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Dossier

Faire place aux minorités dans le centre de Mexico. Des squats à la propriété, enjeux et limites d’une politique de résorption de l’habitat irrégulier

Making place for minorities in central Mexico City. From irregular settlements to property: issues and limitations of an irregular habitat resorption policy
Anna Perraudin

Résumés

En analysant une expérience de relogement mise en place à Mexico pour des populations dites « indiennes », cet article cherche à comprendre comment des normes institutionnelles et juridiques cherchant à établir un nouvel ordre social et spatial peuvent coexister avec, ou même produire, les pratiques qu’elles visaient à éradiquer. Dans les années 2000, la municipalité de Mexico a entrepris de favoriser l’accès à la propriété de familles indiennes établies dans des squats du centre-ville. Cette politique de logement visait à compenser les formes d’exclusion du marché résidentiel rencontrées en tant que pauvres, migrants et population racialisée, tout en témoignant sur le plan symbolique du droit à devenir propriétaires et citadins à part entière, dans un centre urbain convoité. Pourtant, plus de dix ans après les premières réalisations du programme, l’habitat irrégulier perdure pour une large part de la population visée. En analysant les jeux d’acteurs et les rapports de pouvoir qui ont abouti à l’élaboration d’une politique ambitieuse, en s’interrogeant sur le rapport des populations précaires à la centralité, l’article cherche à expliquer la permanence des squats. Il s’appuie sur des données collectées au cours de plusieurs séjours, entre 2003 et 2015 : entretiens avec des responsables des politiques de logement, analyse de documents administratifs et enquête ethnographique dans des squats du quartier de la Roma occupés par des familles indiennes.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Les résidents de chaque terrain occupé sont regroupés en une association, structurée autour d’un «  (...)
  • 2 Le terme otomi désigne une langue préhispanique et par extension le groupe qui en est locuteur. Ori (...)

1Mexico, le 28 février 2015. Derrière les palissades du 342, avenue Chapultepec, à la tombée de la nuit, trente familles engagées dans un projet de relogement se réunissent dans l’immeuble en construction qui leur sera remis dans quelques semaines. La plupart découvrent les appartements dont elles sont devenues propriétaires, à la place des bicoques qu’elles ont occupées sur le même terrain pendant vingt ans. La réunion a lieu dans la future « salle communautaire », éclairée par une simple ampoule. Hommes et femmes sont assis à même le sol, adossés aux murs. Les cris des enfants parviennent de la cour. Juan, le représentant du groupe1, prend la parole dans un espagnol émaillé de quelques mots d’otomi2. Les visages se tendent à l’écoute de la litanie des sommes qui devront être versées avant l’entrée dans les lieux : la taxe foncière, la facture de la démolition, l’achat de la cuve de gaz. Certains « bons payeurs » sont montrés en exemple, mais la plupart des familles ne sont pas parvenues à rassembler les sommes attendues (300 pesos pour la démolition, 3000 pour la taxe foncière, soit environ 20 et 200 euros). Les participants à la réunion savent toutefois que tous n’ont pas eu leur chance, et qu’à quelques centaines de mètres de là, des familles indiennes provenant du même village s’entassent encore dans des abris de tôle ondulée et contreplaqué, en plein centre de Mexico.

  • 3 Il n’existe pas de données permettant d’estimer le nombre total de squats indiens à Mexico, en rais (...)

2Depuis 2000, l’Institut du Logement du District Fédéral (INVI), qui met en place la politique de logement social à Mexico, a fait des populations indiennes une cible prioritaire, aux côtés d’autres populations qualifiées de « vulnérables » (familles monoparentales, personnes handicapées, etc.). Dix ans plus tard, le bilan est mitigé : si entre 2003 et 2015, environ 1000 familles indiennes sont devenues propriétaires de leur logement, 762 autres sont sur liste d’attente et continuent à vivre dans des logements de fortune, édifiés sur des terrains vagues ou dans des immeubles abandonnés, d’après les données de l’INVI3.

  • 4 Au Mexique, cette forme d’habitat est désignée par le terme de predio, qui signifie littéralement « (...)

3La persistance dans le centre de Mexico des terrains occupés ou predios, que l’on traduira par « squats 4», renvoie à une question récurrente de la littérature sur l’habitat informel, au nord et au sud : celle des difficultés des politiques urbaines à réduire l’habitat irrégulier (Aguilera et Smart, 2016). La riche littérature sur l’habitat informel en Amérique latine propose plusieurs pistes explicatives (Varley, 2013; Salazar et Jaramillo, 2012; Baby-Collin, 2010). Elle rappelle que les États proposent des réponses variées (tolérance ou expulsion ; relocalisation ou relogement in situ) à des occupations irrégulières de terrains dont ils s’accommodent parfois bien. Elle souligne également que les politiques de régularisation de l’habitat informel opèrent une sélection entre bénéficiaires et non-bénéficiaires qui exclut souvent les plus démunis, contraints de demeurer dans l’informel. « Les politiques publiques créent autant d’irrégularités qu’elles n’en résorbent », concluent T. Aguilera et A. Smart (op.cit. : 17), en soulevant une contradiction qui n’est pas propre à l’Amérique latine – ce qui justifie, dans ce texte, le renvoi ponctuel à des travaux portant sur d’autres contextes géographiques. L’article propose d’expliquer cet apparent paradoxe, en analysant la politique de résorption de l’habitat irrégulier à destination des populations indiennes, à Mexico. Celle-ci est volontiers présentée comme ambitieuse ou innovante par la municipalité de Mexico, en raison des enjeux qu’elle soulève en termes de centralité urbaine, de sa prétention à s’adresser aux ménages modestes et de son inscription dans les « politiques de l’ethnicité » qui se sont multipliées en Amérique latine depuis les années 2000 (Gros et Dumoulin, 2011).

  • 5 Les politiques fédérales de logement sont accessibles aux travailleurs du secteur formel gagnant pl (...)
  • 6 Entre 2001 et 2003, 63% des ménages ayant reçu un logement dans le D.F. gagnaient moins de 3 salair (...)
  • 7 Par « centre », je me réfère aux delegaciones Cuauhtemoc et Venustiano Carranza, qui comprennent le (...)

4Depuis la fin des années 1980, l’action publique en matière de logement au Mexique reflète une vision néolibérale, dont Hernando de Soto a été le chef de file, et qui a été adoptée par la plupart des États latino-américains sous l’égide de la Banque mondiale : la réduction de l’informalité et de la pauvreté passerait par la régularisation du foncier et la propriété du logement (Salazar et Jaramillo, 2012; Varley, 2013). Au niveau fédéral, la politique de logement s’est concentrée sur les périphéries urbaines, y aboutissant à la construction de grands ensembles, avec des critères d’attribution des crédits qui excluent les ménages modestes5 (Esquivel, 2006). À Mexico, la politique municipale de logement menée depuis 2000 partage avec la politique fédérale l’objectif d’une production massive de logements neufs, mais s’en distingue par deux ambitions : « redensifier » le centre-ville, afin de remédier au dépeuplement des quartiers centraux et de limiter l’expansion territoriale de la mégalopole ; intégrer les ménages modestes dans le logement social6 (Paquette et Yescas, 2009). Le programme pour les Indiens reflète ces deux impulsions : 38 des 49 projets menés entre 2000 et 2015 sont situés dans le centre de Mexico7 ; les crédits sont attribués à des ménages marginalisés en tant que pauvres, migrants, et en tant qu’Indiens.

  • 8 Précisons qu’au Mexique, le Droit à la ville en matière de logement a pour objectif la propriété du (...)

5Pourquoi, malgré ces prétentions, les squats perdurent-ils ? Répondre à cette question implique d’analyser les rapports de pouvoir et les jeux d’acteurs qui se nouent autour de la mise en œuvre de la politique de logement, à la lumière de certains travaux sur les marges urbaines, et avec l’éclairage du Droit à la ville, notion introduite par Henri Lefebvre et redécouverte dans les années 2000, polysémique et multiforme selon qu’elle renvoie à des énoncés institutionnels, militants, ou encore à des pratiques citadines ordinaires (Morange et Spire, 2016). Dans cette optique, les marges urbaines sont révélatrices des dynamiques inclusives et exclusives dans une ville en constante construction et reconstruction. Elles donnent à lire « un espace de conflictualité où les rapports de force et de domination se déploient » (Erdi Lelandais et Florin, 2016 : 9). T. Aguilera et F. Bouillon considèrent que les squats, plus spécifiquement, constituent une forme d’appropriation de la ville et de résistance à la ségrégation et à la gentrification. Propices aux rencontres entre militants et classes populaires, ils sont l’observatoire privilégié d’un Droit à la ville « en acte », « non pas érigé en slogan, mais mis en œuvre au quotidien, silencieusement » (op.cit. : 233). Le Droit à la ville est en effet mobilisé à divers niveaux dans le Programme pour le logement indien : porté par une municipalité qui s’est engagée en 2010, dans une Lettre pour le Droit à la ville, à freiner la spéculation et la ségrégation en promouvant la production sociale de l’habitat (Zarate, 2011)8, revendiqué par les militants qui interviennent dans les squats, mis en acte par les squatteurs. Ces différentes facettes du Droit à la ville convergent-elles à travers le programme ? Comment les pouvoirs publics, les citadins et les militants interagissent-ils pour produire les normes spatiales et territoriales visant à résorber les squats indiens au centre de Mexico ? ‬‬‬‬

  • 9 Entretiens avec des agents de l’INVI (entre 2003 et 2015), de l’Area metropolitana de la C.D.I. (Co (...)
  • 10 Un entretien a toutefois pu être enregistré avec le représentant d’un des squats, Juan, à la veille (...)

6Les données ont été collectées entre 2003 et 2015 au cours d’une dizaine de séjours à Mexico, de durées variables (entre 2 semaines et 10 mois), dans le cadre de ma recherche doctorale : entretiens formels et informels avec des agents des institutions intervenant dans le projet de logement9; recueil de documents administratifs; enquête ethnographique dans quatre habitats situés dans le quartier de la Roma, occupés par environ 200 familles otomis provenant du même village et candidates au relogement : observations (vie quotidienne, moments festifs) et entretiens, informels pour la plupart10.

7Dans un premier temps, l’analyse des catégories de l’action publique sur lesquelles repose le Programme de logement pour les Indiens permettra d’expliquer comment les squats indiens ont été constitués en objet de la politique de logement. L’article présentera ensuite l’architecture d’un programme dont les ambitions en matière de réagencement social, ethnique et spatial vont à rebours des dynamiques de gentrification observées dans le centre de Mexico. Les rapports de pouvoir entre les acteurs impliqués dans la mise en œuvre du programme, exacerbés par la concurrence pour l’espace central de la ville, feront l’objet d’une troisième partie. Enfin, l’article s’intéressera aux conséquences de ces rapports de pouvoir sur la durée : dans quelle mesure le programme de logement pour les Indiens n’aboutit-il pas à normaliser et reproduire les squats, autant qu’à les résorber, et à déplacer les inégalités plutôt qu’à les réduire ?

1. Généalogie de l’action publique. Les squats, de l’exception à la norme

8Dans le cadre de sa politique de logement social pour les Indiens, la municipalité de Mexico a choisi de concentrer son action sur une forme d’habitat spécifique : des « squats de pauvreté », occupés par des citadins démunis et disqualifiés (Bouillon, 2009), situés au centre de la ville et caractérisés par leur dynamique « communautaire ». Comment des pratiques résidentielles marginales au regard de la diversité des formes de présence des populations indiennes sont-elles devenues l’objet de l’action publique ?

1.1. L’émergence des Indiens comme bénéficiaires de l’action publique dans les villes 

  • 11 La division administrative de Mexico, à cheval sur trois États, l’État de Mexico, d’Hidalgo et le D (...)
  • 12 Ces chiffres n’ont qu’une valeur indicative, en raison de la dimension complexe et dynamique de l’i (...)

9La catégorie « Indien », imposée par le colonisateur espagnol aux populations autochtones, façonne aujourd’hui encore les représentations et les rapports sociaux de la société mexicaine (Bonfil Batalla, 1972). En 2010, 9,9% de la population a été comptabilisée comme indienne au Mexique, et 5,2% dans le District Fédéral (D.F)11, soit environ 438 750 personnes12. Jusqu’aux années 1980, la présence indienne à Mexico est restée peu visible car considérée comme temporaire, ancrée dans les campagnes, même si, des historiens l’ont montré, des Indiens ont toujours vécu dans la capitale (Gruzinski, 1996). Progressivement, les autorités publiques ont pris conscience que les Indiens non seulement s’établissaient en ville, mais aussi y préservaient certains éléments culturels ou identitaires distinctifs : en 1988, l’inauguration de l’Area metropolitana de l’Institut National Indigéniste rompt avec des décennies de politiques indigénistes cantonnées aux campagnes et ouvre la voie à une reconnaissance institutionnelle de la présence indienne dans les villes. En 1997, l’arrivée au pouvoir dans le D.F. du P.R.D. (Parti Révolutionnaire Démocratique), parti de centre gauche et d’opposition aux forces politiques qui gouvernent au niveau fédéral, fait de la capitale un terrain d’essai, en matière de politiques sociales et culturelles (Combes, 2011) : le gouvernement municipal se dote à son tour d’une section destinée aux populations indiennes, l’actuelle Sederec, ou Secrétariat du Développement Rural et de l’Équité pour les Communautés (Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades). On constate ainsi une ethnicisation et une institutionnalisation du traitement politique de la « question indienne », auparavant diluée dans la problématique de la pauvreté urbaine, à mesure que le Mexique s’inscrit dans le tournant multiculturel qui transforme l’Amérique latine des années 1990-2000 (Gros et Dumoulin, 2011).

10Dans la capitale, la présence d’individus identifiés comme indiens relève de trois configurations distinctes, comme le reflète la terminologie usitée à Mexico à la fois par les institutions, les associations indiennes et les chercheurs. Premier cas, celui des Indiens « originaires » dont l’habitat, initialement situé à l’extérieur de la ville, a été grignoté par l’étalement urbain et incorporé dans les quartiers périphériques. Second cas, celui d’individus provenant de l’ensemble du pays, massivement venus chercher en ville meilleure fortune dans la seconde moitié du XXe siècle. Troisième cas, celui des seconde ou troisième générations nées dans la ville. Les associations indiennes représentant ces deux derniers groupes récusent la catégorisation de « migrants » qui est souvent apposée à leurs membres. Jugeant que le terme les altérise et nie leur légitimité comme citadins à part entière, en les assignant au monde rural alors qu’ils vivent en ville depuis des dizaines d’années ou y sont nés, elles ont récemment obtenu l’adoption du terme de « résidents ».

11Face à cette diversité de situations, le programme de logement pour les Indiens de l’INVI n’aborde qu’une facette des besoins en logement de la population indienne à Mexico : il concerne les « résidents », plus précisément ceux qui, au moment où ils sollicitent l’institution, vivent de façon collective, dans des terrains occupés par quelques dizaines de familles provenant le plus souvent du même village.

1.2. Les squats, des cas extrêmes de mal-logement au centre de la ville

12Abrités des regards, les squats sont situés sur des terrains vagues ceints de palissades ou dans des immeubles à l’abandon. L’espace y est subdivisé en constructions composées de matériaux de récupération – cartons, planches de bois ou de contreplaqué, tôle ondulée –, dont chacune est occupée par une famille nucléaire. En dépit du dénuement, de nombreux efforts visent à normaliser la vie dans ces logements. Les intérieurs sont aménagés avec quelques meubles (un placard et des lits superposés, parfois une table), les murs peints de couleurs vives. Suspendu à un fil, du linge sèche devant les bicoques ; des marmites, des bassines sont mises à égoutter sur le toit. L’électricité est acheminée par des branchements « pirates », et la cuisine se fait sur des réchauds à gaz. L’accès à l’eau demeure largement insuffisant : trois robinets et deux sanitaires pour une quarantaine de familles dans le squat de l’avenue Chapultepec, un ratio point d’eau/habitant que l’on retrouve dans les autres logements. Dans le bâtiment de la rue Durango, les murs sont fissurés et rongés par l’humidité ; l’escalier brinqueballe. Lors de la saison des pluies, les terrains sont inondés, des infiltrations d’eau pénètrent dans les immeubles.

13De telles conditions de vie sont éprouvantes. La promiscuité, l’insalubrité, l’absence de sanitaires et d’équipements collectifs génèrent des risques d’épidémie et exacerbent les conflits entre les habitants. À l’instar de ce que l’on observe dans d’autres contextes, par exemple celui de la France, l’occupation illégale des lieux engendre un sentiment d’insécurité et d’instabilité (Bouillon, 2009) : les familles vivent dans l’angoisse d’être délogées par les pouvoirs publics ou par d’autres squatteurs (toxicomanes, enfants des rues). Cette compétition pour l’espace rappelle aux Indiens leur position au bas de l’échelle sociale. Elle accentue également la stigmatisation qu’ils subissent de la part de riverains qui les associent aux autres groupes marginalisés : « Les voisins d’ici, ils ne voulaient pas que l’on s’installe dans le quartier. Ils nous insultaient, ils nous appelaient « indios » [péjoratif], « drogués », « voleurs » », se souvient Elisa, qui a vécu dix ans dans un des squats de la Roma. La sociologie du quartier, majoritairement composé d’un voisinage blanc et métis de classe moyenne ou aisée, très distant socialement des Indiens à l’aune des hiérarchisations socio-économiques et ethno-raciales opérantes au Mexique, alimente sans doute aussi les manifestations de racisme ordinaire relatées par les résidents des squats.

14En effet, La Roma est une zone aisée : ombragée, riche en terrasses de cafés, librairies, bars branchés et, depuis quelques années, boutiques de designers, restaurants végétariens. Avec le centre historique, c’est pourtant le quartier dans lequel les squats occupés par les Indiens se sont faits les plus visibles. Comment expliquer que ces marges urbaines se soient implantées au cœur de la ville ?

15L’histoire des squats est intimement liée à celle du centre de Mexico, pour deux raisons. La première résulte du tremblement de terre de 1985. Le séisme a frappé avec une violence particulière le centre-ville, laissant à l’état de ruines des immeubles entiers, endommageant gravement d’autres bâtiments. Rebutés par l’ampleur des dégâts et le coût des réparations, de nombreux propriétaires se sont désinvestis et ont abandonné leurs biens. Déblayant les gravats et construisant des abris dans les terrains vagues, repérant les immeubles inoccupés, les familles se sont alors approprié des espaces délaissés, qui se sont par la suite avérés particulièrement convoités du fait de leur centralité. La plupart des squats se sont ainsi constitués au début des années 1990, bien avant la mise en œuvre d’une action de la municipalité.

  • 13 La liste fournie par l’INVI en 2015 recense 16 squats occupés par des groupes mazahuas, 11 par des (...)

16La seconde explication de l’implantation des squats au centre de Mexico tient aux ressources économiques que les espaces centraux offrent aux classes populaires, notamment aux migrants provenant des campagnes mexicaines. Le centre historique a longtemps accueilli les néocitadins, grâce à son offre de logements bon marché, d’emplois dans le secteur informel, de produits alimentaires à bas prix. Les atouts de la Roma sont autres : sa proximité avec l’avenue Reforma, où siègent des entreprises nationales et internationales, ses hôtels, sa vie nocturne, en font un espace propice au commerce ambulant : vente d’artisanat et de cigarettes, chewings-gums, ou fleurs, de bar en bar. Bien avant de s’établir dans le quartier, lors des courts séjours à Mexico par lesquels elles cherchaient à compléter leurs revenus agricoles, les femmes otomis en avaient déjà fait leur lieu d’activité privilégié. Les squats sont ainsi surtout constitués par les groupes mazahuas, otomis, et triquis13, qui ont une histoire d’insertion urbaine singulière, organisée autour du commerce ambulant, par rapport à la grande diversité des formes de la présence indienne en ville.

17Les récits que font les occupants des squats de leur parcours résidentiel concordent pour indiquer que des expériences sur le marché locatif formel ont toujours précédé l’habitat irrégulier. Mais à mesure que les enfants sont nés, la pression économique est devenue trop forte, les logements trop exigus, et plusieurs familles ont été expulsées de la chambre qu’elles louaient. Certaines se sont retrouvées à la rue, et faute de mieux se sont installées sur les trottoirs de la Roma. C’est ainsi que les terrains et immeubles vacants ont été repérés, parfois avec l’aide d’agents de la voirie compatissants. Les conditions de vie dans les squats représentaient alors une amélioration par rapport au séjour dans la rue. D’autres familles provenant du village, apprenant l’existence de ces campements et en difficulté elles aussi pour acquitter leur loyer, ont rejoint les premiers occupants, et les squats se sont organisés.

  • 14 À Mexico en 2000, seulement 7,8% des personnes indiennes avaient des revenus supérieurs à 5 salaire (...)
  • 15 Dans une enquête nationale réalisée en 2005, 40% des personnes interrogées se disaient prêtes à s’o (...)

18Les occupations irrégulières sont donc révélatrices des obstacles cumulés que rencontrent des personnes identifiées comme indiennes, migrantes, et pauvres, pour s’insérer sur le marché résidentiel formel, du fait de discriminations directes et indirectes (faibles revenus14 ou absence de justificatifs de revenus pour les travailleurs du secteur informel ; racisme des propriétaires15). Les squats résultent ainsi d’une double dynamique d’exclusion du marché résidentiel et d’identification d’opportunités.

  • 16 L’absence de données quantitatives sur le sujet ne permet pas de spécifier quelle est la proportion (...)

19Il est cependant essentiel de noter que l’occupation de logements vacants, dégradés, n’est pas exclusive des Indiens, mais est fréquente dans le centre historique parmi les populations les plus fragiles (Diaz, 2014), de même que les squats ne sont pas les modes de logement caractéristiques des populations indiennes: l’hébergement par les employeurs pour les employées domestiques, la location de chambres dans des immeubles ou des hôtels bon marché, l’autoconstruction dans la périphérie sont des formes résidentielles courantes (Audefroy, 2005; Durin, 2010; Hiernaux, 2000)16. Pourquoi avoir focalisé l’intervention de la municipalité autour du logement indien sur une configuration aussi spécifique ?

1.3. Des emblèmes de la présence indienne en ville

20Ce n’est pas un hasard si la forme résidentielle des squats a concentré l’attention des institutions publiques chargées des Indiens - mais aussi celle des journalistes, des chercheurs ou des organisations sociales – ou, pour le dire autrement, si les squats communautaires se sont constitués en catégorie de l’action publique. D’abord, alors qu’à Mexico le repérage des lieux de vie des populations indiennes est compliqué par l’absence de quartier ethnique, une partie des squats est bien répertoriée, en dépit des murs qui les abritent des regards. La politique indigéniste menée dans les années 1990 a en effet incité les populations indiennes à se constituer en associations. Or, dans le cas des squats, le périmètre des associations coïncide avec celui du lieu de résidence, ce qui a facilité – avec la centralité géographique – la localisation et la qualification de ces habitats comme « indiens ».

  • 17 La notion d’urgence est toute relative, puisque la plupart des squats perdurent pendant une vingtai (...)

21Par ailleurs, ces poches de vulnérabilité font tache alors que s’entreprend depuis une trentaine d’années une ambitieuse rénovation urbaine dans les quartiers centraux de Mexico. On retrouve là un motif récurrent de l’intervention publique sur l’habitat informel (Aguilera et Smart, 2016). Cette dernière paraît d’autant plus légitime qu’il existe une « urgence »17 à résorber des conditions de vie qui présentent un risque pour les habitants. En 1994, dans le terrain vague de Chapultepec 342, une poutre tombe du bâtiment en ruine au milieu duquel s’est bâti le campement : un homme meurt, trois autres sont blessés. Quatre ans plus tard, le squat de la rue de Guanajuato est détruit par un incendie provoqué par l’explosion d’une bonbonne de gaz. Les récits de la vie dans les squats sont jalonnés d’accidents imputables au délabrement des lieux.

  • 18 Le document, intitulé en espagnol Propuesta de Anteproyecto de Iniciativa de Ley de Pueblos y Barri (...)
  • 19 43 des 79 squats recensés dans le document s’y trouvent.

22On peut enfin estimer que l’action sur les squats a été privilégiée par les autorités publiques parce que ces formes d’habitat collectif représentent une « communauté » indienne idéal-typique, caractéristique de « l’imaginaire dichotomique » de l’indianité qui prévaut au Mexique (Castellanos, 2003). D’une part, les squats évoquent un groupe solidaire face à un monde urbain étranger et hostile, une image valorisée ; d’autre part, ils matérialisent le repli sur soi, la marginalité économique, sociale et géographique, associés aux Indiens. En outre, les occupants des squats sont souvent des commerçants ambulants, qui incarnent l’une des figures de l’indianité en ville (Alba et al., 2007). En retour, la focalisation du programme de logement sur ce seul type d’habitat renforce ces représentations de l’indianité. Il est sur ce point significatif que le « projet de loi sur les Peuples et quartiers originaires et communautés indiennes résidentes du D.F. », élaboré en 2014, définisse comme objet de l’action publique en matière indienne des « communautés indiennes résidentes » qui sont en fait autant de squats18, situés en majorité dans la delegación Cuauhtémoc19. Ce mode d’identification des groupes indiens se substitue à une approche antérieure par les associations qui laissait place à une plus grande diversité ethnique et territoriale. Quant aux occupants des squats, ils participent à ce jeu de coproduction des représentations de l’indianité en ville : en revêtant le costume « traditionnel » lors des visites des élus ou des fonctionnaires dans les squats candidats au programme, ils se prêtent au jeu de la mise en scène d’une indianité « authentique ». Comme dans d’autres dispositifs de relogement incluant des populations minoritaires, par exemple – et en dépit des différences de contexte - dans le cas des « villages d’insertion » pour les Roms mis en place dans la région parisienne dans les années 2000, le processus de sélection des bénéficiaires mobilise et renforce des représentations normées des populations cibles (Legros et Vitale, 2011; Roche et Costil, 2015). Ce faisant, l’État exerce son pouvoir de discrimination, réintroduisant « des modes de classification de la population (…) largement imaginaires » (Agier, 2003 : 8).

23La focalisation de l’action municipale sur les squats a deux effets notables. Premièrement, des pratiques d’occupation de l’espace minoritaires par rapport à la pluralité des modes de présence des populations indiennes en ville acquièrent une très forte visibilité. Deuxièmement, le relogement se trouve lié aux problématiques de rénovation urbaine des quartiers centraux de Mexico, dans lesquels les squats sont surreprésentés : se pose, alors, la question du maintien d’une diversité ethnique et sociale dans une zone en cours de gentrification.

2. Maintenir une mixité sociale et ethnique dans le centre : un programme de logement sur mesure

24On peut considérer que le programme de logement pour les Indiens poursuit trois objectifs : compenser les formes d’exclusion du marché résidentiel d’une population discriminée ; respecter les différences culturelles qu’on lui attribue ; lui permettre d’accéder à la propriété dans le centre de la ville, sans relocalisation, conformément aux lignes d’action de la politique de logement social menée par la municipalité de Mexico. Comment le programme de logement pour les Indiens est-il conçu et, pour relever ces défis, quelles variations adopte-t-il par rapport au cadre réglementaire plus large dans lequel il s’inscrit ?

25En conformité avec la politique de logement social au Mexique, qui est une politique d’accès à la propriété, le principal rôle de l’INVI est d’attribuer les crédits qui permettront aux bénéficiaires d’acquérir un logement. Or les ménages indiens vivant dans les squats ne pouvaient bénéficier du programme général de logement social de la municipalité, parce qu’ils travaillaient dans le secteur informel, avec des ressources trop faibles, trop irrégulières et impossibles à prouver. Une première variation du programme pour les Indiens, par rapport à la politique de financement de l’INVI, a donc consisté à assouplir les normes d’attribution des crédits : tenir compte des revenus informels dans le calcul des capacités de remboursement ; étendre le délai de remboursement des prêts sur trente ans ; réduire les montants sur le principe des micro-crédits, afin d’adapter les remboursements aux possibilités économiques de chaque famille.

26D’autres aménagements ont porté sur les règles de construction, si bien que les immeubles réalisés pour les Indiens se distinguent architecturalement des autres logements sociaux, même si aucune différence ne transparaît de l’extérieur. Ainsi, parce que les statistiques indiquent que les foyers indiens ont davantage d’enfants que les non indiens et sont davantage sujets à la surpopulation (Hernández et al., 2006), les appartements du programme sont légèrement plus grands que ceux qu’autorise habituellement l’INVI. Plus notable encore, les immeubles réalisés dans ce cadre abritent un espace spécifique, une salle dite « communautaire » ou « aux usages multiples », prévue pour que les résidents puissent organiser les activités collectives politiques et culturelles supposées les distinguer des autres citadins (assemblées, fêtes, etc.). Le programme de logement pour les Indiens relève donc du « multiculturalisme intégré » : l’ambition de promouvoir, dans le cadre d’une même action, mesures de reconnaissance culturelle et moyens de redistribution sociale et de lutte contre les inégalités (Wieviorka, 2005, 77).

27Enfin et surtout, sans que cela soit une règle écrite, le programme cherche à garantir aux groupes indiens la possibilité de rester dans le centre s’ils le souhaitent, en évitant les délocalisations. Or la construction dans les quartiers centraux engendre un fort surcoût, par rapport à un projet immobilier équivalent dans une autre zone de la ville. Le coût provient d’abord des réglementations patrimoniales qui s’appliquent dans ces quartiers : les immeubles doivent respecter une unité de façade avec les autres bâtiments ; ils ne peuvent pas dépasser un certain nombre d’étages. Dans le cas d’immeubles anciens et répertoriés, les constructions se doivent de préserver des éléments architecturaux, comme la façade d’origine, autant de défis techniques qui se répercutent sur le coût du projet. La revalorisation du foncier dans le cadre de la rénovation urbaine, par ailleurs, a fait grimper les prix des terrains, ce qui est d’autant plus problématique que les immeubles construits pour les Indiens requièrent une grande superficie au sol (nombre et taille des appartements, salle communautaire, développement vertical limité). Les groupes qui privilégient un moindre endettement, l’achat d’un terrain plus vaste ou un relogement rapide sont libres de se replier sur des quartiers plus périphériques. Mais la majorité des groupes souhaitent rester dans le centre, à la fois parce qu’ils y puisent les ressources nécessaires à leur vie quotidienne, et parce qu’ils ont conscience de la valeur d’un bien immobilier dans ces quartiers.

  • 20 Pour un immeuble qui comporte 65 logements, l’accord de 2014 entre la CDI et l’INVI mentionne par e (...)

28Pour pallier les contraintes découlant de l’implantation dans les quartiers centraux, l’INVI a mis en place un accord avec la C.D.I., l’institution chargée des populations indiennes au niveau fédéral, si bien que deux échelles de gouvernement, locale et étatique, sont impliquées dans la politique de logement. Dans les montages financiers, une répartition des tâches s’est mise en place : l’INVI accorde les crédits pour la construction des murs et l’achat d’une partie du terrain; la C.D.I. finance par des subventions – que les groupes n’auront donc pas à rembourser – tous les surcoûts liés aux contraintes patrimoniales, à la construction de la salle communautaire et aux dépassements de superficie par rapport aux autres logements sociaux construits par l’INVI. Les apports se chiffrent en millions de pesos20. Cette intervention financière de la C.D.I. est décisive. En effet, C. Paquette et M. Yescas ont montré qu’après 2006, la politique de logement du D.F. s’est trouvée face à une impasse : la revalorisation du centre historique, premier objectif, aboutissait à une hausse du foncier qui allait à l’encontre du second objectif de cette politique, le maintien des ménages modestes dans le centre (2009). Dans le cas des groupes indiens, c’est l’appui financier de la C.D.I. qui permet aux groupes indiens de rester dans les quartiers centraux et d’acheter des terrains dont ils n’auraient pas, sinon, les moyens de devenir propriétaires. Ce mécanisme mérite d’être souligné car il s’apparente à une forme de discrimination positive, en créant un avantage en faveur des Indiens par rapport à d’autres ménages populaires.

29Au nord comme au sud, les squats sont souvent considérés comme des espaces de résistance à la ségrégation spatiale (Varley, 2013; Bouillon, 2009; Aguilera et Smart, 2016). En aidant des populations pauvres à demeurer dans des quartiers soumis à une forte pression foncière, le programme de logement pour les Indiens à Mexico renforce ce mécanisme. Il instaure une forme de mixité sociale et ethnique, à rebours des dynamiques de gentrification par ailleurs à l’œuvre dans le centre (Diaz, 2014). Mieux, il l’inscrit dans la durée, en permettant l’accès à la propriété. Si l’on compare, à nouveau, le programme de logement des Indiens avec des dispositifs de relogement de populations minoritaires en vigueur dans d’autres contextes, on constate l’incidence des deux principes qui structurent les actions menées à Mexico : stabilité et centralité - par opposition à des projets de relogement provisoire dans les marges urbaines, comme en France les cités de transit dans les années 1960 et les villages d’insertion pour les Roms dans les années 2000 (Costil et Roche, 2015). On mesure dès lors l’importance, sur le plan symbolique, des projets financés par l’INVI, à l’heure où le Mexique se proclame nation multiculturelle : la défense du droit au logement pour des populations pauvres, migrantes et indiennes, s’accompagne du droit à une centralité urbaine revalorisée, garantie sur le long terme.

30L’intention politique initiale de défendre une mixité sociale et ethnique dans le centre de Mexico par le biais du programme de logement pour les Indiens ne va toutefois pas sans rencontrer des obstacles, imputables aux ambiguïtés et incertitudes propres à la phase de « mise en œuvre » des politiques publiques, le contexte de revalorisation du centre de Mexico étant particulièrement propice à révéler les rapports de pouvoir entre les différents acteurs impliqués (Lascoumes et Le Galès, 2007; Melé, 2014).

3. Les revers de la centralité : obstacles à l’appropriation de l’espace et leviers d’action

31La localisation dans les quartiers centraux des actions concernant les Indiens implique une série d’obstacles à l’avancement des projets et du programme dans son ensemble : spéculation foncière, contraintes patrimoniales, disputes autour des titres de propriété. Le dépassement de ces obstacles tient à la coopération d’acteurs variés. Quels acteurs interviennent autour de la gestion du projet de logement, dans un centre-ville qui fait l’objet d’une « lutte des places » (Lussault, 2009), et comment interagissent-ils ?

32La hausse du foncier observée dans le centre de Mexico depuis les années 2000 a suscité un regain d’intérêt pour des biens immobiliers laissés à l’abandon, avec pour première conséquence d’aviver les conflits autour du titre de propriété, phénomène récurrent dans les processus de régularisation (Varley, 2000; Salazar et Jaramillo, 2012). La loi mexicaine autorise en effet les occupants d’une parcelle à exproprier un terrain dont le propriétaire ne s’est pas manifesté depuis dix ans. Cette démarche est un préalable à l’achat des terrains squattés. Or, dans le centre, de prétendus propriétaires resurgissent ponctuellement ; pour chacun, une bataille juridique doit être menée afin de déterminer leur légitimité à réclamer les parcelles, tâche longue et difficile en raison de fréquentes irrégularités dans le cadastre. Ce flou juridique favorise l’émergence d’une autre figure, celle du « gestionnaire de projets », qui propose ses services aux occupants des squats. Juan, 35 ans, vendeur ambulant, est l’un des premiers occupants du terrain de Chapultepec 342. Depuis une quinzaine d’années, en tant que dirigeant du groupe qui s’y est établi, il a suivi chaque étape du projet de relogement.

[En 1994, on venait de s’installer sur le terrain quand] arrive une personne qui nous invite à adhérer à son organisation, pour bénéficier du soutien d’une association qui travaillait déjà sur plusieurs projets de logement. Ce monsieur avait de mauvaises intentions. Il voulait nous manipuler. Il voulait mettre sur notre terrain des gens qu’il protégeait déjà sur un autre projet, et exclure certains des nôtres (Juan, 2015).

33Quand les propriétaires sont identifiés, ils ne sont pas toujours disposés à vendre leur bien, comme le prouve l’expérience du groupe de Chapultepec 342 :

En 1997, nous avons cherché à exproprier le terrain pour le racheter. Alors que l’expropriation était en cours, les propriétaires se manifestent. Ils cherchent à négocier avec nous. On leur assure qu’on ne veut pas les arnaquer, que l’on est prêt à payer le prix. Ils nous proposent un arrangement : nous cherchons un autre terrain, n’importe où ailleurs dans le D.F. et eux s’engagent à payer 70% de la valeur du terrain qu’on aurait trouvé. Nous acceptons. On repère un terrain dans la delegación Cuajimalpa [dans la périphérie]. (…) Nous étions sur le point de partir, nous avions rempli un camion de toutes nos affaires, quand arrive le propriétaire. Quand il a vu que toutes nos affaires étaient déjà arrimées au camion, il a changé d’avis et a refusé de nous donner le chèque. Il avait amené des agents de sécurité privée, armés de matraques. (…) Nous avons réussi à retourner à l’intérieur et à fermer la porte (Juan, 2015).

34La relation avec les propriétaires révèle la concurrence pour l’appropriation de l’espace, autour de la table de négociations, puis dans la rue par la force physique.

35Ces pressions sont fréquentes dans le centre historique et ne visent pas seulement les Indiens (Diaz, op.cit.), même si l’on peut supposer qu’ils sont des cibles privilégiées pour ces escroqueries, en raison d’un imaginaire ethnicisé de la réalité sociale qui fait des Indiens d’éternels dupes. Les occupants des squats, de leur côté, ont conscience de ce rapport de force défavorable et cherchent à multiplier les soutiens, auprès des institutions, d’associations et de groupes militants.

36Pour déjouer une partie des obstacles rencontrés, les institutions chargées des questions indiennes (C.D.I., Sederec), d’abord, jouent un rôle dont l’importance s’accroît au fil des ans, à mesure que le projet politique du multiculturalisme s’implante à Mexico. Outre l’appui financier déjà mentionné, elles interviennent pour informer et conseiller, dans un processus administratif d’une extraordinaire complexité et technicité. En effet, comme les autres institutions chargées de la politique de logement social au Mexique (Esquivel, 2006), l’INVI organise l’accès au crédit, mais ne s’occupe pas des nombreuses étapes du relogement, laissées à la responsabilité des groupes indiens : expropriation, projet architectural, recherche de financements supplémentaires, démarches auprès de l’administration fiscale, etc. Les institutions chargées des questions indiennes peuvent alors servir d’interlocuteurs avec les autres branches de l’administration, et agir comme garants. Leur présence permet de désamorcer les conflits à des moments de tension extrême, comme dans l’épisode relaté plus haut, lorsque le propriétaire rompt l’accord pour le rachat du terrain et intervient avec des forces de sécurité privée : « Le propriétaire a vu que nous avions le soutien d’associations, que nous n’étions pas seuls et que nous avions une attitude pacifique. Il a dû repartir. Et nous avons repris l’occupation » (Juan, 2015).

37Le Mouvement urbain populaire (M.U.P.) est un autre acteur central dans la mise en place des projets de relogement des Indiens. « Nébuleuse d’organisations politiques et sociales » ayant pour point commun une grille de lecture marxiste-léniniste de la réalité (Diaz, op.cit. : 303), sa principale fonction est de fournir un appui à la gestion des logements sociaux depuis « la base », mais le M.U.P. est aussi l’un des principaux acteurs qui promeut le Droit à la ville à Mexico (Zarate, 2011). Il opère donc à deux niveaux. Au niveau des organisations politiques, des liens importants existent entre le M.U.P et le P.R.D. au pouvoir à Mexico ; les programmes les plus innovants de l’INVI ont d’ailleurs été développés et dirigés par des architectes-militants proches des organisations urbaines populaires (Diaz, op.cit.). La sociologie des agents de l’institution contribue donc sans doute à expliquer le volet social de la politique menée par l’INVI. Au niveau des organisations de terrain, le M.U.P. coordonne la mobilisation politique autour de la régularisation de l’habitat informel. Parmi ses composantes, l’UPREZ (Unión Popular Revolucionaria Emiliano Zapata) est très active auprès des associations indiennes. Juan présente la collaboration avec l’UPREZ comme un tournant dans le processus d’obtention du logement :

[Quand nous avons commencé à travailler avec l’UPREZ,] nous avons pris conscience que le gouvernement nous avait fait tourner en bourrique. Notre objectif est devenu plus accessible : « Ils ne veulent pas nous recevoir ? Eh bien faisons des manifestations, faisons des meetings. » On ne parlait plus de 100, 200 personnes qui protestaient mais de tout un contingent que les institutions du gouvernement devaient bien finir par recevoir. C’est comme ça qu’on a commencé à désactiver les pièges tendus par le gouvernement en termes de logement. Et le résultat s’est fait sentir. On a commencé à faire attention à nous (Juan, 2015).

38L’adhésion à l’UPREZ fournit aux groupes indiens le répertoire de l’action collective classique (manifestations, meetings), et la force du nombre. Elle agit comme un mécanisme de contre-pouvoir dans le jeu entre les squatteurs et les institutions du gouvernement, grâce auquel les Indiens acquièrent une réflexivité accrue sur les rapports de force dans lesquels ils sont pris.

39La transmission de savoir-faire militants s’opère donc bien dans les squats par l’intermédiaire du M.U.P., conformément aux liens entre squatteurs militants et squatteurs démunis observés dans d’autres contextes (Aguilera et Bouillon, 2013). Pour autant, le processus de politisation à l’œuvre dans les squats ne saurait être réduit à ces formes d’action et à cette relation. Les récits des résidents des squats montrent que l’acquisition de compétences relatives à l’occupation des terrains et à l’évitement des expulsions précède la coopération avec les militants du M.U.P. Ainsi, lorsque le terrain occupé sur l’avenue Chapultepec a été évacué par la municipalité, suite à l’effondrement d’une partie des murs adjacents, le groupe a joué sur deux tableaux : la plupart des familles ont gardé les places dans l’hébergement temporaire proposé par l’État, en espérant une solution de relogement satisfaisante ; quelques familles sont retournées « garder » le terrain, sur lequel s’étaient déjà installés d’autres squatteurs, qu’il a fallu déloger. Lors des dix années suivantes, le groupe s’est organisé pour que le terrain ne soit jamais abandonné, en instituant des tours de garde entre les familles. « Nous avons fait preuve de beaucoup d’astuce », estime Juan. Ce dernier terme évoque les formes « obliques » de contestation de la domination qui sont l’arme des démunis dans des situations d’asymétrie de pouvoir (Scott, 2009). La contestation prend ainsi des formes multiples, discrètes ou relevant simplement de stratégies de survie, sans toujours s’accompagner de revendications concernant le néolibéralisme, la gentrification ou l’Etat (Bayat, 2013 ; Erdi Lelandais et Florin, 2016 ; Varley, 2013). Dans les squats indiens de Mexico engagés dans une négociation de plus de dix ans avec la municipalité pour obtenir l’achat du terrain et la construction des immeubles, le rapport à l’État ne relève-t-il pas de la coopération, autant que de la contestation ? ‬‬

40Du point de vue de l’expérience des occupants des squats, l’accès au relogement ne s’apparente donc pas à l’accession routinière à un droit encadré par des procédures administratives stabilisées. Il relève plutôt de la capacité des groupes à déjouer les embûches dressées par la compétition pour l’espace central et à s’insérer dans des rapports de pouvoir sans cesse recomposés (promotion du multiculturalisme ; revalorisation des quartiers centraux ; relations entre le M.U.P. et les institutions municipales ; entre le gouvernement fédéral et municipal).

4. Engagements ou arrangements ad hoc ? Contingences, incertitudes et inégalités

41Quels sont les effets de cette constante réorganisation des rapports de pouvoir sur la mise en œuvre du programme sur la durée ? Deux conséquences seront analysées dans cette dernière partie : le caractère hétéroclite des projets menés, et le retard dans l’attribution des immeubles. Elles ont des répercussions notables pour les habitants des squats, et plus largement en termes de résorption de l’habitat précaire.

  • 21 C’est le cas par exemple pour un immeuble qui regroupe des ménages indiens (mazahuas, triquis, maza (...)

42Nous l’avons vu, le programme de logement résulte d’une adaptation des normes réglementaires de la politique générale de logement social de l’INVI. Dans sa mise en œuvre, toutefois, il opère par des variations constantes, plutôt que par la mise en application de règles clairement énoncées. C’est d’abord le cas concernant l’implication des différents acteurs intervenant dans le programme, y compris pour la coopération entre l’INVI et la C.D.I. Certes, chaque année les deux institutions ont jusqu’en 2015 renouvelé un accord dont nous avons montré le rôle déterminant. D’après les documents consultés, toutefois, chaque convention ne porte que sur un ou des projets d’immeubles particuliers, sans établir de ligne d’action à moyen ou long terme. Des variations conséquentes s’observent également d’un projet à l’autre dans les sommes engagées par la C.D.I. et la composition des groupes relogés. Jusqu’en 2009, seuls des groupes « monoethniques » sont bénéficiaires. À partir de 2009, le programme finance plutôt des groupes « pluriethniques », incluant des familles appartenant à plusieurs groupes ethniques ou quelques ménages non indiens21.

43Pourquoi de telles variations ? Les agents de l’INVI invoquent un souci de pragmatisme : « nous avions besoin de loger un grand nombre de ménages, il fallait bien trouver une solution » ou : « nous avons obéi au souhait des groupes ». Au dire de l’ensemble des acteurs rencontrés, la pugnacité des représentants indiens, leur capacité à défendre les préférences de leur groupe, leur compréhension des rapports de pouvoir pèsent dans la configuration de chacun des projets - nous y reviendrons. Enfin, ces différences entre projets reflètent une tension entre deux idéologies, qui façonnent les représentations de ce que doit être un logement « indien » en ville. D’une part, l’idéologie républicaine, que Charles Taylor qualifie de « politique d’égale dignité », exige un traitement des individus par les pouvoirs publics aveugle à la différence culturelle (Taylor, 2009 : 56). L’objectif principal, fournir un accès au logement et par conséquent une intégration à la ville, s’accommode alors du mélange de groupes ethniques. D’autre part, l’idéologie « de la différence » favorise la reproduction de la différence culturelle (Ibid.), ce qui implique le maintien d’un certain degré d’organisation communautaire, mono-ethnique. Dans les entretiens qui m’ont été accordés avant 2006, un discours sensible à la différence culturelle domine chez les agents de l’INVI ou de la C.D.I. chargée du programme de logement pour les Indiens. Neuf ans plus tard, le directeur de l’INVI adopte en revanche une position résolument républicaine. Ces oscillations rappellent que le multiculturalisme politique est un champ de forces travaillé par des visions divergentes (Vertovec, 2010).

44Ces arrangements ad hoc sont par ailleurs caractéristiques d’une gestion « par projet » dont la littérature sur l’action publique a montré l’importance dans la gouvernance des villes contemporaines (Barrault-Stella, 2012; Pinson, 2009). La capacité à intégrer l’incertitude, à agir par touches successives, à coordonner des acteurs variés et à réagir avec pragmatisme participe au succès des projets menés à bien. La C.D.I. peut ainsi adapter le montant de son aide à la situation économique et géographique de chaque groupe, en aidant davantage ceux qui souhaitent rester dans des zones soumises à une forte pression immobilière. La création de groupes composites répond aussi à ces objectifs. En assouplissant la logique du « un groupe, un terrain, un immeuble », elle intègre dans des projets avancés des ménages brouillés avec leur groupe d’origine ou préférant voir leur problème de logement plus rapidement résolu.

  • 22 En 2015, l’INVI a attribué 3927 crédits pour le seul programme « logement collectif » (vivienda en (...)

45Mais les constantes renégociations ont aussi pour effet de contribuer à allonger considérablement une mise en œuvre des projets déjà alourdie par les obstacles spécifiques rencontrés dans le centre de Mexico. Si la liste transmise par l’INVI ne précise pas la durée moyenne des projets, elle mentionne la date d’inauguration des logements : hormis en 2005, où ont été remis 6 immeubles, l’INVI conclut entre 2 et 3 projets pour les Indiens par an entre 2003 et 2011, un bilan dérisoire au vu des milliers de crédits de logements sociaux que l’INVI accorde chaque année22, et au vu des besoins en logement des populations indiennes. Par la suite, les réalisations s’espacent encore puisque seuls 3 projets ont été inaugurés entre 2011 et 2015. En 2015, 8 étaient « en cours ».

46Sur ce plan, l’expérience du groupe de Juan est édifiante. Il a occupé le terrain en 1994, l’expropriation a été obtenue en 2000, mais l’immeuble n’a été inauguré qu’en 2015, soit 15 ans plus tard. Pourquoi, alors que les problèmes principaux, l’acquisition et le financement du terrain, avaient été résolus dès 2000 ? Plusieurs années ont d’abord été perdues à mettre en place une architecture financière ad hoc entre les trois institutions impliquées dans la subvention du projet (INVI, C.D.I., et Secretaría de Desarrollo Social). Se sont ensuite succédé une multitude de démarches d’ordre varié (contacter des architectes, veiller à ce que les propriétaires soient à jour de leurs impôts fonciers, obtenir des licences et des permis) : « quand tu as obtenu un document dans une administration, un autre document est devenu caduc et il faut tout recommencer », déplore Juan.

47Devenus gestionnaires à temps plein, les représentants acquièrent une expertise qui les rend irremplaçables par d’autres membres de leur groupe. La personnalisation de la gestion des projets est systématique en raison de la complexité de la procédure et des négociations permanentes sur lesquelles elle repose. Elle a pour effet de concentrer un pouvoir considérable entre les mains des représentants, et de rendre l’avancement du projet tributaire de leur disponibilité : entre 2009 et 2011, comme de très nombreux Mexicains, Juan part tenter sa chance aux États-Unis. Le projet est gelé pendant deux ans, d’autant plus qu’au même moment, le contact du groupe à l’UPREZ quitte le militantisme et que le lien de l’organisation avec le mouvement urbain populaire se distend. Seul le retour de Juan à Mexico relancera le projet.

48L’allongement de la gestion des projets sur des dizaines d’années, doublé de l’absence d’objectifs quantitatifs ambitieux et fixes, engendre par ailleurs une incertitude sur la possibilité de mener à bien les projets, avec des effets à plusieurs niveaux. En premier lieu, l’existence même d’un programme en faveur des Indiens est fragilisée, en devenant dépendante de la conjoncture politique. En 2015, d’ailleurs, pour la première fois, le budget de la C.D.I. pour le programme n’a pas été renouvelé. Est-ce le reflet de divergences entre les deux niveaux de gouvernement impliqués (fédéral et municipal), dirigés par des partis politiques concurrents ? Cela traduit-il un recul du multiculturalisme politique au Mexique, les populations indiennes n’étant plus prioritaires ? En mars 2015, dans l’entretien qu’elle m’accorde, la directrice de la branche de la C.D.I. chargée du programme de logement pour les Indiens dans le D.F., juge que les groupes indiens du centre sont « trop urbanisés » - entendre, pas assez « authentiques » : l’institution préfère désormais travailler dans la périphérie, si possible avec les populations « originaires ». De nouvelles définitions de l’indianité légitime sont donc privilégiées.

49Sans la subvention de la C.D.I., comment les nombreux groupes indiens dont le projet de logement est encore en cours de gestion pourront-ils rester dans des quartiers centraux, dont le prix du foncier ne cesse d’augmenter ? Au maintien de la centralité risquent de succéder des relocalisations dans les périphéries. Elles accentueront les inégalités entre les groupes indiens dont le projet aura été financé avant 2015 et les autres. Ces inégalités affectent déjà des groupes voisins, parfois originaires du même village. Parmi les Otomis de la Roma, par exemple, les quatre groupes qui occupaient des squats à la fin des années 1990, à quelques rues d’écart, ont eu des destins immobiliers contrastés : le squat de la rue Guanajuato a été régularisé dès 2003 ; celui de l’avenue Chapultepec a été inauguré en 2015 seulement ; les deux autres en sont au point mort dans le programme de relogement par l’INVI.

50En second lieu, et plus largement, l’incertitude sur le devenir de leur projet immobilier soumet les groupes requérants à une « logique de l’attente » (Delgadillo, 1999) - expression qui évoque l’ambivalence de l’état d’esprit des occupants des squats, entre résignation et stratégie. Elisa et Juan décrivent un espoir fluctuant, entretenu par le succès des groupes voisins et le franchissement de chaque étape, au rythme de projets dont la gestion est engagée, stoppée, relancée, puis stoppée à nouveau :

Tantôt (les représentants) disaient que oui, tantôt ils disaient que non… C’était pas sûr. Mais nous, déjà, tant qu’on payait pas le loyer… On travaillait, mais on gagnait pas beaucoup, on n’avait jamais assez. Alors on endurait les mauvaises conditions, et on se disait « le jour où ils nous mettent dehors, on s’en va et on loue quelque chose ailleurs, et voilà ». Moi, c’est ce que je me disais. Je me disais, « si on y arrive, si on gagne cette lutte, c’est super et si non, on part » (Elisa, 2007).

Nous ne sommes pas de ces organisations qui se dédient à occuper des terrains. Ce sont les circonstances qui nous ont menés à cette situation. Notre position, c’était que si arrivait une expulsion, ou le propriétaire, qui nous disait qu’il fallait partir, eh bien on partirait. On restait tant que c’était possible, mais si on était expulsé, eh bien on chercherait ailleurs. (Juan, 2015).

51Cette logique de l’attente contribue non seulement à l’enkystement de squats initialement provisoires et qui perdurent pendant des dizaines d’années sans réelle amélioration des conditions matérielles d’habitat, mais aussi à la production de nouveaux squats. Ainsi, Liliana, 17 ans, a grandi dans le squat de la rue Guanajuato. Lorsqu’elle s’est mise en ménage, le couple s’est installé dans un nouveau squat, ouvert dans un immeuble situé quelques rues plus loin, toujours dans la Roma. La stratégie résidentielle de Liliana et de son mari qui a, lui aussi, vécu sur un terrain occupé dans le quartier, ne saurait être réduite à une stratégie de captation des ressources, ou à la preuve d’une impossibilité à trouver un logement formel. Elle reflète à la fois le formidable espoir ouvert par le programme de relogement, l’opportunité en matière de patrimoine que constitue l’acquisition d’un logement dans la Roma, l’expression d’un savoir-vivre dans les squats, dans des conditions de logement qui se sont en partie normalisées pour des enfants habitués à ce mode de vie, et l’attachement aux quartiers centraux. La dimension contingente, sans cesse renégociée, du programme de logement, par son incapacité à accélérer la durée de gestion de projet et par l’incertitude – muée en espoir - qu’elle entraîne, produit la permanence des anciens squats et l’apparition de nouvelles occupations irrégulières, avec les effets déjà mentionnés pour les résidents en termes de conditions de vie, de marginalisation, de stigmatisation.

Conclusion

52Le programme de logement pour les populations indiennes, mis en place à Mexico à la fin des années 1990 et focalisé sur la régularisation des squats, se fixe des objectifs ambitieux : à la fois politique de résorption de l’habitat précaire et politique de reconnaissance, il promeut le droit de populations marginalisées en tant que pauvres, migrantes et indiennes non seulement à prendre durablement place en ville par l’accès à la propriété, mais aussi à s’établir dans un centre-ville en cours de rénovation urbaine. Cette politique s’inscrit à contre-courant de la politique fédérale de logement, centrée sur les périphéries et les classes moyennes, mais aussi de la spéculation foncière en cours dans le centre gentrifié de Mexico. Elle est menée par trois principaux acteurs qui, tous, se réclament du Droit à la ville, que ce soit sur le plan institutionnel pour la municipalité, militant pour le Mouvement Urbain Populaire, ou à travers des pratiques d’occupation de l’espace pour les squatteurs. Leurs visions convergent pour produire, en apparence, une construction commune du programme. Le M.U.P. joue un rôle notable sur ce point, en agissant comme intermédiaire entre les groupes indiens et la municipalité, et en contribuant à la politisation des squatteurs. Pourtant, plus de dix ans après ses premières réalisations, le programme se prête à une critique récurrente formulée à l’encontre des politiques de lutte contre l’habitat précaire : il n’est pas parvenu à résorber la majorité des squats et a même, par certains aspects, contribué à les reproduire.

53À l’issue de l’analyse, plusieurs explications peuvent être avancées. La première concerne les rapports de pouvoir entre les différents acteurs impliqués dans la mise en œuvre du programme. On constate que la mise en ordre sociale et spatiale opérée à travers le relogement résulte d’un jeu d’équilibre, plutôt que de l’application par le haut d’une norme institutionnelle et juridique, ou de conflits ouverts. Mais les renégociations constantes entre les différentes parties, et l’absence d’engagement à moyen terme, engendrent des fragilités dans la phase de mise en œuvre du programme, en le rendant tributaire d’enjeux qui échappent grandement aux acteurs concernés : rapports entre gouvernement fédéral et municipal, défense du multiculturalisme, revalorisation des quartiers centraux.

54L’emprise de ces rapports de pouvoir est en effet accentuée par l’inscription du programme dans un centre urbain où l’appropriation de l’espace fait l’objet de concurrences particulièrement marquées depuis une vingtaine d’années. L’attachement du programme à défendre la centralité, conformément aux demandes des requérants, et son incapacité à aller à l’encontre de la dynamique de spéculation foncière autrement qu’en réduisant le nombre de projets soutenus, peut être avancé comme une seconde explication à ses limites.

55Une troisième explication est enfin à chercher dans la très forte sélection que le programme opère entre les bénéficiaires, en se concentrant sur une forme d’occupation de l’espace qui ne correspond qu’à une des facettes des populations indiennes en ville et de leurs besoins en logement. Cette critique, récurrente dans la littérature sur l’habitat précaire, s’inscrit ici dans un jeu constant de redéfinition de l’indianité légitime qui traverse la société mexicaine depuis des siècles, et qui peut être rattachée à d’autres formes de traitement du logement de populations ethnicisées, comme dans le cas des Roms en Europe. Les candidats au programme participent de ce jeu de construction des catégories de l’action publique, en se conformant aux représentations de l’indianité qu’il mobilise.

56En dix ans, très peu de projets ont été réalisés, et le rythme des réalisations semble s’espacer, plutôt que s’accélérer, ce qui soulève un certain nombre de questions sur le futur du projet : jusqu’à quand le programme sera-t-il en mesure de compenser la spéculation immobilière dans les quartiers du centre ? S’agit-il d’une politique d’affichage qui, en attirant l’attention sur quelques opérations ambitieuses, masque la reproduction d’autres inégalités dans l’accès au logement, et en particulier les relocalisations de populations pauvres, moins visibles, dans la périphérie ? La défense du droit des populations indiennes à la centralité participe de l’originalité du programme et de son succès, en promouvant la mixité sociale et ethnique et en offrant aux projets réalisés une visibilité médiatique qu’ils n’auraient pas dans d’autres quartiers. En dépit de ces indéniables apports d’ordre symbolique, le projet de logement se prête à la critique souvent faite à un multiculturalisme qualifié de néolibéral : loin de révolutionner l’ordre de la société mexicaine, il constitue plutôt une « stratégie microsociale », « complétant ou palliant à la marge, de manière avant tout symbolique, le fonctionnement des grandes institutions nationales dont [il] évite ainsi la remise en cause » (Doytcheva, 2005 : 115). Une large part des populations indiennes, y compris celles qui correspondent aux critères étroits de participation établis par le programme, restent à la marge. De surcroît, le programme génère un espoir disproportionné avec les moyens mis en œuvre : en pérennisant l’installation dans les squats, il contribue paradoxalement à institutionnaliser une forme de précarité spatiale, et à renforcer des représentations de l’indianité réductrices et stigmatisantes.

57Pour les familles qui ont obtenu un logement après des dizaines d’années de luttes invisibles, le programme ouvre une opportunité formidable en matière de reconnaissance, de patrimoine, et instaure une nouvelle étape d’insertion dans la ville. Il laisse toutefois dans l’ombre des milliers d’autres familles, suspendues à ses variations constantes et aux jeux d’acteurs qu’il alimente.

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Notes

1 Les résidents de chaque terrain occupé sont regroupés en une association, structurée autour d’un « représentant » qui joue un rôle d’intermédiaire avec ceux qui gravitent autour des squats (autorités publiques, militants, ONG, chercheurs, etc.).

2 Le terme otomi désigne une langue préhispanique et par extension le groupe qui en est locuteur. Originaires des États d’Hidalgo et de Querétaro, ou nées à Mexico dans des familles provenant de ces régions, en 2005 12 623 personnes déclaraient parler otomi en 2005 dans le District Fédéral (D.F.), ce qui en fait la troisième langue indienne dans l’entité.

3 Il n’existe pas de données permettant d’estimer le nombre total de squats indiens à Mexico, en raison d’une double difficulté : repérer ces habitats nichés dans les interstices de la ville ; identifier leurs occupants comme « indiens ». Seule l’auto-déclaration, au cours de la démarche de régularisation des squats ou de participation aux programmes en œuvre pour les Indiens à Mexico, permet d’établir la liste, non exhaustive, avec laquelle travaillent les institutions et à laquelle je me réfère ici.

4 Au Mexique, cette forme d’habitat est désignée par le terme de predio, qui signifie littéralement « terrain ». Même si « squat » est un terme bien plus chargé en français, il évoque mieux que « bidonvilles » ou « campements » le nombre réduit de familles sur chaque parcelle (quelques dizaines), le type d’appropriation de l’espace (occupation sans droit ni titre d’un logement vacant) et les relations qui en découlent (résistance, autonomisation) (Bouillon, 2009).

5 Les politiques fédérales de logement sont accessibles aux travailleurs du secteur formel gagnant plus de 5 salaires minimaux (soit environ 25% de la population mexicaine) (Paquette et Yescas, 2009).

6 Entre 2001 et 2003, 63% des ménages ayant reçu un logement dans le D.F. gagnaient moins de 3 salaires minimaux (Paquette et Yescas, 2009; Cervantes, 2006).

7 Par « centre », je me réfère aux delegaciones Cuauhtemoc et Venustiano Carranza, qui comprennent le centre historique et le quartier de la Roma, sans entrer davantage dans les discussions sur la délimitation de la centralité (Melé, 2014).

8 Précisons qu’au Mexique, le Droit à la ville en matière de logement a pour objectif la propriété du logement (Meave, 2006), qui supplante d’autres approches en vigueur dans le contexte européen, comme les mouvements pour la légalisation ou l’amélioration matérielle des squats, ou encore la promotion du logement social locatif.

9 Entretiens avec des agents de l’INVI (entre 2003 et 2015), de l’Area metropolitana de la C.D.I. (Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas) (2009, 2015), de la Sederec (2015).

10 Un entretien a toutefois pu être enregistré avec le représentant d’un des squats, Juan, à la veille du relogement, grâce à la relation de confiance bâtie au fil des ans. Il offre un récit détaillé des luttes menées pendant vingt ans par l’un des groupes, ce qui explique ses fréquentes citations dans l’article.

11 La division administrative de Mexico, à cheval sur trois États, l’État de Mexico, d’Hidalgo et le D.F. (rebaptisé en 2015 « Ville de Mexico »), se répercute sur la gestion de la ville et la production des statistiques. Je me réfère ici au D.F., où se trouvent les espaces étudiés.

12 Ces chiffres n’ont qu’une valeur indicative, en raison de la dimension complexe et dynamique de l’identification ethnique.

13 La liste fournie par l’INVI en 2015 recense 16 squats occupés par des groupes mazahuas, 11 par des triquis, 5 par des otomis. 16 autres sont catégorisés comme « multi-ethniques ».

14 À Mexico en 2000, seulement 7,8% des personnes indiennes avaient des revenus supérieurs à 5 salaires minimaux, contre 18,1% de la population générale ; 62,6% gagnaient moins de 2 salaires minimaux, contre 48,6% de la population générale (INEGI, 2000).

15 Dans une enquête nationale réalisée en 2005, 40% des personnes interrogées se disaient prêtes à s’organiser pour empêcher un groupe indien de s’installer dans leur quartier (Escalante, 2009).

16 L’absence de données quantitatives sur le sujet ne permet pas de spécifier quelle est la proportion de chacune de ces formes de logement.

17 La notion d’urgence est toute relative, puisque la plupart des squats perdurent pendant une vingtaine d’années avant une éventuelle réhabilitation.

18 Le document, intitulé en espagnol Propuesta de Anteproyecto de Iniciativa de Ley de Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indìgenas Residentes del Distrito Federal, dresse aussi une liste des « quartiers appartenant à un peuple originaire ».

19 43 des 79 squats recensés dans le document s’y trouvent.

20 Pour un immeuble qui comporte 65 logements, l’accord de 2014 entre la CDI et l’INVI mentionne par exemple un apport de la CDI de plus de 3 millions de pesos (environ 200 000 euros).

21 C’est le cas par exemple pour un immeuble qui regroupe des ménages indiens (mazahuas, triquis, mazatèques, nahuatls) et non indiens, issus d’un squat de la rue Manzanares, de l’association des « Voisins et amis du centre historique », d’un « groupe indépendant », de l’organisation des « commerçants indiens du D.F. ».

22 En 2015, l’INVI a attribué 3927 crédits pour le seul programme « logement collectif » (vivienda en conjunto) dont relève le programme de logement pour les Indiens.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Anna Perraudin, « Faire place aux minorités dans le centre de Mexico. Des squats à la propriété, enjeux et limites d’une politique de résorption de l’habitat irrégulier », Métropoles [En ligne], 21 | 2017, mis en ligne le 08 novembre 2017, consulté le 25 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/5496

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Auteur

Anna Perraudin

Chargée de recherche CNRS, Laboratoire "Cités, Territoires, Environnement et Sociétés" / UMR 7324 CITERES
anna.perraudin@gmail.com

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