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La coopération intercommunale transfrontalière : vers une nouvelle gouvernance locale en Europe ?

Philippe Hamman
p. 183-202

Résumé

Le texte s’intéresse à une forme particulière de coopération intercommunale, qui met en jeu des collectivités voisines françaises et allemandes dans la zone frontalière Moselle-Sarre, dessinant les contours d’une gouvernance locale renouvelée dans un rapport singulier à la construction européenne. De la sorte, ce sont la redistribution des chances de pouvoir à l’intérieur du territoire et la transformation des ressources dans la compétition politique que l’on aborde, en s’attachant à voir comment des acteurs locaux tentent de s’approprier le répertoire transnational. L’analyse s’ancre dans une sociologie politique de la gouvernance, afin de comprendre comment la gestion d’une agglomération transfrontalière se met en œuvre, suivant une articulation sophistiquée de combinaisons entre le modèle politico-administratif du gouvernement local et les modes de gouvernance locale, produisant des modifications ‑ de la définition de l’intérêt général, du transfrontalier, des relations avec les acteurs extérieurs et des rapports de pouvoir ‑ significatives de processus d’européanisation horizontale.

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Texte intégral

  • 1  R. BALME. et alii, Le territoire pour politiques : variations européennes, Paris, L’Harmattan, 199 (...)
  • 2  Notamment S. BIAREZ, Le pouvoir local, Paris, Economica, 1989, et D. LORRAIN, « De l’administratio (...)
  • 3  P. MULLER, « Les politiques publiques entre secteurs et territoires », Politiques et Management Pu (...)
  • 4  J. LAROCHE, Politique internationale, Paris, LGDJ, 1998 ; B. BADIE, M.-C. SMOUTS, Le retournement (...)
  • 5  Gouvernance définie comme « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institut (...)
  • 6  R. BALME, « Regional Policy and European Governance », in : M. KEATING, J. LOUGHLIN (eds.), The Po (...)

1Les discours actuels sur la construction de l’Europe opposent de façon courante l’intégration « par le haut » (bureaucratie, déficit démocratique…) et « par le bas » (participation, « citoyenneté européenne »…)1. Dans ce contexte, alors que la « montée en puissance » des villes a été balisée par de nombreux travaux2 et que ces collectivités sont désormais étudiées comme des producteurs de politiques publiques locales3, s’intéresser à la coopération intercommunale transfrontalière en Europe, c’est aussi revenir sur la problématique de l’État face à de nouveaux acteurs transnationaux4. Organisations interétatiques et « pouvoirs locaux » se révèlent ici tout spécialement liés, à travers l’apparition de nouvelles formes de gouvernance5 locale situées dans un rapport singulier à la construction européenne6.

  • 7  C. CHOMBART-GAUDIN, « Pour une histoire des villes et communes jumelées », Vingtième Siècle, Paris (...)
  • 8  E. RESTELLI, « La coopération interrégionale Saar-Lor-Lux : pour une stabilisation politico-instit (...)
  • 9  Ce traité-cadre de droit international signé le 23 janvier 1996 concerne la coopération transfront (...)

2L’espace frontalier Moselle-Sarre offre un terrain « exemplaire », par son histoire mouvementée entre France et Allemagne, et aujourd’hui du fait de l’importance économique et sociale du travail frontalier. Au surplus, depuis les années 1950, les jumelages franco-allemands ont été pionniers au sein de l’association des Communes d’Europe7. Enfin, Moselle et Sarre sont impliquées dans de nombreux projets interrégionaux Saar Lor Lux (Sarre-Lorraine-Luxembourg)8 et bénéficient de la base juridique des « Accords de Karlsruhe »9.

3Dans ce cadre « en pointe », nous souhaitons saisir l’émergence de nouvelles méthodes d’élaboration des politiques publiques en Europe via une coordination territoriale transfrontière des politiques nationales et locales, et en particulier analyser le jeu corrélatif des élites locales sur le registre de la coopération comme vecteur de légitimité et de production de nouveaux territoires. C’est le façonnage complexe des identités et des espaces en zones frontalières que l’on aborde, en examinant la portée des recompositions en cours à l’heure de l’intégration européenne, en même temps que les questions de la redistribution des chances de pouvoir à l’intérieur du territoire et de la transformation des ressources dans la compétition politique, à partir d’appropriations du répertoire transnational.

  • 10  La notion de gouvernance a été appliquée de la sorte à la plupart des pays européens : cf. B. DENT (...)
  • 11  Comme l’a remarqué E. PRETECEILLE, « Inégalités urbaines, gouvernance, domination ? », in : R. BAL (...)
  • 12  P. LE GALÈS, « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue Française de Science P (...)
  • 13  On renvoie à la piste de réflexion ouverte par Jean-Pierre GAUDIN, lorsqu’il parle du « filtrage » (...)
  • 14  Ce travail repose sur une enquête par entretiens, couplée à une analyse par questionnaires ainsi q (...)

4Au contraire, la catégorie de la gouvernance est généralement comprise en rapport à l’élargissement des acteurs impliqués dans les politiques publiques (différents services de l’État, autorités locales, mais aussi entreprises, consultants, associations, etc.), tout particulièrement lorsqu’il est question de gouvernance urbaine10. Certains ont pu noter que les études se concentraient alors sur les partenariats privé-public11, tandis que l’effet de « brouillage » entraîné par les transformations des rapports entre acteurs est peut-être le plus intéressant12. Or, de ce point de vue, les réseaux de politique publique n’associent pas de façon identique et égalitaire tous les acteurs sociaux13. Dans cette perspective, c’est la sélectivité des réseaux de gouvernance que l’on tient pour hypothèse. C’est bien dans cette dimension d’analyse ancrée dans la sociologie politique de l’action publique que le choix de partir d’une situation exemplaire se justifie14.

5A cet effet, le raisonnement distingue quatre temps : il s’agit d’abord de suivre la production d’histoire et de territoire en train de se faire autour de la construction d’une « proximité transfrontalière » (1), qui puisse rendre évidents, aux yeux des populations concernées, les collaborations, engagements nouveaux et échanges de savoir-faire des élus au sein de Saar Moselle Avenir (2), innovation institutionnelle que l’on rapportera ensuite aux équilibres politiques locaux, afin de mieux comprendre les recompositions territoriales engagées (3), et appréhender de la sorte la dimension processuelle de l’institutionnalisation, à travers les registres de légitimation mobilisés pour favoriser l’adhésion citoyenne (4).

I. Le récit des origines : construire la proximité transfrontalière

  • 15  A savoir : Alsting, Behren-lès-Forbach, Forbach, Freyming-Merlebach, Grosbliederstroff, L’Hôpital, (...)
  • 16  Au sens de E. HOBSBAWM, « Inventing traditions », Enquête, Marseille, n°2, 1995, pp. 171-189.
  • 17  M. ANDERSON, « Les frontières : un débat contemporain », Cultures et conflits, Paris, n°25, 1997.

6La construction d’une proximité transfrontalière peut être saisie à travers la restitution d’un récit des origines de l’association Saar Moselle Avenir, fondée en décembre 1997, dont les collectivités membres sont une vingtaine de communes et structures intercommunales de l’Est mosellan, et bien sûr les « voisins » allemands15. Sur cette base, la coopération se ferait de façon « naturelle ». En fait, c’est tout un travail consistant à fonder en évidence l’institution nouvelle que l’on peut repérer – travail à la fois d’« invention d’une tradition »16 et de déconstruction de la frontière actuelle France-Allemagne, qui joue sur les ressorts de l’identité en revenant sur les délimitations de l’« autre »17.

I.1. Une frontière « ouverte » : le discours de l’unité géographique

  • 18  Voir nos articles : P. HAMMAN, « Les jumelages de communes Moselle-Charente : Territoires et ident (...)

7La géographie apparaît malléable, susceptible d’usages variés ; la même proximité avec l’Allemagne qui a souvent servi de repoussoir par le passé – l’ennemi de trois guerres, la mémoire des victimes et de l’exil de 1939-1945, à quoi s’est d’ailleurs rattaché un mouvement propre de jumelages avec la Charente qui a accueilli les Mosellans18 – vaut ici liant pour donner un socle à la coopération, notamment lorsque la frontière Sarrebrück-Forbach est dite « ouverte », c’est-à-dire sans obstacles naturels aux échanges, donc comme la preuve quasi physique que ces communes sont « faites » pour travailler ensemble. Le propos du maire de Spicheren est très significatif : « Spicheren étant située sur la frontière, à 5 km du centre-ville de Sarrebrück, avec deux bassins versants donnant directement sur la Sarre, pouvait difficilement rester en dehors de ce mouvement ».

I.2. Un passé commun : le discours de l’unité historique

  • 19  Le Républicain Lorrain du 04/07/92 et Saarbrücker Zeitung du 06/07/92.

8La variable temporelle est utilisée par les édiles comme une ressource particulière pour mettre en conformité des territoires anciens (la Moselle incertaine entre Lorraine, France et Allemagne depuis le Moyen-Age…), présents (coopération et échanges…) et projetés (agglomération transfrontalière, intégration européenne…).L’allocution du maire de Rosbruck le 4 juillet 1992, lors de la signature d’une charte de partenariat avec Nassweiler, est particulièrement significative de ce travail de (re)construction d’une tradition locale compatible avec l’ouverture au voisin allemand et, par là seulement, avec les enjeux actuels de la construction européenne : « Au commencement était Rosbruck, aux confins du Duché de Lorraine. Et puis un jour de 1608, par les mains de quatorze Lorrains, naquit Nassweiler. Dans ce qui allait devenir l’Allemagne d’aujourd’hui. Autant dire que depuis toujours, les habitants ont partagé des réalités communes. […] Chez les gens d’ici, la notion de frontière, ça sonne faux et dur. D’ailleurs, elle n’existe pas ! Je suis heureux aujourd’hui de connaître une frontière sans bornes, symbole de cette Europe des hommes enfin débarrassée de leurs vieilles divisions politiques »19.

  • 20  Morsbach : trois siècles de familles. Aperçu historique : Guensbach, Mairie de Morsbach.
  • 21  Une place de jeu pour enfants, des chemins pédestres et cyclistes et une maison d’histoire locale.

9Autre exemple : l’énergie du maire de Morsbach se déploie spécialement en faveur d’un aménagement du lieu-dit Guensbach, qui fait le lien entre Morsbach (F) et Emmersweiler (D), par-delà l’actuelle frontière, que l’élu met en perspective historique pour l’annihiler, expliquant les vicissitudes connues depuis le 12e siècle par les deux communes, qui n’en faisaient qu’une au 17e siècle au niveau de Guensbach. Les historiens locaux sont sollicités pour justifier le choix du lieu à travers la publication d’un opuscule20 ; ils sont aux premiers rangs des invités lors de l’inauguration de l’« espace transfrontalier » le 22 juin 200021. Les territoires de l’histoire et de l’ethnologie sont ici mobilisés, notamment lorsqu’il est question d’une identité linguistique commune : mes interlocuteurs ont souvent souligné le fait que l’on parle le même dialecte en Moselle-Est comme en Sarre.

10Pour que ces registres historiques valent arguments de légitimation du territoire transfrontalier Saar Moselle, cela suppose que des acteurs s’en saisissent pour proposer une actualisation. La mise en place de ces institutions spécialisées que sont les musées montre en quoi le travail sur le patrimoine se fait localement outil de justification des causes actuelles. Le complexe culturel sarrois de la Völklinger Hütte, inscrit au patrimoine mondial de l’UNESCO, en est un exemple : les anciennes aciéries du centre-ville de Völklingen ont été restaurées pour accueillir des expositions, représentations de théâtre et concerts. 

  • 22  Le Républicain Lorrain des 25 et 31/10/2000.

11C’est aussi le cas du projet d’un Musée de la Mine à Petite-Rosselle, sur le « carreau Wendel », où se sont tenues à l’été 2000 une exposition et des conférences intitulées « EXPO 2000. L’aventure du travail », en collaboration avec Forbach et Völklingen. Ici, le musée devient un élément de mise en visibilité d’une légitimité managériale des équipes municipales, lorsqu’il est question d’acquérir « une notoriété internationale »22. En cela, ces initiatives muséales de prise en charge de l’histoire locale peuvent être tenues pour exemplaires de la gestion concrète du rapport tradition/dynamisme modernisateur, ouverture territoriale/passé spécifique local, où l’on approche l’offre concurrentielle de représentations du territoire à l’heure de la compétition économique.

I.3. Une industrie commune : le discours de l’unité socio-économique

12Pour nombre de communes de l’ancien bassin minier lorrain, l’adhésion à Saar Moselle Avenir repose sur un constat économique sans ambiguïté. Du même coup, c’est la place importante des acteurs privés qui est intégrée par les élus ; par exemple, le maire de Sarreguemines : « Vous savez, j’ai rendez-vous cet après-midi avec trois chefs d’entreprise qui viennent prospecter… Il ne faut pas se voiler la face, ils vont faire la même démarche en Sarre. Alors il s’agit de bien se vendre ! Si vous regardez notre zone industrielle, les premières à s’être implantées, les grosses entreprises, ce sont des entreprises allemandes. […] Il y a aussi actuellement à Sarreguemines à peu près 1700 ouvriers qui vont travailler tous les jours en Sarre… Nous sommes dépendants de la santé des entreprises allemandes ».

I.4. La mise en cohérence de partenariats anciens : le discours de la continuité pratique

13L’initiative Saar Moselle réactive aussi des collaborations de longue date, transposées à présent au réseau de gouvernance transfrontalier. Ainsi, à Forbach, on estime que Saar Moselle Avenir constitue un prolongement du jumelage avec Völklingen ; c’est la production a posteriori d’un sens unique des initiatives menées par la commune qui se joue, en fonction des objectifs du présent : le pacte de 1969, qui prend place dans le mouvement de réconciliation franco-allemande de l’époque, est réinscrit dans des projets revendiqués pour leur dimension européenne, tels l’Université populaire franco-allemande, la mise en place d’une desserte de bus transfrontalière, la coopération dans l’exploitation du centre des congrès de Forbach, etc.

  • 23  COMMISSION EUROPEENNE (ed.), Les communes et l’Europe, Bruxelles, Publications des Communautés, 19 (...)

14L’ouverture de chemins de randonnée transfrontaliers est un exemple particulièrement intéressant, dans la mesure où elle a été réalisée avec des crédits européens de promotion du sport destinés à concrétiser la « citoyenneté européenne »23. En même temps, cela correspond localement aux fonctions intercommunales du maire de Forbach, qui préside les Syndicats de la culture, de l’aménagement forestier et des rivières : on semble ici à la fois dans l’innovation institutionnelle et dans la continuation par l’Europe et la dimension transfrontalière de la coopération entre communes françaises du bassin de Forbach.

II. Innovation institutionnelle et recomposition territoriale

  • 24  La loi du 6 février 1992 sur l’Administration Territoriale de la République a complété l’offre jur (...)
  • 25  C. NOYÉ, « La première carte de France intercommunale révèle d’importantes disparités », Intercomm (...)
  • 26  En effet, l’Allemagne a privilégié la fusion de communes en 1974, réduisant leur nombre de 25 000 (...)

15Dans le cadre de Saar Moselle Avenir, les élus souhaitent ouvertement dépasser l’aspect « rencontres associatives et festives » classiquement associé aux jumelages, pour se situer au niveau de la coopération entre collectivités locales, alors même que les variantes de collaboration intercommunale se sont nettement développées en France depuis l’adoption de la loi ATR24 et que l’Est mosellan figure parmi les zones les plus « avancées »25 – mais suivant un modèle « coopératif » différent du modèle « intégratif » allemand26. C’est l’apprentissage de modalités nouvelles de gestion communale qui se joue, lui-même lié à la mobilisation d’un concept novateur, l’« agglomération transfrontalière ».

II.1. L’apprentissage d’un savoir-faire nouveau

  • 27  Extrait du Registre des délibérations du Conseil de District de Forbach, séance du 28 septembre 19 (...)

16Le regroupement Saar Moselle a été dès l’origine rendu possible par l’octroi de crédits européens INTERREG qui ont permis à l’association de se faire connaître, en organisant des colloques avec des responsables publics et privés (sur « La coopération transfrontalière en France et en Allemagne » [1997], « Tourisme » [1998], « Transports et télécommunications » et « Entreprendre en Saar Moselle » [1999]), etc. Les projets sont systématiquement rapportés aux financements européens ; l’exemple du parc naturel et historique des « Hauteurs de Spicheren » l’atteste : le coût global est de 3,5 MF, dont la moitié provient de subventions communautaires. La réussite du montage financier est avérée : la part du district de Forbach est limitée à 130 000 F répartis sur les deux exercices budgétaires 1999 et 200027. Il en va ici de la maîtrise d’un savoir-faire « de dossiers », les maires pouvant à cet effet faire appel à la capacité d’ingeniering de Saar Moselle – selon le terme d’un élu.

  • 28  A. FAURE, Le village et la politique. Essai sur les maires ruraux en action, Paris, L’Harmattan, 1 (...)

17Cette diffusion de « normes professionnelles » et d’un savoir-faire de gestion « managériale » locale dans et par ce réseau d’hybridation des pratiques que constitue Saar Moselle Avenir passe notamment par les voyages d’études, qui mettent en présence les membres du réseau. Si on écoute ce conseiller parler de sa récente visite à PAMINA, la zone de coopération Nord Alsace / Palatinat : « On nous a présenté un projet d’Université populaire qui serait commune à Mulhouse, Strasbourg et Karlsruhe. Alors, je me méfie un peu de la présentation « papier glacé » des choses. Mais c’est vrai que le projet avait l’air… bien, puisqu’ils axaient essentiellement sur le vecteur rapprochement, connaissance de l’autre… » ; on voit là comment l’élu s’imprègne progressivement d’une dynamique, qui permet de sortir du seul « bricolage économique » à une micro-échelle et 200018C’est le point le plus concret que soulignent nos différents interlocuteurs, tel le secrétaire général de Forbach : « L’association a conduit en premier à des rencontres plus fréquentes entre élus sarrois et mosellans, d’où à la fois de meilleures relations personnelles, une meilleure connaissance des dossiers d’autrui et une volonté plus ferme de travailler ensemble. Au niveau des fonctionnaires, le phénomène est exactement le même. Les relations sont devenues quasi quotidiennes ».

19Dans ce cadre, l’équilibre entre dimension « institutionnelle » et « populaire » des projets Saar Moselle est distordu au profit de la première composante. Le propos du maire de Morsbach est significatif de cette priorité : il associe le jumelage avec Emmersweiler à « des rencontres, des invitations… les fêtes sont d’ordre associatif », tandis que « nous [Saar Moselle], c’est surtout une base pour des projets transfrontaliers, de la concertation au bénéfice des communes ». Au final, c’est bien parce que le jumelage « évolue du simple échange associatif vers un projet entre les deux collectivités » que le maire y voit un succès. Du coup, les mouvements associatifs, souvent au premier plan des jumelages, sont mis à l’écart du réseau de gouvernance de Saar Moselle Avenir, qui apparaît être un lieu de réformisme par la marge, où se mêlent attitude « ="fhnocratique »29 et projet politique : combler un retard et se positionner en bonne place dans la construction européenne.

II.2. Le projet d’« agglomération transfrontalière »

  • 30  Sur la « loi Chevènement » du 12 juillet 1999 « relative au renforcement et à la simplification de (...)

20Cette dynamique passe par la mobilisation de la notion d’« agglomération transfrontalière » ‑ qui se fonde sur celle de « communauté d’agglomération » introduite récemment en France en milieu urbain, mais aussi de « pays » ‑ apparue un peu plus tôt pour les milieux ruraux30, afin de trouver un espace assez vaste pour affronter l’ensemble des problèmes d’un territoire, mais assez rapproché pour faire jouer les solidarités locales et la démocratie participative.

21En pratique, l’agencement qui voit le jour avec Saar Moselle Avenir peut se comprendre de la sorte : un premier niveau de gestion des services publics relevant des communes, et un deuxième regroupant les diverses collectivités autour d’un projet de développement global, de nature à mobiliser les élus face à la concurrence de territoires voisins mieux « labellisés » (la vallée du Rhin et la vallée de la Moselle pour mes interlocuteurs), et cela au moment même où des projets d’agglomération sont en cours en Moselle-Est : ils peuvent recevoir alors une légitimité supplémentaire par l’appel au registre transfrontalier, s’agissant de renforcer la cohérence interne d’un territoire qui est encore largement morcelé.

III. Innovation institutionnelle et équilibres locaux

22Dans la collaboration Moselle-Sarre, la nouveauté est aussi confirmative : la multiplicité des réseaux – nationaux, partisans, territoriaux – qui traversent Saar Moselle Avenir le montre.

III.1. Une association « paritaire »

23Le comité de direction de Saar Moselle Avenir a une composition paritaire et la présidence change en alternance chaque année entre le côté allemand et français. Le siège de l’association est à Sarreguemines, son bureau de coopération à Sarrebrück. Cet « équilibre » affiché traduit la nécessaire conciliation entre deux exigences. La première tient au respect des équilibres nationaux entre élus français et allemands. Face à des communes sarroises réorganisées depuis 1974, les communes mosellanes apparaissent souvent comme des partenaires de niveau très « inférieur ». Ce représentant intercommunal s’en fait l’écho : « Les élus des plus petites communes, ils ont peur. Mais quelque part les préventions françaises sont renforcées par le fait que nos amis allemands raisonnent à rebours, ils voient maintenant que la taille des communes n’est plus tout à fait bonne et qu’il faut donner des responsabilités à des entités plus petites ». La deuxième exigence est régionale. Les élus des collectivités les plus importantes monopolisent le Bureau de l’association : côté allemand, le maire et le président du district de Sarrebrück et, côté français, les maires de Forbach, Sarreguemines et Freyming-Merlebach. C’est entre eux que le pouvoir décisionnel circule ; un élu déclare : « Les réunions, c’est sporadique. Les assemblées générales ont lieu une fois par an, mais sinon je ne siège pas au bureau de l’association. Là siègent les maires majeurs. Voilà… »

  • 31  On retrouve une attitude repérée à propos de la loi française de 1971 sur les fusions de communes  (...)
  • 32  P. ALLIES, « Que sont nos notables devenus ? », Autrement, Paris, n°122, 1991, pp. 108-119.

24Les conceptions locales de l’équité et du poids respectif des différentes collectivités délimitent ainsi les marges de manœuvre de la structure de coopération. Le secrétaire général de Forbach ne dit pas autre chose : « Les premiers partenaires sont les collectivités les plus importantes, celles qui sont également représentées au sein de la Commission permanente composée de collaborateurs des élus, avec des groupes de travail thématiques ». L’asymétrie du réseau de gouvernance entre les élus est ainsi doublée au niveau des fonctionnaires. Cet investissement des « notables » montre que c’est la restructuration des canaux de la décision locale qui est en jeu31. On assiste à une recomposition de la figure du notable local, arguant désormais d’un « management de proximité »32 : le projet d’agglomération transfrontalière engendre un redécoupage territorial qui fournit des possibilités de promotion de nouvelles ressources, pour les édiles comme pour leurs challengers.

III.2. Un réseau de proximité partisane

  • 33  Par analogie avec les travaux de D. GAXIE (dir.), Luttes d’institutions. Enjeux et contradictions (...)

25La coopération transfrontalière peut être tenue pour un moyen de la compétition politique entre élus par un « découpage » des territoires qui permet de rester « entre soi », avec un choix de partenaires qui suit des logiques de « proximité »33 – et notamment de proximité partisane à l’UDF. On peut penser au maire de Forbach, qui est également président départemental de l’UDF, mais ces affiliations valent également pour des communes plus petites, comme Morsbach (2500 habitants), dont le maire est membre des Conseils départemental et national de l’UDF depuis 1985. Un effet d’entraînement joue alors entre élus qui se côtoient dans une même formation politique et dans le regroupement transfrontalier.

26Les changements importants de partenaires qu’a connus Saar Moselle depuis ses balbutiements confirment une analyse en termes d’acquisition de capital politique. On peut penser au départ de la ville et du SIVOM de Saint-Avold, dirigés par un élu responsable local du RPR, membre du premier groupe de travail en juillet 1993, et absent de la concrétisation de l’association en 1997. Devant des divergences du même ordre, d’autres maires ont fait le choix inverse : celui de l’adhésion de la municipalité en nom propre, hors des districts de Sarreguemines, Forbach et Merlebach, c’est-à-dire d’investir l’association de l’intérieur – ce qui ne facilite pas la prise de décision collective : « Grosbliederstroff ayant un lien privilégié avec sa ville sœur en Allemagne, Kleinblittersdorf, et bon, marquant sa volonté d’exister, d’autonomie, a adhéré… C’est sûr que le fait de multiplier, de ne pas rationaliser les représentations ne permet pas d’articuler rapidement une vision claire des choses », souligne un élu. Ainsi, les modalités de contractualisation engagées au sein de Saar Moselle Avenir peuvent buter sur la mobilité des frontières partenariales qui ne recouvrent pas forcément les espaces projetés, si des déphasages apparaissent en termes de respect des équilibres politiques.

III.3. Innovation institutionnelle et rapports aux collectivités nationales

  • 34  Voir l’analyse classique de J. KOOIMAN. (dir.), Modern Governance, Londres, Sage, 1993.

27La fragmentation des acteurs publics est un point important dans l’élaboration du réseau de gouvernance transfrontalier, au même titre que les problèmes de coordination qui s’ensuivent34. Côté français, le développement de savoir-faire nouveaux de gestion locale ne veut pas dire rupture avec les niveaux de subventionnement « =raditionnels », d’ordre national ; les évolutions sont progressives, et dictées par la force (ou non) des liens précédemment entretenus. Le maire de Sarreguemines est clair : « C’est complexe sans l’être. Moi j’ai prévu de mettre en place un projet de ville. Ce projet doit s’intégrer dans un projet d’agglomération : l’intercommunalité. Je vais plus loin – c’est le principe des poupées russes – vous avez le contrat de pays. J’y ajoute maintenant la notion transfrontalière. Alors, en fonction du projet que vous menez, vous allez au tiroir adéquat. Vous allez à Bruxelles pour des projets inter-États, vous allez pour certains autres projets à la région, au département ou vers l’État ».

  • 35  Saarbrücker Zeitung du 02/04/98 et Le Républicain Lorrain du 18/04/98.
  • 36  A. MABILEAU, Le système local en France, Paris, Montchrestien, 2e édition, 1994.

28On peut alors saisir la situation suivante : sur la construction d’un parc franco-allemand autour de Spicheren, les maires français se sont accordés au sein de Saar Moselle Avenir avec les élus sarrois, porteurs du projet, mais se sont montrés attachés à son inscription dans la politique touristique du département de la Moselle35. L’exemple est significatif : les élus départementaux n’ont généralement pas à cœur de favoriser l’éclosion d’un pouvoir d’agglomération fort36. Ici, la chose devient acceptable du fait de la position « double » de certains élus, à la fois au premier plan de Saar Moselle Avenir et conseillers généraux, comme les maires de Forbach ou Freyming-Merlebach.

III.4. Coopération transfrontalière et concurrences intercommunales

  • 37  F. GERBAUX, P. MULLER, « Les interventions économiques des collectivités locales », Pouvoirs, Pari (...)

29L’implantation de ="fhnopôles montre avec netteté que des « alliés » au sein de Saar Moselle Avenir se présentent aussi comme des concurrents. Par exemple, la ville et le district de Sarreguemines ont mis sur pied dans les années 1990 un « Europôle », qui accueille nombre d’entreprises venues d’Allemagne ; l’usine MCC produisant la SMART est l’exemple le plus connu. Conscients de leur « retard », les élus de Forbach s’investissent à présent dans la constitution d’une « Eurozone », afin de pénétrer à leur tour les milieux allemands. Ces nouveaux zonages, fonctionnant à partir de réseaux « restreints » au sein même de l’espace Saar Moselle, repoussent la concurrence habituelle des maires concernant les politiques de développement économique local37 au niveau intercommunal ; le maire de Sarreguemines le laisse entendre : « C’est vrai que la lutte des élus, c’est d’attirer à soi. Bon, il est déjà important qu’on ait créé la taxe professionnelle unique, parce que cela évite la surenchère sur un bassin d’emploi. Cela dit, c’est vrai aussi que demain les bassins de population de Sarreguemines et de Forbach rivaliseront peut-être de la même manière que les deux communes rivalisaient hier ! ».

30L’association de coopération Saar Moselle Avenir devient donc paradoxalement un moyen de luttes entre élus, dans la mesure où la capacité de regrouper des territoires renforce le jeu d’alliances au profit de tel ou tel. C’est bien ce que dit un représentant intercommunal : « Maintenant que ça va être moins du symbole, plus du quotidien, il faut compter avec les ambitions du quotidien. Il faudra négocier, marchander, sachant que ça aussi, avec la logique politique, ça s’insérera dans une opposition entre Saint-Avold, Forbach et Sarreguemines, c’est clair ». Tout cela suppose, pour fonctionner, un véritable travail de légitimation de la structure nouvelle, qui rend compte de la dimension processuelle d’institutionnalisation.

IV. Une innovation en quête de légitimité : la dimension processuelle de l’institutionnalisation

IV.1. Saar Moselle Avenir entre dynamique institutionnelle et participative

31Les responsables de Saar Moselle Avenir ont ressenti une nécessité de recadrage plus près de la population. Désormais, le patrimoine culturel est mis à l’honneur avec le lancement du Ticket 2000, qui permet l’accès à une vingtaine de musées partenaires ; Vélo SaarMoselle, une manifestation cyclotouristique à visée familiale, Photo SaarMoselle, un concours de photographies régionales, etc. C’est toute la phase d’institutionnalisation d’un territoire aux contours remodelés qui apparaît : ces manifestations permettent de comprendre tout le travail que n’ont a contrario justement pas à produire les territoires qui sont perçus comme « naturels ». Pour les anciennes communes minières, il y a là bien plus que du folklore, un travail complexe afin de retrouver après la crise une identité culturelle et de la faire vivre (avec un projet de musée de la mine, par exemple), tout en se façonnant une image de marque « moderne », de laquelle participent directement les échanges internationaux.

32Ces initiatives ne vont pas de soi. A l’analyse, c’est le déséquilibre du réseau de gouvernance qui se donne à voir. L’initiative vient généralement des élus allemands de premier plan et ne peut être rapportée au seul répertoire « citoyen » de la coopération transfrontalière. Par exemple, c’est spécifiquement à l’occasion du 1000e anniversaire de la naissance de la ville de Sarrebrück que les édiles allemands ont « poussé » leurs collègues français pour un rapide aménagement des « Hauteurs de Spicheren ». Ce vice-président de district l’explique : « Dans la réalité, à l’heure actuelle, la politique transfrontalière est celle des Allemands. On nous propose quelque chose, on marche avec ou on ne marche pas. En général on marche, parce qu’il y a suffisamment peu de projets ».

IV.2. De l’intérêt local à l’intérêt général... et retour

33Pour autant, les dynamiques multilatérales sont d’abord justifiées par les élus pour servir à leur propre collectivité. Les réalisations concrètes de Saar Moselle Avenir font ressortir le poids premier de certains partenaires : par exemple, en 1997, la première intervention a fait aboutir le « =rain-=ram » reliant Sarrebrück et Sarreguemines. Or, ce sont précisément les édiles de ces deux municipalités qui dirigeaient alors le regroupement transfrontalier, qui s’est ensuite plus orienté vers la zone minière voisine (chemin de randonnée Forbach-Völklingen en 1999, etc.), lorsque le maire de Forbach a remplacé celui de Sarreguemines à la présidence. En même temps, c’est bien parce qu’il y aurait toujours quelque chose à attendre que les élus des petites communes acceptent de devenir membres de Saar Moselle. Tel est le propos du maire de Spicheren : « Étant directement concerné par le projet des « Hauteurs de Spicheren », il va de soi que, pour ma commune, le bilan ne peut qu’être tout à fait positif. Aurais-je la même analyse en étant maire d’une commune non concernée ?… Il me semble bien que oui, du fait que l’ensemble constitue un nouvel élément tout à fait remarquable au cœur de l’Europe. Ainsi, seule une association de ce type pourra peut-être y imposer le passage du T.G.V., pour tout le monde ».

  • 38  Au sens de P. MULLER, Y. SUREL, L’analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1998, p. (...)
  • 39  A. SMITH, L’Europe politique au miroir du local, Paris, L’Harmattan, 1996.
  • 40  Le Républicain Lorrain, 25/12/98.

34On le voit, l’Europe devient le lieu du débat38, fixant un certain nombre de cadres intellectuels et normatifs qui déterminent les politiques de développement local39. Les tenants des intérêts locaux prennent alors place dans un discours légitime de l’intérêt général, mobilisant la construction européenne contre des lenteurs nationales. Le président de Saar Moselle Avenir en 1999 a ainsi multiplié les prises de position, déclarant que » depuis Paris, l’idée de faire passer le T.G.V. par Baudrecourt-Strasbourg est une vue française et non européenne. SaarMoselle Avenir doit se mobiliser pour que le tracé s’inscrive dans un cadre européen. Une liaison du T.G.V.-Est avec la Sarre est notre priorité »40.

  • 41  Ce qu’ A. HÉRITIER a qualifié de « patchwork » : « La régulation comme patchwork. La coordination (...)

35Les élus n’en demeurent pas moins prudents lorsqu’il s’agit de dresser un bilan, soulignant à l’image du maire de Petite-Rosselle que « l’association est trop jeune pour avoir mené des projets à terme ». C’est que la coopération Moselle-Sarre ne fait pas l’économie d’une organisation complexe, compte tenu de la multiplicité des formules en jeu. Les modes de décision =raditionnels, fondés sur des administrations et des acteurs bien définis, cèdent la place à des échanges plus flous et plus compétitifs, donc plus instables41 – d’où la promotion de nouveaux acteurs capables de fournir de la cohérence : ici, les fonctionnaires intercommunaux, si on suit cet élu : « Le nœud, c’est les fonctionnaires permanents. Là encore, il y a une vision politique plus claire en Allemagne. Alors que nous, on a parfois l’élu qui se substitue aux fonctionnaires, puisqu’on n’a pas de fonctionnaires. Et ça contribue à l’image un peu chaotique de la politique transfrontalière ». En même temps, des bénéfices peuvent être tirés de la complexité : localement, Saar Moselle Avenir autorise des appartenances multiples à des groupements de périmètres différents, ce qui, tout en dépassant le cadre communal, est également un moyen de le sauvegarder, en conservant une bonne part du contrôle des politiques locales hors les seules coopérations interrégionales qui montent en puissance, à commencer par Saar Lor Lux.

Conclusion

36Au final, Saar Moselle Avenir peut être tenue pour exemplaire de l’enchevêtrement pratique entre deux registres de légitimation des initiatives transfrontalières. Si le rapprochement de plusieurs communes de deux États voisins de l’Union Européenne peut renvoyer à une dynamique de la « citoyenneté européenne », une interprétation « intercommunale » est davantage mobilisée par les élus, comme gage d’un développement socio-économique harmonieux du territoire. C’est une articulation sophistiquée de combinaisons entre le modèle politico-administratif du gouvernement local et les modes de gouvernance locale qui se joue, produisant des modifications de la définition de l’intérêt général, du transfrontalier, des relations avec les acteurs extérieurs et des rapports de pouvoir. En particulier, si les régulations stato-centriques ont perdu leur exclusivité, ce peut être au profit des instances de l’Union Européenne ; la Commission Européenne via ses crédits incitatifs a fourni des motifs aux mobilisations territoriales.

  • 42  Ce qu’ont bien montré C. BESLAY et alii, La construction des politiques locales. Reconversions ind (...)
  • 43  P. MULLER, « Entre le local et l’Europe. La crise du modèle français de politiques publiques », Re (...)
  • 44  Pierre Muller rend précisément compte de ce double mouvement en train de se faire comme de la cons (...)

37Mais là n’est pas tout. La désertification rurale, les friches et la reconversion industrielle en pays minier, les différentes politiques de développement (économique, touristique, patrimoniale, etc.) avivent la compétition entre les territoires42. C’est à cette concurrence renouvelée que la mise en place de réseaux de communes transfrontalières tente de répondre, à un moment où, avec la construction européenne et la décentralisation43, on assiste à une complexification du système local, évoluant à la fois vers davantage de fragmentation et davantage de coordination, ce qui affaiblit la capacité d’un acteur pris isolément44. Dans ce contexte, l’expérience Saar Moselle Avenir permet de saisir la réalité habituellement négligée des processus d’européanisation horizontale, au niveau même des différents acteurs engagés (ici les communes), et non pas seulement verticale, « par le haut » ou « par le bas ».

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Notes

1  R. BALME. et alii, Le territoire pour politiques : variations européennes, Paris, L’Harmattan, 1994 ; R. HRBEK, S. WEYAND, Das Europa der Regionen : Fakten, Probleme, Perspektiven, Munich, Beck, 1994.

2  Notamment S. BIAREZ, Le pouvoir local, Paris, Economica, 1989, et D. LORRAIN, « De l’administration républicaine au gouvernement urbain », Sociologie du Travail, Paris, n°4, 1991.

3  P. MULLER, « Les politiques publiques entre secteurs et territoires », Politiques et Management Public, Paris, vol. 8, n°3, 1990.

4  J. LAROCHE, Politique internationale, Paris, LGDJ, 1998 ; B. BADIE, M.-C. SMOUTS, Le retournement du monde : sociologie de la scène internationale, Paris, Presses de Sciences Po & Dalloz, 3e édition, 1999.

5  Gouvernance définie comme « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains », selon LE GALÈS P., « Régulation, gouvernance et territoire », in : J. COMMAILLE, B. JOBERT (dir.), La régulation politique, Paris, LGDJ, 1999.

6  R. BALME, « Regional Policy and European Governance », in : M. KEATING, J. LOUGHLIN (eds.), The Political Economy of Regionalism, London, Frank Cass, 1997, pp. 63-76.

7  C. CHOMBART-GAUDIN, « Pour une histoire des villes et communes jumelées », Vingtième Siècle, Paris, n°35, 1992, pp. 60-66 ; P. HAMMAN, « Les jumelages de communes, miroir de la construction européenne “par le bas” ? », Revue des Sciences Sociales, Strasbourg, n°30, 2003, pp. 92-98.

8  E. RESTELLI, « La coopération interrégionale Saar-Lor-Lux : pour une stabilisation politico-institutionnelle d’un territoire frontalier », in : J. CHARPENTIER, C. ENGEL (dir.), Les régions de l’espace communautaire, Nancy, Presses Universitaires de Nancy, 1992, pp. 217-268.

9  Ce traité-cadre de droit international signé le 23 janvier 1996 concerne la coopération transfrontalière sous forme d’institutions ad hoc – les « groupements locaux de coopération transfrontalière » (GLCT) –entre autorités locales des Länder du Bade-Wurtemberg, de la Sarre et de Rhénanie-Palatinat, des régions d’Alsace et de Lorraine, du Luxembourg et des cantons suisses de Solothurn, Bâle-Ville, Bâle-Land, Aargau et Jura.

10  La notion de gouvernance a été appliquée de la sorte à la plupart des pays européens : cf. B. DENTE et alii, Metropoli per progetti : attori e processi di trasformazione urban a Firenze, Torino, Milano, Bologne, Il Mulino, 1990 ; H. HEINELT, M. MAYER (dir.), Politik in europäischen Städten, Berlin, Birkhäuser, 1992 ; A. HARDING, « Gouvernance locale et réaménagement urbain : pour un programme d’analyse comparative », in : S. BIAREZ, J.-Y. NEVERS (dir.), Gouvernement local et politiques urbaines, Grenoble, CERAT, 1993 ; et J. LECA, « La gouvernance de la France sous la Cinquième République », in : F. D’ARCY, L. ROUBAN, (dir.), De la Cinquième République à l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1996, pp. 329-366.

11  Comme l’a remarqué E. PRETECEILLE, « Inégalités urbaines, gouvernance, domination ? », in : R. BALME, A. FAURE, A. MABILEAU, Politiques locales et transformations de l’action publique en Europe, Grenoble, CERAT, 1998, pp. 175-184.

12  P. LE GALÈS, « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue Française de Science Politique, Paris, vol. 45, n°1, 1995, pp. 57-95.

13  On renvoie à la piste de réflexion ouverte par Jean-Pierre GAUDIN, lorsqu’il parle du « filtrage » et de la construction de « l’interlocuteur valable » : J.-P GAUDIN, « Contrats et conventions. La négociation des politiques publiques », in : F. GODARD. (dir.), Le gouvernement des villes, Paris, Descartes & Cie, 1997, p. 115, et Gouverner par contrat. L’action publique en question, Paris, Presses de Sciences Po, 1999.

14  Ce travail repose sur une enquête par entretiens, couplée à une analyse par questionnaires ainsi que sur l’analyse d’archives et d’extraits de la presse régionale. Cette recherche a été menée d’août 2000 à juin 2002 auprès d’élus et fonctionnaires d’une cinquantaine de communes mosellanes.

15  A savoir : Alsting, Behren-lès-Forbach, Forbach, Freyming-Merlebach, Grosbliederstroff, L’Hôpital, Morsbach, Petite-Rosselle, Rosbruck, Sarreguemines, Schœneck, Spicheren, Stiring-Wendel et les Communautés d’Agglomération de Forbach, Freyming-Merlebach et Sarreguemines (F) ; Friedrichsthal, Großrosseln, Heusweiler, Kleinblittersdorf, Püttlingen, Riegelsberg, Saarbrücken, Stadtverband Saarbrücken, Sulzbach et Völklingen (D).

16  Au sens de E. HOBSBAWM, « Inventing =raditions », Enquête, Marseille, n°2, 1995, pp. 171-189.

17  M. ANDERSON, « Les frontières : un débat contemporain », Cultures et conflits, Paris, n°25, 1997.

18  Voir nos articles : P. HAMMAN, « Les jumelages de communes Moselle-Charente : Territoires et identités frontalières France-Allemagne à l’heure de l’Europe », Bulletin de l’Institut de la Décentralisation, Paris, n°87, 2001, pp. 15-32 ; et « Entre voisins… Le transfrontalier. Le territoire du projet SaarLorLux », Les Annales de la Recherche Urbaine, Paris, n°90, 2001, pp. 199-207.

19  Le Républicain Lorrain du 04/07/92 et Saarbrücker Zeitung du 06/07/92.

20  Morsbach : trois siècles de familles. Aperçu historique : Guensbach, Mairie de Morsbach.

21  Une place de jeu pour enfants, des chemins pédestres et cyclistes et une maison d’histoire locale.

22  Le Républicain Lorrain des 25 et 31/10/2000.

23  COMMISSION EUROPEENNE (ed.), Les communes et l’Europe, Bruxelles, Publications des Communautés, 1996, p. 24.

24  La loi du 6 février 1992 sur l’Administration Territoriale de la République a complété l’offre juridique de formules de coopération dans un sens plus intégrateur, notamment en introduisant sur le territoire intercommunal la possibilité d’une « taxe professionnelle unique », afin de « neutraliser » la compétition fiscale entre communes. Voir R. LE SAOUT (ed.), « Les enjeux de l’intercommunalité », Problèmes politiques et sociaux, Paris, La Documentation Française, n°811, 1998.

25  C. NOYÉ, « La première carte de France intercommunale révèle d’importantes disparités », Intercommunalités, Paris, Assemblée des Districts et des Communautés de France, n°1, 1997.

26  En effet, l’Allemagne a privilégié la fusion de communes en 1974, réduisant leur nombre de 25 000 à 10 000, tandis que le gouvernement français, après l’échec des regroupements « autoritaires », préférait faciliter la coopération sur le terrain, avec un succès variable (A. DELCAMP, « La coopération intercommunale en Europe », in : L’intercommunalité, bilan et perspectives, Paris, PUF, 1997, pp. 93-100). D’où l’intérêt d’une expérience transfrontalière, d’autant plus que certains voient dans la coopération intercommunale autant de tentatives pour imposer en France le modèle allemand du Kreis (M. BOURJOL (dir.), Intercommunalité et coopération intercommunale, Paris, LGDJ, 1993, pp. 13-22).

27  Extrait du Registre des délibérations du Conseil de District de Forbach, séance du 28 septembre 1998.

28  A. FAURE, Le village et la politique. Essai sur les maires ruraux en action, Paris, L’Harmattan, 1992.

29  Pour une réflexion d’ensemble sur cette catégorie floue et disqualifiante, voir V. DUBOIS, D. DULONG (dir.), La question ="fhnocratique. De l’invention d’une figure aux transformations de l’action publique, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg, 1999.

30  Sur la « loi Chevènement » du 12 juillet 1999 « relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale », et la « loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire » du 4 février 1995, M.-C BERNARD-GELABERT., L’intercommunalité, Paris, LGDJ, 2e édition, 1999.

31  On retrouve une attitude repérée à propos de la loi française de 1971 sur les fusions de communes : F. DUPUY, J.-C THOENIG, Sociologie de l’administration française, Paris, A. Colin, 1983.

32  P. ALLIES, « Que sont nos notables devenus ? », Autrement, Paris, n°122, 1991, pp. 108-119.

33  Par analogie avec les travaux de D. GAXIE (dir.), Luttes d’institutions. Enjeux et contradictions de l’administration territoriale,Paris, L’Harmattan, 1997 ; et P. MOQUAY, Coopération intercommunale et société locale, Paris, L’Harmattan, 1998.

34  Voir l’analyse classique de J. KOOIMAN. (dir.), Modern Governance, Londres, Sage, 1993.

35  Saarbrücker Zeitung du 02/04/98 et Le Républicain Lorrain du 18/04/98.

36  A. MABILEAU, Le système local en France, Paris, Montchrestien, 2e édition, 1994.

37  F. GERBAUX, P. MULLER, « Les interventions économiques des collectivités locales », Pouvoirs, Paris, n°60, 1992.

38  Au sens de P. MULLER, Y. SUREL, L’analyse des politiques publiques, Paris, Montchrestien, 1998, p. 99, c’est-à-dire « le lieu où sont formulées et où s’affrontent les différentes qualifications des problèmes et où est définie la palette des solutions sur lesquelles les différents acteurs vont entrer en conflit ou en négociation ».

39  A. SMITH, L’Europe politique au miroir du local, Paris, L’Harmattan, 1996.

40  Le Républicain Lorrain, 25/12/98.

41  Ce qu’ A. HÉRITIER a qualifié de « patchwork » : « La régulation comme patchwork. La coordination de la multiplicité des intérêts dans le processus décisionnel européen », Politix, Paris, n°55, 2001, pp. 125-147.

42  Ce qu’ont bien montré C. BESLAY et alii, La construction des politiques locales. Reconversions industrielles et systèmes locaux d’action publique, Paris, L’Harmattan, 1998 ; et R. BALME, B. FAURE, A. MABILEAU, Les nouvelles politiques locales. Dynamiques de l’action publique, Paris, Presses de Sciences Po, 1999.

43  P. MULLER, « Entre le local et l’Europe. La crise du modèle français de politiques publiques », Revue Française de Science Politique, Paris, vol. 42, n°2, 1992, pp. 275-297.

44  Pierre Muller rend précisément compte de ce double mouvement en train de se faire comme de la construction d’un espace local de proximités résillaires : P. MULLER, Les politiques publiques, Paris, PUF, 1994, p. 106.

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Hamman, « La coopération intercommunale transfrontalière : vers une nouvelle gouvernance locale en Europe ? », Pyramides, 7 | 2003, 183-202.

Référence électronique

Philippe Hamman, « La coopération intercommunale transfrontalière : vers une nouvelle gouvernance locale en Europe ? », Pyramides [En ligne], 7 | 2003, mis en ligne le 26 septembre 2011, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/426

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Auteur

Philippe Hamman

Docteur en Science politique, chercheur au Groupe de Sociologie Politique Européenne (G.S.P.E.), Institut d’Etudes Politiques de Strasbourg, et au Centre de Recherches en Sciences Sociales (C.R.E.S.S.), Université Marc Bloch – Strasbourg II.

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