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Les marchés publics : vers la qualité ?

Philippe Flamme
p. 121-136

Résumé

Les démarches « qualité » ne sont pas inconnues dans le domaine des marchés publics. Les pouvoirs publics se sont toutefois d’abord concentrés sur la promotion de la qualité des entreprises et de leurs prestations sans véritable réflexion quant à l’application de la démarche « qualité » à la maîtrise d’ouvrage publique.

L’auteur montre, à partir de certains exemples, qu’une évolution se dessine pour aboutir dans certains cas à la recherche d’une certification ISO de tout ou partie de la procédure de commande publique.

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Texte intégral

1. Introduction

1On pourrait penser que les marchés publics sont imperméables à la vogue des démarches « qualité ».

2En effet, les processus d’attribution des commandes publiques donnent lieu, depuis des décennies, à de multiples affrontements entre d’une part soumissionnaires s’estimant irrégulièrement évincés et d’autre part administrations « maîtres d’ouvrage » soucieuses jusqu’il y a peu de préserver l’opacité des décisions, au risque d’engendrer, parfois des années plus tard, l’éclatement d’« affaires » mises sur la place publique par les médias.

3Quant à l’exécution même des marchés publics, elle n’est pas en reste avec son cortège de plaintes d’usagers du fait de retards d’exécution ou de livraison, de malfaçons et autres manquements.

4La nouvelle réglementation des marchés publics a opéré un virage important en décrétant à charge des maîtres d’ouvrages publics des obligations d’information et de motivation des décisions prises en vue d’assurer la transparence de l’attribution des commandes publiques ainsi qu’en prévoyant des critères de sélection qualitative devant quant à eux permettre aux pouvoirs adjudicateurs d’apprécier la capacité des candidats ou des soumissionnaires à exécuter tel ou tel marché en vérifiant notamment s’ils disposent bien d’une capacité financière, économique et technique suffisante.

5Dans ce cadre, nous verrons dans un instant qu’une allusion est faite à la gestion de la qualité.

6En fait, avant de devenir le référentiel de la certification dans le secteur privé, la norme ISO 9000 a d’abord été mise au point et utilisée par le secteur public pour faciliter la maîtrise de la qualité des achats auprès de certains fournisseurs publics spécialement dans les domaines de l’armement, spatial et nucléaire.

7De manière spécifique, la relation avec les fournisseurs, la politique d’achat et de sous-traitance font partie intégrante de la norme ISO qui ne peut qu’inciter les pouvoirs publics à gérer de manière active la réglementation des marchés publics, notamment par une rédaction adéquate des cahiers des charges, par une grille d’évaluation des candidats et des offres ainsi que par un processus de suivi d’exécution précis.

2. Promouvoir la qualité des entreprises et de leurs prestations

8L’actuelle réglementation des marchés publics contient quelques dispositions permettant la prise en compte dans le chef des fournisseurs et des prestataires de services de systèmes qualité conformes aux normes internationales.

9Ainsi, par exemple, l’article 71 de l’arrêté royal du 8 janvier 1996 prévoit que la capacité technique du prestataire de services peut notamment être justifiée par une description des mesures prises par le prestataire pour s’assurer de la qualité ainsi que des moyens d’étude et de recherche de son entreprise.

10L’article 73 prévoit ensuite ce qui suit :

« Si le pouvoir adjudicateur demande la production de certificats établis par des organismes indépendants, attestant que le prestataire de services se conforme à certaines normes de garantie de la qualité, il se reporte aux systèmes d’assurance qualité basés sur les séries des normes européennes EN ISO 9000 et certifiés par des organismes conformes aux séries des normes européennes EN 45.000. Il reconnaît les certificats équivalents d’organismes établis dans d’autres États membres et accepte également d’autres preuves de mesures équivalentes de garantie de la qualité, produites par les prestataires de services, si ceux-ci n’ont pas accès à ces certificats ou n’ont aucune possibilité de les obtenir dans les délais fixés. »

11La mise en place de prescriptions « assurance qualité » concerne également les cahiers des charges des marchés de travaux. Ainsi, la construction du TGV en Belgique a été l’occasion pour la S.N.C.B. et TUC RAIL (Bureau d’études de la S.N.C.B.) de prévoir certaines règles contractuelles en matière de « qualité ».

12En l’espèce, les soumissionnaires devaient signaler dans leur offre s’ils disposaient d’un certificat de « Quality System » suivant les exigences des normes de la série EN 29.000 et si l’entreprise disposait d’un Manuel qualité dans les formes prescrites par les normes précitées. Ce Manuel devait, le cas échéant, être joint à la soumission. Après notification et avant le début des travaux, l’adjudicataire était tenu de mettre en œuvre un plan d’assurance de la qualité et cette prestation faisait l’objet d’un poste du métré.

13Le cahier des charges déterminait les prescriptions minimales auxquelles ce plan devait répondre (énonciation claire des modes opératoires, des ressources et de la séquence des activités liées à la qualité).

14Le but du plan était d’assurer, lors des études d’exécution et en phase de réalisation, des travaux de bonne qualité en affectant au mieux les ressources en hommes et en matériel, la sélection des matériaux, les méthodes et les moyens de mise en œuvre, les contrôles, les inspections et les essais a priori et a posteriori de façon à répondre à toutes les prescriptions du cahier des charges et des documents de référence.

15Dans la pratique, il semble que la production des plans qualité particuliers ait été souvent irrégulière de la part des entreprises adjudicataires et le plus souvent le résultat de l’insistance du Bureau d’études de la S.N.C.B.

16Le retard apporté à la présentation et à la discussion de ces documents, souvent aggravé par la mauvaise circulation de l’information entre Direction et personnel d’exécution au sein de l’entreprise s’est traduit par des anomalies et non-conformités souvent détectées tardivement.

17La disparité de réaction des intervenants aux règles définies dans le Quality System contractuellement en vigueur, s’est traduite :

  • par des retards plus ou moins importants dans les transmissions de documents, rendant ceux-ci parfois inexploitables ou dépassés ;

  • par des écarts entre la chose dite et écrite par les responsables, et la chose exécutée sur le terrain.

18D’après les responsables du Bureau TUC RAIL, il faut cependant souligner les éléments positifs de l’existence du système qualité :

  • cette organisation s’avère être un garde-fou essentiel contre les débordements techniques et financiers ;

  • les traces écrites, même tardives, constituent une source capitale d’informations sur la vie du chantier et sur sa progression qualitative et quantitative ;

    • 1 Conférence de I. COUCHARD, Bureau d’études TUC RAIL, 13 décembre 1995, S.R.B.I.I., sur le thème « L (...)

    à travers les expériences heureuses et malheureuses vécues lors de son application, l’idée de l’utilité de ce système qualité chemine dans les esprits et les chantiers futurs ne pourront qu’en bénéficier1.

19Il arrive de plus en plus souvent que les soumissionnaires aient à prouver leur qualification par une certification ISO ou une attestation QM équivalente.

20Il n’en existe pas moins certains écueils. Pour des raisons de temps, les soumissionnaires qui ne sont pas encore certifiés n’ont souvent pas la possibilité de fournir la preuve exigée.

21De plus, les coûts d’une telle preuve sont assez élevés et les petites et moyennes entreprises ont parfois de la peine à assumer les dépenses qui y sont liées.

  • 2 Réponse commune aux questions parlementaires n° 3447/92 et n° 3448/92 donnée par M. BANGEMANN au no (...)

22La Commission européenne n’estime toutefois pas que les coûts qu’entraînent le respect de la norme ISO 9000 et la certification nécessaire, puissent être qualifiés de charges économiques excessives pour les petites entreprises. En effet, le respect de cette norme renforce en fait la compétitivité générale de l’entreprise2.

23Dans certains secteurs néanmoins, imposer une telle condition dans les cahiers des charges reviendrait à restreindre dangereusement la concurrence lorsque le nombre d’entreprises certifiées est encore faible.

24Cette exigence pourrait alors être interprétée comme une mesure favorisant délibérément certaines de ces entreprises ou les poussant à rechercher le certificat pour le certificat, et non plus pour la qualité.

25L’exigence d’une certification ne se justifie donc que lorsqu’elle répond à un besoin découlant du marché et assurément pour les projets d’une certaine complexité.

26Une autre question est celle de savoir si, sans encourir le reproche de limiter l’égalité d’accès des candidats à la commande publique, un maître d’ouvrage peut faire d’une certification de qualité un critère supplémentaire de choix d’une entreprise inscrite dans l’avis de marché et le cahier spécial des charges.

27À notre sens, il convient de distinguer clairement ce qui relève de la candidature de ce qui relève de l’offre.

28Concernant la phase initiale de la procédure (examen des candidatures), si la qualité de l’ouvrage, du produit ou du service à acquérir, et notamment des critères de complexité, fiabilité, coût global l’exigent, le pouvoir adjudicateur peut demander que les entreprises qui se portent candidates soient en mesure de justifier qu’elles ont une organisation basée sur un système qualité répondant aux exigences des normes internationales.

29Les candidats ont alors deux moyens à leur disposition :

  • soit proposer un certificat attribué par un organisme certificateur,

  • soit justifier de l’existence d’un manuel qualité et de procédures qui peuvent éventuellement être vérifiées par le pouvoir adjudicateur.

30Dans la phase d’examen des offres, l’analyse doit être menée uniquement à partir des critères d’attribution. Le fait que l’entreprise soit ou non certifiée n’intervient en principe pas dans cette décision car les critères d’attribution doivent être relatifs à l’objet du marché et à ses conditions d’exécution. En appel d’offres, on pourrait cependant retrouver parmi les critères d’attribution un critère portant sur la réponse apportée par le soumissionnaire quant à l’application de la qualité de manière concrète dans le cadre du marché concerné.

3. La qualité : un devoir des entreprises mais aussi une obligation propre aux acheteurs publics

31La démarche « qualité » est déjà appliquée, au moins en partie, par certaines professions.

32Dans un domaine comme celui des constructions publiques c’est toutefois le maître d’ouvrage qui est le mieux placé pour en généraliser l’application.

33Il est en effet le seul à connaître toutes les données et contraintes concernant l’objet et l’environnement de l’opération. Le succès de celle-ci va dépendre essentiellement de sa capacité à mobiliser rapidement les divers contractants choisis à l’atteinte de l’objectif commun : réaliser l’ouvrage souhaité en conformité avec le besoin identifié.

34Le maître d’ouvrage a donc intérêt à mettre en place la démarche qualité dès qu’il lance une opération de construction. Cette démarche qualité s’applique en premier lieu à ses propres services. Puis, lorsque la décision de réaliser l’opération est prise, elle s’applique aux auteurs de projet et à tous les autres contractants ou intervenants.

35En France, la Commission Centrale des Marchés publics (rattachée au Ministère de l’Économie) a formulé trois recommandations aux maîtres d’ouvrage publics en matière de démarche qualité appliquée à la construction de bâtiments.

36Les recommandations T1-87 et T1-89 concernent la démarche qualité en phase de travaux. La recommandation n° T2-99, la plus récente, a comme objectif la maîtrise de la qualité pour la programmation et la conception d’une opération de construction.

37A cette fin, elle précise le rôle, mais surtout les actions des intervenants situés au sein de la maîtrise d’ouvrage, à chaque étape, plus particulièrement en amont de la réalisation et dans la gestion globale d’une opération.

38La recommandation prévoit notamment que pour remplir son rôle et ses fonctions, et promouvoir la maîtrise de la qualité, le maître de l’ouvrage :

39Décide, dès l’origine de l’opération, la mise en œuvre d’une démarche de maîtrise, d’assurance et d’amélioration de la qualité selon un référentiel qu’il détermine ;

40Applique ces mesures à son propre fonctionnement :

  • permanent, d’une part,

  • dans l’opération donnée, surtout :

  • choix pertinent du « directeur de l’opération »,

  • élaboration de son plan qualité,

  • élaboration des Spécifications Initiales pour la Qualité (S.I.Q.).

41Définit complètement et précisément le besoin à satisfaire,

  • en termes fonctionnels et performanciels avec un minimum d’obligations de moyens,

  • en utilisant, quand c’est nécessaire, les compétences spécifiques des ingénieries de la demande (analyste fonctionnel, de la valeur, programmiste, …) ;

42Favorise les modalités permettant la prise en compte et la gestion globalisées des données et exigences (de « qualité », protection de l’environnement, sécurité et protection de la santé, …) ;

43Optimise ses modalités de choix des principes :

  • d’organisation de chaque opération,

  • de répartition des rôles et activités entre les professionnels ou intervenants divers,

  • de sélection des contractants, en particulier, en valorisant la capacité et l’expérience des candidats en matière de maîtrise de la qualité, en privilégiant les modes de consultation faisant appel à la capacité de progrès et d’innovation des candidats.

44Favorise, coordonne et harmonise l’usage des outils modernes (électroniques, en particulier) d’échange et de travail en groupe.

45Assure, directement ou en la déléguant, la direction de l’opération jusqu’à son parfait achèvement, dans un souci de continuité et de cohérence.

46Orchestre et organise l’amélioration continue, base de toute démarche qualité, tant dans chaque opération qu’au niveau de la filière Bâtiment dans son ensemble :

  • en coordonnant, en particulier, les retours d’expériences, leur capitalisation et leur diffusion pour l’amélioration de chaque système et de la filière.

47Suivant la recommandation, les principaux avantages de la mise en route dès l’origine de l’opération d’une démarche qualité pour les activités de programmation et de conception sont les suivants :

  • la maîtrise de la qualité de la programmation et de la conception évite nombre de non-qualités en cours de réalisation ;

  • une correction est d’autant moins coûteuse et moins génératrice de dysfonctionnements qu’elle est réalisée le plus en amont possible ;

  • la maîtrise d’ouvrage évite de payer directement ou indirectement des coûts des non-qualités dont la majorité reste naturellement à sa charge.

48L’expérience récente montre que lorsque la démarche qualité est appliquée dès le début d’une opération, on obtient des résultats positifs. En particulier :

  • le programme répond effectivement aux besoins ;

  • le projet correspond au programme ;

  • les reprises d’études et les modifications successives sont réduites ou évitées ;

  • les augmentations de coût et de délai sont maîtrisées ;

  • la consultation des divers intervenants est mieux préparée ;

  • le nombre d’appels d’offres infructueux diminue ;

  • le bilan économique est amélioré ;

  • le climat de travail entre les intervenants s’améliore.

4. Vers la certification des processus d’attribution des marchés publics ?

  • 3 et uniquement dans ceux-là (il s’agit des marchés dans les domaines de l’eau, de l’énergie, des tra (...)

49Partant du point de vue qu’un accès au règlement contentieux ne suffit pas à assurer la confiance mutuelle entre les parties intéressées, la réglementation des marchés publics applicable dans les secteurs dits « spéciaux »3 fournit aux maîtres d’ouvrage la possibilité de faire examiner périodiquement leurs procédures ainsi que leur mise en œuvre pratique, en vue d’obtenir une attestation de conformité tant au droit communautaire en matière de passation des marchés qu’aux règles nationales transposant ce droit et de pouvoir en faire état dans leurs avis de marché annonçant le lancement des procédures d’attribution.

50L’objet de l’attestation est de donner une confirmation indépendante à l’entité concernée ainsi qu’aux soumissionnaires potentiels que ladite entité :

  • a tenu compte des obligations que lui impose la directive sur les secteurs dits « spéciaux » dans l’établissement de ses règles et procédures internes ;

  • a pris des mesures pour veiller à ce que ces règles et ces procédures soient effectivement appliquées dans sa propre organisation, et que ;

  • dans la pratique, elle applique ces règles d’une manière qui donne aux fournisseurs et aux entrepreneurs des chances équitables d’obtenir les marchés.

51Cette attestation ayant pour seul objet de certifier, à l’issue de sondages périodiques, que les procédures pratiquées par telle entité adjudicatrice sont conformes au droit communautaire comme au droit national et qu’elles ont donné aux entreprises des chances équitables d’obtenir les marchés convoités, il faut souligner combien un tel bulletin de « bonne conduite… passée » serait impuissant à satisfaire l’entreprise victime d’une illégalité concrète et ponctuelle.

  • 4 Norme d’Attestation pour l’évaluation des procédures de passation des marchés des entités opérant d (...)

52Le CEN (Centre européen de normalisation) a reçu mandat de normaliser la procédure d’attestation prévue par la directive européenne et a adopté le 16 juillet 1993, après consultation des secteurs industriels intéressés et des organisations professionnelles, une norme4 s’inspirant de la norme EN 29000 relative à l’« assurance-qualité ».

53L’essentiel de cette norme est consacré aux bonnes pratiques à suivre par l’attestateur dans l’examen d’une procédure, aux principes qui doivent le guider (objectivité, confidentialité, méthode d’échantillonnage, etc.), aux différentes étapes qu’il convient de vérifier dans la passation des marchés (application des seuils, spécifications techniques, délais de publicité, sélection, évaluation des offres) et à la présentation des rapports (préliminaire et définitif) destinés à l’entité adjudicatrice ainsi que du certificat de conformité.

54Ce système d’attestations n’a, à ce jour, pas eu le succès escompté par ces promoteurs, à savoir certaines entités adjudicatrices qui espéraient à l’origine que ce système les aurait dispensées de tout contrôle juridictionnel des procédures de passation de leurs marchés.

  • 5 Sur ce système, son origine et sa transposition en droit belge, voyez le Commentaire Pratique de la (...)

55Or, finalement, le régime mis au point par la directive européenne relative aux marchés dans les secteurs spéciaux prévoit la coexistence obligatoire dans chaque État membre de mécanismes de recours juridictionnels et du système d’attestation5.

56Il n’en reste pas moins qu’une démarche de certification des marchés publics peut s’avérer utile pour un pouvoir public tant vis-à-vis des entreprises et de la population en général dans un souci de transparence que pour améliorer les procédures internes à l’administration.

  • 6 En France, la Ville de Saint-Étienne est la première grande ville à avoir décroché la certification (...)

57Ainsi voit-on – notamment en France – plusieurs collectivités publiques se lancer dans la voie de la certification de l’ensemble de la procédure de commande publique, pour rompre avec les pratiques passées et marquer l’objectif de garantir la régularité de la passation des marchés6. La recherche d’une certification ISO apparaît alors comme la meilleure garantie, le niveau de qualité recherché étant reconnu et contrôlé par un organisme agréé, extérieur et indépendant de l’institution.

  • 7 En ce sens, la certification ISO 9002 de la Région « Île-de-France ».

58Le champ couvert par le système qualité peut s’étendre non seulement à la procédure d’attribution des commandes publiques proprement dite mais aussi concerner la mise à disposition des moyens informatiques, la veille juridique, la formation du personnel, le management et des procédures d’amélioration de l’organisation…7

  • 8 Cité par « La Gazette des communes », n° 1410, 16 juin 1997, p. 22.

59Concrètement, on peut citer l’exemple de la région Centre (France)8.

60Le conseil régional du Centre a obtenu en 1997 la certification ISO 9002 pour ses procédures d’élaboration et de suivi des marchés publics de la Direction des lycées.

61En 1994-95, des rapports plutôt critiques de la chambre régionale des comptes sur les marchés publics régionaux avaient créé un début d’électrochoc dans les services de la région. Peu après, un audit interne montrait que la Direction des lycées avait besoin d’une refonte totale.

62La politique qualité s’inscrivit dans une triple perspective : améliorer les procédures internes et donc la qualité de la gestion, augmenter la transparence et organiser un projet de service managérial.

  • 9 Cette notion nous paraît essentielle dans le domaine des marchés publics. Pour les procédures négoc (...)

63La certification délivrée à cette collectivité publique repose avant tout sur des documents écrits et sur la notion de « traçabilité »9. Il doit rester une trace de tous les actes, de toutes les procédures, permettant ainsi de détecter tous les dysfonctionnements, à quelque stade qu’ils se trouvent, et surtout d’y porter remède.

64Dans le domaine des marchés publics et en guise de conclusion, il faut certes se garder de trop d’optimisme vu le caractère non infaillible de la qualité : il n’y a pas d’assurance absolue de la régularité de la décision finale d’attribution du marché mais une garantie de bonne gestion du processus validée par un organisme extérieur agréé, une garantie de tenir compte des dysfonctionnements à ne pas reproduire.

65C’est déjà important et on regrettera d’autant plus l’absence d’initiative en la matière de la part des pouvoirs adjudicateurs belges. Les praticiens savent pourtant que la qualité de gestion des marchés publics est loin d’être optimale…

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Notes

1 Conférence de I. COUCHARD, Bureau d’études TUC RAIL, 13 décembre 1995, S.R.B.I.I., sur le thème « Les prescriptions Assurance-Qualité dans les cahiers des charges ».

2 Réponse commune aux questions parlementaires n° 3447/92 et n° 3448/92 donnée par M. BANGEMANN au nom de la Commission le 24 février 1993 (Rapport 1992 de la Commission, p. 40).

3 et uniquement dans ceux-là (il s’agit des marchés dans les domaines de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications) ; articles 113 à 116 de l’arrêté royal du 10 janvier 1996.

4 Norme d’Attestation pour l’évaluation des procédures de passation des marchés des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des télécommunications.

5 Sur ce système, son origine et sa transposition en droit belge, voyez le Commentaire Pratique de la réglementation des marchés publics, 6ème édition, par M.A. FLAMME e.a., Confédération Construction, t. IA, p. 1375 et s.

6 En France, la Ville de Saint-Étienne est la première grande ville à avoir décroché la certification ISO 9002. Le champ de la certification est limité à trois aspects de la réalisation des prestations de commande publique : la définition des besoins, la production des actes, l’évolution de la mise en œuvre.

La Ville de Paris vient de se lancer dans la mise en place d’une procédure « assurance qualité » et de sa certification dans le domaine des marchés publics à l’initiative de son nouveau maire…

7 En ce sens, la certification ISO 9002 de la Région « Île-de-France ».

8 Cité par « La Gazette des communes », n° 1410, 16 juin 1997, p. 22.

9 Cette notion nous paraît essentielle dans le domaine des marchés publics. Pour les procédures négociées, par exemple, on pourrait songer à établir des procès-verbaux de négociations formulés de manière à ce que le résultat mais aussi le déroulement des négociations et l’évolution des offres puissent être retracés (en ce sens, voyez la réglementation suisse).

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Flamme, « Les marchés publics : vers la qualité ? », Pyramides, 5 | 2002, 121-136.

Référence électronique

Philippe Flamme, « Les marchés publics : vers la qualité ? », Pyramides [En ligne], 5 | 2002, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 17 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/478

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Auteur

Philippe Flamme

Consultant et chargé de cours à l’U.L.B.

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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