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Emmanuelle Bénicourt

Les analyses du PNUD et de la Banque Mondiale sur la pauvreté et le développement : la place d’Amartya Sen

Thèse soutenue à l’EHESS, Paris, le 13 décembre 2005. Directeur de la thèse : Juan Carlos Garavaglia. Membres du Jury : Rémy Herrera, Nathalie Sigot, Bruno Lautier, Christian Comeliau
[14/09/2007]

Résumés

Les deux premiers chapitres étudient les analyses et propositions de lutte contre la pauvreté du PNUD et de la Banque Mondiale. Le chapitre III étudie la place qu’elles accordent à Sen dans leurs analyses (emprunts théoriques et références explicites). Puis, c’est l’approche par la capabilité de Sen qui est étudiée : le chapitre IV étudie sa dimension économique, le chapitre V sa dimension éthique. On montre que l’approche de Sen est peu opérationnelle – ce qui se traduit par une coupure entre le système théorique et les études concrètes ou propositions politiques qui devraient en découler. Ce même constat est fait au sujet de la démocratie (chapitre VI) – pour laquelle le PNUD et la Banque Mondiale se réfèrent explicitement à Sen. On conclut que Sen n’est pas un auteur proposant une voie alternative à celle proposée par les organisations internationales : leurs analyses économiques et politiques sont profondément semblables.

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Texte intégral

1Le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Développement) qui propose en 1990 l’approche par le « développement humain » est souvent perçu comme l’institution internationale  qui s’oppose aux analyses et propositions de lutte contre la pauvreté avancées par la Banque Mondiale. Les deux premiers chapitres sont consacrés à l’étude et à la comparaison des analyses que ces deux organisations avancent dans les Rapports mondiaux qu’elles publient annuellement (Rapport sur le Développement Humain pour le PNUD et Rapport sur le Développement dans le Monde pour la Banque Mondiale). Il y est montré  qu’au-delà de leurs divergences sur la définition et sur l’évaluation de la pauvreté, le PNUD et la Banque Mondiale ne diffèrent pas fondamentalement sur ses causes ainsi que sur les politiques qu’elles proposent pour lutter contre elle. Ces deux organisations considèrent que la pauvreté résulte d’un manque d’(accès aux) actifs, d’une croissance économique insuffisante ou inappropriée, et d’une mauvaise gouvernance. Cette dernière notion a pris une importance croissante dans le discours du PNUD et de la Banque Mondiale sur  la pauvreté et le développement, où l’accent a été mis sur les structures politiques et les institutions des pays, ainsi que sur la nature et sur le comportement de l’Etat. L’accent placé par les organisations internationales sur la dimension politique ou institutionnelle de la pauvreté se retrouve, d’une part, dans l’importance accordée dans leurs analyses à la liberté de choix des individus, et, d’autre part, dans les politiques qu’elles proposent pour lutter contre la pauvreté. Dans le chapitre 3, il est montré comment ces analyses s’accompagnent d’emprunts théoriques et de références de plus en plus nombreux aux écrits d’Amartya Sen. C’est ainsi que l’on constate, d’une part, une extrême similarité entre le concept de capabilité (défini par Sen comme la liberté de réaliser des états et actions) et les notions d’empowerment – que la Banque Mondiale définit en 2002 comme « l’expansion de la liberté de choix et d’action des individus » - et de développement humain - que le PNUD définit en 1990 comme « l’élargissement des possibilités et des choix offerts aux individus ». D’autre part, le PNUD et la Banque Mondiale font explicitement référence à Amartya Sen lorsqu’elles avancent certaines de mesures associées à la gouvernance – et plus précisément celles visant à instaurer la démocratie et à favoriser la participation des pauvres.

2Les trois chapitres suivants sont donc consacrés à l’étude des écrits de Sen sur les questions de la pauvreté et du développement. L’accent est mis sur la notion de capabilité, qui est au centre du dispositif théorique de Sen, dont s’inspirent (explicitement ou implicitement) les organisations internationales dans leurs analyses. Le chapitre IV traite de la dimension économique de cette approche. Il y est notamment  montré comment s’articulent les diverses notions proposées par Sen (entitlements, fonctions de conversion, fonctions d’usage, fonctionnements et capabilité), et un parallèle est établi entre cette façon de faire et celle de la théorie du consommateur, en microéconomie. Mais, contrairement à celle-ci, en excluant la complétude des classements de fonctionnements (préordre incomplet), Sen se heurte à des difficultés théoriques importantes, qui mettent en cause le caractère opérationnel de son approche. Ainsi, l’approche par la capabilité  ne permet ni de comparer le bien-être effectif (ou accompli) des différents individus, ni de prendre en compte la liberté (d’accomplir) dans l’évaluation du bien-être des individus. Ces problèmes ont, entre autres, pour conséquence, une coupure entre le système théorique basé sur la capabilité et les études empiriques qui en devraient être l’application. En fait, les analyses concrètes de la pauvreté et du développement se font sur la base d’analyses statistiques utilisant des inducateurs usuels (de santé, d’éducation, de revenu) définis en dehors de toute référence à Sen et sa théorie. Dans leurs études concrètes, ni le PNUD, ni la Banque Mondiale ne se réfèrent d’ailleurs pas à la notion de capabilité (ni aux autres que propose Sen). On retrouve le problème de l’incomplétude des classements inhérent à la notion de capabilité, lorsqu’on l’aborde sur le plan de l’éthique, objet du chapitre V. Sen adopte en effet, en éthique, une approche dont il dit qu’elle est « pluraliste », ce qui signifie qu’il refuse d’adopter un critère unique, ultime, comme le font les utilitaristes ou Rawls, dont il tient à se démarquer. Il est montré qu’il déforme passablement les positions de ceux qu’il critique et, surtout, que l’absence d’un critère ultime empêche de pouvoir décider dans les cas où deux actions - jugées souhaitables selon des critères différents - sont en conflit. L’approche « pluraliste » ou multicritère de Sen renforce le caractère peu opératoire de sa démarche.  Cette constatation s’étend quand est abordée la question de la démocratie et des politiques à mener effectivement pour lutter contre la pauvreté - thème du chapitre VI. Les  propos de Sen sur la démocratie sont extrêmement généraux - et on ne trouve aucune proposition concrète de politique permettant de lutter effectivement contre la pauvreté. Il ressort implicitement qu’une fois réalisées les réformes visant à assainir l’environnement politique et économique, notamment en donnant toute sa place au marché (quitte à tenir compte de ses « défaillances » et à développer l’accès aux actifs des pauvres), les pauvres peuvent influencer les décisions politiques qui les concernent.

3On comprend alors pourquoi Sen et les organisations internationales entretiennent des relations si proches : au-delà du caractère peu opérationnel de l’approche par les capabilités, leurs analyses économiques et politiques sont profondément semblables (mettant l’individu et sa liberté de choisir au centre des analyses). Contrairement à ce qui est souvent affirmé, Sen n’est pas un auteur « différent », proposant une voie alternative à celle proposée par les organisations internationales. Telle est la principale conclusion de cette thèse.

Chapitre III Amartya Sen dans les analyses du PNUD et de la Banque Mondiale sur la pauvreté

4Amartya Sen travaille – depuis le début des années 1980 – en étroite collaboration avec les organisations internationales. Il n’est donc pas étonnant de voir ses écrits figurer dans les bibliographies des éditions successives des Rapports sur le Développement Humain du PNUD – il participe d’ailleurs depuis 1990 à leur élaboration. Si la Banque Mondiale fait quelques références à Sen dans les Rapports sur le Développement dans le Monde de 1980 et 1990, c’est dans le Rapport 2000 qu’elle lui accorde une place privilégiée. La première phrase de ce Rapport est en effet une citation de Sen : « Les pauvres vivent sans les libertés d’action et de choix fondamentales que les personnes mieux loties considèrent comme des choses dues (Sen 1999a). Elles manquent souvent de nourriture et de logements adéquats, d’éducation et de santé. Ces privations les empêchent de mener le type de vie que tout le monde valorise » (WB, 2000, p.1). La Banque Mondiale reprend donc l’idée selon laquelle la pauvreté limite la « liberté de mener une vie de valeur ». Elle rejoint la perspective en termes de développement humain du PNUD sans toutefois proposer un concept du même type dans les Rapports sur le Développement dans le Monde.

5Ce chapitre étudie la place accordée à Amartya Sen dans les analyses du PNUD et de la Banque Mondiale sur la pauvreté et le développement. Après avoir présenté succinctement, dans une première section, l’approche par la capabilité de Sen (qui repose sur la « liberté de réaliser une vie de valeur »), on s’intéressera, dans une deuxième section, à la façon dont le PNUD et la Banque Mondiale font appel (implicitement ou explicitement) à l’approche de Sen pour proposer une grille d’analyse alternative de la pauvreté. La troisième, et dernière, section traite des politiques de lutte contre la pauvreté proposées par ces organisations, auxquelles les écrits de Sen sont associés.

Section I Le développement et la pauvreté dans l’approche par la capabilité

6L’approche par la capabilité est au cœur du dispositif théorique de Sen. (…) Lorsque Sen définit la capabilité, il emploie – dans l'ensemble de ses textes – des expressions qui différent peu les unes des autres. Pour lui, la capabilité est la liberté des individus de réaliser la vie à laquelle ils aspirent cette vie se concevant en termes de ce qu’il appelle les « fonctionnements ». Ceux-ci représentent des états et des actions (doings and beings) constitutifs du bien-être (well-being) des individus. Ils sont parfois « simples » (être bien nourri, éduqué, et vivre longtemps,…), parfois « complexes » (être heureux, participer à la vie de sa communauté…). La capabilité représente alors la liberté de chaque individu de réaliser un ensemble de ces états et actions : (…) :

7« La ‘capabilité’ d’une personne renvoie aux combinaisons alternatives de fonctionnements qu’elle a la possibilité de réaliser. La ‘capabilité’ est ainsi une sorte de liberté : la liberté réelle (substantive freedom) de réaliser des combinaisons alternatives de fonctionnements (ou, de manière moins formelle, la liberté de réaliser divers modes de vie). » (Sen, 1999a, pp. 74-75).

8L’augmentation des capabilités des personnes est, pour Sen, à la base de la définition générale du développement. C’est ainsi qu’il écrit, dans Development as Freedom : « L’analyse du développement présentée dans ce livre traite de la liberté des individus (…). Notre attention porte particulièrement sur l’expansion des ‘capabilités’ des personnes de mener les vies qu’elles valorisent et qu’elles ont des raisons de valoriser. » (Sen, 1999a, p. 18). (…) On va s’intéresser maintenant à la place [que ces notions] occupent, directement et indirectement, dans les Rapports des organisations internationales (…) – afin de déterminer l’influence des idées de Sen dans le discours de ces organisations.

Section II : L’approche par la capabilité dans les analyses du PNUD et de la Banque Mondiale

A. L’approche par la capabilité dans les analyses du PNUD

9Etudier la relation qui lie l’approche de Sen avec celle du PNUD n’est pas un travail aisé. On ne trouve aucune phrase dans les Rapports de 1990 et de 1997 où il serait dit que les concepts avancés dans ces Rapports s’inspirent directement de la perspective proposée par Sen. Par ailleurs, si certains de ses textes figurent en bibliographie, le PNUD ne fait qu’indiquer les « sources » des chapitres – sans se référer aux notions ou aux analyses qui s’y trouvent. L’examen de ces textes est pourtant fort instructif.

1. Références bibliographiques et thèmes des chapitres

10Cinq textes de Sen figurent dans la bibliographie du Rapport sur le Développement Humain de 1990. Il y en quatre sur des questions concrètes touchant au développement : Hunger and Public Action (Drèze et Sen, 1989), Poverty and Famines (Sen, 1982), « Public Action and the Quality of Life in Developing countries » (Sen, 1981a), « Indian Women, : well-being and survival » (Kynch et Sen, 1983), le dernier étant un ouvrage théorique dans lequel il présente l’approche par la capabilité : Commodities and Capabilities (Sen, 1985a).

11L’étude des sources données par le PNUD dans les différents chapitres du Rapport permet de faire plusieurs remarques. On constate tout d’abord que le premier chapitre, dans lequel le PNUD présente le concept de développement humain, s’inspire de Commodities and Capabilities et de l’article de Sen sur la qualité de vie (Sen, 1981a). On s’aperçoit ensuite que les autres références aux écrits de Sen figurent dans les sources de chapitres au contenu plus empirique ou concret. C’est ainsi que le livre Poverty and Famines (Sen, 1982) est donné dans les sources du Chapitre 2 consacré à « l’état du développement humain depuis 1960 » et que Hunger and Public Action (Drèze et Sen, 1989) est l’une des références des « études de cas de pays (case country studies)» (UNDP, 1990, p. 114) du chapitre 3 : « croissance économique et développement humain ». Enfin, l’article de Kynch et Sen figure dans les références de la note technique n°2, consacrée aux mesures statistiques de la pauvreté (voir Chapitre 1, pp. 38-41). On constate donc que le livre théorique de Sen est associé au concept de développement humain – et que tous les autres textes sont avancés à propos de problématiques concrètes.

12Le Rapport sur le Développement Humain de 1997, quant à lui, donne 11 textes de Sen dans sa bibliographie. Trois d’entre eux sont des textes co-écrits avec Sudhir Anand pour le PNUD – et portent sur les concepts de développement humain, de pauvreté humaine, ainsi que sur leur évaluation (Anand et Sen 1993, 1995, 1997)1. Viennent ensuite les textes où Sen effectue des études empiriques au sujet du développement de l’Inde (Drèze et Sen, 1995a), (Sen, 1990b)2, ceux où il discute de méthodes pour évaluer la pauvreté et les inégalités (Sen, 1973, 1976, 1979c, 1993c)3 et enfin ceux où il présente l’approche par la capabilité pour appréhender la pauvreté ou les inégalités (Sen 1983a, 1992a)4.

13Pourtant l’étude des sources des chapitres montre que seuls trois de ces textes figurent dans les références données au sujet de chapitres précis du Rapport. Le texte de Anand et Sen 1997 (un des « background papers » du Rapport) est une des deux références avancées par le PNUD dans le premier chapitre, consacré à la présentation du concept de pauvreté humaine. Le contenu de ce texte consiste principalement à critiquer les approches de la pauvreté qui ne reposent que sur le revenu, et à présenter les domaines (et les indicateurs qui leurs sont associés) composant l’indicateur de pauvreté humaine. Les deux autres références que donne le PNUD dans les « sources » des chapitres sont l’article de Sen sur les « femmes qui manquent » (Sen, 1990b)5 –- et On Economic Inequality (Sen, 1973)6 – dans lequel Sen expose différentes méthodes d’évaluation des inégalités. Ces textes figurent donc, comme dans le Rapport 1990, dans les références de chapitres au contenu plus concret ou empirique. Aucun de ces trois textes n’évoque d’ailleurs l’approche par la capabilité – le mot « capabilité » ne figurant même pas dans le texte de Anand et Sen, qui est pourtant une des sources du chapitre dans lequel le PNUD expose le concept de pauvreté humaine. Ceci est plutôt surprenant au vu de la grille d’analyse proposée par le PNUD en 1997.

2. Développement humain, pauvreté humaine et capabilité

14Le PNUD définit le développement humain comme l’élargissement des choix (options ou opportunités) dont disposent les individus. La pauvreté humaine, quant à elle, est définie de manière négative par rapport au développement humain : « Si le développement humain est synonyme d’élargissement des possibilités de choix, la pauvreté signifie la négation des opportunités et des perspectives fondamentales sur lesquelles repose tout développement humain. » (UNDP, 1997, p. 16). Cette définition de la pauvreté n’est donc pas sans rappeler celle que donne Amartya Sen en termes de manque de capabilité.

15Le Rapport sur le Développement Humain 1997 avance d’ailleurs, sans se référer explicitement à Amartya Sen, que « la pauvreté, dans la perspective du développement humain (…) s’inspire particulièrement de la perspective par la capabilité. (…) Dans le concept de capabilité, l’intérêt est placé sur les fonctionnements qu’une personne peut ou ne peut pas réaliser, étant données ses opportunités. Les fonctionnements renvoient aux diverses choses de valeur qu’une personne peut faire ou être. » (UNDP, 1997, p.16). Il est difficile de voir une différence quelconque entre l’approche proposée par le PNUD et celle d’Amartya Sen. Par ailleurs, l’usage de la notion de fonctionnement (celle-ci étant un concept propre à Sen) semble indiquer que l’approche proposée par le PNUD est directement tirée d’un ouvrage d’Amartya Sen.

16La similitude des approches concerne également les exemples de « fonctionnements » ou de « choix essentiels et additionnels » qui entrent dans le développement humain. Pour le PNUD, les opportunités « essentielles » ou « critiques » (i.e. celles qui permettent d’accéder à d’autres choix), sont la faculté « de vivre une vie longue et en bonne santé », « d’être éduqué » ou encore de « jouir d’un niveau de vie décent ». A ces trois opportunités s’ajoutent des choix additionnels (en principe, en nombre infini) dont le PNUD donne quelques exemples : « la liberté politique », « des droits de l’homme garantis », « le respect de soi » ou encore, « ce qu’Adam Smith appelait l’aptitude à se mêler aux autres sans être ‘honteux d’apparaître en public’ ».

17Cette liste est extrêmement proche (voire identique) à celle que donne Sen dans de nombreux livres et articles. Par exemple, dans « Capability and Well-Being », Sen écrit : « Les fonctionnements pertinents pour le bien-être peuvent varier, allant des plus élémentaires, tels qu’éviter la morbidité et la mortalité, être nourri de façon adéquate, être capable de se mouvoir, etc. aux plus complexes tels qu’être heureux, réaliser le respect de soi, prendre part à la vie de sa communauté, apparaître en public sans honte (ce dernier fonctionnement ayant été décrit de manière fort claire par Adam Smith) » (Sen, 1993a, pp. 36-37). Adam Smith n’ayant pas parlé de fonctionnements, il semble évident que l’exemple du PNUD est tiré – sans le dire – des textes de Sen7.

18L’approche du PNUD en termes de développement humain et de pauvreté humaine s’inspire donc fortement de l’approche par la capabilité. (…) Mais c’est seulement dans une note de fin d’ouvrage du Rapport sur le Développement Humain de 2002 que le PNUD [établit une filiation directe entre son approche et celle de Sen] : « L’approche du développement en termes de capabilités – et le développement humain qui constitue son application – laisse ouverte la définition des objectifs à rechercher, compte tenu des valeurs collectives et individuelles. Selon Amartya Sen, la démocratie constitue une condition essentielle à l’identification des priorités dans une société (Nussbaum et Sen, 1993) » (UNDP, 2002, note 5 p. 124).

19Le développement humain constitue [donc] une « application » de la théorie de Sen. On gardera tout cela à l’esprit, lorsque l’on s’intéressera plus en détail aux écrits de Sen8. A présent étudions la manière dont la Banque Mondiale fait référence aux écrits de cet auteur.

B. Sen dans les analyses de la pauvreté de la Banque Mondiale

1. Evolution des références faites aux écrits d’Amartya Sen

20En comparant les bibliographies des Rapports de 1980, 1990 et 2000 on constate tout d’abord que le nombre des écrits de Sen qui y figurent a augmenté de manière considérable : un seul document dans le Rapport de 1980, deux ouvrages dans le Rapport de 1990, et dix références dans celui de 2000. Voyons cela chronologiquement.

21Le Rapport sur le Développement dans le Monde de 1980. Le texte de Sen, « Levels of poverty : Policy and Change » (Sen, 1980), qui figure dans la bibliographie du Rapport de 1980 est un document de travail de la Banque Mondiale « qui a été élaboré dans le cadre du travail de préparation d[u] Rapport » (WB, 1980, p. 104). La Banque Mondiale renvoie à ce document au sujet de l’analyse « de la pauvreté absolue et des politiques pour la combattre » (WB, 1980, p. 102), analyse présentée dans le Chapitre 4, « Pauvreté, croissance et développement humain » (WB, 1980, pp. 33-46).

22Dans ce texte, Sen discute de différentes définitions de la pauvreté (absolue ou relative), des méthodes à employer pour l’évaluer (espérance de vie ou revenu), et étudie les politiques de lutte contre la pauvreté ou de gestion des famines qui ont été mises en œuvre dans un certain nombre de pays. Ces comparaisons le mènent à avancer que les politiques de lutte contre la pauvreté doivent se concentrer sur « la garantie des ‘entitlements’ des pauvres » (Sen, 1980, p. 83)9. Bien qu’il emploie la notion d’entitlement, Sen n’utilise, dans ce texte, ni la notion de capabilité, ni celle de liberté.

23Le Rapport sur le Développement dans le Monde de 1990. Dix ans plus tard, les références que fait la Banque Mondiale aux écrits de Sen portent également sur ses études de la question des famines. Les deux ouvrages de Sen qui figurent en bibliographie du Rapport 1990 sont en effet Poverty and Famines (Sen, 1982) et l’ouvrage, co-écrit avec Jean Drèze, Hunger and Public Action (Drèze et Sen, 1989).

24La Banque Mondiale renvoie à Poverty and Famines à deux reprises. Premièrement, ce texte est la source d’un encadré sur les mesures de la pauvreté (WB, 1990, Box 2.2 : « Does how we measure poverty really matter ? » , p. 28) dans lequel il est expliqué que les indicateurs Headcount Ratio et du Poverty Gap sont insensibles à la répartition des revenus au sein de la population pauvre10. Deuxièmement, Poverty and Famines figure dans les références de la partie du Chapitre 6 (Transferts et filets de sécurité) consacrée aux politiques alimentaires (WB, 1990, p. 146). L’ouvrage Hunger and Public Action figure également dans les références de ce chapitre, mais dans la partie consacrée aux politiques d’emplois publiques (public employment schemes)» (WB, 1990, p. 146).

25Les références que fait la Banque Mondiale aux écrits de Sen dans les Rapports sur le Développement dans le Monde 1980 et 1990 ont donc trait à des écrits au contenu empirique ou concret11 – ce qui contraste de manière importante avec les textes qui figurent dans la bibliographie du Rapport 2000.

26Le Rapport sur le Développement dans le Monde 2000. Dix articles ou ouvrages de Sen figurent dans la bibliographie du Rapport 2000 : la moitié d’entre eux sont des textes dans lesquels Sen plaide en faveur de l’approche par la capabilité12, l’autre moitié étant plutôt « empiriques »13. L’étude des notes de fin d’ouvrage (associant des références bibliographiques à des phrases du corps du texte du Rapport) montre cependant deux choses. Premièrement, on constate que la Banque Mondiale ne fait de renvoi précis qu’à quatre de ces textes : Inequality Reexamined (Sen, 1992a), Development as Freedom (Sen, 1999a), Hunger and Public Action (Drèze et Sen, 1989), et India : Economic Development and Social Opportunity (Drèze et Sen, 1995a). Deuxièmement, il s’avère que la majorité des références à Sen ont trait à la partie du Rapport consacré à l’empowerment (sur les 11 notes de fin d’ouvrage, 6 figurent dans les chapitres de cette partie)14.

27(…)

3. Capabilité, analyse de la pauvreté, et empowerment

28La Banque Mondiale s’appuie sur Amartya Sen pour avancer une conception de la pauvreté reposant sur la liberté de choisir un mode de vie. Dans le premier chapitre du Rapport, la Banque Mondiale présente la conception de la pauvreté qu’elle entend retenir : « Ce rapport accepte la conception désormais traditionnelle de la pauvreté, en englobant non seulement la privation matérielle (mesurée par un concept adéquat de revenu ou de consommation), mais également des manques en termes d’éducation et de santé. Ces deniers ont un intérêt en soi, mais ils méritent une attention particulière lorsqu’ils accompagnent les privations matérielles. Ce rapport élargit également la notion de pauvreté pour y inclure la vulnérabilité et l’exposition au risque, ainsi que le manque de pouvoir (powerlessness) et l’absence, de fait, du droit à la parole (voicelessness). Tous ces manques restreignent sévèrement ce qu’Amartya Sen appelle les ‘capabilités’ d’une personne, c’est-à-dire les libertés réelles dont elle jouit pour mener la vie qu’elle valorise (Sen, 1999a, p. 87). » (WB, 2000, p. 15). La référence à Sen, à ses concepts et aux thèmes de ses recherches récentes est sans ambiguïté. Ceci étant, c’est dans la partie du Rapport consacré à l’empowerment – portant sur les réformes politiques à mettre en œuvre pour que les gouvernements soient « plus à l’écoute des pauvres », ainsi que pour favoriser l’essor de la société civile – que Sen est le plus sollicité.

29Il est vrai que la notion d’empowerment n’est pas clairement définie dans le Rapport 2000, mais la Banque Mondiale le fera peu après, dans un ouvrage : Empowerment and Poverty Reduction : A sourcebook qu’elle publie en 2002, et qui lui est entièrement consacré. Elle établit alors un lien entre cette notion et celle de gouvernance : « une réforme de l’Etat reposant sur l’empowerment peut être perçue comme le renforcement de la gouvernance du point de vue de la demande (demand side of governance). Elle vise à une plus grande efficacité des institutions de l’Etat, et à ce que les liens entre l’offre et la demande soient effectifs, en créant des lois, des règles et des procédures qui permettent aux citoyens et aux organisations de pauvres d’interagir réellement avec leurs gouvernements » (WB, 2002, p. vii). L’empowerment est donc un des éléments qui composent la gouvernance ; il concerne en particulier les règles et les procédures qui encadrent le fonctionnement des institutions de l’Etat et qui établissent la manière dont celles-ci répondent aux besoins des citoyens.

30Lorsqu’elle définit la notion d’empowerment, la Banque Mondiale écrit : « dans son sens le plus général, l’empowerment est l’extension de la liberté de choix et d’action. (…) L’empowerment est l’augmentation des actifs et des capabilités des pauvres leur permettant de participer, de négocier, d’influencer, de contrôler et de tenir pour responsables les institutions qui conditionnent leurs vies. » (WB, 2002, p. 11). Cette définition permet de comprendre pourquoi les références faites à Sen dans le Rapport sur le Développement dans le Monde 2000 figurent principalement dans la partie du Rapport qui lui est consacré puisque celle-ci repose en fait sur la notion de capabilité. Une note de bas de page fait d’ailleurs référence, à ce propos, à Amartya Sen : « Amartya (1985b, 1999a) a écrit de manière extensive sur l’importance des libertés réelles, de liberté individuelle pour réaliser des modes de vie différents » (WB, 2002, note 23, pp. 10-11). Ces deux textes sont particulièrement centrés sur la dimension philosophique et éthique de l’approche par la capabilité, puisqu’il s’agit de la conférence « Well-Being, Agency and Freedom », parue dans le Journal of Philosophy et du livre Development as Freedom.

31Bien que la Banque Mondiale s’en tienne là, en ce qui concerne les références explicites à Amartya Sen, on constate d’autres similitudes entre l’approche par la capabilité et celle de la Banque Mondiale en termes d’empowerment. La Banque Mondiale considère en effet que les capabilités sur lesquelles la notion d’empowerment repose sont composées de capabilités humaines, sociales et politiques, et précise que « les capabilities humaines incluent une bonne santé, l’éducation, être actif et tout ce qui enrichit une vie. Les capabilities sociales incluent l’appartenance sociale, savoir se prendre en main, les relations de confiance, les valeurs qui donnent un sens à la vie et la capacité de s’organiser. Les capabilités politiques incluent la capacité à se représenter soi-même ou à représenter les autres, être informé, s’organiser et participer à la vie politique d’une communauté ou d’un pays » (WB, 2002, p. 11). Ce qui n’est pas sans rappeler les exemples donnés par Sen ou par le PNUD.

32Le PNUD et la Banque mondiale, tout en faisant référence aux études concrètes de Sen, s’inspirent très nettement donc, de son approche par la capabilité pour proposer des notions ou des concepts qu’elles utilisent dans leurs analyses de la pauvreté. La similitude entre les concepts d’empowerment, de développement humain et de capabilité est frappante : le premier consiste en « l’expansion de la liberté de choix et d’action des individus », le second concerne « l’élargissement des possibilités et des choix offerts aux individus », la troisième étant « la liberté de réaliser la vie à laquelle chacun aspire ». Ces trois notions reposent toutes sur celle de la liberté (d’agir et de choisir) – celle-ci étant centrale au bien-être des pauvres. Elles s’inscrivent donc toutes trois dans une perspective éthique ou normative. On peut alors se demander ce que les politiques de lutte contre la pauvreté qu’elles proposent empruntent aux écrits et thèses de Sen. La section suivante est consacrée à cette question.

Section III Sen et les politiques de lutte contre la pauvreté

33Le PNUD et la Banque Mondiale accordent une importance considérable – dans les politiques de lutte contre la pauvreté qu’elles proposent – aux réformes à mettre en œuvre dans le domaine politique (…). Les mesures qui entrent dans le cadre de la « gouvernance humaine » pour le PNUD, et dans celui de l’empowerment pour la Banque Mondiale consistent, pour l’essentiel, à encourager les pays à décentraliser les structures de l’Etat, à promouvoir la démocratie et la participation des pauvres aux processus politiques. Ce sont précisément au sujet de ces deux derniers éléments qu’elles s’appuient toutes deux sur Amartya Sen. (…) Dans cette section on se propose d’exposer plus en détail les arguments de Sen sur lesquels s’appuient les organisations internationales lorsqu’elles recommandent de développer la démocratie et la participation des pauvres aux processus politiques. Le PNUD et la Banque Mondiale invoquent trois arguments développés par Sen dans les textes où il traite de la démocratie (…) : le « lien entre la démocratie et la prévention de catastrophes économiques telles que les famines », la « valeur intrinsèque » de la démocratie, et enfin son « rôle constructif ».

A. Démocratie et préventions des catastrophes économiques

34Le lien entre la démocratie et la prévention des catastrophes économiques qu’aurait mis en lumière Amartya Sen est un des éléments sur lequel s’appuie le PNUD à de nombreuses reprises. [D]ans le Rapport 2000, le PNUD écrit : « Des études ont montré des liens de cause à effet entre les droits comme ceux de la liberté de participation et de la liberté d’expression avec le fait d’être libéré de la discrimination et de la pauvreté. Il ne peut y avoir de meilleure illustration de ces liens que l’effet du droit d’expression libre et de participation dans la vie politique sur la prévention et la non-occurence de calamités sociales majeures. Amartya Sen a souligné cela dans son analyse des famines à travers le monde. Son étude, ainsi que d’autres, ont montré qu’aucune famine n’avait persisté dans quelque pays que ce soit – riche ou pauvre – ayant un gouvernement démocratique et une presse relativement libre. De fortes pressions populaires, à travers les processus politiques et les médias, incitent les gouvernements à agir pour stopper les famines et autre calamités sociales. » (UNDP, 2000, p. 74).

35Le PNUD s’appuie, deux ans plus tard, sur [Development as Freedom] pour avancer un argument sensiblement identique : « Les démocraties sont mieux à même d’éviter les catastrophes et de gérer les brusques retournements qui menacent la vie humaine. Comme l’affirme Amartya Sen, l’existence d’institutions et de processus démocratiques incite fortement les gouvernements à prévenir les famines. En l’absence de partis d’opposition, d’une critique publique non censurée et la menace d’être congédiés, les dirigeants peuvent agir en toute impunité. Lorsque la presse n’est pas libre, les souffrances infligées par la famine dans les zones rurales reculées risquent de passer inaperçues auprès des décideurs et du public. ‘ Les famines tuent des millions de personnes dans différents pays du monde, mais elles ne tuent pas les dirigeants. Les rois et les présidents, les hauts fonctionnaires et les patrons, les chefs militaires et les leaders, ne meurent jamais de faim’ (Sen, 1999a, p181) » (PNUD , 2002, p58). Citation à l’appui, le PNUD avance donc que les pays ayant un régime politique démocratique (i.e. avec des élections, des partis d’opposition, une société civile active, une critique publique non censurée, des médias libres, etc.) parviennent à mieux gérer les crises et les catastrophes économiques.

36La Banque Mondiale, quant à elle, insiste sur l’importance des droits politiques et civiques et des processus politiques participatifs dans la gestion de ces crises : « Premièrement, ils encouragent l’usage de la parole plutôt que celui de la violence pour négocier les conflits. (…) Deuxièmement, les droits politiques et civiques et une presse libre permettent aux personnes d’attirer l’attention sur leurs besoins et de demander une action appropriée du gouvernement (Sen, 1992a). Ceci est particulièrement important pour éviter ou pour répondre rapidement aux catastrophes majeures. Troisièmement, des élections démocratiques confèrent une légitimité aux gouvernements, encourageant la stabilité socio-politique et économique » (WB, 2000, p. 113). La Banque Mondiale renvoie donc à l’ouvrage Inequality Reexamined pour affirmer sensiblement la même chose que le PNUD : les processus politiques participatifs, passant par l’exercice de droits politiques et civiques, incitent les gouvernements à mieux répondre aux besoins de la population – et à répondre aux catastrophes économiques. La référence que fait la Banque Mondiale est inexacte – puisque Sen ne traite pas dans cet ouvrage de la démocratie ou de l’exercice des droits politiques et civiques (bien que ce thème figure dans d’autres publications (…). Restent les autres arguments de Sen sur lesquels s’appuient le PNUD et la Banque Mondiale pour proposer des réformes allant dans le sens de la démocratie.

B. La valeur intrinsèque et le rôle constructif de la démocratie

37Les deux premières phrases de la section intitulée « régime politique et pauvreté » (WB, 2000, pp. 112-115) du Rapport 2000 de la Banque Mondiale font référence à deux ouvrages de Sen : « L’absence, de fait, du droit à la parole (voicelessness) et l’absence de pouvoir (powerlessness) sont des dimensions clés de la pauvreté et un aspect important de la parole tient aux droits politiques et aux libertés civiles. (Sen, 1992a). La démocratie a une valeur intrinsèque pour le bien-être humain en tant que manifestation de la liberté humaine. Les libertés politiques ont des conséquences énormes sur les vies et les capabilités des citoyens (Sen, 1999a) ». (WB, 2000, p. 112).

38En s’appuyant sur Sen, la Banque Mondiale avance plusieurs choses. Elle relie tout d’abord (se référant à Inequality Reexamined) deux des nouveaux domaines qu’elle envisage dans ce Rapport à la question des droits politiques et civiques. La référence à ce livre est, une fois de plus, inappropriée (…). Par ailleurs, elle s’appuie sur Development as Freedom pour affirmer que la démocratie a une « valeur intrinsèque », tout en reliant celle-ci à ses « conséquences », ce qui n’est pas sans ambiguïté (la valeur intrinsèque d’une chose étant par définition indépendante des conséquences qu’elle produit). (…)

39On peut, pour finir, évoquer un autre argument de Sen [avancé par] le PNUD dans son argumentation au sujet de la démocratie. Dans le Rapport sur le développement Humain de 2002, il écrit : « Des débats publics libres et ouverts constituent le fondement de ce qu’Amartya Sen appelle le ‘rôle constructif’ que les démocraties sont susceptibles de jouer dans la promotion du développement. (Sen, 1999a). Et si l’on compare des pays à revenu égal, c’est dans les démocraties que les individus vivent plus longtemps, que la mortalité infantile est inférieure, et que les femmes donnent naissance à moins d’enfants » (PNUD, 2002, p. 59). Ce rôle constructif renvoie à ce que nous avions évoqué précédemment dans ce chapitre, à savoir, le rôle joué par les débats publics dans la détermination des priorités publiques.

40En résumé, le PNUD et la Banque Mondiale font donc référence (mais pas toujours de manière précise) aux écrits d’Amartya Sen à propos de trois bienfaits qu’il attribue à la démocratie. D’abord, il y a le lien que Sen aurait établi entre la démocratie et la prévention ou la gestion des crises et des catastrophes économiques – telles que les famines. Ensuite, la Banque Mondiale évoque également la « valeur intrinsèque » de ce régime politique, le PNUD insistant quant à lui sur « son rôle constructif ». Cependant, ni l’un ni l’autre n’entrent dans l’étude détaillée des droits politiques et civiques qui constituent une démocratie.

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Bibliographie

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Notes

1 Les titres respectifs de ces textes sont : « Human development index. Methodology and Measurement », « Gender inequality in Human Development: Theories and Measurement », et « Concepts of Human Development and Poverty : A multidimensional perspective ».
2 India: Economic Development and Social Opportunity et « More than 100 Million Women Are Missing ».
3 On Economic Inequality, « Poverty and Ordinal Approach to Measurement », « Issues in the measurement of poverty » et  « Life expectancy and Inequality: Some conceptual issues ».
4  « Poor, relatively speaking » et  Inequality re-examined.
5 Cette référence figure dans celles du chapitre 2 intitulé « progrès et revers » - présentant les résultats atteints et les problèmes persistants dans les différents domaines du développement humain.
6 Ce livre – à contenu essentiellement statistique – est curieusement donné en référence pour le troisième chapitre: « resisting new forces of poverty in a changing world ». – dans lequel le PNUD expose les problèmes en termes d’actifs et les défaillances de la croissance économique, étudiés dans la section III du premier chapitre.
7 Un exemple du même ordre peut-être trouvé dans Rapport sur le Développement Humain 2002 où le PNUD écrit : « Le développement humain est le processus d’élargissement des choix des individus : pas seulement entre plusieurs lessives, (…), mais des choix issus de l’expansion des capacités et des potentialités humaines : ce que les individus font et peuvent faire durant leur vie. » (UNDP, 2002, p.16). Ceci n’est pas sans rappeler un autre exemple donné par Amartya Sen dans l’article « Capability and Well-Being » : « Beaucoup de fonctionnements ne sont pas d’un grand intérêt pour les individus (par exemple, utiliser une lessive particulière – très semblable aux autres lessives) » (Sen, 1993a, p.32). Or, l’article de Sen – qui est pourtant donné dans la bibliographie de ce Rapport – ne  figure pas dans les sources du premier chapitre duquel est extrait cette citation.
8 On peut d’ores et déjà signaler qu’aucune référence n’est faite à la démocratie dans la contribution de Sen à cet ouvrage (Sen, 1993a) – bien qu’il ait défendu cette idée dans d’autres textes comme Development as Freedom (Sen, 1999a) qui figurent dans les références bibliographiques de ce chapitre.  
9 Sen termine son texte par une « discussion fictive avec un Ministre des Finances d’un pays en développement » . On peut signaler, à ce sujet, que Sen n’aborde jamais dans cette discussion la question bien réelle des finances (dépenses budgétaires, impôts, etc.) – cette particularité se retrouvant dans l’ensemble de ses textes (voir, Chapitre 6, section III).
10  Voir chapitre II, p. 100-101. La Banque mondiale ne fait donc pas référence aux articles plus académiques de Sen (tels Sen, 1976 ou Sen, 1979c) dans lesquels il analyse et propose un certain nombre de méthodes statistiques pour évaluer la pauvreté.
11 Seul Hunger and Public Action évoque le concept de capabilité (Drèze et Sen, 1989, pp. 12-13 ; 42-45), sans qu’il ne soit, par ailleurs, utilisé dans la quasi-totalité des nombreuses études concrètes présentées dans l’ouvrage (voir Chapitre IV, section III ).
12 « Poor relatively speaking » (Sen, 1983a), « Capability and Well Being » (Sen, 1993a), Inequality Reexamined (Sen, 1992a), Development as Freedom (Sen 1999a), « Development thinking at the beginning of the 21st century » (Sen, 1997b).
13 Ce sont des textes dans lequels Sen propose des méthodes statistiques pour évaluer la pauvreté – comme On Economic Inequality (Sen, 1973), ou effectue des études empiriques portant sur les discriminations entre les sexes - « Missing women » (Sen, 1992b), le développement de l’inde - India: Economic Development and Social Opportunity (Drèze et Sen, 1995a), ou les politiques publiques - Hunger and Public Action (Drèze et Sen, 1989), « Public Action and Social Security » (Drèze et Sen, 1999).
14 La répartition exacte des notes bibliographiques faisant référence aux textes de Sen est la suivante : une note pour la vue d’ensemble (Overview), deux notes dans la partie I consacrée au cadre d’analyse (Framework) et plus précisément dans le « Chapitre 1 :  Nature et évolution de la pauvreté », deux notes dans la partie consacrée aux Opportunités et plus précisément dans le « Chapitre 3 : Croissance, Inégalité et Pauvreté » , et 6 notes dans la partie Empowerment – dont 4 dans le « Chapitre 6 : rendre les institutions plus à l’écoute des pauvres » et deux dans le « Chapitre 7 : supprimer les barrières sociales et construire les institutions sociales ». (Voir WB, 2000, pp. 207-219).
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Pour citer cet article

Référence électronique

Emmanuelle Bénicourt, « Les analyses du PNUD et de la Banque Mondiale sur la pauvreté et le développement : la place d’Amartya Sen », Nuevo Mundo Mundos Nuevos [En ligne], Extraits de thèses, mis en ligne le 14 septembre 2007, consulté le 25 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/nuevomundo/8522 ; DOI : 10.4000/nuevomundo.8522

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