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Recensions

David Guéranger, Diriger l’intercommunalité. Enquête sur des atypiques et leurs communautés

2016, Berger-Levrault, coll. Au fil du débat, 185 p.
Marie-Ange Grégory
Référence(s) :

David Guéranger, Diriger l’intercommunalité. Enquête sur des atypiques et leurs communautés, 2016, Berger-Levrault, coll. Au fil du débat, 185 p.

Texte intégral

1Le dirigeant intercommunal est-il un dirigeant comme les autres ? Tel est le fil conducteur de l’ouvrage que David Guéranger, chercheur au LATTS, a consacré aux directeurs généraux des services (DGS) de communautés de communes ou d’agglomération, figures de l’ombre au rôle politique et administratif décisif. L’auteur apporte sa contribution à l’étude du personnel territorial et du gouvernement local, en éclairant les profils des dirigeants et leurs mutations en cours, l’autonomisation de ces professionnels et en même temps les contraintes nouvelles du marché de l’emploi territorial.

2Nourri de travaux antérieurs sur l’intercommunalité, ce livre s’appuie sur une enquête menée de 2013 à 2015. Ceux qui travaillent sur le gouvernement local ou s’y intéressent savent combien les années récentes ont été affectées par des réformes successives. Plusieurs changements en cours ou annoncés touchent les intercommunalités, parmi lesquels la mutualisation des services, la mise en place du nouveau scrutin fléché aux élections municipales de 2014 ou encore les recompositions pressenties à l’aune de la loi en préparation sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Cette situation mouvante n’est toutefois inédite ni pour les institutions intercommunales et leurs personnels, ni pour l’auteur qui avait coécrit un ouvrage sur l’intercommunalité comme objet de réformes (Desage, Guéranger, 2011). Toutefois, ce climat place nécessairement les agents rencontrés par l’auteur dans une situation d’incertitude, perceptible dans leurs récits.

3Les trente-six entretiens semi-directifs réalisés constituent le matériau principal de cette étude qui s’appuie également sur des statistiques issues notamment de l’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF). La majorité des enquêtés sont DGS dans un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), quelques-uns sont des consultants spécialisés dans le recrutement des dirigeants territoriaux. Le corpus ne visant pas la représentativité, l’auteur note une surreprésentation de communautés d’agglomération de grande taille, plutôt urbaines et bien dotées en personnels. Ainsi, la question de la mutualisation avec les villes-centres revient fréquemment, quand les enjeux de recompositions en cours (fusion d’EPCI ruraux) apparaissent rarement. À des fins d’anonymat, aucun renseignement n’est donné sur la localisation des enquêtés, il est cependant dommage de ne pas avoir à ce propos quelques éléments tant les différentes parties du territoire national se sont plus ou moins volontiers et rapidement laissées séduire par l’intercommunalité, a fortiori à fiscalité propre. Plus largement, le caractère quelque peu « hors-sol » de la démarche tend à isoler les DGS de leur environnement (évolution du rôle d’élu, des modes de leadership ou encore des rapports de coalition).

4La première partie de l’étude est consacrée aux formes d’identification au groupe des DGS intercommunaux. D’emblée, l’ouvrage – dans son titre même – présente ces derniers comme une communauté d’« atypiques ». Alors que l’auteur cherche à décrire un groupe, « ses membres déclarent, de façon très homogène et très spontanée, ne pas y appartenir » (p. 27). Cela surprend d’autant plus que les enquêtés évoluent dans un univers professionnel où prévaut justement une hétérogénéité importante. En effet, le groupe est caractérisé par une forte diversité sociologique (âge, formation, trajectoire) et une faible codification statutaire (agent administratif ou ingénieur, cadre ou cadre supérieur, détaché ou contractuel). Le terme « atypique » a d’ailleurs, selon les acteurs, des significations différentes : formation sans lien direct avec les collectivités territoriales, parcours professionnel non linéaire, passage par le secteur privé, etc. Dès lors, l’usage de ce terme manifeste davantage un décalage perçu entre leur trajectoire personnelle et une trajectoire qui serait typique, c’est-à-dire un modèle idéal de carrière. Sa reprise par l’auteur conduit pourtant à s’interroger sur le statut de cette notion d’atypique : n’est-ce pas aussi une autodésignation pour mieux se démarquer ?

5De prime abord, les profils de DGS intercommunaux observés ne se singularisent pas de ceux d’autres dirigeants par leurs caractéristiques sociologiques, et confortent même les traits saillants des directeurs communaux. Retournant le stigmate, les dirigeants intercommunaux voient dans leur atypisme un atout résultant de compétences originales acquises, et attribuent par là même leur réussite à des qualités individuelles et personnelles. Affinant sa focale, David Guéranger observe deux groupes d’atypiques à partir du facteur générationnel. D’une part, les « précurseurs intercommunaux » (p. 30), plus âgés et plus sédentaires, ont accompagné localement la formation et l’évolution de la communauté qu’ils dirigent dans un contexte de nouveauté et mettent en avant ce rôle de pionniers. D’autre part, les « tout-terrain institutionnels » (p. 33), moins âgés, plus mobiles et plus diplômés, mesurent leur atypisme à une carrière non linéaire.

6L’auteur met aussi en avant la revendication par les DGS de leur apolitisme. Sans doute ce point était-il plus attendu, au vu des travaux existants sur l’intercommunalité (Le Saout, 2000 ; Le Lidec, 2007) et des effets de position qui obligent de fait les dirigeants communautaires à collaborer sur une même mandature avec des élus de diverses formations. S’ils reconnaissent leurs affinités politiques, les DGS préfèrent insister sur leur capacité à s’affranchir des étiquettes partisanes dans un contexte professionnel où l’affichage de convictions est proscrit. Cependant, les entretiens montrent que, si le marquage politique est perçu moins fortement que dans les communes, départements et régions, cette singularité s’atténue notamment dans les EPCI de grande taille et sous l’effet de la mutualisation.

7L’étude se poursuit dans une deuxième partie autour de la question de la mobilité – clivante au niveau générationnel – et tente de saisir les transformations du marché de l’emploi qui l’érigent progressivement en norme professionnelle. Si les DGS allouent bon nombre de vertus à la mobilité, leurs parcours professionnels démontrent davantage une mobilité contrainte. En effet, en 2012, 64% des DGS d’intercommunalité sont en poste depuis plus de cinq ans, c’est-à-dire qu’ils ont conservé leurs emplois à la suite des élections municipales de 2008. En pratique, la stabilité est la règle, les stratégies d’ancrage sont privilégiées. Dès lors, les mobilités – bien souvent régionales – sont associées à des contraintes professionnelles telles que l’absence de perspectives locales pour évoluer.

8La lecture des carrières ne peut se faire qu’à l’aune du marché de l’emploi des dirigeants intercommunaux. Le développement de ce marché est en partie guidé par les réformes institutionnelles : une augmentation forte et constante du nombre de communautés lors des décennies 1990 et 2000 ; puis une diminution qui concerne successivement les structures syndicales, les communautés de communes et, plus récemment, les autres communautés. Mathématiquement, dès lors que le territoire national est entièrement maillé, les fusions conduisent à diminuer le nombre d’établissements. La création des métropoles (loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) ou encore le relèvement des seuils démographiques pour les communautés de communes (loi NOTRe) vont dans le même sens. Parallèlement, alors que les années 1995-2010 enregistrent une progression rapide de l’emploi public intercommunal et un élargissement des débouchés professionnels pour les dirigeants, les opportunités se réduisent depuis le début des années 2010 et des menaces pèsent sur certains postes. L’hypothèse pourrait être faite que des stratégies professionnelles émergent dès lors pour fermer le marché. Plus encore, mutualisations et fusions de communautés concourent à une mise en concurrence inédite entre fonctions de direction générale. La menace de l’« incident de parcours » – expression utilisée par les enquêtés pour évoquer la décharge de fonction – n’en est que plus pressante. Face à ces craintes, l’auteur explique comment les associations professionnelles revalorisent la mobilité professionnelle et comment les cabinets de recrutement spécialisés la promeuvent, voire la suscitent par des incitations. Un regret demeure néanmoins, la question pécuniaire de la gestion de carrière des DGS intercommunaux et des négociations lors du « mercato » aurait pu constituer un éclairage intéressant.

9Les troisième et quatrième parties s’attachent quant à elles à l’univers des pratiques des dirigeants. Sans exception, les DGS rencontrés par l’auteur se définissent comme des « patrons ». Responsables de l’administration communautaire, ils doivent en gérer la masse salariale, ajuster les modes d’organisation, garantir la qualité du travail, etc. Toutefois, être patron de l’administration nécessite aussi de consolider une position exclusive d’intermédiaire entre les univers politique et administratif. David Guéranger met en évidence les difficultés à tenir ce rôle – rassurer élus et fonctionnaires, en évitant que les uns fassent irruption dans le travail des autres, etc. – et à endosser la solitude du pouvoir, a fortiori lorsque la collectivité est menacée par les réformes en cours ou la réduction des budgets.

10Les difficultés auxquelles est confronté tout chercheur qui souhaite saisir des pratiques abstraites et pléthoriques sont connues. Or, c’est sans doute là que les limites de la méthode par entretiens avec un traitement de statistiques de seconde main sont les plus perceptibles. En effet, cette méthode ne s’articule pas avec une approche par les configurations territoriales qui permettrait de mieux saisir les pratiques et comportements des acteurs en situation. La démarche est néanmoins heuristique puisqu’à l’habituelle question sur ce qu’ils font, l’auteur substitue une interrogation sur ce que les dirigeants aiment faire ou ne pas faire. Cela lui permet de mesurer leur capacité à déléguer et d’identifier les tâches jugées indésirables. L’urgence et sa rhétorique imprègnent le discours des DGS et symbolisent tout autant leurs efforts pour se rendre indispensables. L’étude appréhende comment les différentes contraintes de réunions – devenues intenables par la multiplication des partenariats – structurent l’agenda des dirigeants intercommunaux. Elle met en lumière comment le rythme soutenu de la journée contraint à un élargissement de l’amplitude horaire pour, par exemple, répondre aux e-mails en soirée. Mais surtout, elle fait ressortir une aspiration partagée à déléguer les activités liées à la gestion afin de se consacrer à celles relatives au « projet » (lancement et portage de grands projets structurants, élaboration d’un projet de territoire…).

11Interlocuteurs privilégiés, les DGS d’intercommunalité travaillent à la fois avec les élus et pour les élus. Œuvrer à leurs côtés permet aux DGS de s’approcher de la décision, voire d’y participer, ce qui renforce leur rôle de dirigeants. Or, si les enquêtés définissent le gouvernement de l’intercommunalité comme collégial et considèrent avoir autant de patrons que de maires, leurs propos indiquent bien que la relation avec le président diffère des relations avec les autres élus. Les DGS aiment mobiliser la figure du couple ou du binôme, qui donne précisément cette image d’un travail collaboratif et affirme leur propre centralité aux côtés du président. Cela dit, de ce tandem qui fonctionne davantage comme une « relation à éclipses » (p. 118) naît un ensemble d’insatisfactions en raison du manque de disponibilité (cumul des mandats oblige) ou d’implication personnelle. Or, plus le temps d’interaction est réduit, moins il laisse d’espace pour débattre du « projet ». La collégialité d’un groupe éclectique d’édiles aux légitimités et étiquettes diverses ainsi que l’absence de cadre politique (lorsque le projet de territoire trahit des divisions politiques entre élus ou l’absence de consensus, voire lorsqu’il n’existe pas de document de programmation) posent en outre d’autres problèmes pratiques aux DGS.

12Pour conclure et revenir à la question initiale, à la lecture du portait très instructif peint par David Guéranger, les dirigeants d’intercommunalité présentent à n’en pas douter des caractéristiques similaires à celles d’autres dirigeants territoriaux et convoquent plus ou moins les mêmes savoirs managériaux. L’auteur estime que leur singularité se trouve du côté des trajectoires. Il identifie ainsi trois idéaux types : le « notable », cherchant à développer un sentiment partagé d’appartenance à la communauté qu’il dirige et dont il tire sa légitimité ; le « missionnaire », chargé de moderniser l’action de la communauté ; et le « commissaire », investi par un élu important pour exécuter en son nom un ensemble d’actions concrètes. Pourtant, si la première figure est intrinsèquement liée à l’intercommunalité par sa participation active à la création et au développement des communautés, les deux autres – fortes d’expériences diverses – considèrent l’intercommunalité ni plus ni moins spécifique par rapport aux collectivités territoriales. Or, ces deux figures, qui deviendront bientôt hégémoniques à mesure que les « notables » prendront leur retraite, tendent vers un rapprochement des pratiques entre DGS intercommunaux et dirigeants territoriaux en général. Cela fait écho à un ouvrage juridique paru dans la même collection à quelques mois d’intervalle sur les dirigeants territoriaux en Europe qui conclut que l’évolution de leur profil « est essentiellement liée à l’impératif de performance » (SNDGCT, UDITE, EUROPA, 2016, p. 120). Dans cette perspective, l’analyse aurait pu gagner à se confronter aux grandes enquêtes internationales menées sur les secrétaires généraux en Europe (Mouritzen, Svara, 2002 ; Wollmann, 2008). Par ailleurs, il serait intéressant de poursuivre cette étude des profils et pratiques des DGS au regard de l’application du non-cumul des mandats, du fait que jusqu’à présent les présidents d’EPCI faisaient rarement de l’intercommunalité un mandat prioritaire ; la redistribution des cartes pourrait dès lors modifier les relations entre élus et DGS.

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Bibliographie

Desage, F., Guéranger, D. (2011), La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Bellecombe-en-Bauges, Éditions du croquant.

Le Lidec, P. (2007), « Choix des modes de gestion des services publics et politiques de recrutement des communes. Quelle place pour la variable partisane ? », in Le Bart, C., Pasquier, R., Arnaud, L., (dir.), Idéologies et action publique territoriale, PUR, p. 35-49.

Le Saout, R. (2000), « L’intercommunalité, un pouvoir inachevé », Revue française de science politique, vol. 50, n° 3, p. 439-461.

Mouritzen, P., Svara, J. (2002), Leadership at the apex. Politicans and administrators in Western local governments, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.

SNDGCT, UDITE, EUROPA (2016), Statuts, compétences et responsabilités des dirigeants territoriaux en Europe, Paris, Berger-Levrault.

Wollmann, H. (2008), “Local Reforming Local Leadership and Local Democracy: The Cases of England, Sweden, Germany and France in Comparative Perspective”, Local Government Studies, vol. 34, n° 2, p. 279-298.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie-Ange Grégory, « David Guéranger, Diriger l’intercommunalité. Enquête sur des atypiques et leurs communautés », Métropoles [En ligne], 21 | 2017, mis en ligne le 08 novembre 2017, consulté le 23 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/5562

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Auteur

Marie-Ange Grégory

Chercheuse postdoctorale en science politique
Sciences-Po Aix, CHERPA
marie-ange.gregory@sciencespo-aix.fr

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