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4 | 2013
Religion and development
Religion et développement

Le religieux comme suppléant social de l’Etat : l’action sociale confessionnelle dans le Brésil du XXIe siècle

A Religião exercendo a função social do Estado: a atuação das organizações confessionais no Brasil do século XXI
Eliott Mourier
p. 101-117
Traducción(es):
Religion as a Social Substitute for the State: Faith-Based Social Action in Twenty-First Century Brazil (abstract)

Resúmenes

Le religieux, dynamique et pluriel, joue aujourd’hui un rôle essentiel dans le développement du Brésil. Conseillères, complémentaires et parfois mêmes suppléantes d’un Etat souvent dépassé par l’ampleur des enjeux ou même absent de certaines zones sensibles, les organisations religieuses brésiliennes redeviennent des partenaires privilégiés de l’Etat, selon des modalités bien distinctes de l’ère coloniale où le trône et l’autel marchaient main dans la main dans un rapport presque fusionnel. Depuis, les constitutions ont imposé une séparation juridique entre le politique et le religieux. Pourtant, sur le plan social, les deux sphères semblent aujourd’hui vouées à coopérer. Cet article analyse la tendance actuelle de l’Etat brésilien à la « contractualisation » d’un nombre croissant d’entités religieuses pour l’exécution et la gestion de plusieurs de ses prérogatives en matière de développement social, à travers la mise en œuvre de « partenariats public-religieux ». Il s’agit alors de repenser, à l’aune de cette évolution, le rapport historique entre Etat et Eglises au Brésil, caractérisé par l’avènement d’une « laïcité de suppléance ».

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1. Introduction

1Le Brésil et son modèle de développement économique et social font l’objet, ces dernières années, des louanges les plus flatteuses. En l’espace d’une dizaine d’années, plus d’une trentaine de millions de Brésiliens sont en effet parvenus à « sortir » de la pauvreté et les inégalités sociales se sont en partie résorbées. Mais si l’on tend à attribuer à l’Etat et au marché le mérite de ces avancées, on oublie qu’au Brésil, le « troisième secteur » (terceiro setor) – qui regroupe les entités à but non lucratif fondées sur le volontariat – joue un rôle déterminant dans le développement social du pays, là où justement « l’Etat est absent ». Un « secteur volontaire », comme le nomment les anglophones, qui, au Brésil comme dans la quasi-totalité des nations latino-américaines, est très significativement composé d’entités religieuses clairement affiliées aux congrégations principalement catholiques, évangéliques, spirites-kardécistes ou encore afro-brésiliennes, qui toutes exercent une emprise considérable sur ce secteur en pleine expansion. La contribution des « entités religieuses d’action sociale » (ERAS), comme nous les dénommerons ici, n’est certes pas nouvelle au Brésil et perpétue une longue tradition née durant les premières années de la conquête portugaise par les jésuites. Mais elle a connu ces trente dernières années, dans un contexte de pluralisation religieuse exceptionnel, un accroissement et une diversification sans précédents, qui bouleversent aujourd’hui l’équilibre des forces entre religions et politique dans la région.

2Cet article s’inscrit dans un cadre académique plus large qui a vu, ces dernières années, un nombre croissant de chercheurs en sciences sociales s’intéresser à la place et au rôle du religieux, sous ses divers avatars, dans les systèmes sociaux occidentaux et dans les politiques de développement des pays du Sud. Des projets de coopération universitaire analysant le rapport entre action sociale (welfare) et religion ont ainsi été conduits en Europe dans une approche comparatiste, mettant en lumière la disparité des situations selon les régions considérées. On citera notamment l’ouvrage dirigé par Arnaldo Nesti, de l’Université de Florence, en 2002 (Nesti, 2002) et plus récemment, entre 2004 et 2011, le projet Welfare and Religion in a European Perspective : A Comparative Study of the Role of Churches as Agents of Welfare within the Social Economy, coordonné par l’Université suédoise d’Uppsala (Bäckström et Davie, 2010-2011). Mais c’est surtout aux Etats-Unis, notamment à la suite de la politique de promotion des « initiatives confessionnelles » (faith-based initiatives) menée par le président George W. Bush durant ses deux mandats (2000-2008), que la littérature sur le sujet a abondé (Chaves, 1999 ; Sager, 2010 ; Wineburg, 2001).

3D’autres ouvrages ont également tenté d’analyser ce rapport dans des régions émergentes comme l’Afrique (Weiss, 2002) ou le Moyen-Orient (Jawad, 2009), notamment à travers l’action d’organisations non gouvernementales (ONG) confessionnelles chrétiennes et musulmanes. Or, en Amérique latine et au Brésil, zone caractérisée à la fois par une demande sociale toujours croissante et une extrême effervescence religieuse, on s’étonnera de ne trouver que très peu de travaux sur la participation des organisations religieuses à l’action sociale. Des recherches ont certes été menées sur le rôle des fameuses « communautés ecclésiales de base » durant les années 1970-1990 (Mariz, 1992 ; Shupe et Misztal, 1998), mais elles ont toujours privilégié l’étude des conséquences politiques et idéologiques plutôt que l’impact sur le développement social de la région. Il convient également de mentionner les publications de la Conférence nationale des évêques du Brésil, qui font régulièrement référence au rôle des Eglises et notamment des pastorales sociales, mais ces documents ont une portée plus « prophétique » que réellement scientifique.

4Il s’agira ici de montrer en quoi la participation croissante d’ERAS aux politiques de développement du Brésil contribue à une certaine « réappropriation » du développement social par le religieux, aux dépens de l’Etat. Nous verrons également en quoi cette tendance participe d’une redéfinition du rapport historique entre un Etat brésilien qui se présente comme laïque et des Eglises dont le dynamisme, le pluralisme et l’influence grandissante dans la région remettent sérieusement en question les prophéties déchristianisantes des théories de la sécularisation. Car si la laïcité brésilienne se démarque très sensiblement du modèle européen, et notamment du modèle français – en nuançant de façon très singulière son régime de séparation –, la multiplication récente des partenariats public-religieux – définis comme toute forme d’accord ou de contrat passé entre une instance publique et une ERAS à but non lucratif, en vue de déléguer à cette entité tout ou partie de la prestation d’un service public d’ordre social – contribue à bâtir une nouvelle forme de rapport que nous qualifierons de « laïcité de suppléance ». Une situation qui, malgré la forte religiosité du pays, n’est pas sans susciter de nombreuses controverses.

5L’article présente d’abord un bref panorama historique de l’action sociale religieuse au Brésil avant de s’intéresser à la répartition actuelle des rôles sociaux entre l’Etat et les entités religieuses. Il se penchera ensuite sur le cas emblématique de la santé publique et de sa réappropriation progressive par les ERAS aux dépens d’un Etat devenant plus « financeur » qu’« exécuteur » de politiques publiques sociales. Il analysera enfin la perméabilisation de la frontière entre Etat et Eglises actuellement à l’œuvre comme une conséquence de l’avènement de ces partenariats public-religieux et évaluera plus globalement son impact sur les rapports Etat-Eglises au Brésil.

2. Un contexte historique favorable à l’action sociale du religieux

6L’action sociale entreprise par des acteurs religieux est un fait à la fois fondateur et récurrent de l’histoire du développement brésilien. Les livres et manuels d’histoire coloniale ne manquent en effet jamais de rappeler le rôle de ces jésuites zélés qui accompagnèrent tout au long du XVIe siècle le grand projet de la colonisation ibérique. Durant toute la période coloniale et une bonne partie de l’Empire (1822-1889), l’Etat et l’Eglise entretinrent en effet une relation de « patronage », où le catholicisme servait plus ou moins comme « bras » idéologique et social de la monarchie portugaise. Une relation qui se détériora toutefois à mesure que se profilait l’avènement de la République. Or, si l’adoption de la Constitution républicaine positiviste en 1891 consacra bien la séparation des deux sphères et la liberté de culte, elle n’affecta guère, en réalité, la participation sociale d’une Eglise toujours prédominante. Celle-ci vit même ses prérogatives sociales renforcées durant les années 1930 où l’Estado Novo de Getúlio Vargas favorisa un nouveau rapprochement « du trône et de l’autel ».

7L’avènement du régime militaire en 1964 marqua une nouvelle inflexion dans le rôle social d’une Eglise catholique qui fit au Brésil, dans la continuité du concile Vatican II et de la théologie de la libération, le double choix d’une « option préférentielle pour les pauvres » et de la contestation d’un régime autoritaire peu soucieux des droits humains ou de la justice sociale. L’« Eglise des pauvres », largement influencée par Dom Hélder Câmara, donna alors à son action sociale une dimension inédite de conscientisation et de mobilisation de catégories défavorisées, cela notamment au travers des fameuses communautés ecclésiales de base et de nombreuses « pastorales sociales » fondées durant les années 1970-1980. Nombre de dirigeants actuels du Partido dos Trabalhadores (le parti présidentiel) et des mouvements sociaux (comme le Mouvement des travailleurs sans terre) ou syndicaux sont issus de ces organisations.

  • 1  Entretien de l’auteur avec le Père José Ernanne, conseiller politique auprès de la Conférence nati (...)

8Les années de la dictature (1964-1985) virent aussi parallèlement le développement et la croissance d’une foule de mouvements évangéliques et notamment néopentecôtistes à travers tout le pays, qui vinrent peu à peu concurrencer l’hégémonie de l’Eglise catholique, notamment auprès des plus pauvres (graphique 1). Une évolution qui poussa alors certains critiques à affirmer que l’Eglise catholique avait fait l’« option pour les pauvres » mais que les pauvres, eux, faisaient l’option du pentecôtisme1. De plus, si précédemment les mouvements évangéliques brésiliens, en considérant le monde comme fondamentalement corrompu et le Royaume de Dieu comme un idéal à atteindre dans l’au-delà, avaient globalement fait le choix du non-engagement sur le plan social, la nouvelle « vague néopentecôtiste » (Freston, 1993) changea la donne. S’appuyant sur les principes de la « théologie de la prospérité », les Eglises néopentecôtistes, en plein essor au début des années 1980, imposèrent un nouveau paradigme dans l’action sociale religieuse, selon lequel la religion doit jouer un rôle de premier ordre dans le succès matériel et professionnel des fidèles. Elles multiplièrent dès lors les initiatives à destination des autoentrepreneurs (coaching entrepreneurial, microcrédit), des étudiants (bourses d’études) et des chômeurs (plateformes de recherche d’emploi, centres d’orientation et de formation professionnelles), s’affirmant comme de véritables alternatives à l’« Etat minimal » des politiques néolibérales des années 1990. C’est également à cette période que les évangéliques remirent en cause leur « apolitisme », en s’engageant politiquement de façon inédite une fois la dictature terminée (Corten, 1999 ; Oro et Semán, 2000).

9Il faut également mentionner le mouvement spirite-kardéciste, cette minorité religieuse qui dès le début du XXe siècle, sous l’influence des enseignements du Français Allan Kardec, eut un vrai succès auprès de la classe moyenne et intellectuelle brésilienne. Avec la « charité » pour maître mot, les spirites bâtirent en effet, au cours de leur siècle d’existence, de nombreux centres à vocation sociale ou éducative dans tout le pays et constituent une part aujourd’hui non négligeable de l’action sociale religieuse brésilienne.

Graphique 1 – Evolution de la composition religieuse du Brésil (1991, 2000 et 2010) et montée des évangélistes (1940-2009, en pourcentage de la population totale)

Graphique 1 – Evolution de la composition religieuse du Brésil (1991, 2000 et 2010) et montée des évangélistes (1940-2009, en pourcentage de la population totale)

Sources : Fundação Getúlio Vargas et base de données de l’Institut brésilien de géographie et de statistiques.

3. Religion et développement social dans le Brésil démocratique

10Lors du retour à la démocratie dans la seconde moitié des années 1980, les institutions religieuses jouèrent un rôle de premier ordre, avec la participation active des catholiques et des évangéliques aux débats qui précédèrent la rédaction et l’adoption de la Constitution de 1988(Pierucci et Prandi, 1996). Elles eurent également une influence très importante sur l’élaboration des grandes lois sociales, tels la Loi organique sur la santé (1990), la Loi sur l’assistance sociale (1993) ou le Statut de l’enfant et de l’adolescent (1990), qui allaient réglementer la mise en œuvre des principes et droits fondamentaux édictés par la nouvelle Constitution. Il n’est donc pas étonnant qu’il soit fait mention dans ces textes du rôle essentiel de la société civile (religieuse ou non) et de sa coopération avec les pouvoirs publics dans l’exécution des politiques sociales. Et si l’article 19 de la Constitution fédérale brésilienne réaffirme la séparation de l’Etat et des Eglises, il n’exclut pas pour autant la possibilité pour l’Etat d’établir avec les entités religieuses des « collaborations d’intérêt public ». Une coopération qui s’étendra dans des domaines aussi divers que l’assistance sociale, la santé publique, l’éducation et la formation professionnelle, la justice, l’agriculture ou encore la défense des droits humains.

  • 2  Le recensement national de 2000 ne dénombrait ainsi dans le pays « que » 214 000 bouddhistes, 86 0 (...)

11Pour bien comprendre tout l’enjeu de cette nouvelle génération de coopérations entre le politique et le religieux, il convient de préciser la nature et le statut des ERAS. Elles regroupent au Brésil un univers extrêmement varié d’organisations – Eglises, associations, fondations, ONG nationales ou internationales ou encore simples rassemblements de quartier – qui ont en commun une affiliation religieuse clairement affichée et revendiquée, et pour mission de réaliser des projets sociaux (entendus au sens large) visant à promouvoir un développement en harmonie avec leurs principes chrétiens. Nous n’évoquerons d’ailleurs ici que les ERAS chrétiennes (et à moindre échelle « afro-brésiliennes »), dans la mesure où les autres grandes familles religieuses sont, au Brésil, extrêmement minoritaires2.

12Fortes d’un maillage territorial particulièrement dense (rares sont les rues brésiliennes où l’on ne trouve pas soit une église, un temple ou un centre spirite) et d’une armée de fidèles volontaires bénévoles, et bénéficiant d’une confiance certaine auprès des populations défavorisées, ces ERAS en nombre toujours croissant investissent aujourd’hui le « marché » du social, de la santé, de l’éducation ou de la défense des droits humains. En proposant des services toujours plus diversifiés à leurs fidèles, d’une part, mais aussi progressivement à l’ensemble de la communauté, ces entités en viennent à se substituer à l’Etat, créant de fait une offre de services parallèle, alternative à un service public encore lacunaire et déficient à bien des égards. En prenant conscience de sa force et de son influence, le secteur volontaire religieux se construit peu à peu comme un « suppléant social » potentiel de l’Etat, notamment lorsque celui-ci se trouve « dépassé » par une situation, comme c’est actuellement le cas avec la lutte contre la toxicomanie, qui sera abordé plus loin.

4. La redéfinition du rôle social de l’Etat brésilien : une « fenêtre d’opportunité » pour les ERAS

13Avec la promulgation de la Constitution de 1988 et l’adoption de « lois sociales organiques » au cours de la décennie néolibérale des années 1990, deux grands principes se sont imposés à l’action publique brésilienne : d’une part, l’approfondissement de la décentralisation politico-administrative avec le transfert de la gestion des politiques sociales vers les Etats fédérés et les municipalités et, d’autre part, une meilleure participation de la population, aussi bien dans l’élaboration que dans la mise en œuvre de ces politiques. C’est en grande partie l’application de ces deux principes qui va, pour reprendre l’idée de Luiz Carlos Bresser-Pereira, faire de l’Etat brésilien un « Etat social-libéral », c’est-à-dire un Etat davantage financeur et commanditaire que producteur de services sociaux (Bresser-Pereira, 1998, 2001). Cette tendance accroît de fait sensiblement l’espace d’intervention des ERAS, lesquelles se positionnent dès lors comme prestataires potentiels de biens sociaux. Ainsi, l’Etat brésilien va progressivement déléguer nombre de ses prérogatives à ce secteur volontaire (et notamment religieux) en pleine expansion, et ce dans des domaines de compétence toujours plus variés. De l’assistance sociale aux populations sensibles (familles démunies des favelas, jeunes délinquants, indigènes) à l’éducation et à la formation professionnelle (notamment l’alphabétisation), en passant par le désarmement des quartiers à risque ou le développement de l’agriculture familiale, les ERAS participent aujourd’hui à la plupart des « piliers » du développement social brésilien. Une évolution qui semble conforter l’hypothèse d’une certaine réappropriation du développement social par le religieux, aux dépens d’un Etat redevenu particulièrement « dépendant » de l’œuvre sanitaire et sociale des entités religieuses. C’est en tout cas ce qu’indique une étude statistique que nous avons menée sur l’Etat de São Paulo (tableau 1).

Tableau 1 – Proportion d’ERAS parmi les partenaires des secrétariats de la santé et de l’assistance sociale de l’Etat de São Paulo contractualisés (entre 2009 et 2011, en pourcentage)

2009

2010 ou 2011

Assistance sociale

28,13

31,77 (2010)

Santé

27,93

47,64 (2011)

Source : Secretaria da Fazenda, Governo do Estado de São Paulo.

14On constate ainsi que dans les domaines de la santé et de l’assistance sociale, la proportion d’entités religieuses contractualisées par l’Etat de São Paulo s’est accentuée. En 2010, sur 1470 partenariats signés par le Secrétariat de l’assistance sociale, 467, soit près d’un tiers, l’ont été avec des structures religieuses. L’année suivante, les ERAS ont participé, à presque la moitié (79 sur 162) des partenariats de l’Etat pauliste dans le domaine de la santé – une proportion dont on voit qu’elle a quasiment doublé en deux ans. S’il est difficile de généraliser cette analyse à l’ensemble du pays, ces chiffres montrent néanmoins que l’action sociale religieuse représente bien au Brésil une proportion importante – proche ou au-delà du tiers – de l’offre de biens et services sociaux actuellement disponible. On sait par exemple, grâce à une très sérieuse étude menée conjointement par l’Institut de recherche économique appliquée (IPEA) et le Conseil national des droits de l’enfant et de l’adolescent (CONANDA) en 2004, qu’au niveau national 67,2 % des abris-orphelinats du réseau public possèdent un lien ou une orientation religieuse (Rocha Andrade da Silva, 2004). L’étude précise que de ces abris-orphelinats religieux, 62,1 % sont d’obédience catholique, 22,5 % d’origine évangélique et 12,6 % de la mouvance spirite-kardéciste. Des chiffres intéressants, qui montrent combien les ERAS des diverses confessions doivent aujourd’hui être appréhendées comme de véritables suppléantes d’un service public lacunaire (Rocha Andrade da Silva, 2004, 23-38). Une situation que la gestion actuelle de la santé publique brésilienne reflète de façon emblématique.

5. Acteurs religieux et santé publique : une coopération inéluctable

15Durant les trois premiers siècles qui suivirent sa colonisation, le Brésil n’eut pour seuls établissements de santé que les Santas Casas de Misericórdia catholiques et autres infirmeries jésuites. On admet ainsi communément que, jusqu’au début du XXe siècle, la quasi-totalité du système de santé publique était entre les mains des congrégations religieuses. Si la dictature militaire apporta son lot de réformes, ce n’est qu’au retour à la démocratie et sa nouvelle Constitution que l’Etat brésilien s’affirma véritablement comme gestionnaire de la santé publique du pays.

  • 3  Source : déclaration du député Antônio Brito, président du Front parlementaire d’appui aux Santas (...)

16Dès la création du « système unique de santé » en 1990, et devant l’ampleur de la tâche à accomplir, il était prévu de faire participer les secteurs privé et non lucratif. On reconnaissait à la fois le « caractère complémentaire » de ces acteurs et les limites d’une action publique qui n’aurait certainement pas les moyens de son ambition universaliste. Vingt ans plus tard, le constat est saisissant : en 2011, 39,7 % des hospitalisations du système unique de santé sont réalisées par les 2600 Santas Casas de Misericórdia du pays et autres hôpitaux à caractère philanthropique (dans leur grande majorité confessionnels), qui accueillent annuellement près de 10 millions de patients. De plus, dans 901 des 5565 municipalités brésiliennes, les Santas Casas sont les seuls établissements de santé disponibles3. Des ERAS de santé que l’Etat brésilien contractualise pour qu’elles consacrent au minimum 60 % de leur activité au système de santé publique. Plus qu’un simple rôle « complémentaire », ces entités confessionnelles forment donc aujourd’hui un rouage indispensable du système de santé publique, lequel ne survivrait probablement pas sans ces dernières (graphique 2).

Graphique 2 – Nombre de lits d’hôpital offerts par les ERAS (2009, en pourcentage des lits offerts par le système unique de santé)

Graphique 2 – Nombre de lits d’hôpital offerts par les ERAS (2009, en pourcentage des lits offerts par le système unique de santé)

Source : Ministère de la santé du Brésil, 2009.

17Le Ministère de la santé sollicite également l’aide des Eglises, afin de relayer des informations et de diffuser certains programmes sanitaires d’urgence. L’un des principaux atouts des entités religieuses est la densité de leur maillage ou de leur couverture territoriale (capilaridade), autrement dit leur aptitude à être présentes sur l’ensemble du territoire et notamment dans des zones difficiles d’accès (comme en Amazonie ou dans certaines favelas), où les services publics sont parfois totalement inexistants. C’est pourquoi le Ministère de la santé, dans son programme actuel de lutte contre la propagation de l’épidémie de dengue, a décidé de faire des Eglises ses principaux relais sur le terrain. Allié aux congrégations locales, il se charge de former les dirigeants religieux, qui sont à leur tour chargés d’organiser, avec les fidèles volontaires, des opérations d’information (les mutirões) auprès des familles. Les entités religieuses remplissent ainsi une véritable fonction de « relais d’information », de « courroie de transmission » pour les programmes gouvernementaux, qui sollicitent indifféremment les paroisses catholiques, les congrégations évangéliques, les mormons, les adventistes ou encore les terreirosde rites afro-brésiliens, souvent justement localisés dans les zones à risque.

18Aujourd’hui, c’est avant tout la question du crack, cette drogue très bon marché aux effets dévastateurs et qui a rapidement envahi le pays, qui monopolise l’agenda politique. L’Etat est, de tous les avis, complètement dépassé par l’ampleur de ce fléau qui toucherait en 2011 plus de 2 millions de Brésiliens. Devant le constat de l’incapacité des services de santé publique à endiguer cette « épidémie », les ERAS se mobilisent de façon massive et originale. Ainsi, ces « fermes de l’espérance » (Fazendas de Esperança) du mouvement catholique charismatique ou ces « maisons de récupération » évangéliques, que l’on rassemble aujourd’hui sous le terme de « communautés thérapeutiques », seraient près de 3000 dans le pays en 2011. Le député catholique Eros Biondini, l’un des principaux artisans de la prise de conscience politique du fléau, considère que l’Etat n’a pas d’autre choix que de s’allier aux ERAS en charge de ces communautés s’il veut lutter efficacement (et surtout à moindre coût) contre les effets du crack. Et ce aussi bien en amont (les communautés thérapeutiques et leurs congrégations jouent un rôle majeur de prévention auprès des jeunes) qu’en aval (les communautés revendiquent des méthodes efficaces de lutte contre la dépendance chimique, puis s’assurent de la réinsertion socioprofessionnelle des personnes traitées).

19Les principaux opposants aux communautés thérapeutiques, notamment le secteur « concurrent » de la médecine psychiatrique, ne voient pas d’un bon œil les méthodes employées par ces acteurs religieux, qui, en introduisant de nombreux éléments spirituels et religieux (lectures de la Bible, chants, prédications), finissent à leurs yeux par « remplacer une drogue par une autre ». C’est ici toute la problématique de la dimension religieuse et parfois même prosélyte, inhérente aux services des ERAS, qui est posée (Sager et Stephens, 2005 ; Amirkhanyan et al., 2009). Si les adversaires de l’action sociale religieuse brandissent la « liberté religieuse » comme argument d’opposition, les entités religieuses, elles, revendiquent les vertus et les résultats de leurs méthodes capables de « changer en profondeur la vie des individus ». Elles allèguent qu’au final ce qui importe véritablement, indépendamment des moyens, c’est l’atteinte de l’objectif fixé, à savoir la réduction des effets du crack et la réintégration sociale de ses victimes. Si l’on ajoute le fait que ces services sont généralement bien moins coûteux que les traitements médicaux classiques, ces arguments, au demeurant difficiles à contrer, expliquent en grande partie le succès actuel des communautés thérapeutiques confessionnelles, qui semblent ici encore suppléer des pouvoirs publics relativement dépassés.

20Le cas de la participation des ERAS aux politiques de santé publique donne un aperçu des défis, des enjeux et des contradictions du rapport entre Etat et Eglises en matière d’action publique et de développement. Une multitude d’autres exemples dans l’éducation, la défense des droits humains, l’emploi et la formation professionnelle ou encore le développement de l’agriculture familiale peuvent être mobilisés, tant les opportunités de partenariats Etat-ERAS sont aujourd’hui légion au Brésil. Pourtant, ces partenariats public-religieux soulèvent bon nombre d’interrogations quant à leurs implications sur la nature même du rapport entre Etat et Eglises. De fait, cette « contractualisation du social » impliquant les ERAS nous semble engendrer une atténuation croissante de la frontière entre politique et religion, modifiant ainsi l’équilibre de la laïcité républicaine brésilienne. On assisterait dès lors à l’émergence d’un rapport de suppléance entre Etat et Eglises, où leur dépendance mutuelle serait accentuée. Trois arguments principaux, liés à la structure même de ces rapports de partenariat, nous amènent à formuler un tel postulat. Nous les détaillerons à présent de manière successive.

6. Financements publics ou autonomie d’action : le dilemme cornélien des ERAS

21Pour les ERAS comme pour toute entité du secteur volontaire à but non lucratif, la question du financement reste un enjeu crucial. Le Brésil n’est plus considéré comme un pays prioritaire pour la coopération internationale et la chute drastique, ces dix dernières années, des dons internationaux aux organisations sociales et humanitaires brésiliennes explique en grande partie la crise de financement que vit actuellement le secteur volontaire dans le pays. Bien que ce secteur repose sur le volontariat et le bénévolat, ses activités engendrent des coûts de fonctionnement incompressibles que les seules ressources des congrégations auxquelles les ERAS sont liées ne sont souvent pas en mesure d’assumer. Il faut également ajouter à cela les coûts non négligeables auxquels ces entités doivent aujourd’hui faire face en vue de se conformer à une législation technique toujours plus exigeante. Devant un tel constat, les ERAS ont deux options : réduire ou réorienter leurs activités pour en diminuer le coût, ou se tourner vers d’autres sources de financement pour espérer maintenir ou développer leur offre de services. Dans ce dernier cas de figure, c’est avant tout vers l’Etat fédéral et les collectivités locales que ces entités se dirigent aujourd’hui (la « philanthropie entrepreneuriale » du secteur privé n’offrant que très peu d’opportunités aux ERAS). Car même si la concurrence sur les appels d’offres lancés par les pouvoirs publics est rude, les moyens fournis par l’Etat sont considérables. En 2010 par exemple, 5,51 milliards BRL (2,4 milliards EUR) ont ainsi été mis à la disposition des entités à but non lucratif, un budget en pleine croissance puisqu’il était augmenté de 43,34 % par rapport à l’année précédente4. Lorsqu’elles obtiennent les certifications nécessaires, les ERAS peuvent également bénéficier d’un financement indirect via une série d’avantages fiscaux : déductions d’impôts, réductions de charges patronales, facilités d’accès à la propriété, etc. Des exemptions qui en 2010 représentaient vraisemblablement autour de 14 milliards BRL (6,3 milliards EUR) de « manque à gagner » pour l’Etat5.

22La signature d’un partenariat avec le gouvernement, qu’il soit municipal, étatique ou fédéral, peut constituer une manne inespérée pour les ERAS. Elle peut également s’avérer une contrainte des plus pesantes, limitant à bien des égards la liberté et l’autonomie des entités volontaires.

23L’exemple de la Casa dos Migrantes, fondée et gérée par la congrégation catholique des scalabriens, à proximité de la cathédrale de Sé dans le centre de São Paulo, est de ce point de vue emblématique. Très prisé par les migrants (au détriment de ses homologues publics réputés pour leur inconfort et leur discipline de fer), cet établissement accueille chaque nuit une centaine de personnes avec repas, cours de portugais et assistance sociale et juridique à la clé. Il avait conclu un partenariat avec la municipalité au début des années 2000. Le contrat engageait la ville à contribuer financièrement à hauteur de 40 % des frais de fonctionnement de l’établissement. En contrepartie, la Casa dos Migrantes devait recevoir chaque soir trois individus alcoolisés ou drogués que la police avait interpellés dans la soirée. Lors d’un entretien, le gestionnaire de l’établissement expliqua combien l’accueil de ces individus était au final préjudiciable pour l’ensemble des bénéficiaires et pour le projet pédagogique du centre. Personne, en effet, n’était techniquement formé pour gérer ce type de situations. C’est ainsi qu’en 2006 les scalabriens décidèrent de mettre un terme au partenariat, préférant réduire la voilure et fonctionner sur leurs fonds propres plutôt que de perdre leur autonomie d’action et en définitive compromettre leur projet fondateur.

24La suppléance sociale assurée par des acteurs religieux contractualisés par l’Etat peut engager ces derniers dans une forme de dépendance vis-à-vis des pouvoirs publics. Une dépendance que la séparation des Eglises et de l’Etat, constitutionnellement établie, s’était pourtant promis d’éviter afin de préserver l’autonomie des sphères politique et religieuse. De fait, l’autonomie du politique et du religieux pourrait également être remise en cause par l’objectif de « transparence » aujourd’hui poursuivi par le gouvernement de Dilma Rousseff.

7. De l’exigence de transparence à l’ingérence de l’Etat dans les affaires religieuses

25La mise en œuvre de politiques publiques par la délégation à des tiers constitue un risque pour l’Etat. Au Brésil, on ne compte plus le nombre de scandales de corruption mettant en cause des entités du secteur volontaire accusées d’avoir utilisé à des fins peu scrupuleuses les fonds alloués pour l’exécution de programmes sociaux. Souvent manipulés, ces partenariats autrefois assez opaques avec des ONG parfois « fantoches » ont contribué à susciter un climat de méfiance à l’égard du rapport de l’Etat avec la philanthropie, du coup parfois ironiquement qualifiée de pilantropia(du portugais pilantra, «malhonnête », « trompeur »). Il est vrai que la légitimité religieuse des ERAS les a, en partie, prémunies contre ce type de suspicion, mais il n’en reste pas moins qu’aujourd’hui, l’Etat brésilien se fait le grand promoteur de la transparence absolue dans tous ses rapports avec des tiers quels qu’ils soient. Une évolution non sans conséquences sur la relation qui nous intéresse ici, entre le politique et le religieux. Car en acceptant les termes des contrats qui les lient aux pouvoirs publics, les ERAS se retrouvent dans l’obligation de rendre compte avec précision de leur fonctionnement à l’Etat et aux institutions indépendantes de contrôle. Elles sont la plupart du temps liées de très près aux congrégations religieuses qui les animent, et c’est en fin de compte à ces dernières que l’on impose, en quelque sorte, cette obligation de transparence. Une situation que beaucoup d’organisations religieuses qualifient d’ingérence de l’Etat dans les affaires des Eglises, dénonçant par là une infraction à l’article 19 de la Constitution, censé garantir la liberté d’exercice des cultes. C’est notamment le cas de la très controversée Eglise universelle du Royaume de Dieu du bispo Edir Macedo, laquelle dispose de nombreux programmes humanitaires et sociaux, notamment à destination de la région du Nordeste. Consciente du fait qu’obtenir l’aide financière de l’Etat lui imposerait un devoir de transparence sur l’ensemble de ses transactions financières, cette Eglise préfère agir seule, sur ses fonds propres, hors de tout contrôle extérieur.

8. De l’instrumentalisation électorale des ERAS à l’orchestration religieuse de l’espace politique

26La relation de dépendance complexe qui caractérise l’Etat brésilien et ses suppléantes sociales que sont les ERAS se traduit peut-être le mieux dans la perméabilité croissante des sphères religieuse et politique et dans la tendance des deux parties à instrumentaliser cette relation à leurs propres fins. D’une part, les politiques mettent tout en œuvre pour obtenir les retombées électorales favorables de ce rapprochement avec le religieux ; d’autre part, les acteurs religieux cherchent à profiter de ce contexte de rapprochement pour influencer la sphère politique sur des enjeux particulièrement stratégiques à leurs yeux.

  • 6  Entretien avec Rosinha Garotinho, épouse du député et ex-gouverneur Anthony Garotinho, elle-même a (...)

27L’instrumentalisation politique et électorale des acteurs religieux du social a probablement atteint son paroxysme avec la mise en place du programme Cheque Cidadã (« chèque citoyen ») par le gouverneur évangélique Anthony Garotinho dans l’Etat de Rio de Janeiro à la fin des années 1990. Ce programme de redistribution des revenus via l’octroi aux familles de chèques alimentaires mis en œuvre par l’Etat carioca impliquait directement les Eglises, et notamment les Eglises évangéliques, majoritaires dans les quartiers les plus vulnérables. Celles-ci, dans un rapport clientéliste classique, assuraient l’enregistrement au programme des familles bénéficiaires ainsi que la distribution des chèques, en échange de leur assistance au service religieux de la congrégation. Ce système complexe devait permettre au gouverneur Garotinho de s’assurer le soutien, ô combien important, du « vote évangélique » lors des élections suivantes. Un programme qui, un an avant son abrogation en 2006, bénéficiait encore à 96 000 familles et qui constitue l’un des symboles les plus flagrants et les plus polémiques de la porosité de la frontière entre politique et religion au Brésil6. De nombreux acteurs politiques cherchent effectivement à « surfer » sur les retombées de l’action sociale religieuse, contribuant encore un peu plus à atténuer la séparation de l’Etat et des Eglises.

28Les acteurs religieux ont quant à eux une influence grandissante sur la sphère politique et leurs actions, parfois contradictoires, participent à la redéfinition actuelle du rapport entre les sphères. Présents à tous les niveaux de pouvoir, ces élus, prêtres, pasteurs ou télévangélistes de profession, qui fondent une partie non négligeable de leurs programmes et revendications politiques sur la défense des valeurs et principes moraux chrétiens, se sont multipliés ces dernières années, et ce principalement grâce à l’appui électoral de leurs congrégations, lesquelles n’hésitent plus à désigner leurs propres candidats. Au niveau fédéral, les parlementaires religieux se sont même constitués en « fronts parlementaires », dont le plus connu est le Front parlementaire évangélique (Bancada Evangélica), qui comptait en 2011 70 députés (soit 14 % des 513 sièges de la chambre) et 3 sénateurs fédéraux (DIAP, 2011). Un quorum qui octroie à la Bancada Evangélica un véritable droit de veto, notamment sur certains projets de loi dans des domaines considérés comme moralement sensibles tels que l’avortement, l’éducation sexuelle ou l’homoparentalité. Quant à l’interprétation juridique et pratique de la séparation entre Etat et Eglises, la présence et l’action de ces fronts parlementaires religieux sont aussi parlantes que contradictoires. De fait, la plupart du temps, ces acteurs politico-religieux sont les relais des demandes politiques des ERAS, lesquelles, à l’instar du Réseau évangélique d’action sociale, n’hésitent pas à se constituer en réseau afin que leurs revendications (simplification juridique pour la réalisation de partenariats public-religieux, souplesse dans les exigences techniques, reconnaissance d’utilité publique, etc.) soient entendues. Aujourd’hui, nombreuses sont les ERAS qui se plaignent de ce qu’elles qualifient de « mauvaise interprétation de la laïcité » de la part des gestionnaires publics et des élus locaux, lesquels ont souvent tendance à penser que l’Etat ne peut constitutionnellement pas coopérer avec une organisation religieuse de quelque nature que ce soit.

29Il est vrai que l’actuel « vide législatif » autour de l’interprétation de l’article 19 de la Constitution fédérale, lequel constitue le fondement même de la laïcité brésilienne, est source de malentendus. Pas étonnant dès lors de voir le président de la Bancada Evangélica, le député fédéral João Campos, présenter un projet de loi (PL 2386/2007) visant à formuler une interprétation de l’article 19 en faveur d’une plus grande coopération entre Etat et Eglises en matière de développement social. Ce projet va même plus loin puisqu’il permettrait aux Eglises et congrégations religieuses elles-mêmes de signer des partenariats avec l’Etat impliquant des transferts de fonds publics pour des projets à vocation sociale, alors qu’actuellement seules des entités ayant une personnalité juridique propre et distincte des Eglises peuvent y prétendre. Le vote d’un tel projet de loi, au demeurant assez peu probable dans l’immédiat, révolutionnerait encore un peu plus les rapports historiques entre politique et religion et consacrerait cette laïcité de suppléance que nous avons cherché à mettre en évidence ici.

30Les acteurs politico-religieux sont aujourd’hui face à un dilemme, qui synthétise à lui seul toute la complexité du rapport entre les deux sphères. En effet, s’ils cherchent à promouvoir les intérêts du champ religieux et de ses agents sociaux sur la scène politique, ces acteurs se présentent également comme les garants de l’autonomie du religieux, mise à mal, selon eux, par un Etat toujours plus intrusif. D’où la présentation conjointe par les députés précités, João Campos et Eros Biondini, le 23 novembre 2011, du projet de loi 2756/2011, justifié par le constat, « ces derniers temps, d’un accroissement du pouvoir de l’Etat, violant les normes et convictions des entités civiles » ; le projet rappelle que « le principe de séparation de l’Etat et de l’Eglise engendre l’impossibilité pour l’Etat d’interférer dans les normes et dogmes de l’Eglise », avant de recommander « l’édiction de règles limitant l’offensive de l’Etat, dont l’objectif serait de protéger l’exercice de la liberté religieuse » (notre trad. et nos ital.).

31Entre l’approfondissement d’une coopération inévitable et le renforcement des garde-fous protégeant leur autonomie respective, les acteurs des sphères religieuse et politique ont, comme il est coutume de dire au Brésil, « un pied dans chaque canoë ». Si jusque-là les rapports entre Etat et Eglises ont été un fleuve relativement tranquille, on peut à juste titre s’interroger sur la pérennité de ce fragile équilibre à plus long terme. Un équilibre qu’une perte de légitimité de l’Etat brésilien – envisageable dans un tel contexte – pourrait potentiellement mettre à mal.

9. Quels dangers pour la légitimité de l’Etat ?

32Quel est l’impact de ce rapport de suppléance sur la légitimité même de l’Etat et des institutions publiques brésiliennes ? On sait qu’au Brésil et en Amérique latine plus globalement, la confiance dans les institutions politiques et publiques est souvent relativement peu élevée. Une enquête de l’Association brésilienne des magistrats réalisée en 2008 montre ainsi que si 52 % des Brésiliens déclarent avoir confiance dans l’Etat, 42 % d’entre eux n’accordent aucune confiance à l’institution publique suprême. Des chiffres à mettre en rapport avec le taux de confiance accordé par la population à l’Eglise catholique, qui s’élève à plus de 72 % (24 % de rejet) et qui justifie aussi à certains égards ce recours de l’Etat à des entités religieuses plus populaires, voire même plus « légitimes » sur le champ du social. Une autre enquête, menée en 2007 par l’institut Datafolha, semble confirmer cette légitimité : 88 % des Brésiliens approuvent que des prêtres s’occupent d’organismes pour les enfants dans la rue, 81 % qu’ils agissent en faveur des droits humains, 77 % sur les problématiques de logement et 61 % sur les questions de réforme agraire.

33Pourtant, rien n’indique que la multiplication des partenariats public-religieux ces vingt dernières années ait entamé la légitimité de l’Etat – au contraire, elle aurait peut-être même contribué à la renforcer. En effet, en choisissant de « déléguer » aux ERAS l’exécution de certains services publics au lieu de les « privatiser » purement et simplement, l’Etat brésilien s’assure de garder une certaine mainmise sur ces services et, surtout, il peut légitimement s’approprier le résultat de l’action sociale religieuse et ainsi voir sa propre légitimité renforcée. Une stratégie sur laquelle le gouvernement Lula s’est clairement appuyé et qui a permis à celui-ci de finir son second mandat avec une popularité – et donc une légitimité – record.

10. Conclusion

34Le religieux, dans tout le dynamisme et le pluralisme qui le caractérisent au Brésil, joue aujourd’hui un rôle essentiel dans le développement du pays. Conseillères, complémentaires et parfois mêmes suppléantes d’un Etat souvent dépassé par l’ampleur des enjeux ou même absent de certaines zones sensibles, les ERAS brésiliennes redeviennent des partenaires privilégiés de l’Etat, remettant de fait en cause le régime de séparation entre Etat et Eglises constitutionnellement établi depuis plus d’un siècle.

35Une laïcité de suppléance semble ainsi se dessiner, où le religieux se réapproprierait progressivement un ensemble de prérogatives sociales anciennement dévolues à un Etat devenant davantage commanditaire et non plus exécuteur du développement social. L’instrumentalisation par le pouvoir politique de l’apport social des entités religieuses, d’une part, et d’autre part l’influence politique grandissante des ERAS et de leurs porte-parole contribuent à renforcer une certaine ingérence mutuelle des sphères politique et religieuse. Ingérence qui pousse aujourd’hui ces mêmes acteurs à revendiquer et à réaffirmer l’autonomie respective des sphères, comme si ce couple historique si fusionnel dans un pays comme le Brésil était au final voué à faire chambre à part.

36Le sentiment religieux et son importance dans la vie sociale et politique, loin de disparaître comme le laissaient présager les théories de la sécularisation, font au contraire l’objet d’un regain d’intérêt dans les milieux académiques. L’exemple du Brésil, avec sa laïcité « flexible » dans un contexte démocratique de forte religiosité populaire, offre de nouvelles perspectives d’analyse pour les sciences humaines et sociales. Il aide par ailleurs à décentrer le regard d’une Europe qui, comme l’affirme la sociologue Grace Davie (2002), reste sur la question des rapports entre Etats et Eglises dans le monde davantage l’exception que la règle.

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Notas

1  Entretien de l’auteur avec le Père José Ernanne, conseiller politique auprès de la Conférence nationale des évêques du Brésil (CNBB) pendant quinze ans et directeur de l’institut Fé e Política Dom Helder Câmara, au siège de la CNBB à Brasilia, le 15 août 2011.

2  Le recensement national de 2000 ne dénombrait ainsi dans le pays « que » 214 000 bouddhistes, 86 000 juifs et 27 000 musulmans, soit au total à peine plus de 0,17 % de la population totale (source : Institut brésilien de géographie et de statistiques).

3  Source : déclaration du député Antônio Brito, président du Front parlementaire d’appui aux Santas Casas et aux hôpitaux philanthropiques, lors d’un entretien diffusé par la Rádio Câmara le 3 janvier 2012.

4  Source : Portail de la transparence du gouvernement brésilien, http://www.portaltransparencia.gov.br (consulté le 22 septembre 2011).

5  Source : entretien avec Nathalie Beghin, conseillère du Secrétariat extraordinaire de suppression de l’extrême pauvreté et du programme gouvernemental « Brésil sans misère », Ministère du développement social et de la lutte contre la faim, 25 août 2011.

6  Entretien avec Rosinha Garotinho, épouse du député et ex-gouverneur Anthony Garotinho, elle-même ancienne gouverneur de l’Etat de Rio et préfet de Campos, dans l’Etat de Rio de Janeiro. Cabinet du député Garotinho, Chambre des députés de Brasilia, le 17 août 2011.

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Índice de ilustraciones

Título Graphique 1 – Evolution de la composition religieuse du Brésil (1991, 2000 et 2010) et montée des évangélistes (1940-2009, en pourcentage de la population totale)
Créditos Sources : Fundação Getúlio Vargas et base de données de l’Institut brésilien de géographie et de statistiques.
URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/1315/img-1.jpg
Ficheros image/jpeg, 60k
Título Graphique 2 – Nombre de lits d’hôpital offerts par les ERAS (2009, en pourcentage des lits offerts par le système unique de santé)
Créditos Source : Ministère de la santé du Brésil, 2009.
URL http://journals.openedition.org/poldev/docannexe/image/1315/img-2.jpg
Ficheros image/jpeg, 51k
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Para citar este artículo

Referencia en papel

Eliott Mourier, « Le religieux comme suppléant social de l’Etat : l’action sociale confessionnelle dans le Brésil du XXIe siècle »,International Development Policy | Revue internationale de politique de développement, 4 | 2013, 101-117.

Referencia electrónica

Eliott Mourier, « Le religieux comme suppléant social de l’Etat : l’action sociale confessionnelle dans le Brésil du XXIe siècle », International Development Policy | Revue internationale de politique de développement [En línea], 4 | 2013, Publicado el 22 agosto 2013, consultado el 18 diciembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/poldev/1315 ; DOI : 10.4000/poldev.1315

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Autor

Eliott Mourier

Doctorant en science politique au Centre de recherche et de documentation des Amériques à l’Institut des hautes études de l’Amérique latine (IHEAL) de l’Université Sorbonne Nouvelle – Paris III. Eliott Mourier prépare actuellement une thèse intitulée « Rôles et pratiques sociales des organisations religieuses dans le Brésil du XXIe siècle : vers une reconfiguration des rapports entre politique et religieux ».

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