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Codifier l’activité de qualification dans l’assurance maladie. Le cas des plates-formes des services

Jorge Muñoz
p. 35-52

Résumé

Les Caisses primaires d’assurance maladie (CPAM) ont connu ces dernières années des changements importants en termes organisationnels. Ces transformations résultent directement de la mise en œuvre des politiques publiques propulsées par l’Etat français dans le cadre de nouveaux contrats d’objectifs liant ces caisses à l’Etat. Le présent texte analyse certains effets de la mise en place des plateformes des services – centre d’appels – qu’accompagnent les restructurations internes des CPAM. Le travail s’appuie sur une enquête de terrain de type qualitatif. Une attention particulière est accordée aux impacts sur le processus de qualification caractéristique de l’activité dans le secteur de la Sécurité sociale. A la lumière des résultats, il apparaît que les nouvelles formes d’organisation introduisent et accentuent le caractère dual du processus de qualification. Le mouvement de rationalisation de l’activité dans l’administration se heurte ainsi au caractère insaisissable de l’activité première des caisses à savoir examiner des demandes et les qualifier.

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Texte intégral

1Dans le secteur public français, les Caisses Primaires d’Assurance Maladie (CPAM) occupent une place particulière dans le dispositif de Sécurité Sociale. Relevant d’un statut privé et gérant de fonds publics, ces organismes participent au service public français. Elles assurent la mise en place sur tout le territoire des politiques de santé et la bonne gestion du système. Ainsi, les CPAM ont fait l’objet, à l’instar des autres services publics, ces dernières années, d’une multitude de réformes visant à transformer les modes de directions internes : Contrat d’Objectifs de Gestion (COG), mise en place des démarches qualités (ISO 9001), démarches par projets, application de la charte Marianne sont autant d’innovations introduites pour « gouverner » la Sécurité Sociale. Ces démarches apparaissent avec d’autant plus d’acuité qu’elles s’articulent également à une réorganisation plus large du système de santé en France. Dans ce contexte, les CPAM ont dû mettre en place et se doter des démarches pour la plupart, totalement nouvelles. Parmi ces créations, ex nihilo, nous allons nous attarder sur le cas paradigmatique des Plateformes des Services (PFS) c’est-à-dire des centres d’appels téléphoniques. Ces centres visent, pour l’essentiel, à réduire le nombre d’appels dans les services « spécialisés » en les débarrassant des appels ordinaires tels que : renseignements sur les versements des Indemnités journalières (IJ), sur les démarches à effectuer pour avoir une couverture maladie, sur les papiers à fournir pour une grossesse, etc.

2Ce dispositif partage avec le secteur privé les mêmes caractéristiques techniques et managériales. Ainsi, non seulement « le guichet » évolue mais également le mode de management du personnel. Les PFS permettent de poser la question de l’évolution du modèle bureaucratique et, plus particulièrement, des transformations de l’activité de travail au sein des CPAM. Le guichet que J.-M. Weller (1997) qualifiait d’interactif devient totalement et techniquement plus cadré privilégiant la performance technique à l’activité première des CPAM. Dans ces circonstances, peut-on parler d’un renforcement du modèle bureaucratique ? Assiste-t-on à une accentuation de la codification de l’activité de travail des CPAM ? En prenant l’exemple « extrême » des PFS où le dispositif technique permet de « codifier » sous la forme des scripts l’activité de base des techniciens, des bases des données, d’une organisation du travail plus plate, de l’apparition et l’usage des indicateurs, du respect des normes de qualité, d’une remise en cause importante de la temporalité et de l’espace pour traiter les demandes à l’aide des nouveaux outils de médiation (Internet, courriels, téléphone), nous proposons d’interroger l’impact d’une nouvelle forme de bureaucratie sur l’activité concrète des téléconseillers. Cette activité se caractérise par le fait que les téléconseillers, à l’instar des techniciens de services centraux, doivent reconstruire ou préfabriquer la situation exposée par les assurés. En effet, l’assuré social expose une situation, il formule une demande. Le téléconseiller doit « qualifier » cette demande pour la rendre intelligible et cohérente avec les codes tant organisationnels que législatifs. L’activité de qualification est, par conséquent, un processus de construction de la réalité administrative.

3Le présent texte se fonde sur un travail de recherche de type comparatif mené depuis 2004 sur trois Plates-Formes de Services. La comparaison se base sur une observation non-participante de l’activité des téléconseillers, sur une analyse des différents documents produits par le dispositif pour rendre compte de son activité (double écoute, observations des échanges entre téléconseillers et supérieurs, entre téléconseillers et assurés), enfin sur une série d’entretiens semi-directifs auprès des responsables, superviseurs et téléconseillers (N =40) et sur la réalisation d’un questionnaire (N =120). Les trois plateformes se caractérisent par un mode d’organisation différent. En effet, parmi les trois plateformes observées, une d’entre elles résulte d’une mutualisation entre deux CPAM, les deux autres sont directement rattachées à la CPAM correspondante du département.

4En partant d’une analyse privilégiant l’observation de l’activité en train de se faire, nous décrirons et analyserons le vécu des agents de base (téléconseillers), de ces nouvelles politiques de transformation de la Sécurité Sociale française. A travers ces éléments, se dessine un dispositif technique indéniablement de nature néo-managériale mais l’absence de concurrence et de transaction monétaire, le monopole de la Sécurité Sociale sur l’offre de service, le caractère hautement social des demandes de certains assurés en hybrident la forme. La double qualité du travail dans l’administration publique émerge : l’assuré social est traité comme un « client » - segmenté, différencié, individualisé, etc. - et en même temps comme un citoyen car la dimension du droit reste omniprésente.

5Pour aborder cette question, nous décrirons rapidement les grandes lignes de l’organisation du travail au sein des PFS. Dans un second temps, nous prendrons quelques caractéristiques pour nous interroger sur l’émergence d’une nouvelle forme de bureaucratie. Nous terminerons par une description et une analyse des effets de ces nouvelles formes sur l’activité de qualification. L’ensemble de ces points, nous permettra d’interroger la possible pérennité de la dualité que caractérise le travail dans les administrations publiques à l’ère de nouvelles formes de management et de nouvelles technologies.

Un service répliquant les caractéristiques du privé

  • 1 La marguerite regroupe 4 téléconseillers autour d’une table divisée par 4 semi-cloisons. La vue d’e (...)
  • 2 Le niveau de formation est supérieur avec une majorité de bac + 2 mais également de bac + 3 et de b (...)

6Les caractéristiques principales de la PFS correspondent exactement à celles des autres centres d’appels du secteur marchand. Nous trouvons trois sortes de salariés : les téléconseillers, qui reçoivent les appels entrants et qui sont organisés par « marguerites »1, suivent les superviseurs qui contrôlent l’activité des téléconseillers et servent notamment d’appui technique à ceux-ci, et enfin le manager qui est responsable du service et spécialement de l’atteinte des objectifs2.

  • 3 Les plateformes des CPAM disposent toutes de progiciels : un système d’ACD (-Automatic Call Distrib (...)
  • 4 Il y a d’autres indicateurs qui témoignent d’une division et d’un contrôle de l’activité tels que : (...)
  • 5 Les téléconseillers et les managers emploient un système multimédia : courriels, intranet, etc. pou (...)

7Techniquement, la plateforme de services fonctionne à partir d’un routeur qui va recevoir l’ensemble des appels effectués et les orienter vers la PFS correspondante. Dans chaque PFS, un système informatique et téléphonique, permet de distribuer les appels entrants vers les téléconseillers « logués » et libres, c’est-à-dire n’effectuant pas une conversation3. Autrement dit, le flux des appels échappe complètement au contrôle des téléconseillers, des superviseurs et des managers. Ils ne peuvent pas intervenir pour atténuer, modifier ou bloquer le système d’orientation des appels. Les téléconseillers disposent de 3 minutes pour répondre à la demande de l’assuré social4. Passé ce délai, ils sont censés guider la demande vers le niveau 2. En effet, la plateforme doit en priorité s’occuper du traitement des demandes de niveau 1. Celles-ci ont été codifiées à partir d’une étude des demandes les plus récurrentes telles que : demande d’attestation de sécurité sociale, demande de versement des indemnités journalières, demande d’une carte d’assurance maladie européenne, etc. Ces appels sont généralement rapidement traités et gérés par les téléconseillers. Le niveau 2 amorce l’intervention des superviseurs car ils ont l’obligation d’intervenir en cas de demande « complexe » et pour vérifier – sur demande ou de manière aléatoire – les requêtes de niveau 25.

8Cette division technique et le support sur lequel s’appuie la plateforme permet de donner un premier aperçu de la vision des compétences requises pour occuper les postes de téléconseillers. Ils doivent répondre rapidement, être capables de maîtriser l’outil informatique, faire attention aux transferts au niveau 2, maîtriser la durée de l’appel, connaître les applications nécessaires à mobiliser pour répondre aux questions, suivre le flux, etc.

9Aussi l’activité de la plateforme est ponctuée par des « demandes saisonnières ». Ainsi, la rentrée universitaire provoque un afflux des demandes sur les couvertures d’étudiants, les campagnes de vaccination de la grippe par des appels de personnes de plus de 60 ans, la déclaration d’impôts sur les revenus par des appels demandant des attestations, etc. Les téléconseillers peuvent grâce à ces variations saisonnières anticiper l’activité notamment du point de vue du contenu des demandes et enrichir par là l’éventail de la base des données. Mais doit-on réduire les caractéristiques techniques à sa simple valeur fonctionnelle et s’arrêter à un niveau d’analyse qui donnerait une prépondérance au système – ici le couplage téléphone/ordinateur – pour conclure que les téléconseillers sont l’exemple même de la routinisation et de la rationalisation à outrance du travail dans les administrations ? Faire une telle hypothèse nous conduirait à omettre les singularités du contexte organisationnel dans lequel les PFS s’inscrivent. Plus précisément, l’innovation technique et managériale que sont les PFS, il faut la situer dans un univers des choses. Il s’agit ainsi de saisir les prouesses techniques que les téléconseillers seront capables d’effectuer avec ce nouveau guichet. Pour reprendre l’expression de J-M Weller « la compétence de l’agent de bureau dépend aussi de son guichet » (Weller, 1999). Pour cerner et comprendre l’activité des plateformes des services, il est nécessaire de décrire le dispositif technique dans lequel le cadrage de l’action se situe qui ne peut être dissocié des valeurs qui en définissent le sens et l’insérer dans les interactions dans lesquelles téléconseillers et assurés sociaux évoluent.

I. Une nouvelle forme de bureaucratie ?

I.1. L’apparition d’une coordination plus étroite comme forme de contrainte

10Les caractéristiques évoquées plus haut nous dépeignent un univers organisationnel extrêmement cadré et notamment techniquement contraint. On assiste à un développement du phénomène bureaucratique qui caractérise nos sociétés contemporaines comme nous l’apprend Max Weber. Le mode de rationalité ainsi élaboré, au sein de ces organisations, illustre certes une forme de codification du travail, mais également une forme de raisonnement fondée sur le respect des règles. Le respect de règles semble d’autant plus important que nous avons affaire à un univers organisationnel où l’activité des agents – ici des techniciens – tourne autour de l’application des règles générales du droit social à l’aune des cas spécifiques et concrets. La mise en place des PFS dans les CPAM obéit à un mouvement non seulement de modernisation des services publics (Weller, 1999) mais également, il cristallise l’introduction de manière explicite des dispositifs et méthodes provenant du secteur privé. Le mouvement ainsi amorcé par la mise en place de ces plateformes vise à mieux rationaliser l’ensemble de l’activité des CPAM. En créant les PFS, les organismes de Sécurité Sociale développent en même temps des nouveaux services, des nouveaux métiers et mettent en place de nouvelles formes d’organisation et coordination de l’activité des techniciens. Simultanément cette nouvelle forme d’organisation et des règles se traduit par l’émergence des nouvelles contraintes.

11De cette façon, la mise en place des PFS n’aurait pas d’impact si elle ne s’accompagnait pas d’une réorganisation des services. Les PFS pour pouvoir fonctionner correctement et de manière optimale doivent coordonner leurs activités avec les autres services. Cette coordination passe par la mise en place d’un système Intranet permettant de relier et de partager l’ensemble d’informations contenues dans le dossier de l’assuré. Ainsi, l’activité des téléconseillers est fortement dépendante de la manière dont les autres services actualisent, renseignent et mettent en forme la base. Comme nous le signale une téléconseillère : « Nous ne faisons pas le suivi des dossiers, nous ne faisons que le consulter à travers nos applications. A nous de voir et de comprendre si les informations figurant dans le dossier informatique nous permettent de répondre à l’assuré. Mais nous n’avons pas de décision à prendre », (Téléconseillère). Le système a été conçu pour que chaque acteur occupe une fonction précise et joue un rôle spécifique. L’organisation issue de ce système n’est pas infaillible. Ces risques proviennent des multiples facteurs mais une des sources les plus fréquentes, se trouve dans le processus de réductionnisme auquel les êtres humains se livrent dans les organisations complexes.

  • 6 Luhmann N., Confianza, Madrid, Ed. Anthropos, 1996, p. 42. Traduction personnelle.
  • 7 Pour cela, les téléconseillers disposent d’au moins 13 applications différentes, chacune avec sa co (...)

12Pour comprendre et agir, l’acteur social réduit le dialogue en monologue, il schématise les interactions complexes en séquences, réduit le multiple à l’unique, etc. En l’espèce, les CPAM ont renforcé ce réductionnisme par l’usage des indicateurs qui tentent de donner une image du fonctionnement de l’organisation. Aussi, la vie d’une organisation suppose l’existence de routines fondées sur la confiance. Cette confiance assure aux acteurs sociaux la certitude que leurs actions peuvent se réaliser. Ceci est important surtout dans les organisations où l’échelle de personnes concernées est tellement importante que les capacités des acteurs sociaux sont dépassées et par conséquent, la confiance dans le système est d’autant plus forte. Comme le souligne Luhmann « un exemple de la réduction de complexité à travers la confiance apparaît de manière paradigmatique dans les structures sociales qui sont de plus en plus codifiées. Malgré tous les efforts déployés d’organisation et de planification rationnels, il est impossible que toutes les actions soient guidées par des prédictions issues de la confiance »6. Or, le système technique contraint les acteurs à adopter une certaine forme de travail et notamment de coopération. Le système est conçu de telle manière qu’il peut s’avérer très utile et efficace pour répondre aux questions des assurés sociaux. En effet, téléconseillers, superviseurs et manager ont accès à une base des données et à une série d’applications spécifiques assez importante7. Lorsque l’on s’intéresse à l’usage de ce dispositif technique, on se rend compte que la place qu’il occupe est particulière dans les besoins de flexibilité et d’efficacité. « L’informatique permet, en effet, de réaliser un compromis entre la logique industrielle et marchande. Elle apporte plus de précision, et surtout de prescriptions, là où il y en avait peu. Elle permet d’introduire plus de souplesse dans des processus formalisés, ceux de l’industrie ou des grandes bureaucraties tertiaires (banques assurances, sécurité sociale, services de l’Etat). Elle favorise et raccourcit le circuit entre les clients et l’amont » (Cézard et Vinck, 1998). Pour résumer la pensée des auteurs, elle modifie en profondeur l’organisation du travail. Si bien que les relations de travail à l’intérieur de groupes évoluent en accroissant le caractère collectif du travail (Gollac, 1996).

13Ce mode d’organisation aboutit à une forme de coordination de l’activité beaucoup plus étroite et particulièrement sous son volet temporel.

I.2. L’accélération du temps comme caractéristique d’une nouvelle forme de bureaucratie ?

14L’activité dans les CPAM se caractérise par une série de règles à respecter qui se cristallisent notamment sous sa dimension temporelle. Celle-ci apparaît d’abord à travers la lecture que l’on peut faire de textes réglementaires que gouvernent les CPAM. En effet, les techniciens dans leur activité quotidienne sont censés respecter une panoplie de textes contenant les délais à respecter pour traiter la demande. Ainsi, la déclaration d’un accident du travail doit être effectuée dans les 48h par l’employeur après avoir pris connaissance de la lésion. Les services de la CPAM ont également des délais pour traiter ces déclarations faute de quoi, elles peuvent être condamnées devant les tribunaux pour non respect des procédures. On le voit, l’univers de travail des CPAM est habité par des textes mais chacun contenant déjà une dimension temporelle et donc une injonction pour la mise en œuvre au niveau organisationnel.

15Ces contraintes se couplent aux principes temporels mis en place dans le cadre des PFS. Réponses dans les 48h pour l’assuré, respect de répondre en 3 minutes, décrocher en 30 secondes, ils se concrétisent dans les indicateurs tels que : taux d’efficience et taux d’efficacité permettant non seulement de mesurer mais également d’évaluer les téléconseillers. Mais une telle série de changements ne peut fonctionner sans une cohérence fonctionnelle entre les services. En effet, la PFS ne pourrait réaliser son travail si les modifications se limitaient uniquement à la PFS. C’est la raison pour laquelle le traitement des demandes dépend également du respect de la temporalité de la procédure, par chaque service. Pour faciliter ce respect, la mise en place de PFS concrétise également le développement en interne de réseaux informatiques reliant les services entre eux pour accroître l’efficacité. Si l’argument premier du développement de ces réseaux s’appuie sur une rhétorique de rationalisation (réduire le temps mort permet aux services d’agir en temps réel), cette contraction du temps affecte l’activité du travail sur deux facettes. La première, peut-être la plus saillante, concerne le temps nécessaire découlant du processus de qualification pour cerner la demande de l’assuré et la seconde facette accentue l’interdépendance temporelle entre les services car l’activité de qualification se déroule sous une forme parcellisée.

16Pour la première facette, le système de réponses a été conçu pour que le téléconseiller mobilise des scripts pour répondre. Toutefois, l’outil en question ne permet pas de brasser l’ensemble de possibles et se caractérise par son incomplétude. L’observation montre que le téléconseiller agence les différents éléments propres à son univers de travail pour répondre aux questions des assurés sociaux surtout face aux demandes les plus hétérogènes : « mon mari est décédé à la suite d’un accident du travail et je suis surendettée avec deux enfants à charge et je suis en longue maladie peut-on bénéficier de la CMU ? », « Je viens de recevoir les conclusions d’un expert qui rejette une demande de rechute alors que j’ai encore du rhumatisme et mon médecin constate une aggravation ! L’expert dit que la rechute n’est pas en lien avec mon accident du travail », un avocat : « quel est le décret qui définit la base des calculs des indemnités journalières ? Etc. ». Cette brève série de questions illustre la palette assez large à laquelle les téléconseillers sont confrontés. Le processus de qualification nécessite de la part du téléconseiller d’analyser la demande et d’employer souvent (voire systématiquement) la reformulation pour cerner la nature de la demande. Cette nécessité est d’autant plus grande qu’elle résulte d’une contrainte ordinaire et d’une injonction de l’organisation. En effet, lors de la formation suivie par les téléconseillers les formateurs insistent énormément sur l’usage de la reformulation pour éviter les erreurs. Or, la reformulation requiert inexorablement du temps. Comme nous explique une téléconseillère : « pour comprendre ce que veut la personne, il faut écouter, la faire répéter, lui reformuler sa demande, pour vérifier que l’on ne se trompe pas, parfois ils (assurés) téléphonent parce qu’ils ont reçu un courrier, ils commencent par dire qu’ils ne comprennent pas, qu’ils ne sont pas d’accord, etc… donc nous leurs demandons de nous lire le courrier en question. C’est à la lecture du courrier que l’on découvre que le motif de l’appel est relativement simple. Vous voyez cela demande parfois un peu plus de 3 minutes ».

17La seconde facette suppose pour le téléconseiller de faire confiance au système dans la mesure où la réponse à la demande de l’assuré proviendra d’un autre service. En effet, le téléconseiller, en envoyant une requête au niveau 2 ou aux services experts, réalise exactement ce que les concepteurs du système attendent : les questions complexes doivent être traitées à un autre niveau. Toutefois, l’observation montre des attitudes et des dilemmes importants face certes à la rapidité supposée du système mais également à l’usage effectué par les techniciens. Ainsi lorsque nous avons observé les PFS, nous avons constaté systématiquement que les téléconseillers remplissaient ces requêtes et effectuaient plusieurs envois par jour. Comme nous le soulignons, cela suppose une confiance dans le système : la demande sera traitée.

Sociologue : « comment pouvez-vous savoir si la demande de l’assuré a été traitée ? »

Téléconseillère : « en fait, nous avons dans notre poste la possibilité de visualiser si la requête a été traitée. Et lorsque l’assuré téléphone nous avons également son historique, donc nous pouvons voir où en est la demande ».

Sociologue : « sous quelle forme cela apparaît, je veux dire dans les applications c’est écrit ? »

Téléconseillère : « oui c’est écrit…. Mais parfois c’est un peu…. Comment dire pas très clair ».

Sociologue : « c’est-à-dire ? »

Téléconseillère : « disons que l’on voit juste écrit « faite » ou « traité ». Donc nous on ne sait pas si la personne a contacté l’assuré, si le collègue a envoyé quelque chose ou s’il a trouvé la solution… on ne sait pas.. et lorsque l’on tombe sur ce genre de réponse, on se sent un peu frustré surtout s’il faut apporter une réponse à l’assuré que l’on a au bout du fil… ».

18La vitesse de traitement des demandes est ainsi accélérée mais fortement dépendante des échanges entre téléconseillers et assurés.

II. Une codification de l’activité de base des CPAM : la qualification de la demande

19La mise en place des PFS a nécessité une réflexion autour de la nature des demandes effectuées aux techniciens. L’objectif de ces études était de pouvoir disposer d’un outil permettant de faire face à la plupart des demandes des assurés sociaux. La codification des demandes vise à réduire l’incertitude dans la relation de service instaurée dans le cadre de PFS mais également, dans une certaine mesure, elle permet d’anticiper le volume de travail. Autrement dit, à travers ces outils, les concepteurs recherchent à standardiser l’activité première de CPAM à savoir l’action de qualification. Comment opère-t-elle cette codification ?

II.1. La standardisation de la qualification : un objectif partiellement atteint

20Pour pouvoir mener à bien leur travail, les téléconseillers doivent accomplir un certain nombre de manipulations et actes. Mais ces actes et manipulations démarrent et se développent grâce au support oral. En effet, c’est par l’intermédiaire de la parole que les téléconseillers peuvent reformuler la demande de l’assuré :

Assuré : « bonjour, je vous téléphone car je ne sais pas si vous pouvez m’aider concernant le suivi de mes paiements parce que cela fait déjà deux semaines que je suis en arrêt et je voudrais (le téléconseiller l’interrompt) ».

Téléconseiller : « monsieur, merci de votre appel, pouvez-vous me donner votre N° de sécurité sociale… »

Assuré : « c’est le … »

Téléconseiller : « j’accède à votre dossier, donc vous disiez que vous aviez des problèmes avec vos paiements ? » (tout en consultant les applications et notamment celles concernant les versements des indemnités journalières).

Assuré : « Oui, je voulais savoir combien je vais toucher ».

Téléconseiller : « alors… cela vous fera depuis le début… 550€ que nous allons verser très prochainement ».

Assuré : « 550€ ? Cela englobe tout ? »

Téléconseiller : « cela concerne uniquement vos indemnités journalières pour arrêt ».

Assuré : « et les soins ? J’ai avancé de l’argent… »

Téléconseiller : « Ah ? Vous parlez donc des remboursements ? »

Assuré : « bein, oui,… »

21Le téléconseiller ouvre une autre application et donne la réponse. La codification est ici pertinente mais à condition que la formulation effectuée par l’assuré et le téléconseiller permette de consulter la bonne application. Les demandes des assurés ont fait l’objet d’une procédure de codification qui passe par la mise en place de bases de données composées des scripts permettant d’anticiper la réponse à donner voire, dans certains cas, de « rebondir » en fonction du profil de l’assuré. Par rebondir, les concepteurs des dispositifs souhaitent que les téléconseillers soient capables de réagir spontanément lorsqu’ils sont en conversation avec un certain type d’interlocuteur. Ainsi, par exemple, si l’interlocuteur est un employeur, rebondir sur « vous êtes employeur, avez-vous déjà entendu parler de la télédéclaration de l’attestation de salaire sur Internet ? » et être capable de proposer un service « ce service vous est offert par l’Assurance Maladie via le site Internet Netentrepise que vous utilisez peut-être déjà ». Ainsi le téléconseiller se trouve confronté à une double codification de son activité : d’une part, il doit avoir la capacité de rebondir en fonction de la situation et les caractéristiques de son interlocuteur et, d’autre part, il est censé reproduire les scripts proposés pour suggérer le service. A ce stade, nos observations montrent un usage des scripts mais qui peut être variable. La nature industrielle du dispositif apparaît clairement en même temps que sa facette intersubjective.

22Concernant l’usage des scripts, leur reproduction fait l’objet d’une discussion au sein des PFS. En effet, dans un premier temps les responsables de ces PFS ont eu tendance à imposer ces scripts et souligner notamment leur pertinence pour l’usage. Cependant, au fur et à mesure de la mise en place des PFS, et notamment dans le flux des appels, les téléconseillers prenaient de plus en plus de liberté vis-à-vis des scripts voire parfois l’usage de celui-ci était totalement négligé. Ainsi, parmi les téléconseillers observés, 50 % estiment « qu'ils sont utiles à condition de les adapter à l'assuré », 32 % pensent « qu’ils sont utiles pour guider l’échange avec l’assuré » et 18 % estiment « qu’ils ne sont jamais utiles ». A travers ces réponses, nous pouvons attirer l’attention sur l’ambivalence d’un tel dispositif à la lumière de son usage. D’une part, nos observations nous permettent de constater qu’il y a une mobilisation et aux yeux des téléconseillers une certaine utilité à consulter les scripts pour favoriser l’échange et d’autre part, cet usage passe presque inéluctablement par une sorte d’ajustement situationnel caractérisé par une évaluation rapide et immédiate de la demande qui n’est possible qu’après une certaine expérience.

Sociologue : « pouvez-vous me dire comment cela a été les premiers jours ici dans la PFS ? »

Téléconseillère : « le premier jour ? Nous ne sommes pas seuls, on a un tuteur avec nous. Cela dure environ une semaine. On ne nous laisse pas répondre tout de suite. Nous sommes accompagnés. Parce qu’au début on ne connaît pas et donc on met du temps à savoir comment trouver la réponse ».

Sociologue : « et plus tard, parce que j’ai observé que vous répondez assez rapidement, vous arrivez à anticiper ».

Téléconseillère : « oui, maintenant j’arrive. Il faut dire qu’au bout d’un an, on fait presque le tour. Il y a des questions, enfin des demandes que l’on peut anticiper ».

Sociologue : « comment ? Parce que cela va vite ».

Téléconseillère : « bein par exemple lorsqu’un assuré téléphone et qu’il dit <<je vais faire un voyage en Espagne>> vous pouvez presqu’être sûr à 100 % qu’il va demander une carte d’assuré européen… De même, les personnes âgées qui téléphonent autour de novembre, la plupart c’est pour le vaccin contre la grippe. Ou encore des personnes qui vous disent << je commence un travail et mon employeur me demande une attestation …>> d’assurance maladie je complète ».

  • 8 Sur l’appropriation, voir les travaux de P. Bernoux. Il définit l’appropriation comme « la maîtrise (...)

23Les scripts sont ainsi mobilisés par les téléconseillers mais ils font l’objet d’une appropriation de la part des téléconseillers qui ne se traduit pas forcément par une reproduction pure et simple des scripts8. La codification de l’activité de qualification apparaît ainsi partiellement atteinte.

II.2. La qualification comme processus intrinsèquement insaisissable

24Nous venons de le voir précédemment, les demandes des assurés sociaux ont fait l’objet d’un processus de codification important pour permettre aux téléconseillers de faire face à l’afflux des appels. Est-ce pour autant que les téléconseillers parviennent à qualifier plus rapidement et facilement les demandes ?

25L’appareillage technique peut laisser penser que l’activité de travail dans les plateformes se limite à répondre aux appels grâce à un système de codification. Une telle affirmation laisse sous silence la spécificité du matériel sur lequel le téléconseiller, superviseur et manager travaillent. Il s’agit pour l’essentiel de demandes fondées sur le corpus législatif de l’assurance maladie à savoir le droit social. Or, celui-ci est un droit des faits (Sayn, 1998 ; Weller, 1999 ; Muñoz, 2002). Dans la mesure où les demandes des assurés sociaux ne vont pas de soi, c’est au téléconseiller ou superviseur que revient la tâche de construire les faits ou de qualifier la situation. Pour ce faire, ils doivent composer avec des textes, (code de la sécurité sociale), les objets (déclaration, accès à la base des données, mobilisation des applications adjacentes à chaque type de demande, etc.) et les dimensions propres à la relation téléphonique (formulation de la demande, contrainte temporelle, mobilisation applications, etc.).

26Une première approche consiste à savoir ce que c’est pour ces téléconseillers un appel complexe. Nous avons posé la question aux téléconseillers de 3 plateformes, le graphique ci-après représente les réponses exprimées par les téléconseillers.

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27Un monsieur âgé, d’après sa voix, téléphone pour avoir des informations sur les démarches à effectuer pour bénéficier de la prise en charge d’un traitement avec des transports. Lors de l’échange, le monsieur tente d’expliquer sa situation à la téléconseillère.

- Assuré social : « oui vous voyez je dois faire ce traitement mais pour cela je dois aller à l’hôpital de T. Donc on m’a dit que je devais vous contacter pour avoir un formulaire, enfin je crois ? » (On entend une personne au fond, son épouse, qui crie) « Tu te trompes, tu oublies tout, il s’agit d’une demande d’accord préalable pauvre imbécile ! » (Le monsieur continue) « oui c’est cela une demande d’accord préalable ».

La téléconseillère me regarde et se penche sur le bureau en couvrant avec ses mains son casque et écoute…

- Téléconseillère : « oui je peux vous envoyer ce document pour cela je vais vous demander votre adresse pour compléter notre dossier ».

A ce moment la téléconseillère entend (moi le sociologue aussi) l’épouse qui crie « tu n’as jamais été capable de faire les choses comme il faut. Tu ne comprends rien, tu vois maintenant tu n’arrives pas à trouver tes papiers, prends de quoi noter – le monsieur : « oui, oui, je note mais je dois écouter ce qu’elle va me dire » - l’épouse : « tu ne peux pas écouter deux personnes à la fois ! ».

  • 10 Table autour de laquelle travaillent les téléconseillers.

La téléconseillère appuie sur le bouton « silence » pour bloquer son micro et baisse le volume. Me regarde et me dit « les gens ne se rendent pas compte qu’on les écoute ! Moi je n’aime pas trop cela ; écouter les disputes et leur vie intime ». Elle regarde sa collègue dMarguerite10 et fait une grimace, puis débloque le microphone et augmente le volume : Téléconseillère : « monsieur, je vous écoute pour l’adresse, vous habitez bien au …. D’accord, je vous envoie donc le document. Vous lisez et vous le compléter ».

- Assuré social : « oui d’accord » (épouse qui vocifère derrière : « tu as noté, elle dit quoi ? »).

- Téléconseillère : « avez-vous d’autres demandes ? »

- Assuré social : « eh ? Non, non je crois que c’est bon. (En s’adressant à son épouse) je crois que j’ai tout maintenant ».

- Téléconseillère : « j’ai répondu à votre demande ».

- Assuré social : « bien, oui, oui » (l’épouse qui répète : « à tous les coups tu t’es trompé encore ! »).

- Téléconseillère ajoute rapidement : « dans ce cas je vous souhaite une bonne journée monsieur ».

  • 11 Nous attirons l’attention sur le fait que le dispositif législatif, depuis le 20 août 2008, a chang (...)

28La relation qui s’instaure entre le (la) téléconseiller s’oriente vers autrui et donc doit compter sur lui, sur sa coopération mais également sur son respect. Le téléconseiller doit faire abstraction de la situation pour traiter la demande mais cette capacité d’abstraction ne peut se réaliser facilement. En effet, l’expression d’appel complexe, si elle attire l’attention sur les difficultés inhérentes à l’assuré, comme nous les présentions plus haut, englobe également une réalité de l’activité plus fine. La réponse ainsi peut être techniquement simple mais la formulation de la réponse à l’aune de la demande apparaît extrêmement délicate. Telle est la situation de ce père qui téléphone à la suite du décès de leur enfant, mort-né, pour savoir s’il pouvait inscrire son enfant dans son livret de famille11. Techniquement la réponse était relativement simple. En fonction du poids de l’enfant les parents pouvaient l’inscrire. Mais comment expliquer aux parents un tel critère sans les heurter ? Et si le poids de l’enfant était inférieur ?

29Les dimensions morales continuent à être présentes malgré une codification importante du processus de qualification. Mais ces dimensions ne sont pas les seules à se maintenir. Si nous restons dans le cadre de la règle de droit, certains appels exposent les téléconseillers à une véritable analyse de la situation pour examiner ou faire « une étude des droits ». La demande d’ouverture de droits est ainsi crainte par certains téléconseillers : « parce que ce n’est pas si simple. Si vous avez travaillé régulièrement, d’accord, on peut vous dire vous avez le droit à l’assurance maladie ou à votre congé maternité ou encore à votre congé parental. Mais si la personne a été apprenti puis ensuite au chômage, puis elle a travaillé pendant un mois et ensuite un arrêt pour accident du travail puis à nouveau il travaille. Nous devons donc regarder les textes, faire de calculs, etc… cela nécessite presque automatiquement un renvoi au niveau expert ». Ainsi la règle de droit peut elle-même être floue et par conséquent s’avérer une ressource non pertinente pour traiter le cas en espèce (Lascoumes et Bourhis, 1996 ; Evans et Harris, 2004).

30Dimensions morales, dimensions techniques sont inhérentes au processus de qualification. La demande de l’assuré ne peut être traitée simplement et uniquement à partir de ces deux dimensions. Encore faut-il que l’assuré coopère, qu’il soit sincère dans ses réponses pour que le téléconseiller puisse répondre. Sans la participation de celui-ci, il est impossible d’aboutir. La participation commence par la formulation de la demande, par le respect du mode opératoire – donner son numéro de Sécurité Sociale pour accéder au dossier –, par le respect du téléconseiller – les assurés agressifs sont mal perçus spécialement quand les insultes commencent avant même de formuler la demande –, par le respect du sens de l’échange – c’est normalement au téléconseiller de conduire son échange.

III. Conclusion. Le double statut de l’activité : citoyenne et industrielle

  • 12 P. Galès et A. Scott, « Une révolution bureaucratique britannique ? Autonomie sans contrôle ou free (...)
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31Les CPAM en France, comme bien d’autres organismes participant aux services publics, connaissent une série de changements en profondeur non seulement d’ordre structurel mais également touchant l’activité elle-même au sein des services. Ainsi le processus de qualification, activité centrale des téléconseillers, s’est largement modernisé et standardisé avec la mise en place des PFS. Une nouvelle forme de bureaucratie apparaît dans la mesure où celle-ci se caractérise moins par son caractère normé que par l’usage des techniques émanant du secteur privé. Dans un article récent sur la révolution bureaucratique britannique, P. Galès et A Scott soutiennent la thèse selon laquelle les changements opérés dans le mode d’organisation des services de l’Etat Britannique ne sont pas simplement dus à l’imposition d’une idéologie dominante néolibérale mais également à la présence d’un Etat fort et propulseur de ces politiques12. Dans le cas des CPAM, nous nous trouvons dans une situation similaire. Ce ne sont pas les CPAM qui ont instauré ces services mais l’imposition résulte d’une injonction de l’Etat. Dans ce sens, les nouvelles formes d’organisation bureaucratique que l’on observe ne sont pas uniquement une inspiration idéologique mais elles résultent d’une politique publique sciemment élaborée13.

32Conclure que les activités dans les administrations publiques n’ont jamais connu de mouvements de modernisation ou de codification de l’activité serait une erreur. Cependant, les avancées technologiques de ces dix dernières années ont permis de transposer plus aisément les outils qu’accompagnent les discours managériaux. Si ces outils techniques permettent de mieux maîtriser certaines situations, d’augmenter potentiellement la rapidité du traitement des demandes des assurés, de mieux coordonner le travail et d’envisager plus facilement des mutualisations des services, bref de mieux rationnaliser l’activité, ils introduisent conjointement un degré de complexité de plus (Demailly, 1992). Les PFS apparaissent-ils comme une nouvelle illustration de l’industrialisation de l’administration (Buscatto, 2002) ? Nous pensons que réduire l’administration à un fonctionnement industriel consisterait à occulter ces spécificités et par conséquent à moins comprendre son évolution.

33L’activité articule une dimension citoyenne au sens où les valeurs du service sont présentes, les situations précaires ne sont pas rares mais régulières, les interpellations directes aux téléconseillers pour avoir leur sympathie, l’idée de l’institution de la Sécurité Sociale comme organisme venant en aide aux personnes sont autant d’éléments qui illustrent la spécificité de son champ d’action. Dans l’acte de répondre au téléphone dans le cadre d’une PFS, ces deux dimensions s’articulent. Obligeant les téléconseillers parfois à faire face à des « dilemmes éthiques » importants et parfois insurmontables, ils développent par là des compétences éthiques et égalitaires (Warin, 2002). Ces dilemmes éthiques existaient mais ils apparaissent avec une plus grande acuité aujourd’hui. L’activité de qualification, à l’ère des pro-logiciels et des nouveaux modes de management, se traduit finalement par une forme de bureaucratie qui conserve ses caractéristiques antérieures en termes d’activité mais qui comporte maintenant un dispositif technique qui rend la qualification plus complexe et, par conséquent, le service rendu également.

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Bibliographie

Bernoux P., Sociologie du changement. Dans les entreprises et les organisations, Paris, Ed. Seuil, 2004, 293 p.

Buscatto M., « Les centres d’appels, usines modernes ? Les rationalisations paradoxales de la relation téléphonique », Sociologie du travail, N° 44, 2002, pp. 99-117.

Cézard M. et Vinck L., « En 1998, plus d’un salarié sur deux utilise l’informatique dans son travail », Premières synthèses, Dares, N° 53.2, 1998, pp. 1-7.

Demailly L., « Simplifier ou complexifier ? Les processus de rationalisation du travail dans l’administration publique », Sociologie du travail, N° 4, 1992, pp. 429-450.

Evans T. and Harris J., « Street-Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discretion », British Journal of Social Work, vol. 34, no.6, September, 2004, pp. 871-895.

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Galès P. et Scott A., « Une révolution bureaucratique britannique ? Autonomie sans contrôle ou << freer markets, more rules >> », Revue française de sociologie, N° 49, 2008/2, pp. 310-330.

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Lascoumes P. et Le Bourhis J.-P., « Des ‘passe-droit’ aux passes du droit. La mise en œuvre socio-juridique de l’action publique », Droit et Société, N° 32, 1996, pp. 51-73.

Luhmann N., Confianza, Madrid, Ed. Anthropos, 1996, 179 p.

Muñoz J., L’accident du travail. De la prise en charge au processus de reconnaissance, Rennes, Ed. Pur, 2002, 286 p.

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Warin P., Les dépanneurs de justice. Les « petits fonctionnaires » entre la qualité et équité, Paris, Ed. L.G.D.J., 2002, 134 p.

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Weller J.-M., L’état au guichet. Sociologie cognitive du travail et modernisation administrative des services publics, Paris, Ed. Desclée de Brouwer, 1999, 255 p.

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Notes

1 La marguerite regroupe 4 téléconseillers autour d’une table divisée par 4 semi-cloisons. La vue d’en haut donne l’impression d’observer une fleur avec 4 pétales. Les téléconseillers n’ont pas de marguerite attribuée et doivent permuter toutes les semaines de place. Seul un caisson à tiroirs (« le chien » car il est tiré par un poignet) contenant leurs affaires (classeurs, stylos, notes, etc.) et une chaise (avec leurs noms) représentent des objets singularisés.

2 Le niveau de formation est supérieur avec une majorité de bac + 2 mais également de bac + 3 et de bac + 4.

3 Les plateformes des CPAM disposent toutes de progiciels : un système d’ACD (-Automatic Call Distribution - servant à l’orientation des appels), un système CTI (Couplage téléphonie informatique - servant à coupler appel et banque des données).

4 Il y a d’autres indicateurs qui témoignent d’une division et d’un contrôle de l’activité tels que : le nombre d’appels en attente, le temps d’attente, le temps de décrochage de 30 secondes, etc. L’ensemble de ces indicateurs montre qu’il existe un dispositif technique contraignant permettant au manager et au superviseur d’avoir des suivis individualisés.

5 Les téléconseillers et les managers emploient un système multimédia : courriels, intranet, etc. pour répondre aux questions et rester reliés avec d’autres services.

6 Luhmann N., Confianza, Madrid, Ed. Anthropos, 1996, p. 42. Traduction personnelle.

7 Pour cela, les téléconseillers disposent d’au moins 13 applications différentes, chacune avec sa configuration. A titre d’exemple : SIBILO  = téléphonie Médialog 2 = GRC Orphée = AT Progrès = MAJ SGCAM = gestion des cartes vitale, Image = décomptes Webmatique = attestation de droits, relevé PE, CEAM Abel = code ALLO-Sécu, perte carte vitale, attestation IJ, prise en charge vaccin-grippe, etc.

8 Sur l’appropriation, voir les travaux de P. Bernoux. Il définit l’appropriation comme « la maîtrise de l’action de travail par celui qui l’exécute, et permet de donner un sens au travail, d’en négocier et d’en modifier les conditions ». Bernoux P., Sociologie du changement. Dans les entreprises et les organisations, Paris, Ed. Seuil, 2004, p. 56. L’appropriation, de ce point de vue là, comporte indiscutablement une dimension collective car elle conditionne « l’implication de l’individu » en traçant les frontières de celle-ci.

9 Les 26 % des réponses restantes concernent les problèmes liés à l’organisation. Elles ne sont pas appréciées des téléconseillers car elles manifestent ou dévoilent les dysfonctionnements internes des CPAM. Or, dans un contexte organisationnel fortement interdépendant, cela rend leur activité, c’est-à-dire la réponse à l’assuré, totalement impossible.

10 Table autour de laquelle travaillent les téléconseillers.

11 Nous attirons l’attention sur le fait que le dispositif législatif, depuis le 20 août 2008, a changé suite à la publication d’un décret et de deux arrêtés. Maintenant, les parents d’un enfant mort-né ont désormais la possibilité de demander que cette naissance soit mentionnée sur le registre de l’état civil et sur leur livret de famille, et ainsi d’opter pour un traitement funéraire du fœtus. Auparavant, une des possibilités était la suivante : lorsque l’enfant est mort-né après un terme de 22 semaines d’aménorrhées ou d’un poids d’au moins 500 g ce seuil minimal de viabilité étant défini par la circulaire interministérielle N°2001/576 du 30 novembre 2001.

12 P. Galès et A. Scott, « Une révolution bureaucratique britannique ? Autonomie sans contrôle ou freer markets, more rules », Revue française de sociologie, N°49, 2008/2, pp. 301-330.

13 L’article de Galès et Scott épouse plus sensiblement les thèses d’une sociologie critique plutôt que d’une certaine sociologie de l’action publique plus prompte, selon les auteurs, à dépeindre un Etat morcelé voire en retrait. Nous ne partageons pas ce point de vue, car nous considérons justement que ces analyses permettent de voir comment cet Etat régule aussi l’activité et, par ce biais, manifeste sa puissance.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jorge Muñoz, « Codifier l’activité de qualification dans l’assurance maladie. Le cas des plates-formes des services  », Pyramides, 17 | 2009, 35-52.

Référence électronique

Jorge Muñoz, « Codifier l’activité de qualification dans l’assurance maladie. Le cas des plates-formes des services  », Pyramides [En ligne], 17 | 2009, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/627

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Auteur

Jorge Muñoz

Mcf directeur adjoint ARS EA 3149, chercheur associé au CRAPE CNRS/UMR, 5061. IUT/GEA Brest UBO, Rue de Kergoat CS 93837, 29 238 Cedex 3 Brest, France. Courriel : jorge.munoz@univ-brest.fr.

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