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Les services d’intérêt général dans le Traité constitutionnel de l'Union européenne

Jean-Claude Boual
p. 31-48

Résumé

La notion de service d’intérêt général (SIG) est très présente dans le Traité constitutionnel. Cette présence est l’aboutissement d’une longue maturation commencée au début de la décennie 1990. Plusieurs étapes scandent cette progression : communication de la Commission sur les SIG en 1996, article 16 du Traité d’Amsterdam, deuxième communication de la Commission en 2001, Livre vert en 2003 puis Livre blanc en 2004. Parallèlement, la Cour de justice des Communautés européennes établissait une jurisprudence importante sur laquelle s’appuyait la Commission pour sa propre réflexion.

Bien qu’absentes de la partie I du Traité constitutionnel, les valeurs de l’Union (article I-2) et les objectifs (article I-3) peuvent servir à fonder des objectifs de SIG dans l’Union. L’introduction de la Charte des droits fondamentaux, notamment l’article II-96 sur l’accès aux SIG, est porteuse de développement important ; l’article III-122 qui fixe l’objectif de légiférer transversalement sur les SIG permettra de fixer une doctrine européenne des SIG voire de créer et reconnaître des SIG européens.

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Texte intégral

1Les services d’intérêt économique général (SIEG) figurent dans le Traité constitutionnel directement dans la partie II, intégrant la Charte des droits fondamentaux et dans la partie III, portant sur les politiques et le fonctionnement de l’Union et indirectement dans la partie I. Leur place dans le Traité ne s’explique que par la longue maturation, à travers des débats souvent difficiles, de l’élaboration d’une conception européenne des SIG. Le Traité ne vise que les services d’intérêt économique général. Cependant, les instances communautaires parlent le plus fréquemment de service d’intérêt général (SIG) qui comprend tous les services marchands et non-marchands. Nous utiliserons donc dans cet article les deux terminologies selon que l’on parle droit ou principes.

2La construction européenne après avoir longtemps ignoré les services publics, a engagé par la suite une longue période de libéralisation voire d’hostilité avant de trouver des formes spécifiques d’intégration des services d’intérêt général dans sa logique, voire d’élaborer une conception européenne des SIG et d’en reconnaître leur intérêt dans le projet de Traité constitutionnel.

3L’objet de ce court article est de décrire ce lent processus avant de formuler quelques hypothèses pour l’avenir si le Traité est ratifié. Nous examinerons donc la lente élaboration d’une conception européenne des services d’intérêt général, le travail de la Convention à ce sujet et les résultats de ce travail dans le Traité constitutionnel.

I. La lente élaboration d’une conception européenne des services d’intérêt général et le travail de la Convention.

4Le Traité de Rome, en 1957, dit peu de choses sur les SIG. Seul l’article 77 (article 72 du Traité actuel) fait état du « service public » pour le secteur des transports. Un règlement en 1969 (n° 119/69 du Conseil du 26 juin 1969), adopté en application de cet article, définissait les conditions d’exercice des obligations de service public pour les transports par fer, voie navigable et route. Un règlement du 23 juillet 1992 (n° 2408/93 du 23 juillet 1992) admet que les Etats membres peuvent imposer des « obligations de service public dans le transport aérien » et un règlement également de 1992 (n° 3577/92 du 7 décembre 1992) précise qu’un Etat membre peut inclure des contrats de service public dans le transport maritime vers les îles.

5L’article 90, notamment son paragraphe 2 (actuel article 86, paragraphe 2), accepte des dérogations aux règles de concurrence si celles-ci font échec « à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. »

6Il s’agit d’exceptions à des règles générales, celles de la concurrence. Ces dérogations sont soumises aux appréciations des juges et les textes donnent pleine latitude à la Commission d’accorder la priorité aux règles de la concurrence.

7Jusqu’au début des années 1980, la construction européenne s’intéresse peu à l’existence et à la situation des SIG. Il s’agissait de construire le « marché commun », un marché sans droits de douane intérieurs, les structures économiques et les marchés restent organisés essentiellement au plan national. Chaque Etat membre organise, finance et contrôle les services publics ou d’intérêt général sur son territoire comme il l’entend en fonction de son histoire, ses traditions, sa culture.

8Au tournant des années 1980, plusieurs phénomènes se conjuguent et entraînent des évolutions extrêmement fortes et rapides pour les SIG dans toute l’Europe. Ces phénomènes sont liés à l’internationalisation croissante des économies et la prégnance de la compétitivité (la mondialisation) ; des mutations technologiques dans tous les secteurs avec l’introduction des nouvelles technologies dans toutes les activités humaines, ces évolutions étant particulièrement rapides et sensibles dans les télécommunications ; la demande croissante de services différenciés et adaptés à la diversité des besoins des usagers ; l’influence croissante des idées néo-libérales.

9Ces facteurs sont venus se greffer (surajouter) à des éléments internes aux services publics eux-mêmes, constatés dans tous les SIG à travers les communautés européennes : le manque d’efficacité de certains services publics, leur lourdeur, leur attitude dominatrice, voire dans certains cas des dysfonctionnements graves ; la confiscation fréquente de la rente soit par la structure assurant le service public, soit par l’Etat, soit par les technostructures et la volonté de certains groupes industriels et financiers d’obtenir un nouveau partage en leur faveur.

10C’est dans ce contexte qu’a été décidé l’Acte unique en 1986, qui a été le véritable déclencheur de la deuxième phase de la politique européenne vis-à-vis des SIG : la phase de libéralisation.

11L’Acte unique concrétise la volonté politique d’approfondir le marché commun afin de construire un seul marché, le marché intérieur européen avec une réglementation commune sur l’ensemble du territoire européen. Le marché et le tissu industriel ne s’organisent plus au plan national mais au plan européen voire mondial avec la globalisation, ce qui impliquait de nouvelles règles et de nouvelles organisations industrielles.

12L’Acte unique a comme conséquences directes :

  1. la réaffirmation et surtout la mise en œuvre des quatre grandes libertés de circulation des marchandises, des capitaux, des services et des hommes. Celle des services n’avait pas été au cœur de la construction du marché commun, elle va le devenir pour le marché intérieur et les instances communautaires vont s’attacher à créer un marché intérieur des transports, un marché intérieur des télécommunications, un marché intérieur des postes, un marché intérieur de l’électricité, etc.

  2. l’adoption « d’une législation » européenne (règlements et directives) applicable sur tout le territoire européen. Plus de 280 règlements ou directives ont été adoptés en application de l’Acte unique.

  3. l’introduction de la majorité qualifiée pour tout ce qui concerne la réalisation du marché intérieur. En fait, cette disposition sera peu utilisée pour ce qui concerne les services d’intérêt général mais elle sert de moyen de pression permanent pour contraindre les Etats à négocier et à trouver un consensus.

  4. l’introduction de la co-décision entre le Conseil européen (le Conseil des ministres) et le Parlement européen qui jouera parfois un rôle modérateur face à la libéralisation des services d’intérêt général comme pour la poste et parfois un rôle d’accélérateur comme pour le chemin de fer, fret et voyageurs.

13Mais surtout, au-delà des conséquences immédiates, le changement fondamental est l’introduction d’une « logique » spécifique à la réalisation du marché intérieur qui touche toutes les activités économiques et sociales, y compris la santé, les services sociaux, l’éducation, l’administration, même quand formellement les textes communautaires ne donnent pas de compétences à l’Union. Le principe de subsidiarité n’existe pas dans la logique du marché intérieur.

14Le résultat est la libéralisation sous l’impulsion communautaire des services publics de réseaux. Cette libéralisation s’est faite par étapes successives, secteur par secteur, sans évaluation sérieuse des étapes précédentes avec un dogmatisme constant quant à la primauté des règles de la concurrence. Cette libéralisation acquise dans les télécoms, le transport aérien, se poursuit dans l’électricité, le gaz, la poste, le transport ferroviaire ou les transports urbains. L’approfondissement de la construction du marché intérieur conduit à soumettre aujourd’hui les services publics locaux et sociaux aux règles communautaires, comme nous le verrons à propos du Livre blanc sur les SIG, publié par la Commission en 2004.

15Signalons que les privatisations, souvent prolongement mécanique de la libéralisation, sont de la stricte responsabilité des gouvernements nationaux et ne sont pas du ressort des instances communautaires, qui en vertu de l’article 295 du Traité sont « neutres » quant à la propriété des entreprises.

16La troisième période a commencé au début des années 1990 avec la mobilisation de la société civile face aux premières conséquences de la libéralisation. Elle consiste en une mobilisation d’ONG, de mouvements sociaux mais aussi d’Etats (dont la France, la Belgique, le Luxembourg essentiellement) pour faire prendre en compte, par l’ensemble des instances communautaires, l’existence et la nécessité de développer des services publics (ou d’intérêt général) efficaces, garants des droits fondamentaux, démocratiquement gérés et évalués. L’objectif d’une conception européenne de service d’intérêt général, voire de la construction de service d’intérêt général européen, paraît indispensable et possible. Les événements confirment cette thèse, même si ce ne fut pas sans difficultés, débats et batailles.

17Trois démarches se poursuivent alors conjointement : une démarche politique se concrétisant en dernier ressort pour l’instant dans le projet de Traité constitutionnel ; une démarche juridique par la Cour des Communautés européennes en fonction des affaires dont elle est saisie ; la démarche de libéralisation, secteur par secteur, par des textes législatifs. Cette triple démarche construit progressivement une conception européenne des services d’intérêt général.

Au plan des principes :

18Les premières prises de position des institutions remontent à 1996. Elles sont les premiers résultats de plusieurs années de mobilisation, propositions et lobbying de la société civile, notamment du Comité européen sur les services d’intérêt général qui a été le premier réseau européen à se mobiliser sur les services publics en Europe.

19Le Parlement européen, dans une résolution le 13 mars 1996, rappelle que « l’action de la Communauté ne s’oriente pas seulement vers l’établissement d’un régime de concurrence dans le marché unique : elle est aussi au service de l’intérêt général, elle comporte donc des missions visant le renforcement de la cohésion économique et sociale et la protection des consommateurs et des usagers. » Il propose des modifications au Traité de l’Union européenne et précise que « les principes fondamentaux du service public, à savoir accessibilité, universalité, égalité, continuité, qualité, transparence et participation dans le contexte du marché unique et dans le respect du principe de subsidiarité, doivent figurer dans le Traité. »

  • 1 Communication de la Commission « Les services d’intérêt général en Europe » COM (96) 0443 – JO. C4. (...)

20Le 11 septembre 1996, la Commission européenne adopte sa première communication1 sur les SIG en Europe dans laquelle, pour la première fois, elle prolonge les démarches sectorielles engagées depuis dix ans par une réflexion transversale sur les services d’intérêt général qui sont « un élément clé du modèle européen de société », et appartiennent à « un ensemble de valeurs qui sont communes à tous nos Etats et font l’originalité de l’Europe ». Elle insiste sur « l’interaction bénéfique entre intérêt général et grand marché, soulignant que l’objectif de la Communauté est de « réaliser l’équilibre » et de « promouvoir l’intérêt général européen » ».

21La Commission souligne que « la solidarité et l’égalité de traitement, dans le contexte d’une économie de marché ouvert et dynamique, constituent des objectifs fondamentaux de la Communauté européenne. Les services d’intérêt général contribuent à la réalisation de ces objectifs. Les Européens attendent des services de qualité à un prix abordable. Pour bon nombre d’entre eux, ces services d’intérêt général sont même perçus comme de véritables droits sociaux et participent, de façon importante, à la cohésion économique et sociale. Pour ces raisons, les services d’intérêt général sont au cœur du modèle européen de société. Les missions d’intérêt général appartiennent à un ensemble de valeurs qui sont communes à tous nos Etats et font l’originalité de l’Europe ».

  • 2 « Sans préjudice des articles 73, 86 et 87, et en égard à la place qu’occupent les services d’intér (...)

22Cette première évolution sous l’impulsion, notamment de la Belgique et de la France, s’est concrétisée par l’adoption de l’article 16 du Traité d’Amsterdam2. L’innovation de ce texte consiste en la reconnaissance des services d’intérêt économique général (SIEG) dans les textes constitutifs de l’Union comme valeur commune de l’Union et plus seulement comme exception à la concurrence. Il introduit la notion de cohésion territoriale dans les textes fondamentaux de l’Union, c’est-à-dire fonde l’approche transversale des SIEG. Cependant, cet article concerne les seuls services économiques et non tous les services d’intérêt général y compris les non économiques.

23Avec l’adoption de l’article 16, la nature même du débat change dans l’Union. Pratiquement tous les documents publiés par la Commission européenne comprennent alors un chapitre sur les services d’intérêt général. Le Parlement, le Comité économique et social puis le Comité des régions adoptent plusieurs résolutions sur ce sujet et les intègrent dans leur réflexion globale pour l’examen des textes qui leur sont soumis.

  • 3 Communication de la Commission sur les services d’intérêt général en Europe – COM (2000) – 580 fina (...)

24La Commission publie une seconde communication en septembre 20003, afin de prendre en compte l’article 16 du Traité et préciser certaines notions, notamment vis-à-vis des collectivités locales. Dans cette communication, la Commission affirme, en particulier, que l’article 16 reconnaît que la fonction des services d’intérêt économique général fait partie des principes du Traité ; que les services non économiques (santé, éducation, etc.) ne relèvent pas de la concurrence ; qu’il faut tenir compte des spécificités culturelles et historiques ; que ce sont les Etats qui décident et définissent in fine ce que sont les services d’intérêt économique général et les missions de service public, le rôle de la Commission étant de vérifier qu’il n’y a pas d’erreur manifeste ; que les services publics locaux ne relèvent pas des règles générales de la concurrence s’ils n’affectent pas « les échanges entre pays membres ».

25En même temps, la Commission réitère tout au long du texte les bienfaits de la libéralisation et donc la nécessité de l’accélérer. La logique proposée est la suivante : « les Etats membres disposent de plusieurs possibilités pour assurer la prestation des services d’intérêt général, qui vont d’une ouverture du marché à la concurrence en passant par l’imposition d’obligations de services publics, jusqu’à l’octroi de droits spéciaux ou exclusifs à un seul opérateur, ou à un nombre limité d’opérateurs, avec ou sans mécanismes de financement ».

26Cependant, le contenu de la communication est ambigu au regard des politiques menées sectoriellement. Beaucoup d’interrogations persistent. Par exemple, les collectivités locales pourront-elles continuer à choisir entre la prestation directe (régie) ou la gestion déléguée ? Comment prendre en compte les synergies qu’apportent les SIG sur un territoire et sortir de l’approche sectorielle qui segmente et rend difficile les objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale ?, etc.

  • 4 Livre vert sur les services d’intérêt général – COM (2003) 270 du 21.5.2003.

27La Commission, après publication d’un Livre vert en mars 20034 et consultations, publie un Livre blanc, en mai 2004, précisant et affirmant la doctrine communautaire, suite aux nombreux débats portant depuis plusieurs années sur la notion et la nécessité d’une directive cadre définissant les principes transversaux des SIG.

28De la consultation sur le Livre vert, la Commission retire l’idée que les avis sont partagés sur la nécessité d’une directive cadre, qu’il est incertain, à ce stade, qu’elle constitue la meilleure voie à suivre et apporte une valeur ajoutée suffisante. Elle renvoie, donc, le réexamen de la question à plus tard, quand le Traité constitutionnel sera ratifié.

  • 5 Livre blanc sur les services d’intérêt général – COM (2004) 374. final du 12 mai 2004.

29Avec le Livre blanc5, la Commission réaffirme, complète et consolide des acquis importants. Les SIG sont « un pilier du modèle européen de société », ils « restent essentiels pour la cohésion sociale et territoriale et pour la compétitivité de l’économie européenne », leur « accès est une composante essentielle de la citoyenneté européenne et est nécessaire pour leur permettre de jouir pleinement de leurs droits fondamentaux ». Pour les entreprises, « la disponibilité de SIG de qualité est un préalable indispensable » à leur compétitivité. Ils sont un élément important pour contribuer aux objectifs de Lisbonne. Le Livre blanc présente une vision positive de la subsidiarité, « les Pouvoirs publics à l’échelon approprié définissent les obligations et missions des services publics » et doivent en assurer le financement et la régulation. L’Union a une responsabilité accrue, partagée avec les Etats membres.

30La Commission reconnaît, dans le Livre blanc, l’importance de la régulation et de « la participation active des consommateurs et des usagers lors de la définition et de l’évaluation des services » et de leur évolution en fonction « des besoins et préoccupations des usagers et des consommateurs, ainsi que des mutations de l’environnement économique et technologique ».

31Pour la première fois aussi, la Commission admet sans réticence les principes énoncés à l’article 16 du Traité CE et à l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux « comme fondements de politiques communautaires tenant pleinement compte du rôle spécifique des SIG dans les politiques et activités relevant de sa sphère de compétence » et présente le paragraphe 2 de l’article 86 du Traité CE, non plus comme une exception à la politique de concurrence, mais indique qu’en vertu de cet article « l’accomplissement effectif d’une mission d’intérêt général prévaut en cas de tension sur l’application des règles du Traité », inversant la lecture habituelle de cet article.

32Nous avons retenu dans la démarche de la Commission les prises de positions qui portent à penser qu’une conception européenne des SIG est bien en train de s’élaborer. Les sceptiques peuvent certes trouver dans la politique communautaire des arguments pour mettre en doute la réalité de cette évolution : poursuite des libéralisations sectorielles, projet de directive sur les services qui est par défaut une directive cadre sur les SIG alors que la Commission hésite toujours à élaborer une directive cadre positive ainsi que le demandent les syndicats et ONG de la société civile, le Parlement, le CESE et le Comité des régions ainsi que certains Etats membres, etc. Cependant, les directives ou règlements sectoriels portant sur la libéralisation des services publics de réseaux, énergie, poste, télécommunications, transports, comprennent des dispositions précisant les conditions dans lesquelles les Etats membres peuvent (ou doivent) mettre en œuvre des missions de service public ou un service universel selon le cas.

  • 6 UNICE : Union des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe.

33Mais cette démarche demeure sectorielle, c’est-à-dire que dans le cadre de la construction du marché intérieur de l’électricité, les Etats membres peuvent imposer des obligations de service public et veillent à ce que le service universel soit assuré ; dans le cadre de la construction du marché intérieur des télécommunications, les Etats membres peuvent imposer certaines obligations dans la mesure où c’est nécessaire pour assurer le maintien du service universel ; ou maintenir un secteur réservé dans la poste pour assurer le service universel. Chaque secteur peut donc assurer des missions de services publics ou le service universel mais sectoriellement, la synergie qu’apportent les SIG sur un territoire, les aspects transversaux des SIG, n’étant pas pris en compte. Cette démarche est donc incomplète, y compris pour construire le marché intérieur qui ne peut être seulement la juxtaposition de marchés sectoriels. C’est pour cela que le Parlement, les Etats membres, le Comité des régions, le Comité économique et social, la société civile demandent des textes législatifs transversaux. La Commission hésite à élaborer des propositions en ce sens devant la réticence, voire l’hostilité, de certains Etats membres et de l’UNICE6 notamment. Pourtant, le Traité instituant une Constitution pour l’Europe prévoit de telles lois transversales.

34Par ailleurs, la Cour de justice des Communautés, saisie d’affaires de plus en plus nombreuses, commence à élaborer une jurisprudence sur les services d’intérêt général, en définissant le caractère économique au nom du service en le qualifiant de service d’intérêt général, en précisant les conditions de financement et de fonctionnement des services.

II. Le travail au sein de la Convention. Les SIG dans le projet de Traité instituant une Constitution.

35La question des services d’intérêt général fut largement débattue au cours des travaux des deux Conventions, celle qui élabora la Charte des droits fondamentaux et celle présidée par Valéry Giscard d’Estaing qui élabora le projet de Traité constitutionnel.

  • 7 Article 36 Charte (article II.96 du Traité constitutionnel). « L’Union reconnaît et respecte l’accè (...)

36Pour la première fois dans un texte de portée supranationale et donc de l’Union européenne, la Charte des droits fondamentaux de l’Union réunit les droits économiques et sociaux et les droits politiques dans un même texte. C’est sans doute un de ces aspects les plus innovants. Par ailleurs, elle introduit des droits nouveaux, tels l’interdiction du clonage humain, le droit à une bonne administration (ce qui a à voir avec les SIG), la reconnaissance à l’accès aux services économiques d’intérêt général (article 36)7. C’est la première fois dans un texte de ce rang que services publics et droits fondamentaux sont rapprochés, ouvrant ainsi la voie à la mise en œuvre effective des droits fondamentaux par des services d’intérêt général. En lui donnant valeur juridique, la Constitution, nous allons le voir, donne une puissance sans doute sous-estimée à cet article.

37Les SIG firent l’objet d’interventions à toutes les séances, soit pour demander leur reconnaissance, soit pour s’y opposer. Les propositions de ceux qui voulaient intégrer les SIG au texte furent nombreuses et diverses. Cependant, elles convergeaient vers deux objectifs essentiels, introduire les services d’intérêt général dans les valeurs et (ou) les objectifs de l’Union (articles 2 et 3 du projet) et introduire la possibilité de faire du droit positif sur les services d’intérêt général, ce que n’avait permis ni l’article 16 du Traité d’Amsterdam à ce jour, ni l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux qui n’avait pas de portée juridique.

38La bataille se porta naturellement au sein du groupe de travail XI « Europe sociale », obtenu de haute lutte, malgré l’hostilité du président de la Convention et de la partie la plus conservatrice de celle-ci. Sans revenir sur les diverses phases du débat au sein de ce groupe de travail et sur le rôle essentiel de la société civile sur ses conclusions, l’avis émis indiquait dans son point 18 : « De l’avis général, l’égalité des chances entre les hommes et les femmes doit occuper une place centrale parmi les objectifs énoncés, certains suggérant aussi de parler d’égalité de traitement. Au nombre des autres suggestions qui ont recueilli le soutien d’un nombre important de membre,s figurent les objectifs visant à garantir un degré élevé de protection sociale et l’insertion sociale, la lutte contre l’exclusion sociale et la pauvreté, l’accès à des services d’intérêt général efficaces et de qualité et l’amélioration des conditions de vie et de travail … », et en conclusion le rapporteur notait qu’un consensus s’était dégagé pour recommander, entre autres, que la promotion des services sociaux et des services d’intérêt général efficaces et de qualité, figure à l’article 3 (les objectifs) du futur Traité constitutionnel.

39La discussion en séance plénière de la Convention, en février 2003, fut conclue par une promesse du président que l’article 16 du Traité d’Amsterdam serait modifié pour tenir compte des propositions du groupe de travail. Ce n’est que mi-juillet que l’on connut la proposition de rédaction du nouvel article qui fut, par ailleurs, modifié par la Conférence intergouvernementale pour devenir l’article III-122 du projet actuel, soulignant la sensibilité du problème pour les Etats membres.

40Au final, les services d’intérêt général ne figurent en tant que tels ni dans les valeurs (article 2) ni dans les objectifs (article 3) mais plusieurs de ces valeurs et objectifs peuvent servir à fonder des services d’intérêt général dans les Etats membres et au sein de l’Union, par exemple, le respect des droits de l’homme, de la dignité humaine, le pluralisme, notamment dans les médias, la non-discrimination, la solidarité, la justice, l’égalité, l’égalité homme-femme pour les valeurs ; le plein emploi et le progrès social, un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement, le combat contre l’exclusion sociale et les discriminations, la sécurité, la justice et la protection sociale, l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant, la cohésion économique, sociale et territoriale pour les objectifs.

41L’introduction de la Charte des droits fondamentaux dans le Traité constitutionnel lui conférant la force du droit aura, quant à la conception des services d’intérêt général dans l’Union, un impact majeur. En effet, la mise en œuvre de chaque article de cette charte fait appel plus ou moins directement à un ou plusieurs service(s) d’intérêt général. Les services d’intérêt général sont un (et peut-être le seul) moyen effectif pour garantir et concrétiser, à égalité, pour chaque citoyen, les libertés et droits fondamentaux individuels et collectifs.

42Plusieurs articles de la Charte pourront être évoqués par cela. En premier lieu, l’article II-96 dont nous avons déjà parlé et qui reconnaît l’accès au service d’intérêt économique général. Certes, il ne s’agit formellement que d’une reconnaissance d’accès et non d’une garantie d’accès. Mais qu’est-ce que la reconnaissance si les conditions matérielles, économiques, sociales ne permettent pas cet accès ? Comment s’articuleront cette reconnaissance d’accès avec le droit ouvert dans les directives sectorielles quant au service universel qui doit être garanti à chaque résident physique ou moral ? Quels domaines seront couverts et comment s’articulera le droit communautaire et le droit national si les Etats sont les seuls à définir les missions de services publics ?

43Il est certes trop tôt pour le dire, cela dépendra aussi de la capacité des forces sociales et de la société civile à s’emparer de ce nouveau droit, comme de la capacité des institutions européennes et des Etats membres à l’intégrer dans leurs politiques futures. Comment la Cour, saisie de cette question, concrétisera dans sa jurisprudence la reconnaissance à l’accès aux SIEG ? Pourra-t-elle passer de la reconnaissance à l’effectivité du droit, c’est-à-dire à la garantie sans laquelle la reconnaissance n’a pas de sens ?

44D’autres articles de la Charte auront également des conséquences concrètes quant à la conception et le fonctionnement des services d’intérêt général dans l’Union.

45L’article II-101 qui introduit un « droit à une bonne administration », droit nouveau qui concerne en priorité une partie essentielle des services publics. De même, l’article II-102 sur le droit d’accès aux documents est essentiel car l’accès à l’information exacte et complète est déterminant en démocratie pour faire valoir ses droits. Chacun de ces articles sera opposable devant la Cour.

46Une partie des réponses réside peut-être dans l’article III-122 du projet de Traité constitutionnel qui dit : « Sans préjudice des articles I-5, III-166, III-167 et III-238, et en égard à la place qu’occupent les SIEG en tant que services auxquels tous dans l’Union attribuent une valeur ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale, l’Union et les Etats membres, chacun dans les limites de ses compétences respectives et dans les limites du champ d’application de la Constitution, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières, qui leur permettent d’accomplir leurs missions. La loi européenne établit ces principes et fixe ces conditions, sans préjudice de la compétence qu’ont les Etats membres, dans le respect de la Constitution, de fournir, de faire exécuter et de financer ces services. »

47L’article III-122 fait partie du Titre I : dispositions d’application générale de la partie III du Traité, ce qui signifie que toutes les politiques de l’Union, y compris la politique de la concurrence, devront tenir compte des SIEG, aussi bien dans leur définition, les législations les concernant que pour leur mise en œuvre. Cet article a donc une valeur transversale. La rédaction de cet article diffère en trois points de la rédaction de son article de base, l’article 16 de l’actuel Traité.

  • 8 Article 1-5 : relations entre l’Union et les Etats membres. 1- L’Union respecte l’égalité des Etats (...)

48La référence à l’article 1-58 qui traite des relations entre l’Union et les Etats membres, pose le principe du respect de l’autonomie locale et régionale. Cet article est nouveau, il n’existe pas de telles dispositions dans les Traités actuellement en vigueur. Il est très important car il fonde la possibilité pour les collectivités locales et régionales comme pour les Etats de choisir le mode de gestion des SIG, soit la régie, soit la gestion déléguée. Ce choix avait tendance à être contesté par les autorités communautaires ces dernières années.

49Deuxième modification, l’article 16 disait « …en égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi … » ; l’expression « valeurs communes » a été remplacée par « en tant que services auxquels tous dans l’Union attribuent une valeur ainsi … ». La dernière expression est plus faible que la précédente. Les SIG ne sont plus parmi les « valeurs communes de l’Union », une simple « valeur reconnue par tous ». Cette modification résulte des fortes oppositions rencontrées pour intégrer les SIG dans les valeurs de l’Union (cf. article I-3), elle est le compromis pour obtenir la possibilité de légiférer.

50Troisième modification, cet article pose donc l’obligation à légiférer sur le sujet. Ces lois seront des lois transversales. Elles devront articuler l’ensemble des objectifs et moyens du projet de Traité constitutionnel, c’est-à-dire articuler concurrence et droit d’accès aux SIEG, concurrence et intérêt général, marché intérieur et cohésion sociale et territoriale.

51On comprend que la Commission attende l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel pour proposer un projet. Celui-ci devra être très différent de ce qu’aurait été une directive cadre dans le cadre antérieur. Ce projet n’est pas écrit, les marges de manœuvre sont cependant importantes.

  • 9 Article 86 : 1- Les Etats membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises (...)

52Autre modification importante, passée souvent inaperçue et due à la création d’une hiérarchie des normes de droit, le paragraphe 3 de l’article III-166 (article 86 du Traité actuel)9 ainsi rédigé « La Commission veille à l’application du présent article et adopte, en tant que de besoin, les règlements ou décisions européens appropriés ». Le mot règlement s’entend dans cette rédaction au sens nouveau au niveau européen de texte non législatif qui relève de l’exécutif et non plus au sens ancien de loi s’appliquant directement sans transposition dans l’ordre juridique national.

53Dans la rédaction du Traité actuel (article 86), la Commission « adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux Etats membres ». Les directives sont dans la dénomination actuelle des lois qui doivent être transposées dans l’ordre juridique national, elles ont été « transformées » en lois-cadre dans la hiérarchie des normes adoptée par le Traité constitutionnel et ne relèvent que du seul législateur, Conseil et Parlement européens.

54En raison de la place de l’article III-122 dans les clauses transversales, si les règles de concurrence sont en conflit avec l’accomplissement de missions de service d’intérêt économique général, c’est l’intérêt général qui primera en application du paragraphe 2 de l’article III-166. La Commission, en reconnaissant explicitement cette disposition pour la première fois dans le Livre blanc sur les SIG, ne faisait qu’anticiper l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel.

55Deux autres articles sont visés à l’article III-122, l’article III-167 porte sur les aides d’Etat, il est sans modification par rapport à l’article 87 de l’actuel Traité qu’il reprend et fait l’objet d’une jurisprudence abondante, il en est de même de l’article III-238 qui reprend l’article 73 de l’actuel Traité qui porte sur les aides aux transports.

56Dans le cadre de cet article, nous n’avons abordé que la démarche globale des instances communautaires et le contenu du Traité constitutionnel au regard des services d’intérêt général. Nous ne sommes entrés, faute de place, ni dans le détail des politiques sectorielles (poste, transports, télécoms, énergie, services locaux, etc.), ni dans le détail de la jurisprudence de la Cour (de l’arrêt Corbeau, aux arrêts Altmark et Halle).

57Nous pensons, toutefois, pouvoir déduire de cette approche, surtout si le Traité constitutionnel est ratifié et entre en vigueur qu’une conception européenne des services d’intérêt général (ou service public) est bien en train de s’affirmer et que les instances communautaires devront la définir avec plus de précisions, en tenant compte de l’ensemble du Traité constitutionnel. Les valeurs de l’Union, définies à l’article I-2, les objectifs définis à l’article I-3, comme les articles y afférents de la Charte et notamment l’article II-96, mais aussi tous ceux ayant trait au titre III égalité et titre IV solidarité de la Charte, ainsi que l’article III-122, devraient être pris en compte. Cette conception qui s’esquisse est encore un peu floue, à l’état de silhouette, les contours, la précision du contenu dépendra en grande partie des conditions sociales, politiques, économiques et des capacités de la société civile à intervenir et peser dans ce débat.

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Notes

1 Communication de la Commission « Les services d’intérêt général en Europe » COM (96) 0443 – JO. C4.05.07.96.

2 « Sans préjudice des articles 73, 86 et 87, et en égard à la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l’Union, la Communauté et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions qui leur permettent d’accomplir leurs missions. »

3 Communication de la Commission sur les services d’intérêt général en Europe – COM (2000) – 580 final du 20.9.2000.

4 Livre vert sur les services d’intérêt général – COM (2003) 270 du 21.5.2003.

5 Livre blanc sur les services d’intérêt général – COM (2004) 374. final du 12 mai 2004.

6 UNICE : Union des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe.

7 Article 36 Charte (article II.96 du Traité constitutionnel). « L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément à la Constitution afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union ».

8 Article 1-5 : relations entre l’Union et les Etats membres. 1- L’Union respecte l’égalité des Etats membres devant la Constitution ainsi que leur identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l’Etat, notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. 2- En vertu du principe de coopération loyale, l’Union et les Etats membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant de la Constitution. Les Etats membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations découlant de la Constitution ou résultant des actes des institutions de l’Union. Les Etats membres facilitent l’accomplissement par l’Union de sa mission et s’abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l’Union.

9 Article 86 : 1- Les Etats membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n’édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du présent traité, notamment à celles prévues aux articles 12 et 81 à 89 inclus. 2- Les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de la Communauté. 3- La Commission veille à l’application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux Etats membres.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Claude Boual, « Les services d’intérêt général dans le Traité constitutionnel de l'Union européenne », Pyramides, 9 | 2005, 31-48.

Référence électronique

Jean-Claude Boual, « Les services d’intérêt général dans le Traité constitutionnel de l'Union européenne », Pyramides [En ligne], 9 | 2005, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/358

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Auteur

Jean-Claude Boual

Secrétaire du Comité européen sur les services d’intérêt général (CELSIG) – Président de l’Observatoire des Missions publiques en Europe (OMIPE) – Chargé de mission au Ministère de l’Equipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer (France).

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