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Du « modèle » de développement économique à une nouvelle forme de gouvernance métropolitaine ?

Mondialisation, TIC et transformation urbaine à Bangalore
Audrey Halbert et Ludovic Halbert

Résumés

Entre mondialisation économique et diffusion des Nouvelles Technologies de l’Information et de Communication, la région métropolitaine de Bangalore connaît depuis une quinzaine d’années d’importantes mutations qui en font un laboratoire remarquable pour la communauté scientifique. Après avoir montré comment Bangalore est entrée dans une division internationale des tâches de production abstraite (économie de l’information), cet article analyse les transformations de la structure productive, de la géographie métropolitaine, des modes de vie et enfin de la manière dont la région urbaine est développée et aménagée. L’essor d’une classe moyenne enrichie et d’une élite économique encourage une convergence d’intérêts avec certains élus de l’Etat fédéré pour promouvoir une métropole « internationale » suivant un « modèle » d’urbanisation en enclave. On observe en bout de chaîne la formulation d’une nouvelle forme de gouvernance métropolitaine.

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Texte intégral

Bangalore, ou la mondialisation en train de se faire

1Bangalore est la première étape du voyage entrepris par Friedman, chroniqueur au New York Times et qui l’amena à faire la découverte retentissante annoncée dans son dernier best-seller : « le monde est plat » (Friedman, 2005). A mesure que la mondialisation de l’économie et la diffusion des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (NTIC) se renforcent l’une l’autre, tout se jouerait désormais indépendamment de la géographie. Prolongeant la vision futuriste du village planétaire de McLuhan (1964), Friedman prolonge en fait ce qui depuis plusieurs décennies déjà est décrit dans une partie de la littérature à savoir « la mort de la distance » (Cairncross, 1997, 2003).

2Pourtant, les faits ne le confirment guère : les échanges économiques montrent un acharnement à se concentrer dans quelques grandes régions du monde (en gros, la Triade élargie aux pays d’Asie du Sud-Est, à l’Inde, à Israël et à quelques pays d’Amérique du Sud), et au sein de ces régions, dans quelques métropoles. La mondialisation de l’économie n’est pas « l’aplanissement » du globe, c’est au contraire l’accélération d’une tectonique où des sommets, un peu plus nombreux à mesure que de nouvelles métropoles intègrent les échanges internationaux, continuent de s’élever (Florida, 2005). Les grandes régions urbaines mondialisées ou en cours de mondialisation sont autant de nœuds qui concentrent les flux de capitaux, d’information, de savoirs et de richesse, constituant une économie d’archipel organisée en un réseau métropolitain mondial (Veltz, 1996).

3Quels sont les processus qui encouragent la polarisation des échanges économiques dans les métropoles et quelles sont les recompositions qui affectent ces régions de plus en plus intégrées à une économie « mondialisée » ? S. Sassen (1991) évoque une « ville mondiale » qui est avant tout la concentration des sièges sociaux des multinationales, de sociétés de services avancés et du monde de la finance qui « commandent » l’économie mondiale. Faute d’ouvrir la boîte noire du fonctionnement du système productif contemporain, et au-delà du simple constat que les services avancés aux entreprises jouent un rôle croissant dans la création de la valeur ajoutée, cette hypothèse n’offre qu’une compréhension limitée des processus en jeu dans les villes mondiales. D’autant que nombre des grandes régions métropolitaines participant de la mondialisation économique sont spécialisées dans d’autres activités que les services avancés aux entreprises : des industries de pointe comme la Silicon Valley aux activités manufacturières en Chine ou aux fonctions de production abstraite comme à Bangalore en Inde qui, en une dizaine d’années, est devenue un archétype de l’intégration accélérée à l’économie mondialisée. Comprendre le lien entre métropolisation et mondialisation, entre transformation de la géographie régionale et mutations économiques à l’échelle du monde, c’est s’efforcer d’entrer dans l’analyse fine de la division internationale des tâches mise en place par les entreprises multinationales notamment.

4Cependant, ce travail ne peut être qu’une dimension de l’analyse d’un processus plus « global » en ce qu’il dépasse le cadre de la réorganisation spatiale des entreprises. Prolongeant pour partie les travaux de Sassen, qui elle-même montrait l’intensité des recompositions socio-économiques intra-métropolitaines résultant du renforcement de New York, Londres et Tokyo comme « villes mondiales » de nombreux auteurs ont souligné comment au-delà des transformations économiques, c’est bien toutes les dimensions de la réalité métropolitaine qui sont remaniées. On pense notamment à l’approfondissement de la dualisation socio-spatiale au sein des espaces métropolitains : le développement d’infrastructures haut de gamme nécessaires à l’intégration dans les circuits d’échanges de la mondialisation (quartiers d’affaires, transports rapides, etc) accroissent la fragmentation urbaine (« splintering urbanism ») entre des espaces de premier niveau bien connectés au monde (« premium network spaces ») et d’autres laissés pour compte (Graham, Marvin, 2001). Les transformations sont aussi bien souvent politiques, l’essor de régions métropolitaines, comme moteurs de la croissance des territoires nationaux notamment, renforcent un ré-echelonnage de l’Etat par exemple (Brenner, 2004).

5La littérature scientifique a fait de Bangalore un terrain de recherche stimulant pour analyser à la fois les moteurs et les réactions en chaîne d’une mutation des systèmes productifs qui affecte toutes les dimensions des régions métropolitaines. Des dizaines d’articles en font leur laboratoire tout simplement parce qu’on y observe depuis la fin des années 1980 une mondialisation en train de se faire. L’intensité des mutations est donnée par quelques indicateurs : la région métropolitaine de Bangalore a vu sa population passer de 4 à 6,5 millions d’habitants en 15 ans, selon les prévisions des Nations Unies, elle pourrait compter autour de 8 millions d’habitants en 2010. Son PIB progresse à un rythme vigoureux (+ 11 %/an sur les 10 dernières années), alimenté par l’essor des exportations liées aux activités des technologies de l’information, Bangalore représentant en ce domaine un quart à la moitié du total indien. Moins d’un milliard de dollars au début des années 1990, ces exportations compteraient pour plus de 20 milliards en 2010 si la croissance économique se poursuit à un rythme identique (Nasscom, 2005). Cette croissance démographique et économique entraîne une recomposition de la géographie régionale avec le passage de ce qui était selon les critères indiens une ville moyenne tranquille faisant figure de paradis des retraités à une région urbaine élargie insérée dans la mondialisation (la région métropolitaine atteindrait aujourd’hui 1 300 km² si l’on en croit le périmètre du Bangalore Development Authority, dont 780 km² pour la seule zone agglomérée).

6Suivant la ligne ouverte par certains travaux récents (Aryana, 2003), cet article souhaite contribuer à la réunion de corpus nombreux mais fragmentés pour souligner les interdépendances entre les mutations spatiales, économiques et sociales qui redéfinissent la manière dont l’espace métropolitain est produit et gouverner à Bangalore1. Il s’agit de relier des analyses partielles sur les stratégies des entreprises, sur le changement socio-économique, la recomposition des relations de pouvoir et la transformation de l’organisation spatiale métropolitaine. C’est ainsi que nous rappellerons tout d’abord comment les mutations de l’organisation spatiale et productive des entreprises internationales ont rencontré un terrain propice en Inde avec les réformes libérales de 1991 et à Bangalore avec la tradition de formation d’une main-d’œuvre qualifiée (1). Ces transformations économiques et politiques à des échelles macro (i.e. mondiale et nationale) ont entraîné une recomposition partielle de la structure productive au niveau régional (2) mais aussi une transformation en profondeur des paysages, de l’organisation spatiale, de la pratique des espaces et de plus en plus de la géographie socio-économique (3). Nous montrerons comment ces recompositions ont consolidé la place d’une élite politique et économique qui, en s’appuyant sur les succès de l’intégration économique à l’échelle mondiale, pèse dans la production au jour le jour de l’espace métropolitain (4), mais aussi cherche à inventer une nouvelle forme de gouvernance métropolitaine selon des modalités inspirées du monde des affaires (5). En conclusion, nous essaierons de montrer comment à partir du cas de Bangalore, l’on peut s’essayer à un exercice de généralisation des processus de production et de fonctionnement des espaces métropolitains dans le cadre de l’intensification de la mondialisation économique, tout en rappelant les limites de ce type de travaux, tant les dynamiques observées sont dépendantes de spécificités nationales et locales, y compris héritées de régimes socio-politiques anciens.

Off-shoring et réformes libérales ou comment Bangalore est devenue l’usine à cerveau du monde

7La réussite économique de Bangalore tient à la mobilisation de certains héritages, en matière de formation et de politique industrielle notamment, par des acteurs -  entreprises internationales et indiennes, élus de l’Etat fédéral ou régionaux, et salariés plus ou moins qualifiés aspirés par la croissance économique - qui se sont saisis des opportunités offertes par les transformations des systèmes productifs des pays développés.

De l’informatique à l’économie de l’information

8Chassons une idée reçue sur le développement de Bangalore : la croissance économique contemporaine, si elle est alimentée par certains processus communément regroupés dans le terme fourre-tout de mondialisation, n’est pas un produit résultant uniquement de ces derniers. L’histoire de cette ville est affectée par plusieurs recompositions importantes, certaines déjà anciennes, nombre d’origine exogènes, et en tout cas, même si l’on peut s’amuser à observer un « chemin » après coup, n’est pas un processus linéaire. Les continuités historiques, le caractère multi-scalaire des différentes recompositions (locales, régionales, nationales et internationales), renvoient une construction beaucoup plus complexes que l’image d’Epinal renvoyée par Bangalore, Silicon Vallée indienne. Reprenons les étapes récentes du développement économique de la région urbaine.

9La première phase s’est déroulée dès la fin des années 1980 lorsque le système éducatif nord-américain a éprouvé des difficultés à répondre à l’accroissement de la demande en travailleurs qualifiés dans le secteur de l’informatique. La hausse des salaires a poussé les entreprises à opérer des recrutements à l’international, notamment dans les pays offrant une main-d’œuvre qualifiée et des salaires bas. Le premier développement économique indien associé au début de la révolution des technologies de l’information, a donc été lié à des tensions sur le marché de l’emploi des Etats-Unis et s’est matérialisé avant tout par une fuite des cerveaux (Saxenian, 2000a). A l’image des débuts difficiles d’Infosys en 1981 – aujourd’hui l’un des géants des services informatiques à Bangalore et en Inde avec environ 60 000 salariés –, le business model originel était celui de la société de services en régie. Il s’agissait de vendre une force de travail sur une base horaire aux clients nord-américains qui accueillaient les travailleurs indiens dans leurs propres établissements. Progressivement, la diaspora indienne a gagné « en crédibilité » (Parthasarathy, entretien Fév. 2006), tout en développant des atouts (connaissance du marché, contacts avec des clients et des investisseurs) qui offrirent bientôt les conditions du rapatriement de certaines activités informatiques en Inde (Parthasarathy, 2004). Dans ce processus, le rôle des Non-Residents Indians (les expatriés indiens) a été et reste aujourd’hui encore crucial (Saxenian, 2000a ; Aryana, 2005).

10C’est dans la première moitié des années 1990 que Bangalore a commencé à bénéficier de l’intégration renforcée dans une industrie informatique en cours de mondialisation. Les grands noms du secteur (IBM, Hewlett-Packard, Oracle, Intel) emboîtèrent le pas à Texas Instrument qui fit figure de précurseur en s’implantant dès 1985). Dans le même temps, des entreprises de services indiennes créaient les Centres de Développement Offshore dans les principales villes indiennes (Mumbai, Bangalore, New Delhi-Pune, Chennai, Hyderabad). Infosys, comme bien d’autres, peaufinait ce qui est devenu leur second business model, celui s’efforçant de créer de la valeur ajoutée à partir de la mondialisation de l’industrie informatique. On cherche l’équilibre entre les besoins de proximité aux clients (par l’ouverture d’agences commerciales dans les pays développés notamment) et l’amélioration de la compétitivité grâce à des implantations moins onéreuses et à des salaires moins élevés en Inde :

« Chercher le capital où il est le moins cher, produire où l’efficacité est la plus forte, vendre là où la profitabilité est la plus grande. » (Direction d’Infosys, entretien).

11On le comprend, l’industrie informatique venait de prendre le tournant de l’off-shoring qui consiste à faire ou à faire faire une partie de la production, ici de services, dans un pays éloigné à moindres coûts. A ce moment, Bangalore faisait figure en Inde d’avant-poste d’un mouvement amené à se renforcer de division internationale des tâches au sein des entreprises multinationales et de leurs partenaires.

12Depuis une dizaine d’années en effet, le développement économique amorcé à partir d’un pays (les Etats-Unis) et dans un secteur (industrie informatique) est devenu un processus international, notamment avec l’entrée des sociétés européennes et japonaises, et transectoriel, allant bien au-delà du seul développement de logiciels. En d’autres termes, la mondialisation de la production qui affectait principalement les activités manufacturières s’est étendue à la production « intellectuelle » celle dont la matière première est l’information et dont les activités principales sont sa collecte, son stockage, son traitement, son transfert et sa transformation en connaissance. On parle à ce sujet de l’entrée de Bangalore dans « l’économie du savoir » Ici comme dans beaucoup d’autres régions métropolitaines, c’est aller un peu vite dans l’appréciation des dynamiques. On préfèrera le terme « d’économie de l’information » (Porat, 1976, Reich, 1993) tant les activités qui s’implantent ici ne relèvent pas toutes de la production de savoir. Au-delà des activités liées au développement de logiciels, on trouve des services aux entreprises très diversifiés à Bangalore. Certains nécessitent des compétences informatiques et reflètent l’externalisation de ces fonctions dans certains grands groupes internationaux (maintenance à distance des réseaux par exemple). D’autres, de plus en plus nombreux n’ont en pratique aucun lien direct avec l’informatique si ce n’est par le fil ténu que leur réalisation est permise par le développement des NTIC. Ce sont les Services Liés aux Technologies de l’Information (ITES : Information Technology-Enabled Services) (cf. Encadré 1). C’est bien cette dernière évolution qui participe, depuis 2000 environ, de l’accélération de la croissance économique dans la région métropolitaine de Bangalore.

Encadré 1 : Les Services liés aux Technologies de l’Information

On en distingue plusieurs types selon la nature des tâches à laquelle correspond souvent un niveau de qualification différent :

  • le Business Process Outsourcing (BPO) offre des prestations intensives en main-d’œuvre modérément qualifiée comme les centres d’appel, les back-offices, les centres de saisie ;

  • le Knowledge Process Outsourcing (KPO) propose un traitement de l’information plus sophistiqué, et vise à transformer les informations disponibles à distance sur Internet en banque de connaissance mobilisable pour les clients (ex : B2K est une entreprise qui réalise notamment des études de marché à distance) ;

  • l’Engineering Services Outsourcing (ESO) qui s’appuie sur des compétences avancées dans des secteurs industriels à fortes spécificités (automobile, aéronautique, télécoms, etc.) pour soutenir les activités de Recherche & Développement des multinationales (135 établissements de R&D sont localisés à Bangalore en 2006).


Notons au passage que le terme d’outsourcing est souvent employé à mauvais escient. Il s’agit fréquemment non pas de sous-traitance mais de travail à distance au sein d’une entreprise multinationale, tout particulièrement dans des domaines où la propriété intellectuelle et l’innovation sont en jeu comme pour les centres de R&D.

Une main-d’œuvre qualifiée à bas-coûts

13La première clé du succès économique de Bangalore tient à la mutation de la géographie de la production des multinationales. Cependant, ces transformations du système productif à l’échelle mondiale n’ont affecté Bangalore et certaines régions métropolitaines indiennes qu’en raison de la présence de ressources locales produites bien avant les années 1990. La disponibilité d’une main-d’œuvre qualifiée, aux salaires relativement peu élevés, sous-employée, peu contestataire et, vue des Etats-Unis, travaillant la nuit (en raison du décalage horaire) fut déterminante. Malgré un taux d’illettrisme élevé (moins d’un Indien sur deux sait lire aujourd’hui), il existe en Inde une tradition d’excellence universitaire et de formation dans des collèges techniques privés. Les politiques publiques ont contribué au développement de certaines universités dont l’une des plus prestigieuse est l’Indian Institute of Science de Bangalore, créé en 1911. Mais c’est aussi le résultat du réinvestissement ancien des surplus de l’économie agricole indienne captés par des propriétaires fonciers ou par certains groupes religieux dans des organismes de formation privés. Face aux carences du système éducatif public, un marché de la formation privée a contribué à former les bataillons de jeunes diplômés qualifiés.

14Le sous-emploi chronique qui touchait ces populations jusque dans les années 1990, notamment à Bangalore, a bien sûr été crucial dans l’amorce des dynamiques. Les premiers Indiens à avoir été recrutés l’ont été dans les nombreuses entreprises publiques des industries de pointe que l’Etat fédéral avait localisé à Bangalore dès les années 1950. Une fois ces ingénieurs des entreprises publiques recrutés, on s’est tourné vers les nouveaux diplômés sortant chaque année des institutions de formation de l’Inde toute entière, et de Bangalore en particulier.

Réformes libérales et investissements publics

15Le succès n’est cependant pas que le fruit de la seule rencontre réussie entre offre et demande de main-d’œuvre qualifiée. Le rôle des pouvoirs publics, que ce soit au niveau national ou à celui de l’Etat du Karnataka où se situe Bangalore a été déterminant. Longtemps l’Inde a privilégié le modèle du développement par substitution aux importations qui visait à limiter la consommation de produits étrangers par des mesures protectionnistes et à favoriser ainsi la production nationale (Boillot, 2005). Durant les années 1980, puis surtout lors des réformes de 1991, l’Inde a réalisé ce que les chefs d’entreprises saluent comme un virage complet en matière de commerce extérieur: inspiré par la réussite économique du « modèle » chinois, l’Inde abandonne progressivement ses mesures protectionnistes, s’ouvre aux échanges internationaux, et multiplie les attentions en faveur des investisseurs étrangers. On avait manqué le train de la mondialisation de la production manufacturière qui s’était arrêté en Asie du Sud-Est et en Chine, il fallait ne pas laisser passer celui de la mondialisation de l’économie de l’information. C’est dans ce contexte que l’Etat central a lancé en 1990 des zones franches d’exportation dédiées à l’industrie du logiciel : les Software Technology Parks dont Bangalore a connu l’un des premiers développements. Convaincu de ses chances pour attirer les investissements dans les technologies de l’information, le gouvernement du Karnataka a recherché un effet de levier en doublant les mesures nationales d’une batterie de propositions supplémentaires.

16La rencontre réussie entre nouvelle économie, ressources locales et réformes politiques souligne à quel point la mondialisation n’est pas un processus indépendant des politiques publiques, ni une dynamique indifférente des caractéristiques des territoires, loin s’en faut. En retour, Bangalore est remaniée par l’arrivée de nouveaux acteurs, l’appareil productif est partiellement recomposé, au point que l’on a cru voir dans cette dernière une nouvelle Silicon Valley.

Bangalore, le mythe de la Silicon Valley

17Il est difficile de mesurer le poids des entreprises et des emplois liés à l’intégration de la région métropolitaine de Bangalore dans une économie mondialisée. Tout d’abord parce que les données sur la création de la valeur ajoutée ne sont disponibles que de manière disparate. Ensuite, parce que les sources statistiques sur l’emploi sont rares. Le syndicat représentant les entreprises des technologies de l’information (le Nasscom) propose des estimations d’emplois régulières qu’il faut prendre avec précaution (ces chiffres sont utilisés dans les actions de lobbying auprès des pouvoirs publics). En 2006, il y aurait ainsi 1,3 million de salariés travaillant dans les TIC (informatique et services liés aux technologies de l’information), dont 200 à 300 000 pour Bangalore. C’est beaucoup par rapport à Silicon Valley qui affiche 350 à 400 000 informaticiens, c’est peu par rapport à l’ensemble de la population active de la région métropolitaine (il y aurait 4 à 5 millions d’actifs).

18Bien sûr, l’impact en matière d’emploi dépasse les seuls secteurs et fonctions liées à l’internationalisation de l’économie régionale. Nombre d’emplois indirects sont concernés. L’industrie de la construction est stimulée par la demande en locaux pour héberger les activités liées aux TIC mais aussi par les chantiers visant à améliorer les infrastructures de la région métropolitaine. Les emplois de services aux personnes dans le commerce, dans les services à domicile, la restauration ou l’hôtellerie ne sont pas en reste. Pour le Nasscom, il s’agirait d’environ 3 emplois indirects pour un salarié de l’informatique, pour le secrétaire du Karnataka aux Technologies de l’Information et aux Biotechnologies, le chiffre serait plutôt de cinq pour un alors que d’autres sources annoncent 8 pour 1 (Vivek Kulkani, ancien secrétaire du Karnataka aux Technologies de l’Information). Au regard des déficiences de l’appareil statistique régional et national, ces estimations font figure de spéculation. Seule certitude, des emplois dans toutes les couches de la société indienne sont concernés, même si de manière très différente.

19Le développement économique se traduit en effet par la mise en circulation dans l’économie régionale d’une manne financière considérable (selon le Gouvernement du Karnataka, 1 milliard de dollars de salaires auraient été dépensés dans la région de Bangalore en 2005), ce qui se reflète dans les revenus élevés d’une partie de la population. Il s’agit des entrepreneurs et des salariés qualifiés des secteurs de l’informatique, mais aussi, depuis la fin des années 1990, d’une partie de la jeune génération issue des classes moyennes. Fraîchement diplômée de formations supérieures courtes qui fleurissent à Bangalore (2 ou 3 ans d’études), ces jeunes sont recrutés sur la base de leur maîtrise de l’anglais pour travailler dans les services liés aux TIC, notamment dans les centres d’appel et les back-offices. Pour eux et, par mobilisation des solidarités traditionnelles, pour leurs familles, les revenus et les conditions de vie sont améliorés. Un employé débutant dans un centre d’appel gagne autour de 200 $ par mois, son manager après 4 années d’expérience 400 $, un informaticien qualifié débutant commence à 500 $, et peut espérer toucher le double après 4 à 5 années d’expérience. Par ailleurs, il est monnaie courante que la protection sociale offerte par certaines multinationales à ses employés soit étendue aux membres de sa famille à l’exemple d’Axa Business Services qui emploient plusieurs milliers de personnes à Bangalore et Pune.

20Le sort des travailleurs dépourvus des qualifications nécessaires pour travailler directement dans l’économie de l’information est bien différent. Certes les emplois offerts dans certains secteurs comme le bâtiment, le commerce ou les services à domicile sont plus nombreux mais la réserve de bras semble inépuisable en Inde. Le succès économique de la région de Bangalore a accru son attrait auprès des migrants ruraux des régions voisines et des populations urbaines pauvres venues du Nord de l’Inde notamment. Cette pompe démographique maintient une pression à la baisse sur les salaires et n’arrange guère les conditions de travail. Dans l’industrie de la construction par exemple, un homme disposant d’une compétence professionnelle (maçon, plombier, peintre, etc.) gagnera autour de 1 à 2 $ par jour, une femme, généralement cantonnée aux travaux de force, moins de 1 $, les enfants encore nombreux sur les chantiers moins d’un demi-dollar. Certes, il y a des parcours individuels montants, voire parfois des success story familiales comme ce couple qui après avoir été en situation de quasi-faillite dans le commerce de textile dans le Nord de l’Inde, a développé une entreprise de restauration qui compte désormais autour de 150 employés, notamment grâce à la demande des salariés des TIC pour une alimentation différente – européenne dans ce cas. Cependant, partout, sur les chantiers, dans les boutiques, dans les cuisines des maisons, le travail informel se maintient, la précarité reste forte, le pouvoir d’achat restreint et ce sont les relations interpersonnelles qui lient l’employé à son employeur qui font encore souvent office de protection sociale.

21Bien qu’il soit impossible de dresser un bilan quantitatif en raison de l’insuffisance des données statistiques, l’intégration dans une économie mondialisée est synonyme d’accroissement de la valeur ajoutée créée dans la région métropolitaine de Bangalore mais aussi d’approfondissement des écarts de richesse. Ceci d’autant que le secteur des TIC ne constitue pas, loin s’en faut, une majorité des actifs de la région où prédominent encore les fonctionnaires d’un côté et les nombreux travailleurs manuels de la petite industrie locale. On souligne ainsi l’inefficacité explicative des comparaisons avec la Silicon Valley : Parathasarathy (2004) montre plutôt, au moins dans les années 1990 comment Bangalore n’est pas tant la Silicon Valley de l’Inde mais plutôt l’Inde de la Silicon Valley. Pour autant, malgré le caractère limité de la transformation de la structure productive (en nombre d’emplois), s’accompagne d’un jeu en cascade qui recompose l’organisation spatiale et sociale de la région urbaine.

Bangalore : les métamorphoses d’une région métropolitaine

22L’histoire de Bangalore est celle d’une ville qui depuis l’époque coloniale au moins a connu une forte ségrégation spatiale. Très tôt, la ville a été coupée en deux : d’un côté le campement britannique, avec ses rues alignées, ses bâtiments victoriens, ses jardins aérés, ses cottages et ses garnisons militaires et de l’autre, la ville indienne, mélangeant les fonctions de production (artisanat, ateliers, petites industries), de marché, de services aux personnes et logements, le tout dans un environnement urbain dense (Nair, 2005). Après l’indépendance, Bangalore est devenue une ville de fonctionnaires en raison de son nouveau statut de capitale du Karnataka (1956) et de la croissance des effectifs d’emplois publics durant la période socialiste. Ce qui s’est matérialisé par l’édification d’un vaste quartier administratif autour du Parlement.

23A la même période, le gouvernement indien a fait de Bangalore la capitale nationale de la recherche scientifique et technologique, notamment dans les industries électroniques, poursuivant l’installation par les Britanniques du premier centre de production aéronautique en Inde. Neru, dans un pressentiment qu’il ne mesurait probablement pas complètement, aimait à dire que « c’est à Bangalore que se façonne le futur de notre pays ». Cette ville jouissant d’un climat ensoleillé mais aéré en raison de son altitude et d’un environnement verdoyant (notamment grâce aux nombreux parcs survivants de l’époque britannique) s’est alors sensiblement agrandie avec la multiplication de vastes enclaves militaires ou civiles, campus de plusieurs centaines d’hectares repoussant un peu plus loin les limites d’une agglomération peu denses et en cours d’élargissement. Cependant, la physionomie d’une ville qui charmait les retraités pour sa douceur de vivre a été profondément transformée durant les années 1990, l’intensité des mutations liées à l’insertion dans la mondialisation économique ayant largement remanié son paysage et son organisation spatiale.

24A l’agencement tricéphale de la zone centrale juxtaposant le quartier administratif, le centre d’affaires et de commerce autour de M.G. Road et la vieille ville (Peta), s’ajoute un développement récent qui mêle à la fois des logiques spatiales de couronnes, des extensions en doigts de gant le long des axes principaux comme Hosur Road et enfin à mi-chemin entre urbanisation et mitage une transformation des villages situés dans les campagnes environnantes. Cependant, cette organisation radio-concentrique faite d’étalement ne doit pas cacher une autre réalité : celle d’une région métropolitaine où prédominent des quartiers disjoints, très différenciés dans leur contenu fonctionnel et social, et qui participent du renforcement d’une métropole éclatée. Ce sont les vastes campus universitaires ou industriels des décennies précédentes mais c’est aussi de plus en plus les enclaves modernes, parcs technologiques, centres commerciaux et complexes résidentiels auxquels s’opposent, parfois dans une proximité immédiate, la vieille ville dense, les quartiers d’habitat populaire, voire les bidonvilles. Il ne s’agit pas seulement d’une nouvelle géographie économique que l’on observe à Bangalore, celles des multinationales et des entreprises indiennes de l’informatique mais bien d’une nouvelle organisation spatiale métropolitaine affectant toutes les fonctions (Aryana, 2003).

25Bien que les sources cartographiques fassent défaut, à l’exception notable du diagnostic porté par SCE Créocéan, le bureau d’études retenu pour la préparation du nouveau Schéma Directeur en cours de validation à l’heure de rédaction de cet article, partout l’on voit les signes d’une concurrence pour le sol exacerbée. La richesse résultant du développement économique soudain que connaît la région métropolitaine est un moteur puissant; l’arrivée de migrants temporaires ou permanents, autant de pauvres en quête d’un emploi et d’un toit, y contribue aussi. Cette pression entraîne une hausse vertigineuse des valeurs foncières (selon les professionnels de l’immobilier, les prix auraient été multipliés selon les lieux par un facteur 4 à 10 en à peine une dizaine d’années) et dont la limite semble ne tenir a priori qu’à la capacité d’investissements des populations nouvellement enrichies, des détenteurs de capitaux nationaux et étrangers et des entreprises multinationales s’implantant à Bangalore. La demande en surfaces neuves répondant à ce que les promoteurs décrivent comme des « constructions de standards internationaux » a fait entrer Bangalore dans le peloton de tête des régions mondiales, se classant troisième en 2005 par la consommation de bureaux, juste après Tokyo et Londres (sources : DTZ). La concurrence est extrême dans l’espace central où les multinationales s’efforcent de bénéficier d’une accessibilité un peu moins mauvaise que dans le reste de l’agglomération. A tel point que les startups de l’informatique sont contraintes de louer des appartements dans les zones résidentielles autour du centre, notamment au Sud vers Koramangala. Affinity Software, une société de service dans le développement de sites web travaillant pour un moteur de recherche en ligne européen est allé d’appartements en maisons pendant plusieurs années avant d’envisager de déménager finalement dans des bureaux localisés sur Hosur Road, la route principale reliant le centre de Bangalore au campus d’Electronic City. C’est en effet le long des grands axes périphériques que la concurrence pour l’espace se propage. Ces grandes voies routières se transforment progressivement en alignement d’immeubles de bureau. Plus loin, à une trentaine de kilomètres du centre, on rencontre les vastes campus isolés ou appartenant à des ensembles de plusieurs centaines d’hectares qui se multiplient au milieu des villages populaires, des bidonvilles ou des champs, à l’image d’Electronic City au Sud, le premier grand parc périphérique édifié dans les années 1990 ou à l’Est vers Whitefield en cours de développement. Cette transformation du paysage de la ville (Didelon, 2003) liée à l’arrivée d’entreprises au pouvoir d’achat élevé est relayée par les pratiques des salariés des TIC. Ils adoptent des modes de résidence, de consommation et de déplacement qui, sans complètement rompre avec les pratiques traditionnelles de l’urbanité indienne, s’en démarquent. Les nouvelles stratégies résidentielles approfondissent la tendance à l’enfermement dans des résidences closes. Protégés derrière un ou plusieurs systèmes de vidéosurveillance, de grilles et de contrôle d’identité, la mode est désormais aux immeubles de grande hauteur, voire plus rarement à des ensembles pavillonnaires fermés (ces derniers étant souvent commercialisés pour des expatriés et des entreprises multinationales). On s’y retrouve entre-soi, on accède à un niveau de confort qui évoque les villes développées tout en continuant de privilégier des logements respectant la tradition vaatsu.

26Parallèlement, loisirs et consommation évoluent. Bangalore revendique une identité cosmopolite qui s’incarnerait dans la présence sans communes mesures ailleurs dans les bars, les restaurants et les discothèques. Les vêtements reflètent eux aussi une influence occidentale marquée, y compris chez nombre de jeunes femmes qui portent le jean’s « international » et des tenues plus légères. Dans le centre commerçant autour de M.G. Road, ou un peu plus au nord vers Infantry Road et Commercial Street, malgré le maintien d’une atmosphère indienne, les boutiques évoquent de plus en plus les vitrines des grandes villes américaines ou européennes. La photo de David Beckham surplombe la boutique d’une chaîne de pantalon à la mode de la côte Ouest des Etats-Unis, on boit du café italien sur des terrasses et l’on regarde défiler des voitures 4x4 au rythme de la musique techno internationale.

27La rupture la plus forte vient certainement des centres commerciaux qui se multiplient le long des routes principales, de plus en plus, loin du centre-ville : ce sont des bâtiments flambants neuf de trois étages au moins, dotés de vastes parkings et dans lesquels une partie de la classe moyenne vient se divertir allant de boutiques de vêtements en magasins d’accessoires high-tech, entre galeries de restauration « internationale » et multiplexes proposant à l’affiche aussi bien le King Kong de Peter Jackson que la dernière sortie bollywoodienne. L’usage de l’espace est transformé : à l’agitation bruyante de la rue se substitue désormais la déambulation lente dans des galeries commerçantes fermées, surveillées par des caméras et climatisées. Entre ces lieux tous fraîchement sortis de terre (le bureau, l’appartement et la galerie commerciale), on utilise de plus en plus la voiture ou la moto pour se déplacer.

28Ces pratiques nouvelles adoptées par une génération de jeunes récemment recrutés dans les entreprises multinationales étrangères ou indiennes et bénéficiant de salaires relativement élevés, encouragent par le jeu de la rente foncière à la fois la formation d’une urbanisation en enclave et des dynamiques de desserrement. Ne nous y trompons pas, ces transformations affectent directement le reste de la population de Bangalore, dès lors que les résidents ou leurs employeurs ne parviennent pas à résister à cette concurrence pour le sol (A. Ghosh, urbaniste, entretien). On sait de mieux en mieux comment les activités informelles locales sont dépendantes d’un environnement urbain dense, favorisant des relations économiques avec les fournisseurs, les clients, les investisseurs et les travailleurs locaux (Benjamin, 2000). Ces interactions sont cruciales pour le fonctionnement d’écosystèmes productifs locaux flexibles ; la destruction de cet environnement met en danger l’outil de production de nombre de familles populaires évoluant dans une économie à mi-chemin entre artisanat et petite ou moyenne industrie, entre économie formelle et informelle. Par ailleurs, les populations repoussées dans les espaces périphériques, par le jeu du marché foncier, agrémenté parfois du recours à la force par certains promoteurs ou à la corruption de certains élus, alimentent un processus centrifuge qui tend à les éloigner du marché du travail central et à transformer les villages ruraux entourant l’agglomération de Bangalore en lieu d’accueil de la pauvreté. De nouveaux bidonvilles ou quartier très populaires se multiplient ainsi sur les franges de l’agglomération, par exemple derrière le quartier d’affaires de Whitefield. Il n’en faut généralement pas plus pour déstabiliser des économies rurales déjà fragilisées par la spéculation foncière qui sévit dans les campagnes avoisinant l’agglomération de Bangalore.

29Face à ces recompositions de la géographie des activités économiques et des résidents, le fonctionnement métropolitain tient principalement à la capacité à maintenir l’accès aux infrastructures et aux services aux différentes populations. Le système de transport par exemple est devenu symbolique des tensions résultant de l’intégration de la région de Bangalore à l’économie mondiale. Les entreprises des TIC réclament des infrastructures permettant les échanges internationaux, notamment en matière de télécommunication ou d’aéroport. Elles sont aussi particulièrement soucieuses d’accessibilité au sein de l’espace métropolitain. De la même manière, elles exigent l’accès fiable et peu onéreux à des services qui, dans une ville développée ne posent guère de souci, mais qu’ici il faut créer y compris à grand renfort d’investissements publics, alors même que les budgets des collectivités sont sous pression. D’un autre côté, certaines populations vivant dans les quartiers les plus dégradés en sont encore à attendre l’accès à l’eau, à l’électricité, aux soins médicaux. Au-delà des contrastes omniprésents – celui du 4x4 climatisé aux fenêtres fumées attendant au feu rouge à côté d’un vieux bus public bondé – il ne s’agit pas uniquement d’une ville à deux vitesses comme le décrit Madon (Madon, 1997) mais plutôt d’une région urbaine à vitesses multiples qui va des baraquements de fortune des journaliers de la construction aux gatted communities élitistes de Palm Meadows ou Ozone en passant par toute une gamme de situations intermédiaires. Au cœur de ce gradient, entre nouvelle économie mondialisée et recompositions régionales, l’enjeu de la conception, de la production et de l’aménagement de l’espace régional prend une importance croissante.

« All-in-one » : la fabrique d’une ville en enclave

30L’essor de l’industrie informatique, le développement des Centres de Développement Offshore, l’arrivée des multinationales, les nouveaux modes de consommation et la demande pour des appartements « internationaux » de la part des salariés ont entraîné une forte croissance en logements et en bureaux. Ce boom immobilier s’est soldé par la montée en puissance de nouveaux acteurs dans la production de l’espace urbain. Il y a bien sûr toutes les entreprises des TIC qui absorbent 80 à 90 % des surfaces nouvelles utilisées, que ce soit en propriété ou en location. Leurs logiques de production (accessibilité internationale, proximité à leur bassin d’emploi, forte croissance réclamant de larges emprises au sol) doublée des impératifs de contrôle des coûts encouragent le développement de certaines parties de la région de Bangalore : on privilégie le CBD et le quartier d’affaires secondaire (au Sud) pour des raisons d’accessibilité ou d’image, on choisit de s’installer dans des parcs technologiques périphériques pour bénéficier de terrain moins onéreux offrant des réserves pour développer des campus étendus.

31Cependant, au-delà des utilisateurs, d’autres acteurs ont vu leur place renforcée. On pense bien sûr aux cabinets d’architectes, sociétés de commercialisation et entreprises spécialisées dans l’ingénierie et la conception immobilière qui participent de la fabrication matérielle de Bangalore. Surtout, il s’agit du rôle central des promoteurs et développeurs immobiliers locaux à l’image de Prestige ou Brigade Group. Ces derniers ont bénéficié à partir du milieu des années 1980 des frémissements de la demande avant de devenir des acteurs majeurs de la transformation de la sky-line de Bangalore. Prestige Group par exemple a construit à ce jour près d’un million de mètres-carrés de logements, commerces et bureaux, 90 % revenant à une utilisation principalement pour les acteurs de l’économie de l’information (entreprises et salariés). Dans le centre de Bangalore, on peine à recenser tous les immeubles de bureau aux façades de verre floquées de l’enseigne au faucon de Prestige. L’essor du district d’affaires revient essentiellement à la capacité de ces développeurs à identifier des parcelles, à les acquérir, les vider si besoin est, les lotir, les développer et les vendre. Les 350 000 mètres carrés de tours du complexe de UB City, à un kilomètre à peine de MG Road, est de loin l’exemple le plus emblématique de cette transformation de l’espace central qu’édifient depuis une quinzaine d’années les acteurs de la filière de promotion de l’immobilier. Les périphéries de l’agglomération, au Sud-Est surtout, ne sont pas en reste : dans ces espaces de faible densité, c’est tout un modèle de développement d’une nouvelle forme d’urbanisation qui est testée par les développeurs immobiliers.

32Shantiniketan est l’un des plus grands complexes en cours de construction aujourd’hui. Situé à Whitefield, à environ une trentaine de kilomètres du centre de Bangalore, et à proximité de l’un des tous premiers parcs périphériques (ITPL), il s’agit d’un ensemble réunissant plus de 300 000 de mètres carrés de bureaux (World Trade Centre et immeuble Croissant), un hôtel 5 étoiles, un multiplexe cinématographique, un centre commercial (le Global Lounge) ainsi que 23 tours de logement construites autour d’un parc central (Central Park). L’ensemble, entièrement commercialisé avant la fin des constructions, constitue le plus spectaculaire des « townships » construits en périphérie de Bangalore. Il s’agit d’une ville nouvelle privée et fermée. On vend ici une atmosphère « internationale », « sécurisée » dans une forme d’urbanisation « tout-en-un » qui séduit les entreprises et les salariés de l’économie de l’information. Sur le papier, on le comprend, l’argument est de limiter les déplacements pour éviter les difficultés de circulation chronique en rapprochant bureaux et logements. En réalité, les résidents ne travaillant vraisemblablement pas sur place, on risque au contraire de voir s’accroître les problèmes de circulation, d’autant qu’aucun mode de transport en commun n’est prévu dans ces développements de villes nouvelles en enclave.

Bangalore, un exemple d’une gouvernance métropolitaine en partenariat-public-privé ?

La percolation, un modèle de développement pour qui ?

33Malgré des variations qui peuvent être sensibles selon la couleur politique du gouvernement en place, le Karnataka poursuit avec plus ou moins de constance il est vrai, le renforcement d’une vision pour Bangalore selon un modèle de développement fondé sur le principe vertueux de la percolation (« trickle down ») : l’existence d’un ou plusieurs secteurs à forte croissante, captant des richesses exogènes, est censé entraîner le reste des secteurs économiques ; des emplois sont crées directement et indirectement ; de fil en aiguille, la distribution de la richesse se fait spontanément au profit si ce n’est du plus grand nombre, au moins d’un nombre sensiblement plus grand. Le programme politique qui accompagne cette hypothèse consiste à fournir un soutien inconditionnel aux secteurs moteurs. Dès les années 1990, des politiques sectorielles en faveur des technologies de l’information ont été promues au nom des effets induits escomptés (IT policy de 1997). Depuis le début des années 2000, cette politique est devenue un axiome pour le gouvernement du Karnataka qui s’est rallié aux préconisations du cabinet de conseil nord-américain MacKenzie qui encourageait la concentration des investissements dans quatre secteurs « porteurs » (dont les TIC et l’industrie de la construction). Plus, la politique du Millenium (Mahiti policy) est présentée comme une politique générale de développement – et donc pas seulement économique – permise par les TIC (éradication de la pauvreté, libération de la femme, résorption du chômage des jeunes diplômés, e-gouvernement pour améliorer le fonctionnement démocratique, etc.). Nos entretiens avec des chefs d’entreprises, des développeurs immobiliers et des salariés des industries des TIC dans la région métropolitaine de Bangalore montre à quel point ce modèle de développement par percolation est une conception partagée entre ces différents acteurs, bien au-delà des seuls élus du gouvernement.

34Le consensus proposé par cette élite politique, économique et financière (Madon, Sahay; 2001) et partiellement mis en cause par l’observation des conditions de vie d’une partie des couches populaires et des populations pauvres, et du fonctionnement de plus en plus difficile de la région métropolitaine (congestion, pollution, etc.). Le « modèle » de développement par percolation tend à négliger au nom de l’ajustement nécessaire à une économie mondialisée, ce qu’une littérature contestataire nomme les « économies locales » (Benjamin, 2000, Amis, 2003) et par conséquent les sources de revenus d’une majorité d’Indiens. Par ailleurs, ce « modèle » n’est pas sans limites qui pourraient faire vaciller ce consensus politique puisque le fonctionnement de la métropole n’est pas assuré à terme : le risque d’asphyxie est bien réel comme en témoignent les menaces de désengagement d’entreprises internationales exaspérées par les difficultés de transport; l’environnement - notamment les vallées humides, les réservoirs d’eau ou encore la qualité de l’air - est mis sous forte pression. Bref, la soutenabilité de ce « modèle » de développement est en question.

35Cependant, l’on ne situe pas cet article dans la perspective d’un bilan du « modèle » de développement mais plutôt dans l’observation de la manière dont cette hypothèse partagée par de nouveaux acteurs régionaux est instrumentalisée pour fonder la construction d’un modèle de développement métropolitain. Promouvoir Bangalore, ce serait dans ce contexte de développement par percolation encourager avant tout l’adaptation de l’organisation de la région métropolitaine aux défis rencontrés par les secteurs de l’économie de l’information. La fabrication de la région métropolitaine, sa planification, sa gestion et l’image qu’on en donne ne doivent-elles pas alors s’aligner sur les attentes de ces acteurs nouveaux qui portent le développement de la région ? Ceci d’autant que la fragmentation des institutions publiques en charge de la planification urbaine2 laisse une marge de manœuvre pour les acteurs montants de l’économie. La fragmentation institutionnelle et administrative à laquelle s’ajoutent la corruption avérée du personnel politique et l’inefficacité décriée des services publics tendent à créer auprès de l’opinion publique, et en particulier de la classe moyenne émergente qui souhaite profiter de son niveau de vie nouveau, une attente pour une autre forme de planification et de gestion métropolitaines. Forts de leur modèle de développement économique pour tous, certains acteurs privés, en leur nom propre ou au titre de leur entreprise (par le biais de leurs fondations caritatives notamment) ont choisi de s’engager dans l’arène publique. Et au premier chef les grands groupes des TIC et les acteurs de la filière de promotion d’immobilier.

Du lobbying sectoriel à la gouvernance métropolitaine

36Rappelons que le lobbying des industriels est une pratique ancienne et courante en Inde. La capacité des entreprises du secteur des TIC à s’organiser en groupe de pression, notamment autour du Nasscom, n’a rien de nouveau. On notera tout au plus que la forte croissance économique qui porte ces secteurs et l’image positive dont ils bénéficient – n’incarnent-t-ils pas la Shining India, l’Inde brillante du xxè siècle ? – ont fait de leurs représentants des interlocuteurs puissants, pesant notamment dès 1988 dans la création progressive des zones franches informatiques (Software Technology Parks). Parallèlement, dès leurs premières implantations, les firmes multinationales étrangères, et en particulier à l’origine américaine, ont posé leurs conditions, faisant pression sur les pouvoirs publics, n’hésitant pas à jouer la carte de la concurrence entre les différentes régions indiennes, tout particulièrement en Inde du Sud entre Bangalore, Chennai et Hyderabad. Ce type de lobbying a vraisemblablement pesé dans les politiques économiques du gouvernement du Karnataka. Cependant, très vite, les attentes et les pressions réitérées dans le domaine sectoriel se sont déplacées vers d’autres pans de l’action publique. C’est ainsi qu’IBM en 1992 a exigé et obtenu des investissements publics afin de lui fournir des infrastructures garantissant une connectivité minimale. On passe ici d’un soutien dans la construction de l’environnement économique d’un secteur d’activité à la prise en charge des conditions matérielles d’accueil des entreprises. Le premier « parc technologique » de Bangalore a été soutenu par le gouvernement du Karnataka, sous forme d’un partenariat public-privé (PPP) associant une holding indienne (Tata) et des intérêts Singapouriens (Industrial Technology Park Limited à Whitefield). Progressivement, une culture légitimant la prise en compte des exigences des investisseurs, des entreprises des TIC et des promoteurs immobiliers s’est mise en place, à tel point que, lorsqu’il a fallu réfléchir à l’avenir de la planification métropolitaine, c’est tout naturellement vers ses derniers que le gouvernement s’est tourné.

37A l’occasion de la révision du schéma directeur métropolitain, le gouvernement du Karnataka, après s’être assuré du soutien d’un certain nombre de ses agences para-gouvernementales et de la municipalité de Bangalore, a officiellement demandé le soutien d’un groupe d’experts pour formuler un scénario pour l’avenir de la métropole. Le travail de réflexion devait se solder par la livraison d’un rapport dans les six mois consécutifs. Ce groupe d’expert, la Bangalore Agenda Task Force s’est emparé du mandat tout en le transformant de manière singulière : adoptant une position critique quant à la production de ce qui serait un rapport de plus destiné à croupir sur une étagère, le BATF s’est fixé une mission d’action immédiate. Des objectifs à court terme ont été définis à partir d’un sondage auprès des populations, court-circuitant d’une certaine manière la consultation démocratique par le vote, afin d’améliorer visiblement les conditions de vie des résidents (construction d’abris de bus ou de sanitaires publics, sponsorisés notamment par les fondations des grandes entreprises privées comme Infosys). D’autres objectifs à long terme ont été proposés, objectifs aussi sensibles que l’amélioration de la collecte des impôts locaux de la municipalité de Bangalore ou que la transparence dans la gestion des affaires publiques. On le comprend, il s’agit à la fois de toucher à l’aménagement de la région métropolitaine et de transformer les modalités de l’action collective à l’échelle métropolitaine. Enfin, le BATF s’est proposé de défendre une vision pour Bangalore dont les piliers sont notamment l’avènement d’une société des technologies de l’information, le renforcement d’une métropole de rayonnement international et la conception d’une nouvelle forme de gouvernance métropolitaine basée sur un partenariat public-privé (Ghosh, 2005). Au-delà de la défense des intérêts des secteurs économiques participant de la mondialisation économique, il s’agit ni plus ni moins que de définir un autre mode d’action collective associant les pouvoirs publics, notamment l’Etat fédéré, et des représentants de la société civile dont le BATF est censé donner une image. Or, le BATF est constitué en majorité de personnalités du monde des affaires, provenant des entreprises des TIC ou de celles de la promotion immobilière (« des experts et des professionnels parmi les citoyens proéminents de Bangalore » Batf, 2006, dont le directeur d’Infosys, un membre de l’agence de consulting KPMG, le directeur d’une entreprise spécialisée dans les Systèmes d’Information Géographique, un responsable d’une entreprise de Marketing et communication, le directeur d’une holding industrielle, un banquier, un responsable d’un fonds d’investissements, un architecte spécialisé dans les complexes résidentiels et commerciaux, un ancien manager de Tata Consultancy Services, deux universitaires et un élu).

38Comment ces experts envisageaient-ils cette nouvelle forme de gouvernance métropolitaine  ? Le « business model » (le terme est du BATF) se conçoit comme « une expérience unique de partenariat public-privé en matière de gouvernance urbaine (…) démontrant le besoin pour plus de partenariats publics-privés en matière de développement urbain » (Batf, 2006). Il correspondait à la vision du chef de gouvernement du Karnataka S.M. Krishna pour qui « les compagnies ont une responsabilité et un plus grand rôle à jouer dans la gouvernance urbaine ». (idem).

« Cette aventure est probablement la première de son genre dans le monde et sert de modèle pour l’application dans l’Inde toute entière d’une meilleure Gouvernance Urbaine et du Développement des Infrastructures. » (idem).

39En pratique, le BATF se conçoit comme un forum veillant à faire émerger les attentes des citoyens (par un sondage réalisé par TN-SOFRES) et à partir duquel le gouvernement et ses administrations d’un côté et les entreprises privées de l’autre doivent construire un ensemble d’actions communes. Il s’agit de constituer un lieu de décision en PPP qui aura pour mission de piloter l’aménagement métropolitain et d’encadrer des PPP de projets, à vocation opérationnelle.

40Bien que la BATF ait perdu sa raison d’être après l’arrivée au pouvoir en 2004 d’un gouvernement qui est resté neutre devant ses propositions, une partie du personnel administratif en place et des programmes en cours ont été influencés par les initiatives de la BATF. La révision du schéma directeur métropolitain prévue pour 2005 s’est basée sur la mobilisation d’un Système d’Information Géographique répondant directement à une attente explicite du BATF. Or, on le sait bien, ce qui semblait une réponse à un problème purement technique, i.e. la faible qualité de la représentation cartographique de la région métropolitaine limitait l’efficacité du schéma directeur, a pris une dimension politique. Ghosh évoque comment les classifications d’usage des sols utilisées par le SIG et figurées dans le CDP révisé de 2005 tendent à imposer des catégories qui ne reflètent que très imparfaitement le caractère informel et disputé de nombreuses parcelles (bidons-villes notamment, qui d’ailleurs ne sont pas mentionnés en tant que tel dans le schéma directeur en cours d’approbation, D’Rozario, 2006). La question sous-jacente est bien de savoir pour qui la région métropolitaine et la refonte de sa gouvernance est destinée ?

Le CDP et les méga-projets métropolitains : la métropole pour qui ?

41La version révisée du schéma directeur métropolitain actuellement en cours de validation par le gouvernement central évoque immanquablement le statut de métropole internationale de Bangalore. Des ministères aux quartiers généraux des grandes entreprises, on répète à l’envie le terme de Silicon Valley, peu importe que la réalité socio-économique soit bien différente. On se réfère aussi à Singapour comme ville modèle et l’on fait appel à des cabinets de consultants de la Cité-Etat (JTC Consultants) pour justifier et concevoir la réalisation d’un vaste corridor dédié aux industries des technologies de l’information et à leurs salariés. On se propose ainsi de créer une sorte de super township intégré long de 18 kms, trait d’union entre Electronic City et Whitefield. Dans le même ordre d’idée, on construit une autoroute surélevée et payante à Hosur Road pour permettre aux salariés d’Electronic City de relier les centres d’affaires plus rapidement : les promoteurs immobiliers y voient leur intérêt et développent des immeubles de bureaux au milieu d’un environnement populaire qui est repoussé plus loin, des entreprises multinationales s’y implantent (Bosch, HP, Cap Gemini, etc.), Infosys qui accueille à Electronic City plus de 10 000 salariés se félicite, le gouvernement du Karnataka est fier de voir Bangalore dotée d’une infrastructure de « classe internationale » à montrer au monde.

42Ces remaniements de la scène politique ne doivent pas être considérés comme des évolutions linéaires mais bien comme des processus en cours, fluctuants, voire réversibles en fonction de l’évolution des rapports de force entre les uns et les autres des acteurs en présence. Le rappel du directeur d’Infosys, Murthy, par le gouvernement en place en 2006 afin de participer activement à la réflexion sur l’avenir de la région métropolitaine semble toutefois indiquer que la démarche de gouvernance fondée sur les partenariats publics-privés proposée par le BATF n’en est qu’à ses débuts. En septembre 2006, un panel de discussion constitué des plus grandes entreprises indiennes localisées à Bangalore, essentiellement dans les secteurs des technologies de l’information et de l’immobilier, a conclu à l’urgence d’une réforme politique de fond : ils plaident en faveur de la constitution d’une entité politique unique pour l’ensemble de la région métropolitaine. Irfan Razack, PDG de Prestige Group s’en explique: la région de Bangalore est un corps unique, elle a besoin d’un capitaine unique lui aussi (« a single body with a single captain », Indian Times, Sept 2006). Encore reste-t-il à bien comprendre quels intérêts ce capitaine représentera.

Conclusion

43L’entrée de Bangalore sur la scène internationale reflète une transformation économique qui dépasse celle d’un simple secteur (l’industrie informatique) au profit d’une évolution fonctionnelle plus large avec l’arrivée d’activités de services aux entreprises de plus en plus diversifiées. Ces recompositions traduisent une nouvelle division des tâches de production intellectuelle mises en place par certaines multinationales qui s’efforcent de bénéficier d’une main-d’œuvre relativement qualifiée et moins coûteuse. Soucieux de valoriser l’avantage compétitif de la main-d’œuvre qu’elle contribue à former, les pouvoirs publics nationaux et des Etats fédérés ont encouragé les investissements étrangers par la mutation de l’environnement réglementaire notamment. Les conséquences sur la région métropolitaine sont nombreuses. Même si la structure productive de Bangalore n’est que partiellement transformée, l’arrivée d’une richesse inconnue jusqu’alors affecte le fonctionnement de la région métropolitaine avivant par exemple des logiques de concurrence foncière qui contribuent à façonner une métropole plus étalée, plus fragmentée aussi. Tout le reste de l’économie régionale et des populations est affecté. On peut à ce titre émettre des réserves sur ce qui est proposé comme un modèle de développement par les TIC qui bénéficierait d’effets de percolation dans toute la société par circulation et diffusion de la richesse. Certes il y a des emplois induits nouveaux mais dans le contexte de pauvreté de l’Inde, ils entretiennent plus la pompe aspirante sur les campagnes et les autres régions urbaines du Nord qu’ils ne résorbent la misère. Ce « modèle » finalement risque de plus servir ceux qui bénéficient déjà des retombées économiques de la participation de Bangalore à la mondialisation économique. Il justifie en effet l’implication croissante d’une élite économique et financière dans la gestion de la région métropolitaine, dans la manière dont la ville est conçue, planifiée et représentée. On montre comment de prises de position en propositions, de menaces en réflexions prospectives des chefs d’entreprises des TIC ou de l’industrie de la construction font émergé la formulation assez originale par sa dimension métropolitaine d’une gouvernance en partenariat-public-privé. L’entrée dans la mondialisation économique pourrait se solder à terme à Bangalore par une transformation profonde du rapport de force sur la scène politique régionale. Le rôle du gouvernement du Karnataka est remis en cause à mesure que l’idée d’une nouvelle institution régionale élue gagne en audience; la place des pouvoirs publics en général est questionnée dans ses compétences à assurer la gestion du devenir métropolitain.

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Notes

1 Cet article est le résultat d’un travail de terrain mené dans le cadre de la réalisation d’un film documentaire portant sur les recompositions paysagères, socio-économiques et politiques de la région métropolitaine de Bangalore dans le contexte de la mondialisation de l’industrie informatique. Il s’appuie notamment sur les enseignements tirés d’une trentaine d’entretiens réalisés en janvier et février 2006 à Bangalore (chefs d’entreprises, salariés, actifs de l’économie informelle, élus, fonctionnaires, universitaires et chercheurs indépendants, associations).
2 Cette fragmentation tient i) à la multiplicité des niveaux administratifs en présence (local, « métropolitain », État fédéré, État fédéral), ii) à l’émiettement des compétences entre unités administratives locales distinctes (on compte pas moins d’une dizaine d’agences thématiques gérant l’eau, l’électricité, les bidonvilles, etc.), iii) à l’existence de vastes enclaves juridiques au sein du territoire métropolitain, notamment militaires, iv) à l’absence de gestion concertée entre des entités régionales concurrentes ou s’ignorant les unes les autres (le Schéma Directeur fixant l’occupation des sols n’est pas respecté par les différentes agences), bref à l’absence d’une gouvernance métropolitaine efficace.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Audrey Halbert et Ludovic Halbert, « Du « modèle » de développement économique à une nouvelle forme de gouvernance métropolitaine ? », Métropoles [En ligne], 2 | 2007, mis en ligne le 15 octobre 2007, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/442

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Auteurs

Audrey Halbert

E.N.S. Cachan

Ludovic Halbert

Université Paris-Est, Latts, CNRS, UMR 8134, halbert(at)enpc[point]fr

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