? Ainsi, des allers-retours ou des perméabilités entre la sphère du politique et la sphère du technique sont observables entre des techniciens d’agences ou des directeurs qui sont aussi des élus, des directeurs d’agence qui, devenus élus prennent cette fois la présidence d’agences.

42C’est donc finalement la question du primat du politique sur le technique qui doit être évaluée dans ses ambiguïtés. Une des ambiguïtés de départ dans les missions des agences étant de devoir éclairer et apporter des réponses techniques à des questions fondamentalement politiques. Aux yeux de certains anciens dirigeants d’agence74, la LOF avait déjà consacré le pouvoir montant des grands maires « techniciens » de tous bords politiques bien avant la décentralisation. Bon nombre de communications au colloque de février 2007 ont d’ores et déjà mis en avant le rôle décisif des élus dans les orientations et le travail des agences, pour le soutenir ou le contrarier. D’une manière plus générale, il s’agira d’analyser le rôle des agences d’urbanisme dans la diffusion, sinon des « mythes » d’action publique 75 du moins les référentiels et paradigmes successifs couramment observés chez les acteurs et élus locaux tels que « le développement local », « la participation », « l’internationalisation » des villes (Pinson et Vion, 2000) ou aujourd’hui « le développement durable ».

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Notes

1 La première journée était consacrée à la première agence d’urbanisme de Lille (AUAM), celles de Dunkerque (AGUR) et de Maubeuge, la seconde à Bernard Ecrement, ancien dirigeant de l’agence de Rouen (SORETUR) et la troisième aux agences d’Aix-en-Provence (AUPA) et de Marseille (AGAM).
2 Maryvonne Prévot / IFRESI / CNRS / IAUL / Lille1, Les agences d’urbanisme, outils et acteurs de l’aménagement en France : identités, pratiques, enjeux, mutations (1967-2007). La publication des principales contributions est prévue, en 2008, dans un numéro spécial de la revue des géographes des Universités de Lille 1, Artois, Littoral, Valenciennes – Territoire en mouvement –, et publiée par l’UFR de géographie de Lille 1.
3 Méconnus souvent des organismes eux-mêmes. L’intérêt suscité par ce colloque, auquel doctorants et jeunes chercheurs – lyonnais notamment – ont répondu en nombre, a par suite entraîné l’agence d’urbanisme de Lyon à organiser une matinée de restitution et de débat avec l’ensemble du personnel en poste, toutes générations, profils et postes confondus. La matinée s’est déroulée dans les locaux de l’Ecole Nationale des Travaux Publics de l’État (ENTPE) à Vaulx-en-Velin le 25 juin 2007.
4 Diagonal (Bulletin de liaison des équipes d’urbanisme) édité par le Groupe d’études et de recherches du Ministère de l’Equipement (DAFU), n° 6, mars-avril 1974, p. 32 et suivantes donnait la composition du personnel de l’ensemble des agences de l’époque : architectes (17,79 %), économistes (16,56 %), projecteurs-techniciens (14,72 %), ingénieurs (9,82 %), sociologues (7,98 %), géographes (7,98 %), urbanistes (7,98 %), informaticiens (5,52 %), documentalistes (3,68 %), paysagistes (0,61 %), juristes (0,61 %), divers (6,25 %).
5 Voir (Saunier, 2005). L’auteur fait le point sur la bibliographie disponible sur les OREAM. Un séminaire « Les OREAM, laboratoires de prospective urbaine » a été coorganisé par Maryvonne Prévot et Isabelle Estienne (TVES-Lille 1-ENSALP) le 9 novembre 2006 à Lille.
6 Citons le témoignage de Pierre Calame et de André Talmant, sur le GEP de Valenciennes (Calame et Talmant, 1997).
7 Cf. le dossier spécial « agences d’urbanisme » de la Revue Urbanisme, n° 132 (1972), et Lebreton (1974). Ces premières études ont été suivies de deux autres (DUP, 1979 ; IDEP, 1987).
8 Quelques chercheurs – Viviane Claude, Thomas Reggazzola, Michel Amiot, Bernard Barraqué, Guy Faure et Michel Marié – ont formé un groupe de réflexion au sein de la DRI afin de mettre en lumière, à travers le recueil de témoignages notamment, le travail foncièrement méconnu d’organes d’études créés dans les années 50 et 60 (SEDES études urbaines, SEMA Département économie appliquée à l’urbanisme, SCET Etudes générales), tantôt liés à des groupes financiers privés ou publics comme Paribas, Indochine, Suez, la Caisse des Dépôts et Consignations ou le Commissariat Général au Plan, tantôt à des organismes administratifs (CREDOC Equipe urbaine) et structurés sous des formes associatives ou coopératives (BERU) ou privés. Ces organes d’études ont produit l’essentiel du savoir-faire, des outils (PME, POS, SDAU) et des concepts utilisés par l’administration pour penser, gérer, accompagner la croissance urbaine et l’aménagement du territoire.
9 Depuis le début des années 1970, Urbanisme a ouvert ses pages aux agents des agences, à leurs productions, à leurs points de vue et à leurs rencontres. Depuis 1993, la revue consacre un numéro hors-série complet aux Rencontres nationales annuelles de la FNAU. Créée en 1974, c’est Metropolis qui a rendu compte dès son deuxième numéro de la première rencontre nationale des agences d’urbanisme d’agglomération à Rouen en octobre 1973, avant même la création de la FNAU. Elle a également ouvert ses colonnes aux agents des agences, à des présentations ou des analyses de leurs productions. Le numéro spécial 89-89 (1990), intitulé « Si on reparlait de planification ? », était ainsi consacré au colloque organisé à Lyon en décembre 1989 par le Ministère de l’Équipement et la FNAU sur le « renouveau de la planification urbaine ».
10 Voir aussi (Dally-Martin et Delfante, 1994).
11 Meillerand Marie-Clotilde, Histoire d’une construction métropolitaine (1938-1978) : la politique urbaine dans la région lyonnaise, thèse d’histoire urbaine en cours sous la direction de Jean-Luc Pinol, LARHRA-UMR 5190, Université Lyon 2.
12 Gardon Sébastien, Gouverner la circulation urbaine, Pouvoirs urbains et mondes automobiles à Lyon (1910-1968), thèse de science politique en cours sous la direction de Gilles Pollet, IEP de Lyon.
13 Estienne Isabelle (architecte DPLG), L’intervention du paysagiste dans la ville de 1960 à aujourd’hui, significations, pertinence et enjeux pour l’architecte et l’urbaniste : le cas de la métropole lilloise, thèse de géographie et d’aménagement en cours sous la direction de Didier Paris, Lille 1.
14 L’Institut d’urbanisme de Paris et l’UMR LOUEST ont organisé de 1998 à 2004 un séminaire reposant sur les témoignages des principaux acteurs de l’aménagement urbains, sur leurs expériences et les évolutions des métiers. Un colloque organisé par l’UMR LOUEST en 1998 sur « Villes et métiers ».
15 Sur le plan « formel » au moins, dans le sens où elles ont eu et ont toujours parfois du mal à s’émanciper des logiques d’action municipalistes qui prédominent au niveau intercommunal. C’est le cas de l’agence du pays d’Aix (AUPA) qui resta longtemps une agence financée à 80 % par la ville d’Aix-en-Provence, à laquelle s’adjoignaient formellement 4 petites communes limitrophes telles Venelle ou Vauvenargues.
16 Sauf dans quelques cas comme celui de l’EPURES qui ajoute dans l’article 1er paragraphe 3 de ses statuts : plans de transports, équipements tertiaires. Quant à l’agence de Toulouse, dès 1973, elle investit les champs des transports urbains, des activités économiques et des ZAC, de l’aménagement foncier et des finances locales. D’une manière générale, les programmes et bilans d’études annuels annexés aux conventions passées avec l’Etat et les autres partenaires des agences donnent une idée précise des activités des agences. Pour la période 1966-1989, consulter au CAC de Fontainebleau, DAFU cote 920152 articles 1 à 70.
17 L’urbanisme réglementaire est en réalité plus « politique » que l’urbanisme prospectif si l’on considère comme « politique », ce qui est investi comme tel par les citoyens et les élus qui en font un enjeu de débat (Beauport, 1974).
18 Une majorité d’entre elles ont opté pour un statut d’association de loi 1901 qu’elles conservent aujourd’hui. Deux d’entre elles (Rouen et le Havre) ont d’abord reçu le statut de sociétés civiles. La première agence de Lille (AUAM) fut une agence « de fait » sans que ne soit créé un organisme doté de la personnalité civile ce qui fut l’occasion de nombreuses réflexions entre ministère et directeurs ; l’IAURIF est une fondation. Quant au personnel, certains sont des salariés de droit privé, d’autres sont des fonctionnaires et contractuels de l’État.
19 CAC Fontainebleau 1992 0152 38. Ont alors travaillé sur ces sujets les agences d’Angers, Bordeaux, Dunkerque, Grenoble, Lille, Reims, Strasbourg et Toulouse. Deux documents contenant recommandations et propositions de règlement du personnel furent émis en juin 1973 puis juin 1974.
20 Aujourd’hui, dans certaines agences, le statut du personnel repose sur la grille de la fonction publique territoriale remaniée, à cheval parfois avec celle de la convention SYNTEC qui régit les bureaux d’études, bureaux d’ingénieurs conseils et sociétés de conseil relevant de la Fédération des syndicats des sociétés d’études et de conseils. Il n’y a pas de grille unique et une réflexion inter-agences est toujours en cours pour définir une grille qui correspondent aux métiers des agences.
21 Cela renvoie à l’idée d’organisations « adhocratiques » pour reprendre la catégorie du sociologue des organisations Jean Mintzberg.
22 La lecture de la thèse récente de Yasmine Bendjador (2007) tend à le confirmer.
23 Et à la création, en leur sein, d’observatoires (Vandenbussche, 2007 ; Crotat, 2006).
24 FNAU Agences, mode d’emploi, mars 2006.
25 Son délégué général Marcel Belliot s’est montré plus nuancé (Belliot, 2003).
26 « Déjà à mon arrivée en 1974, la création d’une agence d’urbanisme à Valenciennes faisait figure d'arlésienne. Cette création s’opposait à l’hostilité discrète mais efficace des élus locaux qui, compte tenu de leurs rivalités politiques, se satisfaisaient au fond mieux d’un service de l’État relativement puissant que d’un outil qui leur eût été propre mais où leurs volontés se fassent neutraliser », cf. témoignage écrit de Pierre Calame à Maryvonne Prévot à l’occasion du séminaire de Lille du 25 mars 2005.
27 L’agence qui voit le jour à Lille au cours de cette période prend les airs d’une restauration, mais elle s’apparente en réalité à une création, tant ses objectifs sont différents. Le profil de Francis Ampe, son premier directeur, et sa grande proximité avec Pierre Mauroy, disent beaucoup sur ce point (Prévot, 2006a).
28 La création récente de l’agence Centre-Essonne-Seine-Orge semble être le fruit d’une volonté conjointe de l’État et du département pour faire pièce à des intercommunalités fractionnant le territoire. L’Etat conserve à ce jour un rôle dans les projets de création d’agences via la DGHUC, la DATAR/DIACT, le SGAR, les services du réseau technique (CETE) ou bien encore le Conseil Général des Ponts et Chaussées qui, bien souvent, mène les missions exploratoires de faisabilité aux côtés de la FNAU (cf. circulaire n° 2001683/UHC/MA2/28 du 12 décembre 2001 relatif à la présence de l’État au sein des agences d’urbanisme et aux conditions et modalités de leur financement).
29 Et les agences d’Angers, du Havre et de Rouen appliquaient à leur personnel les barèmes de rémunération de la SCET (Danan, 1976 : 22). Le directeur de l’agence d’Angers et trois des chargés d’études étaient issus de la SCET.
30 Voir également (Dulong, 1997).
31 Il est ainsi assez fréquent que le directeur d’une agence soit aussi celui du GEP. C’est le cas à l’EPURES de Saint-Etienne par exemple ou bien à Bordeaux pendant plusieurs années.
32 Voir aussi (Belliot, 2003).
33 Mais pas les seules (cf. infra) : mise en place de plans d’action foncière, études de lotissement et de ZAC, préparation de contrat de villes moyennes, résorption de l’habitat insalubre et lancement d’OPAH, intervention dans les périmètres sauvegardés, contribution à la création de parcs naturels, enquêtes sur les comportements d’achats des ménages, sur le phénomène de « retour au centre » des classes moyennes à la fin des années soixante-dix, etc.
34 À Lille, c’est aussi pendant cette période que l’agence est « digérée » – en 1977 – au sein des services d’urbanisme de la communauté urbaine, son président Arthur Notebart ne souhaitant plus payer largement une structure et son directeur Pierre Mazzolini qu’il ne contrôle pas tout à fait. Voir (Desage, 2005) et entretien de Maryvonne Prévot avec Pierre Mazzolini du 26 septembre 2007.
35 Reste à savoir si derrière ce discours les agences cherchent à remettre véritablement en cause la primauté des maires.
36 « En accord avec le « Prince » qui préside (l’agglomération), l’agence joue un rôle très important pour produire, populariser et « vendre » les grands projets de développement de l’agglomération » (Belliot, 2003).
37 Loi Voynet de juillet 1999 et article L.121-3 du Code de l’urbanisme.
38 Certaines agences (Grenoble, Rennes) animent les conseils de développement. Par ailleurs, certains anciens dirigeants d'agence (Jean Frébault à Lyon) ont pris la tête de ces organismes ou s'apprêtent à le faire (Francis Cuiller à Bordeaux). Les conseils de développement semblent donc être un lieu de « recyclage » d'anciens membres d’agences.
39 Cf. infra 2.3.
40 Dans la droite ligne du programme dessiné par Pierre-Yves Saunier (Saunier, 2004).
41 On peut ainsi repérer au sein des agences une génération d’acteurs membres ou proches du PSU ou de ses acteurs.
42 Tels que les bureaux d’études comme le Bureau d’Etudes et de Réalisations Urbaines (BERU) ou le Centre d’Etudes et de Recherches pour l’Aménagement Urbain (CERAU), ou des organismes comme le Service Technique Central d’Aménagement et d’Urbanisme (STCAU). Voir sur ces organismes Verdès-Leroux (1972), Reggazola (1988) et Claude (1994).
43 Telles Paul Delouvrier, Pierre Mayet, André Laure ou bien encore plus récemment Jean Frébault ou Francis Cuillier.
44 Didier Lenoir, ancien dirigeant de l’agence d’Angers, Gérard Blanc et Jean-Pierre Guillaumat tous deux anciens directeurs de l’agence de Lyon ont ainsi œuvré, avec d’autres, à la constitution du Conseil Français des Urbanistes (CFU) et travaillé à la création d’un Office professionnel de qualification des urbanistes (OPQU).
45 Et de ces réseaux associatifs comme l’Association pour la démocratie et de l’éducation locale et sociale (ADELS) et sa revue Correspondance municipale devenue Territoires.
46 Voir Techni-cités, supplément au n° 134 du 8 septembre 2007 sur les 28e rencontres de la FNAU à Toulouse en novembre 2007 ayant pour thème « La ville négociée ».
47 L’AGUR à Dunkerque donne le ton de cette tendance avec la publication d’Urbis le magazine qui explore le dunkerquois.
48 Multipliant en particulier les enquêtes sur le logement urbain après la Libération, cette association d’inspiration chrétienne s’oriente dans les années 60 vers des problématiques plus vastes de développement et d’aménagement du territoire (Pelletier, 1996).
49 À Bordeaux, la CCI joue un rôle comparable (Lagroye, 1973).
50 CAC Fontainebleau cote 19920152 30.
51 Par ailleurs, les productions des agences d’urbanisme ont pu être diffusées vers d’autres lieux d’expertises auxquels on pense parfois moins en dépit de leur influence. Ainsi, à Lyon, dans les années 1960 les responsables diocésains en charge de la pastorale dans l’agglomération ont noué des liens avec l’ATURCO afin de connaître les projets urbanistiques en cours, en mesurer les impacts et, d’une manière générale, penser et anticiper l’emplacement de nouveaux lieux de culte, souvent en concertation également avec les services de l’urbanisme (Chatelan, 2004). Au croisement de l’histoire urbaine et de l’histoire religieuse, de nouveaux champs de recherche en histoire contemporaine sont actuellement ouverts. Finalement, reconstituer l’histoire des agences d’urbanisme peut s’avérer pertinent pour appréhender et approfondir le décloisonnement des champs de recherche (Dumons, 2005).
52 Cf. Cahiers de l’IAURIF n° 62 et n° 73. Voir aussi (Fourquet et Murard, 2004).
53 L’auteur développe une typologie des formes de diffusion des idées et pratiques de l’urbanisme en fonction des données géopolitiques (guerres, occupation, domination économique) et culturelles.
54 À Lille, l’ADULM, comme beaucoup d’autres agences, a organisé plusieurs voyages pour les élus communautaires afin de leur montrer certaines réalisations dans d’autres villes européennes. De manière intéressante et paradoxale, la représentation d’une concurrence internationale accrue semble avoir plutôt favorisé là aussi le mimétisme. Chaque ville doit ainsi avoir son équipement de congrès international, son quartier d’affaires, ou son éco-quartier aujourd’hui (Pinson et Vion, 2000).
55 À l’exemple de l’association Métropolis, créée en 1984 et dans laquelle l’IAURIF joue un rôle central. Il s’agira de voir qui font ces réseaux et que sont ces réseaux.
56 Les deux villes sont en concurrence dès 1977 pour l’expertise des plans de reconstruction de Beyrouth au Liban, tandis que Charles Delfante, pour l’agence d’urbanisme de Lyon, participe aux consultations (Verdeil, 2002 ; Souami, 2005). Voir aussi le dossier « Liban, retour sur expérience », Cahiers de l’IAURIF, 2005, n° 144.
57 L’examen de créations institutionnelles récentes répliquant le vocabulaire et certaines des intentions présidant à la création des agences en France, que ce soit au Maroc à partir de 1985 ou plus récemment au Mexique mériterait d’être conduit, de même que l’observation de la naissance et des activités du club FNAU-International.
58 Les crises résultent d’abord d’une « mise en crise », c’est à dire d’une construction de la temporalité, des continuités et des ruptures. C’est cette question qui doit nous intéresser. Il faut la relier à des phénomènes plus globaux qui s’imposent aux acteurs bien sûr, mais ne pas considérer que les « crises » existeraient ou iraient de soi indépendamment des acteurs en quelque sorte.
59 La part de la subvention de l’État aux agences – IAURIF et autres agences régionales mises à part (Mission Bassin Minier, Martinique, Réunion) – n’est plus que de 16,3 % de leurs ressources en 1989 (Bendjador, 2007 : 141) et de 8,5 % en 2006. Depuis la circulaire du CIADT du 9 juillet 2001, le mode de calcul du montant de la subvention est largement fonction de la population des communes adhérentes et des perspectives d’élargissement – ou non – de ce nombre. Elle est aussi fonction du nombre et de la qualité des agents de l’État mis à disposition. Enfin, un plancher et un plafond ont été fixés (pas moins de 10 % et pas plus de 25 % du total des subventions publiques dont a bénéficié une agence durant l’année antérieure).
60 Prenant explicitement acte de « la complexité de certaines questions soulevées par les agences d’ urbanisme au regard des droits de la concurrence et de la commande publique, du droit des associations et du droit fiscal », les circulaires n° 2001683/UHC/MA2/28 du 12 décembre 2001 et n° 2006-97 du 26 décembre 2006 ont cherché à clarifier les conditions juridiques et les modalités de financement des agences : le « noyau dur » de leur activité doit être des missions d’intérêt collectif formulées au sein d’un programme partenarial pluriannuel qui justifie l’octroi de subventions de la part de l’État, en accompagnement de celles accordées par chacune des collectivités publiques adhérentes. Les activités qui relèvent de ce programme ne sont pas soumises au droit de la commande publique ni à celui de la concurrence. Ces circulaires précisent encore que les études « hors programme partenarial » ne doivent pas excéder 30 % du volume global d’activité, être approuvées par le conseil d’administration et être soumises aux règles de concurrence des marchés publics et de la fiscalité en vigueur. Enfin, depuis l’article 81 de la loi n° 936122 du 29 janvier 1993, toutes les associations recevant plus d’un million de francs de l’État, des établissements publics ou des collectivités locales doivent soumettre leurs comptes annuels au contrôle d’un commissaire au compte.
61 Une note de 1979 retrouvée dans les archives de l’agence d’Orléans part du reproche déjà ancien adressé aux agences de faire concurrence aux bureaux d’études privés pour chercher à faire la preuve de la distinction existant entre ces deux types d’organismes (Bendjador, 2007 : 121).
62 Notamment en matière de prospective à l’instar du partenariat FNAU/Futuribles.
63 L’élaboration d’un SCOT est considérée comme une « bonne raison » de mettre des moyens financiers au service de la réflexion et des études. Cependant, outre le fait d’être encadrées par une procédure, il est permis de se demander si ces dernières ne sont pas en partie « fléchées » ou « corsetées » par des enjeux d’ordre politique et/ou économique qui en limitent la portée.
64 L’Agence de développement de Lille Métropole, celles de Strasbourg, Longwy, Mulhouse, Dunkerque se sont emparées de la thématique transfrontalière à l’échelle régionale.
65 Il y aurait ainsi tout un pan de recherches à conduire sur les relations concrètes qui se nouent entre les agences, et les communautés urbaines, d’agglomération ou de communes au moment de l’élaboration et de la mise en œuvre des documents d’urbanisme.
66 A travers notamment l’organisation de colloques, comme celui organisé à Lyon par la FNAU en octobre 1981 sur le thème « Urbanisme – Déplacements – Transports ».
67 Il s’agit, en l’occurrence, de deux syndicats mixtes de transport en commun (SMTC).
68 Voir (FNAU, 2006 ; Newmann et Kenworthy, 1989 ; Puyanne, 2005) cités par (Henry, 2007 : 60-61). La question de la coordination entre politiques d’urbanisme et de transport, si elle n’est pas nouvelle, a connu un net regain d’intérêt depuis la loi SRU de décembre 2000 (voir par exemple Arsac, 2006 et 2007).
69 Cf. Henry (2007), ou encore Quelavoine (2007 : 12 et suivantes), à propos des agences de Toulouse, Grenoble et Rennes. Les schémas organisationnels des agences semblent à l’heure actuelle encore peu stabilisés (Bendjador, 2007 : 271 et suivantes), signe d’une réelle difficulté à articuler, en interne, l’agencement des moyens humains aux principes d’actions des politiques publiques (territorialisation, contractualisation...) et donc à répondre à la complexité des situations locales en intégrant tout à la fois des logiques de territoires, des politiques thématiques et des liens transversaux entre les pôles au sein des agences.
70 Une étude de l’agence de Toulouse sur un temps plus long mettrait probablement en évidence l’ancienneté de la thématique transport urbain liée à la personnalité de Jean Frébault, directeur de l’agence à partir de 1971 et qui, auparavant, avait fait partie de l’équipe fondatrice de l’Institut de recherche sur les transports, devenu INRETS.
71 Par des entretiens, ou mieux encore par le biais de démarches d’immersion et d’observation. La sociologie des organisations montre en effet qu’il ne faut pas s’en tenir aux organigrammes, même s’ils sont importants pour comprendre l’image d’elle-même que l’organisation se fait et entend donner à l’extérieur.
72 (Eymeri, 2003).
73 Les rencontres nationales de la FNAU de 2007 à Toulouse sont ainsi intitulées « La ville négociée ».
74 Cf. témoignage de Gérard Blanc (Ecrement, 2004).
75 Mythes dans le sens où « plus qu’ils ne guident ou prescrivent l’action, ils font figure de fétiches rassembleurs d’initiatives variées conjurant par la croyance de leurs vertus magiques l’incertitude et le sentiment d’impuissance qui caractérisent souvent l’action publique moderne, tout en préservant par leur polysémie, leur ambiguïté de « mots-valises » une pluralité d’options dans laquelle les bricolages, les routines ou les confrontations d’intérêts vont pouvoir se glisser » (Desage, 2005).
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Pour citer cet article

Référence électronique

Maryvonne Prévot, Gilles Bentayou, Olivier Chatelan, Fabien Desage, Sébastien Gardon, Rachel Linossier, Marie-Clotilde Meillerand et Eric Verdeil, « Les agences d’urbanisme en France », Métropoles [En ligne], 3 | 2008, mis en ligne le 17 septembre 2008, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/2322

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Auteurs

Maryvonne Prévot

Docteur en histoire contemporaine, MCF en aménagement et urbanisme Lille 1-TVES, prevot[point]maryvonne(at)neuf[point]fr

Gilles Bentayou

Docteur en urbanisme, chargé d’études au CERTU, gilles[point]bentayou(at)free[point]fr

Olivier Chatelan

Doctorant en histoire urbaine, Université Lyon 2, LARAHRA-UMR 5190, ochatelan(at)hotmail[point]com

Fabien Desage

MCF en science politique, Lille 2 – CERAPS, fabien[point]desage(at)univ-lille2[point]fr

Articles du même auteur

Sébastien Gardon

ATER à Lyon 2 et doctorant en science politique au Laboratoire RIVES – UMR 5600, sebastien[point]gardon(at)gmail[point]com

Articles du même auteur

Rachel Linossier

Docteur en géographie, aménagement et urbanisme, IUL-UMR 5600, rachel[point]linossier(at)wanadoo[point]fr

Marie-Clotilde Meillerand

Doctorante en histoire urbaine, Université Lyon 2, LARHRA-UMR 5190, mcmeillerand(at)gmail[point]com

Eric Verdeil

Chargé de recherches CNRS UMR 5600, eric[point]verdeil(at)normalesup[point]org

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