Navigation – Plan du site
Varia

Rencontre avec Grégoire Brouhns

Grégoire Brouhns
p. 208-220

Texte intégral

1Propos recueillis par Alexandre Piraux

2Pyramides : « Monsieur Brouhns, vous êtes Secrétaire général du ministère des Finances et également auteur de l’État budgétaire (1984) ainsi que de nombreuses autres publications.

3« Le ministère des Finances, qui compte pas moins de 30.000 agents, est en restructuration continue depuis 1991. Comme le reprend le rapport annuel 1998, « le changement constitue la seule constante au sein des administrations fiscales ». N’est-ce pas là un processus trop long, voire fastidieux, qui risque de perturber le personnel, du simple préposé jusqu’au directeur général ? 

4« La réforme de 1991 à peine finalisée, ne va-t-on pas entreprendre un autre processus de restructuration globale, dont la compatibilité avec ce qui a été accompli doit être établie ? »

5G. Brouhns : « 1. Deux observations liminaires tirées de l'observation des organisations, à commencer par les entreprises :

  • elles sont, pour la plupart, en processus de permanente adaptation organique/institutionelle pour répondre au mieux à leur environnement « sociétal », lui-même en permanente évolution. C'est là une donnée contemporaine de la vie des organisations ;

  • certaines d'entre elles sont même engagées dans un processus de restructuration, dès lors qu'il s'agit d'assurer leur survie au sein de cet environnement « sociétal ». L'expérience montre que de tels processus de restructuration sont longs (la dizaine d'années n'est pas rare), dans la mesure où il s'agit, à travers eux, d'intégrer des cultures d'entreprise différentes à l'origine et où leur enjeu est de créer une nouvelle culture d'entreprise.

6« Les administrations publiques n'échappent pas à ce double mouvement. Habituées à une très grande stabilité organisationnelle (immobilisme, diront d'aucuns), les administrations publiques ne vivent pas facilement cette situation. Loin s'en faut ! Il en va en particulier ainsi des administrations dites d'autorité, telles que celles en charge des Finances, de la Justice ou de la régulation dans tel ou tel secteur de la vie sociale et économique. Leur principal défi est d'ailleurs tout autant de gérer ces processus d'adaptation permanente et, le cas échéant, de restructuration que de procéder aux adaptations et restructurations proprement dites. Nous y reviendrons.

7« Le ministère fédéral des Finances n'échappe évidemment pas à ce diagnostic.

8Ceci dit, le vaste mouvement de restructuration des administrations fiscales lancé au début des années '90 a déjà atteint bon nombre de ces objectifs initiaux (voyez l'annexe). Le principal objectif encore à réaliser est celui de la réorganisation des services extérieurs. Cette réorganisation passe principalement :

  • par une homogénéisation des circonscriptions administratives, fondée sur les arrondissements judiciaires ;

  • par une standardisation de leur organisation administrative. Avec le souci de conserver un service de proximité auprès des citoyens-contribuables qui soit de qualité. Il ne s'agit certainement pas de tout sacrifier sur l'autel d'une rationalisation technocratique.

9Pour être complet, il faut aussi mentionner le succès qu'a été la restructuration de cette autre grande administration du ministère des Finances qu'est l'Administration de la Trésorerie (1990-1996), restructuration largement centrée sur la modernisation radicale de la gestion de la dette publique (avec notamment la création, au sein de cette administration, de l'Agence de la Dette).

10Le projet, dit COPERNIC, de modernisation de l'Administration fédérale devrait, à propos du ministère des Finances, s'inscrire dans cette restructuration. L'objectif principal de ce projet est en effet de moderniser les modes de gestion, notamment celui des ressources Humaines, dans l'Administration fédérale. »

11Pyramides : « La restructuration au ministère des finances a pour caractéristique majeure d’être « internalisée », dans le sens où les différents services sont les principaux acteurs de leur restructuration. Tout cela a été conduit de façon collégiale. Par ailleurs, il a paru nécessaire de procéder en deux temps : une étape de regroupement des services et une étape d’intégration. Quelle est votre appréciation sur la méthode qui a été utilisée et sur les résultats ? »

12G. Brouhns : « Quand j'ai pris mes fonctions de secrétaire général (février 1998), j'ai pris le temps de dialoguer avec les responsables des administrations fiscales, pour aboutir à la conclusion qu'il convenait de revoir le mode même de la gestion de ce processus de restructuration.

13Trois concepts-clés ont alors émergé :

  • internalisation : plutôt que de créer les nouvelles administrations en marge des anciennes, on fait de ces dernières les acteurs de leur propre rénovation ;

  • collégialisation : en confiant au comité directeur des administrations fiscales le pilotage stratégique de la restructuration ;

    • 1 La phase de regroupement fonctionnel a pour but de faire travailler ensemble et pour la réalisation (...)

    et phasage : en procédant d'abord au regroupement fonctionnel des services dans les nouvelles administrations fiscales pour passer ensuite à leur progressive intégration en leur sein1.

14Même s'il ne m'appartient pas de porter un jugement définitif sur cette nouvelle approche, j'ai néanmoins la conviction qu'elle a été positive. Elle a en effet contribué à impliquer profondément la hiérarchie dans la conduite du processus, et ceci en jouant la carte de la nécessaire transparence sur les difficultés de l'entreprise et sur les solutions à apporter aux nombreux problèmes posés. N'aurait-elle déjà conduit qu'à rendre les fonctionnaires davantage acteurs du changement, cette méthode aurait ainsi déjà atteint son principal objectif. Ceci dit, je ne cache pas le fait qu'au quotidien, cette méthode soit exigeante et requière une très forte mobilisation des énergies. Mais, avec d'autres, je crois que la modernisation en profondeur de l'Administration passe aussi – et, à mes yeux, d'abord – par là. »

15Pyramides : « Le démarrage de nouveaux services ne s’est pas toujours fait dans des conditions matérielles idéales (cf. la mise en place de 48 centres de contrôle au sein de l’Administration Fiscale des Entreprises et des Revenus). Traditionnellement, et un peu partout dans les services publics, l’organisation logistique est, en caricaturant, le « chaînon manquant ». Quelles solutions préconisez-vous pour remédier à cette problématique ? »

16G. Brouhns : « Il est tout à fait exact d'observer que trop souvent, l'organisation de la logistique est le « chaînon manquant » de la gestion administrative. Or, à bien des égards, c'est « le nerf de la guerre » ! Mon diagnostic est simple à ce propos : qui dit logistique, dit mobilisation de ressources. Or, la mobilisation des ressources (budgétaires, humaines, informatiques, de bâtiments, etc.) pose au moins deux problèmes. D'abord celui d'une gestion par projets, qui ne commence à pénétrer que progressivement la gestion administrative encore trop souvent excessivement hiérarchisée et (donc) bureaucratisée. Or, la gestion par projets est essentielle pour conduire à bon port l'indispensable mobilisation de la logistique. Des expériences – réussies – comme le passage à l'an 2000 ou l'introduction de l'Euro, menées au ministère des Finances sous l'égide de la gestion de projet, indiquent très clairement les voies de l'avenir. Il convient d'accélérer ce mouvement. On s'y attache activement ! Ensuite, trop de contrôles bureaucratiques – surtout « externes » – entravent inutilement l'organisation de la logistique à un point tel que trop souvent on ne sait plus qui est responsable de quoi ! Comme d'ailleurs tend à le suggérer le projet COPERNIC, il convient de recentrer les responsabilités sur les gestionnaires eux-mêmes. En un mot, davantage d'autonomie, et donc de responsabilisation, dans le cadre de projets clairs et précis. Cette option impliquera de développer activement les techniques du contrôle interne au sein de chaque administration. En effet, les nombreux contrôles « externes » a priori ont eu pour fâcheuse conséquence de faire souvent l'impasse sur le développement du contrôle interne. L'avenir des actuels organes de contrôle externe – à commencer par le contrôle du Budget et de la Fonction publique – est, dans ce cadre, d'évoluer vers une fonction d'audit interne veillant à la bonne qualité des contrôles internes au sein de nos administrations. C'est l'option qui, dans le cadre du projet COPERNIC, est en train d'être prise. »

17Pyramides : « Les réformes de structures ne sont pas automatiquement une garantie absolue de bonne gestion. D’autres principes entrent en considération comme l’identification des critères de mesure de performances qualitatives et quantitatives. Une cellule de votre secrétariat a élaboré une méthode de mesure qui vise notamment « à augmenter la qualité de l’information et la transformer en connaissance ». Pourriez-vous nous en dire plus quant à la méthode et aux résultats obtenus, à ce jour ? »

  • 2  Par benchmarking, on vise ici l'utilisation de critères qualitatifs et/ou quantitatifs pour se sit (...)

18G. Brouhns : « Les réformes de structures – la restructuration – ne sont en effet qu'un des volets de la modernisation. Les réformes des méthodes de gestion en constituent un autre volet essentiel. Une réponse à la question précédente balise déjà cet autre axe de la modernisation. Je crois en effet que l'introduction du contrôle interne constitue peut-être le premier concept-clé des réformes de méthodes de gestion. Comme on le sait, au cœur du contrôle interne prend place la vérification d'un processus clair et permanent de détermination d'objectifs de gestion et d'évaluation de leur respect. Aussi notre projet « mesure de la performance des services » – et non des agents comme tels –, lancé en août 1998, est-il crucial pour réussir la modernisation des méthodes de gestion. Jusqu'à présent, ce projet s'est concentré sur le « core business » de chacune des administrations fiscales, celui réalisé par leurs services extérieurs respectifs, où travaillent plus de 80 % du personnel. A l'instar de la restructuration, la méthodologie suivie a délibérément privilégié une approche « internalisée » faisant de chacune des administrations l'acteur-clé de la réalisation du projet avec l'assistance technique d'une cellule ad hoc installée au Secrétariat général et transformée, depuis lors, en une nouvelle direction du Management de la Performance. Au départ d'une analyse des principaux processus d'activités de chaque administration fiscale, une batterie d'indicateurs de gestion a été établie et, ensuite, des objectifs de gestion ont été sélectionnés, dont la mesure repose sur un ou plusieurs de ces indicateurs de gestion. Ces objectifs ont été validés non seulement au niveau des responsables de chacune des administrations fiscales mais aussi au sein du Comité directeur des administrations fiscales, qui est en charge du pilotage stratégique de la modernisation de ces administrations. C'est enfin au sein de ce Comité que s'est déroulé un exercice « horizontal » tendant à clarifier les valeurs fondamentales qui inspirent l'action des administrations fiscales et dont les objectifs de gestion donnent une traduction concrète « sur le terrain ». On en est à présent à préparer la mise au point des tableaux de bord et des bases de données propres à constituer un vrai système d'information de gestion. L'aide d'une assistance technique externe est prévue pour cette phase des travaux. On en est aussi à organiser la prochaine communication – en particulier interne – sur ces valeurs, objectifs et indicateurs. A ce propos, on a veillé à informer, dès le début, les organisations syndicales sur la portée de ce projet, sur sa méthodologie et sur son développement. A cette occasion, l'on a mis l'accent sur le fait que ce « benchmarking » ne visait que les services – et non pas les agents comme tels – et qu'une de ses finalités premières était de permettre l'analyse objective des différences de performance constatées entre services aux compétences similaires. Sur base de cette analyse, des décisions de meilleure allocation des ressources et/ou de meilleure organisation du travail pourraient plus aisément être prises. Par ailleurs, comme déjà indiqué, ce « benchmarking » est appelé à être un des facteurs-clés du développement du nécessaire contrôle interne2.

19« Voilà, en très résumé, pour la méthode.

20« Quant aux résultats, le projet, comme on l'a vu, est toujours en phase de développement. Néanmoins, je pense que cet exercice a déjà livré des contributions fort positives sur trois plans au moins : (1) il promeut en effet une approche de la gestion par les objectifs (2) en intégrant l'action de toutes les administrations fiscales et (3) en s'inscrivant dans une véritable perspective stratégique. D'avoir privilégié une analyse fondée sur les processus d'activités constitue, en outre, une réelle innovation dans des administrations traditionnellement portées à privilégier la structure administrative de leurs services. J'ai le sentiment très net que les autorités des différentes administrations fiscales sont à présent progressivement acquises à cette nouvelle approche de la gestion et que le temps des « grandes citadelles » appartient désormais de plus en plus à un certain passé. Il faut cependant poursuivre dans cette voie pour que ces « vieux démons » du passé ne reviennent plus. Il n'en demeure pas moins vrai que la finalisation de ce projet requiert toujours beaucoup d'énergie et de force de conviction. »

21Pyramides : « Quels sont les objectifs actuels de gestion ? Comment peut-on concilier des objectifs parfois contradictoires, comme diminuer le nombre d’erreurs et accélérer les délais de traitement des dossiers. Quels sont les facteurs critiques de succès pour les objectifs de gestion ? »

  • 3 Dans la gestion de tout service ou entreprise, on ne peut jamais tout faire en même temps, surtout (...)

22G. Brouhns : « Au terme de ce processus, chacune des administrations fiscales se sera dotée d'objectifs de gestion très concrets et mesurables pour chacun de ses processus d'activités. La progression vers la réalisation de ces objectifs traduit une préoccupation, celle de la qualité optimale. Ce concept d'optimum de qualité est important, car il souligne que le véritable enjeu est moins de maximiser certains objectifs au détriment d'autres, mais bien plutôt de calibrer le contenu de chacun des objectifs de manière à harmonieusement progresser sur tous les fronts. C'est ainsi qu'à mes yeux, on peut – et on doit – surmonter les possibles contradictions entre objectifs dès lors qu'ils sont pris chacun comme un absolu. Ceci passe évidemment par la détermination d'un « bon équilibre » qui est précisément l'optimum dont je parlais il y a un instant. Cet exercice passe dès lors par une analyse de risques3qui est encore trop peu pratiquée dans les administrations et qui, pourtant, est essentielle à toute gestion réellement efficace. Ces prochaines années, des efforts accrus devront cependant y être consacrés au sein de chacune des administrations. »

23Pyramides : « Votre entité comporte un nombre important d’instances : Comité de direction, Comité de direction des administrations fiscales, Collège des Chefs de service, Comité de gestion par administration. N’y a-t-il pas trop d’organes concurrentiels ? Qu’en est-il de la coordination entre ces organes ? »

24G. Brouhns : « Cette complexité est en vérité plus apparente que réelle. La structure est assez simple puisque à côté du Conseil de direction, qui coiffe tout le département, chaque administration dispose d'un organe de direction (sous la forme d'un comité de gestion dans les nouvelles administrations fiscales et d'un collège des chefs de services dans les autres administrations). Le « bloc » des administrations fiscales dispose d'une structure intermédiaire constituée du Comité directeur des administrations fiscales, le COMDIR. En gros, la répartition des compétences est la suivante :

  • au Conseil de direction, (outre ses compétences administratives classiques), la gestion stratégique des ressources du département (budget, personnel et informatique) et, demain avec son développement attendu, celle du contrôle interne ;

  • aux Comités de gestion et Collèges des chefs de services (outre leurs compétences administratives classiques), la gestion microéconomique de chaque administration et celle de son contrôle interne ;

  • au COMDIR, la gestion stratégique du processus de modernisation de l'ensemble des administrations fiscales.

25« On y ajoutera, s'agissant de l'Administration de la Trésorerie, le Comité stratégique de la dette publique.

26« Telle est la colonne vertébrale des organes de gestion. En raison de cette répartition des tâches, cette structure fonctionne, à mes yeux, plutôt bien. Lorsque des questions inévitables de coordination se posent, c'est un des rôles-clés du Secrétaire général que de les traiter. »

27Pyramides : « Y a-t-il toujours un intérêt fonctionnel et une cohérence à maintenir un grand ministère des Finances unitaire (un « mammouth ») ? Certains experts semblent prôner une scission en fonction des missions principales… »

28G. Brouhns : « Sur la base de mon expérience tant nationale qu'européenne et internationale, ma réponse est : oui, même si des ajustements peuvent être opérés de ci de là. Permettez-moi d'en donner, en bref, la principale motivation. Le regroupement, au sein d'une même organisation, des fonctions financières majeures de l'État présente le double avantage principal de considérablement faciliter (1) la cohérence dans l'exercice de ces fonctions vitales et (2) la défense des intérêts financiers du Pays tant vis-à-vis des autres États et, en particulier, de l'Union Européenne, qu'auprès d'institutions internationales telles que le FMI et l'OCDE, et des marchés financiers. Un éclatement de ces fonctions entre plusieurs organisations compliquerait inutilement, à mes yeux, un travail déjà suffisamment difficile et délicat, voire en hypothéquerait l'efficacité. Il en résulterait, à mes yeux, un risque d'affaiblissement dangereux de l'État fédéral. Dans le cadre du projet COPERNIC, le Gouvernement vient d'ailleurs de confirmer l'unicité du ministère des Finances. Le vrai défi consiste dès lors à gérer au mieux cette organisation et à lui donner à cette fin les moyens nécessaires pour lui permettre d'exercer au mieux ses missions sous l'autorité politique du ministre des Finances et en conformité avec les priorités financières de l'accord de Gouvernement. »

29Pyramides : « Que signifie concrètement une plus grande efficacité, d’une part dans l’optique du ministère des Finances, d’autre part dans le chef du citoyen ? »

30G. Brouhns : « Question vaste s'il en est ! Pour aller à l'essentiel, je dirai qu'il s'agit, pour le ministère des Finances, d'assumer, au meilleur coût et avec un souci permanent de qualité, l'exercice des missions que lui assignent les lois et leurs règlements d'exécution. S'agissant plus précisément des administrations fiscales, comme j'ai déjà eu l'occasion de l'indiquer, nous nous sommes attachés à définir la charte des valeurs fondamentales de leurs activités. Cette charte fera, ces prochains mois, l'objet d'une vaste campagne de communication interne et externe.

31« Ces valeurs tracent, en quelque sorte, les contours du concept d' ‘efficacité’ de l'Administration fiscale dans l'accomplissement de ses missions. »

Haut de page

Annexe

Plans de restructurations des administrations fiscales

État d’exécution (mi-2000)

Plan quinquennal 1991-1995 :

regroupement fonctionnel des services de contrôle des Contributions Directes et de la TVA (taxation) : création de 48 centres polyvalents (1997-1998) ;

automatisation des services de recouvrement des Contributions Directes : à partir de 1993 et actuellement très largement opérationnel (ICPC) ;

création d’une administration du recouvrement : fin 1998 ;

harmonisation de la procédure fiscale : première étape en 1999 ;

harmonisation des circonscriptions de l’Enregistrement et du Cadastre : non encore réalisée ;

restructuration de l’ISI : 1993 ;

réorganisation des Douanes et Accises (suite à l’achèvement du marché intérieur européen au 1 janvier 1993) : très largement réalisée ;

création d’un audit interne : 1992 ;

création d’une base de données documentaire fiscale (CD-ROM) : en cours depuis 1998 (docufisc et codifisc).

Plan-bis 1996-2000

Phase 1 : création de l’Administration des Affaires Fiscales et du dispositif de lutte contre la fraude fiscale : 1996 ;

Phase 2 : création de 48 centres polyvalents de contrôle (taxation CD et TVA) au sein d’une nouvelle administration, l’Administration de la Fiscalité des entreprises et des Revenus (AFER) : 1997-1998 ;

Phase 3 :

création de centres polyvalents de gestion (taxation CD et TVA) au sein de l’AFER : non encore réalisé ; étude en cours ;

création de l’Administration du Recouvrement (Arec) et de ses services extérieurs : à partir de fin 1998

nouveaux services extérieurs : non encore réalisé ; étude en cours ;

Phase 4 :

création de l’Administration du Cadastre, de l’Enregistrement et des Domaines (ACED) : à partir de fin 1998

nouveaux services extérieurs : non encore réalisé ; étude en cours ;

extension du nombre des centres de contrôle de l’AFER : à l’étude.

Haut de page

Notes

1 La phase de regroupement fonctionnel a pour but de faire travailler ensemble et pour la réalisation d'objectifs communs des services qui jusqu'alors opéraient dans des administrations distinctes. Ainsi, par exemple, la nouvelle Administration de la Fiscalité des Entreprises et des Revenus (A.F.E.R.) regroupe les services de taxation des contributions directes et ceux de la TVA, services qui auparavant opéraient respectivement dans l'ancienne Administration des contributions (avec, d'ailleurs, les services du recouvrement) et dans l'ancienne Administration de la TVA, de l'Enregistrement et des domaines. La phase d'intégration proprement dite consiste principalement à fusionner la gestion du personnel (cadre commun du personnel, harmonisation des systèmes d'allocations et d'indemnités, etc).

2  Par benchmarking, on vise ici l'utilisation de critères qualitatifs et/ou quantitatifs pour se situer entre services d'un même secteur d'activités.

3 Dans la gestion de tout service ou entreprise, on ne peut jamais tout faire en même temps, surtout s'il s'agit de services de contrôle comme dans le cas, par exemple, d'administrations fiscales. Il faut donc ordonnancer ses actions en fonction de public-cibles, des objectifs qu'on se donne hic et nunc et du contexte légal et réglementaire en vigueur. Un tel ordonnancement passe par une analyse fine des risques que l'on peut et ne peut pas prendre. Cet ordonnancement doit d'ailleurs être revu périodiquement (annuellement, par exemple). A vouloir tout faire à tout moment, on prend en effet sans doute le risque majeur : celui de tout rater !

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Grégoire Brouhns, « Rencontre avec Grégoire Brouhns », Pyramides, 2 | 2000, 208-220.

Référence électronique

Grégoire Brouhns, « Rencontre avec Grégoire Brouhns », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/574

Haut de page

Auteur

Grégoire Brouhns

Secrétaire général du ministère des Finances depuis février 1998.

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page