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Débats | 2008
El Peronismo revisitado: nuevas perspectivas de análisis – Dossier coordinado por Marcela Gené y Moira Cristiá
Patricia M. Berrotarán

Educar al funcionario: “de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias” (Argentina 1946-1952).

[16/06/2008]

Résumés

The detailed and substantiate review of some concrete governmental practices allows us to inquire in what historical ways the state discursive action's plots developed during the first peronist government. Traditionally it has been considered the management of state during the first Peronist government as a homogeneous and indistinct phenomenon, and that has been questioned in some recent works. In this line we have reviewed a body formed by materials produced by the same state machinery. These are texts seeking to design a state functionarial subjectivity, not only through the establishment of patterns of obedience but through out a humanizing pedagogy and the politicization of bureaucracy. In that sense results interesting the distinction between the political sphere of peronism and state structures, as well as analysing their reciprocal interactions. Thus the modalities of building political power in the management of the state reveals their specific impact and contradictions. It comes to analysing ways in which the state built in a certain period some of its capabilities.

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Texte intégral

  • 1  Ley Nº 13529 y Ley Nº 14121.
  • 2  Presidencia de la Nación. Subsecretaría de Informaciones. Segundo Plan Quinquenal. 1953.

1En 1952, al menos 60.000 empleados públicos de diferentes jerarquías concurrieron a los cursos de adoctrinamiento dictados en los nuevos ministerios en los que se había organizado el estado a partir de 19491. Estos cursos estaban inscriptos en el Segundo Plan quinquenal (IIPQ), que se visualizaba como la estrategia del gobierno para el segundo mandato de J.D. Perón2. En ese marco, el capítulo XXVIII precisaba el formato de la racionalización de la administración pública en objetivos particulares que apuntaban a lograr una serie de cambios institucionales -así como un intento de capacitación de los funcionarios en sus distintos niveles-, que finalizarían con la creación de una Escuela Superior de Gobierno. Estos cursos tradicionalmente han sido mencionados como una ratificación del autoritarismo creciente y no discutido del peronismo en su segundo mandato. Sin embargo, puestos en el contexto estatal nos interesa pensarlos desde las lógicas de cambio en el papel del estado que se producen entre las políticas de 1940, con los cambios políticos y económicos que se producen en el segundo momento del gobierno. De esta manera, es posible abordar los problemas que el peronismo encontraba a la hora de gestionar sus políticas, así como algunas de las soluciones imaginadas. El presente trabajo se propone abordar un aspecto específico y limitado del amplio marco descripto a los efectos de analizar un fenómeno paradigmático.

2Si el núcleo del programa político del peronismo era la sistemática ampliación de las competencias estatales y si el éxito de su gestión dependía en parte de la eficacia de sus políticas, deberíamos al menos suponer, tal como afirma Peter Waldmann (1985), que hubo intentos sistemáticos de modificar aquellos aspectos que desaceleraban el ritmo que intentaba imponer al gobierno, uno de los cuales se encontraba en los problemas de la estructura del estado. Este diagnóstico lo hacía el propio Perón en una reunión de su gabinete, donde se discutía en 1949 la nueva reforma de los ministerios, y declaraba a modo de balance:

  • 3  Archivo General de la Nación. Fondo Documental Secretaría Técnica. Legajo 664. Desde ahora AGN-ST. (...)

“Cada día todo es menos racional. Me he puesto a pensar a qué obedece esto, por qué se produce, y he llegado a la siguiente conclusión: fui a analizar qué es racionalización. Racionalización es el ajuste de los detalles orgánicos para pulir en alto grado una organización que funcione, y que funcione en las mejores condiciones, vale decir, con el máximo de provecho y el mínimo de sacrificio. Entonces me he dicho: ¡es lógico!, ¿cómo vamos a racionalizar una organización que no existe?” y continuaba, “Muchos creen que organizar es nombrar veinte técnicos, poner secretarios, subsecretarios, muchos empleados; detallarlos en una lista con sus sueldos, etc. con este sistema se aumenta la desorganización, porque nadie sabe nada de lo que tiene que hacer ni hacia dónde va3.

3Esas frases condensaban toda una redefinición de la estructura del estado que elevó a veintiuno el número de ministerios y transformaba el papel que debían cumplir los funcionarios, donde lo público y lo político se anudaban en territorios de fronteras ambiguas.

  • 4  Recupero en esta frase una modalidad analítica planteada por Alain Badiou (2005).

4Esta nueva estructuración es a su vez una demostración de cambios más profundos. Para 1950 se sancionaba la nueva constitución que garantizaba los derechos que habían justificado la emergencia del mismo peronismo. De esta manera, aquello que se sustentaba en su articulación sociopolítica (el peronismo) a partir de esta coyuntura desplaza su eje de sustentación hacia una articulación institucional. Este desplazamiento deja a su paso una vacancia en la cohesión sociopolítica del peronismo que es suplida por un incremento de un entrelazamiento vertical autoritario. Lo importante de analizarlo a través de las prácticas sociales concretas reside en reconocer su carácter contingente y por lo tanto histórico. Asignar la condición de autoritarismo en bloque a todo el proceso redunda en una a-historicidad abstracta. En otras palabras, no se trata solamente de contemplar el autoritarismo como resultado, sino verificar las contingencias en el proceso histórico de su devenir, sin prejuzgar en cada uno de sus momentos cuál va a ser el resultado, como si fuera un destino.4

  • 5  (Elena Eduardo,2005) y (Acha, Omar,2004)

5Es decir, en la medida en que las políticas públicas se vuelven más precisas y los compromisos más visibles, cuando la crisis económica obliga a pensar el “cambio de rumbo”, cuando los cuerpos técnicos de la economía cobran una centralidad desconocida hasta ese momento, es necesario desde el gobierno actualizar la mística inicial para mantener sus apoyos. Fue en ese momento en que se ponen en marcha los aparatos de propaganda -a cargo de R. Apold-, la creación del grupo ALEA, el control de los medios de prensa. En esas nuevas estrategias de relación con la sociedad civil, la campaña de “Perón quiere saber” era emblemática.5 En forma simétrica, la Escuela Superior Peronista tenía como tarea profundizar las estrategias al interior mismo del peronismo. Retomando un planteo de Pierre Ansart (1983), es el momento en el que un movimiento que se pensaba contra las normas se ve urgido por constituir otras normas, otros modelos de control político y un sistema de significaciones que comporte prohibiciones y límites.

6 En este sentido planteamos un análisis particular de las estrategias de esta segunda etapa al interior de las tramas que estructuran. Estas cuestiones no son solo una alteración coyuntural sino que es una reorientación que aspira desde entonces a la creación de nuevas instituciones y a la instauración de nuevas prácticas. La “Nueva Argentina” proclamada en 1950 es mucho más y muy diferente de la que se decía continuadora. Reorientación eventualmente dramática y violenta que lleva del entusiasmo discursivo “revolucionario” al intento de creación de una nueva ortodoxia (Ansart, 1983).

  • 6  AGN-ST. Legajo 683.

7 Para dar cuenta de esta problemática, focalizaremos en las políticas administrativas que devienen en instrumentos de control ideológico político. Analizar la transición entre el esfuerzo por formar técnicos y cuadros científicos y la estrategia por formar “funcionarios revolucionarios” se presenta como relevante para identificar los cambios ocurridos al interior del aparato del estado durante los años del primer peronismo6. ¿Cuáles fueron las estrategias de formación y de control?, ¿cuáles fueron los argumentos que justificaron estos espacios de capacitación?, ¿cuáles fueron los programas de esos cursos? Estos son algunos de los interrogantes que nos proponemos responder.

Una torre de babel

  • 7  Tal como plantea Daniel Campione (2003) las segundas y terceras filas de la administración pública (...)
  • 8  Presidencia de la Nación. Secretaría Técnica. Plan de Gobierno. 1947-1951. 1946

8En la medida en que el impulso y la ampliación de las políticas en la década de 1940 fueron paralelos a la formación del peronismo como fuerza política, este sumó al gobierno personalidades de una variada procedencia social, ideológica e institucional que se superpusieron a las burocracias tradicionales7. En esos primeros años, la solución imaginada había sido la creación de una estructura flexible y autónoma en la esfera de la presidencia que pudiera evadir las eventuales oposiciones internas y políticas sorteando las trabas burocráticas de los organismos estatales. Se crea así la Secretaría técnica (ST), que centralizaba, coordinaba y homogeneizaba las políticas en el denominado Plan de Gobierno8.

  • 9  Entre otros autores Kuisel (1981) da cuenta de las políticas de planificación en Francia en la déc (...)

9 El Plan -previsto para el ciclo 1947-1951- definía las áreas de intervención estatal, precisaba las políticas a implementar y al mismo tiempo diseñaba las instituciones y los instrumentos necesarios para llevarlas a cabo. Sus objetivos apuntaban a articular la actuación estatal, organizando el futuro y estableciendo un campo ampliado de intervención que a su vez permitía, en teoría, pensar y homogeneizar al estado y sus estrategias como un todo. La planificación como política tenía el objetivo de eliminar la incertidumbre y dotar de racionalidad a la intervención estatal al plantear su consistencia en el mediano y largo plazo. En efecto, la planificación partía, al menos, de tres “presupuestos” referidos, en primer lugar, a las líneas de acción a seguir, en segundo, al organismo centralizado encargado de su articulación y, por último, al cuerpo de técnicos idóneo capaz de conducir, impulsar y controlar esas líneas de acción. Desde esos atributos, el Plan se pensaba como medio para operar con eficacia y en el largo plazo, otorgando al programa de gobierno una imagen de coherencia y a la vez reforzando el rol de liderazgo de quienes lo impulsaban9. Es decir, se presentaba como una herramienta de trabajo y, al mismo tiempo como un medio de comunicación política y de construcción de poder tributaria del ideario de la administración del periodo, que se proponía introducir racionalidad técnica en el proceso fundamentalmente de formulación política y en el mediano plazo de quienes las implementasen.

  • 10  Figuerola José. La colaboración social en Hispanoamérica. Editorial Sudamericana. 1943.
  • 11  AGN-ST. Legajo 640 y 664. A su vez estas estrategias eran un tema común en los debates previos al (...)
  • 12  Proyecto de la Escuela Superior de Administración en AGN-ST. Legajo 640 y 683.

10Si el Estado se ubicaba en el centro de las políticas y de la política, debía contar con un núcleo burocrático y técnico competente. En efecto, la Secretaría Técnica identificaba como uno de los problemas la ausencia de funcionarios competentes para llevar a cabo los programas de gobierno. José Figuerola, secretario técnico hasta 1949, ya en una publicación de 1943 insistía en la necesidad de contar con un cuerpo técnico, apolítico y científico10. Tres años después, en su nuevo papel de Secretario “coordinador”, proyectaba esta demanda al conjunto de los funcionarios estatales. Algunos ensayos de fortalecimiento de “recursos humanos” habían sido experimentados durante el golpe militar pero, como en otros ámbitos de su actuación, lo que puso en juego la ST fue un proyecto global y sistemático impulsado desde las más altas esferas que chocaría con otros intereses. Su programa consistió en formar competencias creando escuelas de funcionarios, asegurando técnicos de alto nivel con ingreso por concurso -que obligaban a definir con anterioridad los perfiles adecuados teniendo en mente nichos estatales como la Dirección de Réditos y el Banco Central11, que desde la década de 1930 venían desarrollando estas políticas. Para ello, se diseña la Escuela Superior de Administración, destinada a la formación de los cargos jerárquicos de la administración pública. Los programas de las materias de este proyecto de Escuela Superior de Administración demuestran los límites de los funcionarios en ejercicio, pues se planteaba una suerte de bachillerato acelerado con materias generales y específicas. Las asignaturas sugeridas para un curso Básico de tres meses, y un curso Superior, de seis, eran: política económica, política social, derecho político, organización del gobierno, técnica administrativa, ética administrativa y doctrina de gobierno12.

11Desde ahí la transferencia al conjunto de la administración podía resolverse con medidas y ordenanzas destinadas a una imaginada burocracia neutral que debía cumplir las funciones estipuladas. En este primer esquema que se intentaba impulsar, quedaba clara la división entre lo que se planteaba como específico de la burocracia y la administración de lo que remitía al gobierno. Sobre esta burocracia se trataba de emprender una acción didáctica a los efectos de lograr la activa participación de los empleados en el proceso de modificación y agilización del sistema administrativo. Esta filosofía se detalla en la “exposición de Motivos” de la primera parte del Plan:

  • 13  Presidencia de la Nación. Op.cit ps 79-80.

“debe contemplarse la forma de nombramiento de cierta clase de  funcionarios de categoría y responsabilidad que es preciso analizar y fijar las normas en concordancia con la constitución. Se trata de funciones que fueron desde su origen monopolizadas por una clase social determinada y que es preciso democratizar y atemperar al sentido y doctrinas de la Revolución que ha forjado el actual gobierno”13.

  • 14  AGN-ST. Legajo 657. Hay ejemplos de exoneraciones del primer período.

12En este punto se hacía referencia específicamente a los cargos de las élites que actuaban en los ámbitos judiciales, universitarios y diplomáticos pero elípticamente se aludía también al perfil del funcionario “nuevo”. Cabe citar, a modo de ilustración, los procesos de exoneración de aquellos acusados por ilícitos, que en una primera lectura puede suponerse una medida publicitaria. Sin embargo, desde otra perspectiva podría leerse como la ponderación de los valores morales en tanto pilares imaginarios de una administración regenerada14.

  • 15  AGN-ST. Legajo 456 y 641.

13“Cuadros de dirección”, técnicos de alto nivel, burocracia, referían a misiones y funciones diferenciadas dentro de una organización estatal cuya estratificación se reflejaba en prolijos organigramas. La carrera administrativa y los sistemas de premios eran los medios planteados para jerarquizar al personal desde los nuevos sistemas de valores de la administración. Pero al mismo tiempo, la “contracara” del proyecto de formación de un cuerpo “científico y apolítico”, fue operar sobre los sectores opositores, asumir un control coactivo por los organismos de supervisión. Esta “desviación” de las metas de racionalidad se plasmó en los documentos donde se identifican a los enemigos o a quienes eran acusados de boicotear las políticas15.

  • 16  Presidencia de la Nación. Secretaria Técnica. Ayuda memoria referente a la orientación política de (...)

14Volviendo a las estrategias institucionalistas del momento genético del gobierno, cuando todavía se ponía el énfasis en una organización eficiente, además del diseño y de la formación se propusieron mecanismos y herramientas para sistematizar las tareas. La ST confeccionó un “Ayuda memoria referente a la orientación política del gobierno”16. En él se reflejaba la imagen que el Gobierno quería transmitir a sus agentes. Con un lenguaje llano se informaba acerca de la organización del gobierno, su orientación, la conformación de las estructuras ministeriales y los consejos desde sus relaciones mutuas. Se daban a conocer las lógicas del Poder Ea8eas se inf eece, y des de lul dadesD. PerónrbíanCuadros si actuacial cu .

16.

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11

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Notes

1  Ley Nº 13529 y Ley Nº 14121.

2  Presidencia de la Nación. Subsecretaría de Informaciones. Segundo Plan Quinquenal. 1953.

3  Archivo General de la Nación. Fondo Documental Secretaría Técnica. Legajo 664. Desde ahora AGN-ST. El subrayado en el original.

4  Recupero en esta frase una modalidad analítica planteada por Alain Badiou (2005).

5  (Elena Eduardo,2005) y (Acha, Omar,2004)

6  AGN-ST. Legajo 683.

7  Tal como plantea Daniel Campione (2003) las segundas y terceras filas de la administración pública y de las FFAA recibían la “oportunidad” de ascender en sus carreras y con ellos ascendían profesiones nuevas: Los economistas, los ingenieros. Los auténticos "hombres nuevos" en la función pública lo eran bastante menos. También en el terreno de reclutamiento de sus elites político-aministrativas, el peronismo combinó la innovación y la tradición, la continuidad y el cambio. Pero una característica común a todos ellos se relaciona con un pensamiento identificado con el rol conductor del aparato estatal y una arraigada convicción sobre la importancia de la adopción de criterios técnicos y científicos basada en la estadística, la planificación y el análisis que permitía, inicialmente, una relativa autonomía respecto a los intereses económicos y políticos que habían predominado en el período anterior.

8  Presidencia de la Nación. Secretaría Técnica. Plan de Gobierno. 1947-1951. 1946

9  Entre otros autores Kuisel (1981) da cuenta de las políticas de planificación en Francia en la década de 1930 y 1940.

10  Figuerola José. La colaboración social en Hispanoamérica. Editorial Sudamericana. 1943.

11  AGN-ST. Legajo 640 y 664. A su vez estas estrategias eran un tema común en los debates previos al período que analizamos. Véase entre otros (Persello. 2004).

12  Proyecto de la Escuela Superior de Administración en AGN-ST. Legajo 640 y 683.

13  Presidencia de la Nación. Op.cit ps 79-80.

14  AGN-ST. Legajo 657. Hay ejemplos de exoneraciones del primer período.

15  AGN-ST. Legajo 456 y 641.

16  Presidencia de la Nación. Secretaria Técnica. Ayuda memoria referente a la orientación política del Gobierno. 1947-1951. Segunda edición. 1949.

17  Esta escasez de datos es un latiguillo utilizado permanente para justificar el fracaso de las mismas.

18  Un ejemplo en el discurso de Perón ante las Cámaras solicitando la aprobación de las leyes. 1 de Mayo de 1948.

19  AGN-ST Legajo 640 y Decreto Nº

20  Subsecretaria de Informaciones. Buenos Aires. Presidencia de la Nación Manual Práctico del 2º Plan quinquenal. 1953.

21  AGN-ST Legajo 664.

22  Raul Mendé. Medico santafecino de profesión. Dirigente de la Juventud Católica en la segunda mitad de la década de 1930, actuó como Secretario de Campaña del Consejo Arquidiocesano, secretario y presidente del Centro Universitario de Medicina. No se le conoce actuación profesional pero desde la creación de la Fundación Eva Perón (1948) aparece entre sus filas y posteriormente “salta” al ministerio de Asuntos Técnicos cuando este fue creado y se acepta la renuncia de José Figuerola en 1949.- En 1950 edita su libro El justicialismo. Doctrina y realidad peronista. Editado por Talleres Anglo Argentinos. Este texto es una base de la consolidación del justicialismo como doctrina del peronismo y de lo que se desarrolla en los cursos que estamos analizando.

23  Sáenz, Carlos María. El estatuto de Funcionarios Públicos. Universidad de Santa Fe. 1954.

24  AGN.ST. Legajo 683.

25  Entre otros ejemplos: Perón Señala Normas para la Función Pública, Buenos Aires. 1952; Presidencia de la Nación, Subsecretaria de Informaciones; Dijo Perón Buenos Aires, 1953.

26  Secretaría de Industria y Comercio. La función Pública. Ediciones de la secretaria de Industria y Comercio de la Nación. 1949.

27  La escuela que estaba prevista para el quinquenio 1953/57.

28 Adoctrinamiento peronista. Cursos del Ministerio de Obras Públicas de la Nación. Tomo 1. Adoctrinamiento Peronista; Tomo 2 Constitución Justicialista, Tomo 3 Segundo Plan quinquenal. Talleres gráficos del Ministerio de Obras Públicas. 1952. Adoctrinamiento peronista Cursos. Ministerio de Comercio Exterior. 1952. .Adoctrinamiento peronista Curso. Ministerio de Asuntos Técnicos. 1952 y 1953.

29  Discurso del Ministro de Obras Publicas al inaugurar los cursos y Resolución Nº 1520. Ministerio de Obras Públicas. 18 de Mayo de 1952.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Patricia M. Berrotarán, « Educar al funcionario: “de la frialdad de las leyes a las innovaciones doctrinarias” (Argentina 1946-1952). », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Débats, mis en ligne le 16 juin 2008, consulté le 13 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/36602 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.36602

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Auteur

Patricia M. Berrotarán

Universidad Nacional de Quilmes pberrot[at]gmail.com

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