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Les politiques de modernisation administrative s’orientant vers l’usager, un engagement de longue date au sein de l’Office National d’Allocations Familiales pour Travailleurs Salariés

Johan Verstraeten
p. 165-182

Résumé

L’Office national d’allocations familiales pour travailleurs salariés, institution publique de sécurité sociale, s’est profondément remis en question il y a une quinzaine d’années afin d’améliorer sensiblement la qualité du service rendu aux familles. Il a mis au point une stratégie de modernisation ciblée sur la satisfaction des assurés sociaux. Pour passer d’une culture de techniques à une culture de services, il a instauré une politique volontariste et participative des ressources humaines. L’Office a ensuite élaboré une nouvelle architecture de son organisation afin de regrouper les compétences et les responsabilités selon l’utilisateur final. Une autre étape dans sa conversion consistait à redéfinir les méthodes de travail et les procédures afin de les simplifier et de les uniformiser. Pour soutenir celles-ci, l’Office a fait appel à la technologie informatique. Les familles ont bénéficié directement de cette modernisation de l’institution, en ce qui concerne notamment la rapidité du paiement des prestations, la communication et la lisibilité de l’information, la convivialité et l’efficacité de l’accueil, le recueil par voie électronique des données nécessaires à la gestion des dossiers, avec un recours minimal à l’assuré social lui-même. L’Office, encouragé par les résultats obtenus, poursuit sa démarche de qualité pour un service toujours plus proche de son public.

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Texte intégral

I. L’Office national d’allocations familiales pour travailleurs salariés, ONAFTS, carte d’identité

1L’Office gère la branche des allocations familiales pour les travailleurs salariés. De même que 27 organismes coopérants privés, il garantit le paiement correct et ponctuel des prestations familiales. Il paie en outre les allocations pour un nombre toujours croissant d’agents du secteur public et est seul compétent pour l’octroi des prestations familiales garanties aux familles bénéficiaires du minimum de moyens d’existence. Il est l’interlocuteur privilégié des familles.

2Son rôle en tant qu’organisme payeur s’affirme davantage d’année en année : en 2002, il a versé quelque 724 millions EUR à plus de 217.000 d’entre elles, et 742 millions sont prévus au budget 2003. Le profil de ces familles est nettement différent de celui de l’ensemble du régime : nombreux taux majorés pour invalides, chômeurs et pensionnés, situations familiales atypiques augmentant la diversité et le degré de difficulté des dossiers à traiter en raison de l’instabilité plus grande sur le plan professionnel ou familial.

3L’Office veille également au bon fonctionnement du régime, au niveau administratif, en prenant la mesure de la qualité du service aux familles dans tous les organismes payeurs d’allocations familiales, au niveau financier, en vérifiant l’utilisation judicieuse des moyens mis à disposition des caisses, et au niveau social, en fournissant au domicile des familles l’assistance requise. Il offre par ailleurs un service de médiation qui donne différents types d’informations sur les allocations familiales, et un service d’accueil aux familles efficace et convivial.

4A côté de ces missions légales, l’Office s’acquitte de toute une série de tâches d’appui qui servent indirectement l’assuré social. Ainsi, il informe et conseille l’autorité politique par le biais d’études juridiques et sociologiques ; il participe activement à l’adaptation de la réglementation à l’évolution de la société ; il dépiste systématiquement les difficultés d’application de la réglementation et élabore des propositions innovantes pour combler les lacunes constatées, simplifier les textes et cerner plus adéquatement les besoins des familles.

II. Une volonté générale d’amélioration de la qualité du « service public »

5De nombreux citoyens, toutes catégories sociales confondues, sont insatisfaits du fonctionnement des administrations ou services publics. Confrontés à des formulaires incompréhensibles, à des pratiques bureaucratiques ou encore au non respect des normes minimales en matière d’accueil, ils sont excédés par l’écart qui subsiste entre les textes de référence, telles les chartes de l’utilisateur des services publics ou de l’assuré social, et leur vécu quotidien.

6Or l’administration publique doit être au service du citoyen. Cette idée qui aujourd’hui fait l’unanimité, a parcouru un long chemin avant d’émerger. Elle doit encore se concrétiser dans de nombreux domaines, même si des progrès importants ont été réalisés en la matière.

7Conscients que la problématique de la qualité des services au public est primordiale tant elle présente des enjeux fondamentaux pour notre société,

  • 1  S. WEERTS et M. VANDAMME, « Le régime juridique du mandat », La réforme de la fonction publique, D (...)

8les différents pouvoirs publics européens ont entrepris de nombreuses réformes pour améliorer les rapports entre l’administration et le citoyen. La volonté de moderniser l’administration y apparaît comme une constante.1 Elle se concrétise par des projets visant tant à améliorer la relation directe entre le citoyen et son administration qu’à réformer les conditions de gestion de la fonction publique.

9En Belgique, la première démarche concrète de l’ensemble des parastataux sociaux pour une gestion plus efficiente de leur organisme et une amélioration de leur cadre de travail remonte à 1990. Dans deux mémorandums, publiés en 1990 et 1993, le Collège des Administrateurs généraux des Institutions publiques de sécurité sociale, a esquissé les conditions nécessaires à une gestion administrative plus moderne, efficace et responsable.

10L’Office national d’allocations familiales pour travailleurs salariés n’a pas attendu que souffle sur la fonction publique un vent de renouveau. Il a entamé dès 1987 son processus de modernisation.

III. Une stratégie de modernisation ciblée sur la satisfaction des familles

11Fin 1986, l’Office fonctionnait encore selon un modèle d’organisation très bureaucratique : la réalisation d’objectifs et de résultats et la notion de service rendu aux familles étaient secondaires par rapport au souci de respecter toutes sortes de règlements et de procédures.

12Pour répondre aux nouvelles attentes et aux exigences justifiées des citoyens, devenus attentifs à la qualité des prestations des institutions publiques, et redonner une légitimité à son action, l’Office s’est remis en question. Il fallait passer d’une culture de techniques à une culture de services, d’une culture fonctionnaire à une culture missionnaire.

13En 1987, l’Office s’est décidé à relever ces défis. Il a demandé à un consultant externe de réaliser deux audits du fonctionnement de ses services, avec analyse de leur efficacité en la comparant à la moyenne des résultats des trois meilleures caisses privées d’allocations familiales (benchmarking). Suite à ces audits, il a mis en œuvre un projet global de réorganisation axé sur une meilleure satisfaction de l’usager.

14L’analyse des missions de l’Office a révélé que sa contribution au service rendu se situe entre la demande de l’assuré social et le paiement des prestations familiales à sa famille. Dans ce cadre, deux paramètres interviennent : la rapidité de la collecte de l’information et la qualité du traitement de celle-ci.

15Partant de cette constatation, toutes les initiatives qui ont été prises ont prêté une attention particulière à ces deux éléments : l’enrichissement du potentiel des collaborateurs par le biais de la formation et de la participation, et l’amélioration de la qualité de la collecte et du traitement de l’information par le biais de l’informatisation et de la révision des procédures.

16Une première étape indispensable pour réaliser la transition était donc l’instauration d’une politique moderne, volontariste et participative des ressources humaines.

17La réussite ou l’échec d’une organisation dépend des femmes et des hommes qui la peuplent. Or, si la démarche de modernisation vise essentiellement la satisfaction du « client », sans satisfaction des hommes et des femmes de « l’entreprise », il n’y a pas de véritable qualité, d’où la nécessité d’engager des actions spécifiques en ce sens. L’Office a donc instauré un processus de formation de ses collaborateurs afin de les amener, par une réflexion critique, à revoir leur rôle au sein de l’institution et à intégrer les nouvelles conceptions relatives à l’organisation et les objectifs de celle-ci.

18Pour améliorer son fonctionnement et atteindre ses nouveaux objectifs stratégiques, l’Office a valorisé les connaissances, les talents et les aptitudes de tous ceux qui travaillent à leur réalisation.

19Différentes initiatives en matière de formation ont été, et sont encore, développées, sous la forme de projets successifs se complétant, dans le cadre d’un plan global et cohérent de gestion des ressources humaines, soutenu par le service de formation de l’Office.

20Cet investissement dans les ressources humaines devait être associé à une reconfiguration en profondeur des structures de l’Office. Ont alors été élaborés une nouvelle architecture de l’organisation et un organigramme fonctionnel permettant de regrouper les compétences et les responsabilités selon l’utilisateur final.

21Outre les services de l’Administration générale, deux grands départements, « Familles » et « Contrôle » ont été créés, tenant compte des deux missions fondamentales de l’Office. Un troisième département, « Appui », fournit les moyens techniques, intellectuels, financiers et humains. Chaque département assume l’entière responsabilité des missions qui lui sont confiées.

22Cette nouvelle architecture de l’Office est conçue comme un canevas souple, dans lequel les diverses entités, composées d’équipes pluridisciplinaires, s’efforcent de fonctionner en synergie afin de réaliser les objectifs communs définis par la vision stratégique globale.

23Une seconde étape dans la démarche entreprise pour offrir un service plus performant aux familles consistait à redéfinir les méthodes de travail et les procédures de gestion des dossiers afin de les simplifier et de les uniformiser.

24Dans un premier temps, deux bureaux pilotes ont analysé en détail les procédures existantes et ont décrit la manière dont elles devraient être adaptées ou totalement revues pour être plus rationnelles et efficaces. Ces procédures ont été regroupées selon leurs affinités et leurs interdépendances. Leur mise en œuvre se fait progressivement en fonction de leur degré de priorité.

25L’Office a lancé un projet de gestion des flux de travail ou « workflow » pour soutenir les nouvelles procédures par le biais de la technologie informatique. Ce projet a pour objectif l’optimalisation du service rendu aux familles mais aussi l’augmentation de la satisfaction au travail et de la motivation des collaborateurs.

26Ce workflow est un instrument de première importance, support à une nouvelle manière de travailler. La mise sur pied de procédures plus rationnelles de gestion des dossiers, de même que l’automatisation des tâches répétitives et de certaines fonctions de vérification, ont modifié fondamentalement le contenu du travail des gestionnaires, des vérificateurs et des dirigeants des services, et revalorisé celui-ci.

27Les gestionnaires consacrent davantage de temps à l’analyse et à la réflexion sur les éléments clés du dossier. Ils doivent disposer de connaissances techniques solides et mettre en œuvre des aptitudes nouvelles de travail en équipe. Les dirigeants et surtout les vérificateurs qui exerçaient essentiellement leurs missions sous l’angle du contrôle, remplissent dorénavant une mission d’encadrement et d’assistance.

28Le workflow est bénéfique pour la qualité du service aux familles puisqu’il permet de raccourcir les délais, de collecter une information fiable grâce aux flux informatiques et à l’accès direct aux banques de données des autres organismes compétents, d’envoyer, lorsque cela s’avère encore nécessaire, des formulaires plus conviviaux, de personnaliser le dossier en fonction de l’assuré social, et d’effectuer des paiements avec un pourcentage d’erreurs très réduit.

29Par ailleurs, en 1997, la mission de contrôle de l’Office, autre élément qui concourt à garantir un service de haut niveau aux familles, a été réorganisée. L’Office a mis au point, avec l’aide de chercheurs universitaires, une méthode axée sur la mesure de la qualité du service rendu par les caisses d’allocations familiales, sur la base d’échantillons limités mais représentatifs. Les risques sociaux susceptibles d’influencer le droit à ces prestations ont été exprimés en 16 éléments de contrôle, définis comme des variables et qui permettent d’évaluer la qualité de tous les organismes payeurs d’allocations familiales.

30L’analyse annuelle de ces variables donne une vue d’ensemble du fonctionnement du régime, ce qui permet un monitoring de celui-ci. En outre, afin de responsabiliser les caisses, et de leur donner des impulsions en vue d’une meilleure gestion, depuis 1999, une partie de la subvention qui leur est octroyée est fonction des résultats obtenus lors du contrôle.

IV. Des résultats tangibles pour les familles

31La réorganisation interne de l’Office, au niveau de la redéfinition des méthodes de travail et de la formation, de la reconfiguration des structures et des processus de gestion des dossiers, soutenue par une architecture informatique performante, a mené à des actions et des résultats qui ont eu un impact direct sur le degré de satisfaction du citoyen à l’égard du service offert par l’Office.

IV.1. Transparence et convivialité de l’information

  • 2  G. VAN GOOL, « Note de politique générale de la commissaire du gouvernement à la sécurité sociale  (...)

32Une information correcte et complète ne sert pas uniquement à éclairer l’assuré social sur sa situation, mais elle est souvent le seul moyen qu’il a de contrôler les actions de l’autorité et les interventions de l’administration2.

33L’Office a mis en œuvre une politique très active en vue d’améliorer la communication des informations ainsi que la transparence et la lisibilité de leur contenu.

34Pour tenir les assurés sociaux au courant de leurs droits, l’Office a pris l’initiative de mettre à leur disposition des fascicules sur différents thèmes.

35Il a ainsi rédigé un dépliant qui donne un condensé des conditions d’exercice du droit du jeune demandeur d’emploi. Pour ce faire, il a tenu compte de différents paramètres, tels un sujet adapté ‑ réponses pédagogiques et synthétiques aux questions les plus fréquentes ‑, l’emploi d’un langage simple et direct, et une diffusion ciblée.

36Dans le cadre de l’application de la Charte de l’assuré social, l’Office a mis sur pied, en 1995, un groupe de travail qui a étudié la motivation des actes administratifs et placé celle-ci dans l’ensemble de la problématique de la communication en vue d’arriver à des processus homogènes d’information de l’assuré social. L’élaboration de lettres-types figées a très rapidement laissé la place à celle, plus souple, de modules dont la combinaison permet la composition de lettres adaptées à chaque situation.

37Ces modules de motivation des décisions ont été ensuite modifiés quant à leur forme, dans un souci de meilleure lisibilité et de plus grande accessibilité. Ils sont adaptés en permanence aux modifications de la législation.

38De la sorte, le régime des allocations familiales pour travailleurs salariés peut motiver à suffisance toute décision prise et donner à la famille concernée la raison qui la justifie, la disposition réglementaire qui la sous-tend, l’identité de l’interlocuteur à son service et enfin, les possibilités de recours par rapport à la décision.

IV.2. Service intégral

39Pour le citoyen, poser la bonne question au bon moment s’avère difficile car il ne maîtrise pas la réglementation, souvent complexe. L’instabilité professionnelle ou familiale rend l’établissement du droit plus délicat. Or elle est souvent associée à une situation économique difficile de la famille pour laquelle le montant des allocations familiales constitue alors une partie non négligeable du revenu. Si l’assuré social n’est pas aidé dans sa démarche ou si les services publics ne sont pas attentifs à « épuiser ses droits », le risque est grand d’assister à des pratiques contraires aux droits des individus. A l’Office, même si la demande de l’assuré social n’est pas explicite, complète ou formulée en termes adéquats, les recherches sont effectuées afin d’établir le droit aux prestations familiales.

40Dans certains cas, l’Office suscite la demande ; ainsi, il informe annuellement les chômeurs de longue durée ne bénéficiant pas du complément social sur les conditions d’ouverture de ce droit et leur envoie d’office une demande de révision. Si nécessaire, le service médiation apporte des informations complémentaires et, en dernier recours, un contrôleur social fournit l’assistance adéquate au domicile de l’assuré social. L’Office offre ainsi un service aux familles qui les assure de bénéficier complètement des prestations familiales auxquelles elles peuvent légitimement prétendre.

IV.3. Accessibilité, diversité et qualité de l’accueil

41Les services publics doivent améliorer leur accessibilité, que ce soit dans le temps, en élargissant les plages horaires d’ouverture au public, ou dans l’espace, en termes d’accessibilité physique ou de proximité, mais aussi par l’adaptation aux nouvelles technologies de l’information.

42La qualité de l’accueil est également un point important : effort particulier de convivialité et espace d’accueil agréable, écoute attentive et active, démarches envers le citoyen tournées vers la résolution immédiate de la demande, informations fournies complètes mais simples et compréhensibles, ...

43Lorsque, en dépit de toutes les mesures prises pour atteindre un service de grande qualité, un citoyen reste confronté à des questions relatives à son droit aux prestations ou à des difficultés avec un organisme d’allocations familiales, l’Office lui ouvre une plate-forme d’accueil, professionnelle et multifonctionnelle, le « Frontdesk », qui l’assiste et le conduit à la plénitude de ses droits. Si son cas ne relèvdir="ltr">4A cns un pre, une es prof0,les sé enct auxtibleblics doernstitutass="paranutomenlu’, ouv dies do8Dans 7 hses pisfactieur rup E a vers42.600ratéexerçensuite morofessillectetenti.000 d75 % regroupées çu administradi fonnuutilisaibilirallo

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