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La sous-administration territoriale en République démocratique du Congo. Etat des lieux et perspectives

Jéthro Kombo Yetilo
p. 105-128

Résumé

La RDC connaît une sous-administration devenue chronique et pathologique. Celle-ci est la conséquence de l’éloignement de l’Administration par rapport aux administrés ainsi que d’une mauvaise répartition géographique des effectifs dans l’Administration publique due à la centralisation de la gestion de la Fonction Publique. C’est pour sortir de cette sous-administration et promouvoir le développement des entités locales qu’une nouvelle loi a été promulguée en octobre 2008. Aussi cette étude constitue-t-elle à la fois une analyse critique de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées, et une contribution à la mise en œuvre d’une administration de proximité au service du développement.

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Texte intégral

I. Introduction

1Depuis l’époque coloniale, plusieurs réformes administratives ont été réalisées en RDC. En effet, depuis le premier découpage territorial et administratif intervenu en 1888, plus de 500 décrets, lois et ordonnances sont intervenus pour en modifier l’organisation (KABUYA, 1996).

2Toutes ces réformes ont principalement porté sur le nombre des entités territoriales (régionales et locales), sur leur statut juridique, et très souvent, sur leurs appellations respectives mais, elles n’ont presque jamais été motivées par le souci d’en modifier le contenu sociologique et de faire des entités territoriales des vrais acteurs de développement. De façon générale l’objectif de ces réformes demeure confus, hésitant entre amélioration technique de la production et de la rentabilité administratives, et transformation radicale et globale de l’organisation politique et sociale de l’Etat (DARBON, 2003).

  • 1 Ce constat a été fait lors d’un Atelier sur la décentralisation territoriale et administrative en R (...)

3Par conséquent, la décentralisation territoriale et administrative demeure une éternelle discussion en RDC. Ce débat se trouve exacerbé par l’immensité de son territoire face à l’archaïsme de ses voies de communication entraînant un enclavement qui ne saurait favoriser le développement durable. D’ailleurs plusieurs échecs enregistrés sur le plan de la gestion de l’Etat ont été souvent justifiés dans l’opinion, par l’éloignement de l’Administration par rapport aux administrés1, alors que depuis 1982, la RDC s’était engagée (théoriquement bien sûr) sur la voie de la décentralisation avec la promulgation de l’Ordonnance-loi n° 82/006 du 25 Février 1982 (Généralement appelée « Loi sur la décentralisation »).

4Il convient de reconnaître qu’une administration locale doit se traduire par une proximité vis-à-vis de la population. Mais en RDC, la situation est loin d’être enviable car, en dépit de plusieurs réformes administratives entreprises, le pays reste largement sous-administré.

5A cet effet, un certain nombre de questions se posent :

  • Qu’est-ce qui est la base de la sous-administration territoriale en RDC ?

  • Quel est l’impact de cette sous-administration sur les relations avec les administrés ?

  • Comment sortir de cette sous-administration devenue chronique et pathologique ?

6Pour bien appréhender ces questions, nous avons subdivisé cet article en cinq points, hormis l’introduction et la conclusion. Nous y aborderons successivement :

  • l’administration territoriale en RDC ;

  • la gestion de la Fonction publique ;

  • les conséquences de la sous-administration sur les relations avec les administrés ;

  • la réforme de 2008 ;

  • l’analyse critique de la réforme de 2008.

II. De l’administration territoriale en RDC

7La structure administrative territoriale issue de la réforme de 1982 et consacrée par l’Ordonnance-loi n° 82/006 du 25 février 1982 était marquée par le souci de mettre sur pied une territoriale décentralisée, efficace et dynamique. Cette réforme est la plus profonde et la plus importante que le pays ait connue sur le plan de la décentralisation (VUNDUAWE, 1982).

II.1. De la hiérarchie des échelons administratifs

  • 2 Pour une meilleure compréhension les dénominations des entités sont actualisées. Le tableau n°1 en (...)

8L’Ordonnance-loi susmentionnée prévoit que le territoire national est divisé en Provinces, la Province en Districts et en Villes, le District en Territoires, le Territoire en Collectivités locales, la Collectivité en Groupements, et le Groupement en Villages. Quant à la Ville, elle est divisée en Communes, et la Commune en Quartiers.2

9Il faut noter que toutes ces institutions n’ont pas le même statut, qui varie de la centralisation à la décentralisation. Ainsi au regard de cette loi, les EAD sont la Province, la Ville, le Territoire et la Collectivité. Elles sont dotées de la personnalité juridique qui leur permet d’avoir une autonomie financière et d’action pour réaliser leur développement sans trop attendre du pouvoir central. Elles disposent de certaines affaires propres pour lesquelles elles ont le droit de s’administrer elles-mêmes tout en restant soumises au contrôle du pouvoir central.

10Chacune de ces EAD est dotée d’un organe délibérant, tandis qu’en ce qui concerne l’exécutif, un seul individu détient toute la responsabilité de l’entité, et ce, en vertu du principe de l’unité de commandement, dans le cadre du Parti-Etat. A l’organe délibérant est aussi reconnu une autre compétence importante, celle de contrôler l’autorité exécutive locale.

11A côté de ces EAD, il existe d’autres entités dépourvues, elles, de la personnalité juridique. C’est notamment le cas du District, du Groupement, du Village et du Quartier. La loi reconnaît au District la prérogative d’exercer un contrôle sur la gestion financière des entités qui le composent, c'est-à-dire les Territoires. Il jouit de ce fait d’une déconcentration. Quant au Groupement, au village et au Quartier, ils ne constituent que de simples subdivisons administratives.

II.2. De l’administration locale

12Comme on peut s’apercevoir, le Territoire et la Collectivité locale sont des EAD dotées de la personnalité juridique et le Conseil de Territoire et le Conseil de Collectivité ont tous les deux la compétence pour régler tout ce qui est d’intérêt local. On peut alors se demander quelle est la véritable autorité locale ? (MUYER, 1986).

13Or, quel que soit le respect du niveau de chaque organe, le problème est délicat. En effet, l’autorité de tutelle risque d’être souvent sollicitée soit pour arbitrer, soit pour trancher les conflits qui surgiront entre ces deux échelons. En outre, ces deux entités sont autorisées à créer des taxes pour se faire des ressources sur une même assiette territoriale, avec danger d’empiètement ou de conflit (MUYER, 1986).

14On peut aussi regretter la timidité de cette réforme à organiser une véritable décentralisation octroyant aux collectivités locales une large autonomie organique et financière. De la sorte, la collectivité aurait pu être dotée de véritables pouvoirs et des ressources réelles pour participer d’une manière responsable au développement (JAGLIN et DUBRESSON, 1998).

  • 3 Il existe deux catégories de Collectivités locales : le Secteur et la Chefferie. Le Secteur est une (...)

15Par ailleurs, l’ambivalence, mieux l’ambiguïté des compétences entre le Territoire et la Collectivité a tourné à l’avantage du premier et ce, pour deux raisons. D’abord, l’administration est embryonnaire dans les Collectivités-Secteurs et primitive, pour ne pas dire inexistante, dans les Collectivités – Chefferies (MUYER, 1986)3.

16Ensuite, ces entités sont dépourvues des ressources nécessaires (matérielles, financières et humaines) pour faire face aux problèmes locaux. C’est ce qui explique que dans la réalité les Collectivités locales fonctionnent comme de simples subdivisions administratives des Territoires alors que dans les textes, elles sont dotées de la personnalité juridique.

17Face à cette situation, le Territoire qui est aussi chargé par la loi de régler tout ce qui est d’intérêt local, devient l’EAD la plus proche des administrés, et l’Administrateur du territoire, la véritable autorité locale.

18Or, le Territoire a toujours été mal défini, notamment par rapport aux Collectivités qui le composent ainsi que par rapport à sa superficie. Par exemple, au Katanga, le Territoire le plus petit, Manika, ne représente que 1.734 Km2, alors que le Territoire le plus vaste, celui de Kamina, représente 40.214 Km2.

19Quand on sait que les réalités du terrain font du Territoire l’unité politico-administrative la plus proche des administrés, l’on ne s’étonnera pas de conclure que la RDC est un pays sous-administré. A titre illustratif, les Territoires de Bafuasende (47.087 Km2), Ubundu (42.196 Km2) et Oshwe (41.884 Km2) dépassent en superficie des pays comme le Luxembourg (2.586 Km2), la Suisse (41.288 Km2), les Pays-Bas (33.431 Km2)et la Belgique (30.500 Km2) (MUAMBA, 2004).

20Comme nous l’avons dit précédemment, une administration dite locale doit se traduire par sa proximité vis-à-vis de la population. Ainsi, en tenant compte de la superficie des entités décentralisées, nous pouvons affirmer sans risque d’être contredit que la RDC souffre d’un sous-développement administratif qui se manifeste entre autres par l’éloignement de l’Administration par rapport aux administrés. Et cet éloignement produit des effets néfastes qui se seront développés dans la suite de cet article.

II.3. La situation des Provinces

21La sous-administration territoriale en RDC n’est pas que le fait des entités locales, elle concerne aussi le niveau provincial.

  • 4 Le découpage de la Province du Kivu était à titre expérimental, dans l’optique d’un futur redécoupa (...)

22En effet, la « loi sur la décentralisation » de 1982 avait prévu huit provinces plus la ville de Kinshasa, siège des institutions nationales. Ces 8 huit provinces sont : Bas-Congo, Bandundu, Equateur, Kasaï occidental, Kasaï oriental, Katanga, Kivu et Province orientale. Par la suite, par une réforme intervenue en 1988, les trois Districts qui composaient le Kivu (Nord Kivu, Sud Kivu et Maniema) ont été érigés en provinces4 ramenant à dix le nombre de provinces plus la ville de Kinshasa.

23En tenant compte de l’immensité du territoire national, l’on se rend compte que la RDC est sous-administrée, comparativement à bien d’autres pays à travers le monde, comme le montre les données suivantes. En effet, avec une superficie de :

  • 551.500 Km2, soit le ¼ de la RDC, la France compte 95 départements ;

  • 301.200 Km2, soit le 1/8 de la RDC, l’Italie compte 19 régions ;

  • 267.000 Km2, soit le 1/9 de la RDC, le Gabon compte 8 régions ;

  • 342.000 Km2, soit le 1/7 de la RDC, le Congo compte 9 régions ;

  • 939.702 Km2, 1/3 de la RDC, la Tanzanie compte 20 régions ;

  • 746.253 Km2, soit 1/3 de la RDC, la Zambie compte 9 régions ;

  • 26.338 Km2, le 1/89 de la RDC, le Rwanda compte 9 préfectures ;

  • 27.834 Km2, 1/84 de la RDC, le Burundi compte 9 provinces.

24Source : MUYER, 1986.

25L’éloignement de la population par rapport à l’administration régionale est un handicap réel pour le développement et la promotion du bien-être dans le milieu paysan.

26C’est donc dans le souci de sortir de cette sous-administration devenue pathologique et chronique qu’une nouvelle législation vient d’être promulguée en 2008. Cette nouvelle législation se veut une réponse au problème de sous-administration territoriale qui caractérise depuis très longtemps la RDC.

27Mais il faut rappeler qu’avant cette loi, d’autres réformes ont été entreprises en 1995 et en 1998 mais sans succès. En effet, la loi n° 95-005 du 20 décembre 1995 portant décentralisation territoriale, politique et administrative du Zaïre(RDC) ainsi que le Décret-loi n° 081 du 02 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la RDC n’ont pas apporté un changement substantiel à la loi de 1982.

  • 5 L’innovation du Décret-loi de 1998 qui a été bien appliquée et qui mérite d’être soulignée est sans (...)

28S’il est vrai que le Décret-loi de 1998 a défini une nouvelle conception de la décentralisation (détermination du nombre d’entités décentralisées, la création des conseils consultatifs, la viabilité financière des collectivités locales, l’élaboration des budgets des collectivités locales et la répartition des responsabilités), il faut néanmoins reconnaître que cette décentralisation n’était pas appliquée selon les prescrits du Décret-loi, comme ce fut aussi le cas pour la Loi de 1995, et ce, par manque de volonté politique5.

29C’est ce qui explique que jusqu’à la promulgation de la loi de 2008, c’est l’Ordonnance-loi de 1982 qui était encore considérée par beaucoup comme la référence et le texte de loi le plus important en matière de décentralisation en RDC.

III. De la gestion de la Fonction Publique

30La sous-administration territoriale de la RDC n’est pas seulement fonction de la maîtrise de la gestion de l’espace (une bonne organisation territoriale), mais aussi de la gestion rationnelle et dynamique de la Fonction publique, c’est-à-dire de l’ensemble des personnes œuvrant au sein des administrations publiques. C’est ce qui a poussé IBULA (1987) à écrire que le niveau d’efficacité de la Fonction publique sur le terrain conditionne les chances de réussite et le bon aboutissement de toute réforme administrative.

III.1. La « départementalisation » de la gestion du personnel de l’Etat

31La réforme de 1973 en rapport avec la Fonction Publique avait préconisé la décentralisation de la gestion du personnel de l’Etat. Cette décentralisation ou « départementalisation », consacrée par l’Ordonnance-loi n° 73/023 du 04 Juillet 1973, conférait à chaque département ou ministère toutes les prérogatives en matière de gestion de son personnel.

32Dans ce cadre, les services installés en provinces jouissaient de très larges pouvoirs leur permettant de poser des actes de gestion du personnel (recrutement, promotion, discipline, retraite, …) sous réserve, bien sûr, de l’approbation des autorités hiérarchiques de leurs départements (Ministères) respectifs. Cette départementalisation avait un avantage certain, celui de confier la gestion aux cadres locaux censés connaître et intérioriser les problèmes des populations à la base.

III.2. La gestion centralisée de la Fonction Publique

33Cette décentralisation vint à son terme en 1980 avec la création d’un Département (Ministère) de la Fonction Publique, qui désormais, allait centraliser la gestion de tous les agents.

III.2.1. La réforme de 1981

34La loi n° 81/033 du 17 Juillet 1981 portant statut du personnel de carrière des services publics de l’Etat (communément appelé » Statut de la Fonction Publique ») a institutionnalisé la centralisation du personnel de l’Etat, option choisie pour maximiser l’unité du pouvoir, sur le plan de la gestion des agents de l’Etat.

35Ainsi, tout acte relatif à la carrière de tout fonctionnaire situé à n’importe quel endroit de la République relevait dès lors de la seule compétence du Ministère de la Fonction Publique. Il existe à cet effet une seule Fonction Publique, c’est la Fonction Publique nationale. Le Ministère de la Fonction Publique a un monopole légalement reconnu en matière de recrutement, de discipline, de rémunération ; bref, de gestion du personnel de l’Etat.

36Dans une intéressante étude portant sur le paradoxe des réformes de l’Administration publique au Zaïre, TOENGAHO montre que la centralisation de la gestion du personnel de l’Etat est incompatible avec la notion même de la décentralisation territoriale et administrative, et que ce contraste génère de nombreux maux, dont le sous-développement administratif et son corollaire, la sous-administration territoriale (TOENGAHO, 1991).

37Du fait de la centralisation de la gestion, les fonctionnaires sont affectés, mutés ou permutés dans des régions souvent autres que leur région d’origine. Le fonctionnaire considéré comme « étranger » dans une entité locale (surtout en milieu rural) recourt généralement à la langue officielle. Or, l’utilisation de la langue française dans l’administration locale semble maintenir toujours constante la distance entre l’administration et les usagers non instruits, ce qui risque de compromettre la participation des citoyens de n’importe quel lieu à la gestion des affaires qui les concernent le plus directement. Or, dans une administration participative et de proximité, il faut que les administrés et les administrateurs soient, dans l’ensemble, identiques par leur structure mentale. Ils doivent avoir les mêmes intérêts et une tendance à réagir de la même façon à leurs problèmes et à arriver aux mêmes conclusions (GAUTHIER, 1967).

III.2.2. De la distribution spatiale du personnel de l’Etat

38La centralisation de la gestion du personnel de l’Etat entraîne un autre problème, celui de distribution spatiale des agents. En effet, la répartition géographique des effectifs dans l’Administration Publique congolaise révèle que près de 40 % de la main-d’œuvre est concentrée à Kinshasa, la capitale.

39Au niveau provincial, la grande partie des agents de l’Etat se trouve dans les grandes villes, particulièrement dans les chefs-lieux des provinces. Par conséquent, les administrations locales souffrent d’un manque criant du personnel qualifié alors qu’on parle de pléthore au niveau de l’Administration centrale.

40Cette situation est due au fait que le Ministère de la Fonction Publique ne tient pas toujours compte des besoins réels en personnel par entité territoriale, car il est coupé des réalités locales. Or, le recrutement, l’affectation et la mutation du personnel de l’Etat dans une entité donnée doivent être déterminés par (TOENGAHO, 1991) :

  • le niveau de développement socio-économique ;

  • la dimension géographique ;

  • la dimension démographique ;

  • les spécificités culturelles.

41Ainsi, par exemple, dans une entité géographiquement étendue et démographiquement fort peuplée, il faut recruter un effectif assez élevé du personnel pour que l’action administrative soit exercée dans toute la région. Par ailleurs, dans une entité à vocation agricole, il serait logique que l’effectif des agents des services de l’agriculture soit plus important que celui affecté dans une entité à vocation touristique ou industrielle. Or, telle n’est malheureusement pas le cas en RDC. Par conséquent, les entités de base (les Territoires et les Collectivités locales) sont tout simplement dépourvues des ressources humaines nécessaires pour répondre aux aspirations et attentes des populations.

42Par ailleurs, les quelques agents mis à la disposition des Territoires par le Ministère de la Fonction Publique éprouvent d’énormes difficultés pour desservir leurs Territoires eu égard à l’immensité de la superficie de ces entités. Aussi assiste-t-on à un vide administratif, l’Etat étant tout simplement absent de certains endroits.

43En outre, les conditions de vie et de travail des agents de l’Etat évoluant dans des administrations locales (surtout en milieu rural) constituent un facteur de démotivation. En effet, loin des grands centres urbains et travaillant dans des conditions infrahumaines caractérisées par la modicité des salaires réels, le non paiement des avantages sociaux, le non paiement des frais relatifs aux soins médicaux et aux funérailles et l’absence des moyens de transport pour desservir leurs territoires, les agents de l’Etat sont tout simplement démotivés (RAFFINOT et ROUBAUD, 2001). La plupart d’entre eux se battent pour être mutés dans la capitale ou dans les administrations provinciales, aggravant ainsi davantage le déficit en ressources humaines que connaissent déjà ces entités.

44Il ressort de ce qui précède que la centralisation de la gestion de la Fonction Publique constitue un autre facteur de sous-administration, au même titre que l’organisation politico-administrative et territoriale du pays.

45Or, l’Etat, à travers l’administration publique, doit être présent et vivant en chaque parcelle de l’étendue du territoire national en y assurant effectivement l’exercice du pouvoir politique, et corollairement, en y établissant et en y assurant ordre, liberté et sécurité, et en y créant ou en y favorisant les conditions indispensables au développement, et donc à l’épanouissement tant économique et social que culturel et politique, pour tous, nationaux et étrangers (CHIRISHUNGU, 1993).

46Fort malheureusement, en RDC, la sous-administration fait que l’Etat ne soit tout simplement pas présente sur tout le territoire. Et cette situation a des conséquences fâcheuses sur les relations avec les administrés.

IV. Les conséquences de la sous-administration sur les relations avec les administrés

47La sous-administration territoriale que connaît la RDC a des conséquences néfastes sur les relations entre l’Administration et les administrés. Ces conséquences sont notamment l’éloignement entre fonctionnaires et usagers, la non implication des administrés à la gestion de leurs entités, la méfiance et les relations souvent conflictuelles.

IV.1. L’éloignement entre fonctionnaires et usagers

  • 6 L’expression « Territoire » est utilisée dans cet article au sens administratif tel qu’employée en (...)

48Tenant compte de la superficie des Territoires6, les administrés doivent parcourir de longues distances pour avoir accès à certains documents administratifs ou services publics.

49Ainsi, par exemple pour enregistrer un mariage, un couple peut parcourir plus de 300 Km jusqu’au chef-lieu du Territoire, et quand on connaît l’état des routes et autres pistes, on ne s’étonne pas que certains administrés se limitent au mariage coutumier et ne s’intéressent pas au mariage civil, en dépit de toutes les garanties et protections juridiques qu’offre le mariage civil.

50En outre, la sous-administration, mieux l’absence de l’Etat, pousse les administrés à s’organiser par eux-mêmes. En effet, le vide administratif est comblé par la solidarité de type clanique, coutumier ou religieux. C’est ce qui explique que dans certains coins du pays, la coutume fait office de loi. Dans d’autres coins par contre, ce sont des « hommes de Dieu » qui règnent en maîtres, appliquent le règlement de la religion et posent même certains actes administratifs (comme la délivrance de certains documents administratifs …) en lieu et place des fonctionnaires de l’Etat absents.

IV.2. La méfiance et des relations souvent conflictuelles

51La sous-administration territoriale fait que le plus souvent, les agents de l’Etat ne viennent que quand il faut réprimer et rançonner les populations. Elle favorise de ce fait une administration publique où prédominent les fonctions de répression et de tracasserie.

52Par conséquent, il se crée entre les administrés frustrés et la lointaine administration un climat de méfiance et des relations conflictuelles, car celle-ci se comporte comme une administration de type colonial, c’est-à-dire une administration de domination.

53La sous-administration fait donc que l’Administration est perçue comme une organisation qui n’a que des droits (taxes et autres redevances à percevoir, prélèvements sur la production, …) mais aucune obligation vis-à-vis des administrés, qui ne font que subir la loi du plus fort.

54Aussi les contrôles des agents de l’Etat sont-elles souvent mal vécues par la population, car elles signifient pour elle, le plus souvent, répression, rançonnement et tracasserie de tout genre.

55C’est ce qui explique que dans certaines parties du pays, les populations s’organisent pour s’opposer à des visites d’inspection et autres « descentes des fonctionnaires ». Cette opposition peut dans certains cas être organisée et encadrée par des organisations de la société civile (associations des paysans, associations religieuses, …) et devenir hostile voire violente.

56C’est, entre autres, pour remédier à cette situation calamiteuse et promouvoir le développement local qu’une nouvelle loi a été promulguée le 7 octobre 2008.

V. La réforme de 2008

57Faisant suite aux dispositions des articles 2 et 3 de la Constitution du 18 février 2006 qui régit actuellement la RDC, la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 constitue une réforme en profondeur en matière de la décentralisation.

58Une lecture attentive de cette nouvelle loi montre que si elle est bien appliquée, elle résoudra non seulement le problème de la sous-administration qui caractérise actuellement la RDC, mais contribuera aussi au développement et à la démocratie locale.

V.1. La nouvelle organisation politico-administrative

  • 7 La nouvelle constitution a consacré l’expression « entité territoriale décentralisée » (ETD) en lie (...)

59La constitution du 18 février et la Loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 distinguent trois catégories d’entités territoriales qui sont les Provinces, les ETD et les ETd7.

V.1.1. Les Provinces

60L’article 3 de la loi de 2008 stipule que la RDC est composée de la ville de Kinshasa et de 25 provinces. En rapprochant cet article de la loi des autres articles de la Constitution, notamment les articles 2,4, et surtout 195 à 206 qui se rapportent aux » institutions politiques provinciales », il est clair que la Province est désormais une « entité territoriale politique régionalisée », bien que relevant toujours de l’Etat unitaire (VUNDUAWE, 2009).

61La distinction entre les deux niveaux du pouvoir de l’Etat (central et provincial) est organisée par la Constitution. Les animateurs des institutions politiques provinciales, que sont l’Assemblée provinciale et le Gouvernement provincial, sont de véritables autorités politiques et administratives dont le statut est garanti grâce à leur autonomie organique.

62En effet, la ville de Kinshasa, qui a désormais statut de Province, et les dix Provinces actuelles (25 à l’horizon 2010) (BRUNEAU, 2009), sont appelées à devenir de véritables institutions politiques sur lesquelles le pouvoir central ne pourra plus exercer une tutelle car aucune disposition n’a été prévue à cet effet. La tutelle du pouvoir central est supprimée et remplacée par un « contrôle de légalité » assuré par le juge compétent, administratif ou constitutionnel, selon le cas. C’est donc le principe de la libre administration.

V.1.2. Les ETD et les ETd

63Selon les articles 4 et 5 de la Loi-organique n° 08/016 du 07 octobre 2008, la Province est subdivisée en Villes et en Territoires. Sont subdivisés à l’intérieur de la Province :

  • la Ville en Communes ;

  • la Commune en Quartiers ;

  • le Territoire en Communes, Secteurs et Chefferies ;

  • le Secteur ou Chefferie en Groupements ;

  • le Groupement en Villages.

64Il convient de noter que le Territoire, le Groupement et le Village sont des ETd dépourvues de personnalité juridique, tandis que la Ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie sont des ETD, dotées de la personnalité juridique et de la libre administration de leurs ressources humaines, économiques, financières et techniques.

65Les définitions que le législateur donne de différentes ETD sont fort révélatrices de son intentionnalité profonde et du rôle qu’il entend leur faire jouer ou les voir jouer (METENA, 2009), c’est-à-dire celui d’actrices de développement local.

66Ainsi, on entend par Ville tout chef-lieu de province ou toute agglomération d’au moins 100.000 habitants disposant des équipements collectifs et des infrastructures économiques et sociales à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré ce statut (article 6). Elle est dotée de deux organes que sont le Conseil urbain (organe délibérant) et le Conseil exécutif urbain (organe exécutif).

67En ce qui concerne la Commune, c’est d’abord tout chef-lieu de Territoire, ensuite toute subdivision administrative de la ville et enfin toute agglomération d’au moins 20.000 habitants à laquelle un décret du Premier ministre aura conféré ce statut (article 46). Ses organes sont le Conseil communal (organe délibérant) et le Conseil exécutif communal (organe exécutif).

68Quant à au Secteur et à la Chefferie, ce sont des subdivisions du Territoire. Le Secteur est défini par l’hétérogénéité de se composants communautaires. Son Chef est élu et investi par les pouvoirs publics. La Chefferie se distingue du secteur par l’homogénéité de se composantes communautaires. Son Chef n’est pas, contrairement au Chef de Secteur élu, mais désigné par la coutume, et reconnu et investi par les pouvoirs publics (articles 46 et 47). Leurs organes sont le Conseil de secteur ou de chefferie et le Collège exécutif du secteur ou de chefferie.

V.2. Des ressources humaines

69La nouvelle Constitution a prévu trois Fonctions Publiques : la Fonction Publique nationale, la Fonction Publique provinciale et la Fonction Publique locale. Il faudra pour cela qu’une autre loi détermine les compétences et les modalités de gestion (recrutement, sélection, mobilité, politique salariale, gestion de la carrière, promotion, sanctions,…) de chacune d’elles. On pourrait seulement regretter que ladite loi n’ait pas été promulguée en même temps que la nouvelle loi sur la décentralisation en octobre 2008.

  • 8 Il est prévu au total quatre différents textes de loi, qui abordent chacun un aspect différent de l (...)

70Pour TOENGAHO(2009), il aurait été plus économique et plus pratique d’organiser l’organisation et le fonctionnement des entités territoriales dans une seule loi organique ayant pour objet l’organisation territoriale, politique et administrative de la RDC, qui serait par ailleurs facile à manier par les usagers sur terrain, au lieu d’en produire plusieurs 8

71Cette unification de la législation sur l’organisation de la territoriale congolaise dans un texte unique aurait le mérite de prévenir les contradictions qui caractérisent le plus souvent les réformes administratives en RDC.

72Quoi qu’il en soit et en attendant la promulgation de la loi sur les Fonctions publiques nationale, provinciale et locale, l’administration territoriale est constituée des agents et organismes publics mis à la disposition des ETD par le pouvoir central.

V.2. Des ressources financières

73Comme on le sait, il est inutile de doter une entité de l’autonomie si est privée des ressources financières nécessaires pour l’assurer. A cet effet, la nouvelle loi sue la décentralisation a prévu des mécanismes pour octroyer les Provinces et les ETD de l’autonomie financière.

V.2.1. Les finances publiques provinciales

74L’article 171 de la Constitution stipule que « les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distinctes. » En outre l’article 175 institue l’obligation d’arrêter le budget annuel des provinces par une loi, au même titre que le budget du pouvoir central. Il s’agit là, selon VUNDUAWE (2009), d’un changement radical par rapport aux pratiques actuelles qui ne requièrent pas la présentation des budgets provinciaux à l’examen et à l’approbation du Parlement.

75D’autre part, la Constitution réserve aux Provinces une part égale à 40 % de l’ensemble des recettes publiques à caractère national, ladite part étant retenue à la source, selon la règle de l’origine. Chaque Province aura ainsi le droit de retenir 40 % des recettes recouvrées sur son territoire.

76Enfin, l’article 181 de la Constitution prévoit aussi la création d’une Caisse nationale de péréquation dont l’objet consiste à financer des projets et programmes d’investissements publics dans le but d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les Provinces et les autres ETD.

V.2.2. Les finances publiques locales

77En ce qui concerne les finances des ETD, elles sont aussi distinctes de celles des Provinces. En effet, selon l’article 105 de la Loi n° 08-016 du 07 octobre 2008, les ressources financières d’une ETD (Ville, Commune, Secteur et Chefferie) comprennent :

  • les ressources propres (l’impôt local, les recettes de participation, les taxes locales et autres droits locaux) ;

  • les ressources provenant des recettes à caractère national (les ETD ont droit à 40 % de la part des recettes à caractère national allouées aux Provinces. La répartition de ces ressources entre les ETD qui composent la Province est fonction des critères de capacité de production, de la superficie et de la population) ;

  • les ressources de la caisse nationale de péréquation ;

  • les ressources exceptionnelles (l’emprunt intérieur, les dons et legs).

VI. Analyse critique de la Réforme de 2008

78Comme nous l’avons dit précédemment, la Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces, semble être une réponse appropriée à la sous-administration territoriale que connaît la RDC.

79En effet, comme le fait remarquer TOENGAHO (1991), les réformes réalisées en RDC au niveau de l’administration territoriale et de la Fonction Publique ont été mises en œuvre d’une façon parcellaire, sans appréhension systémique des rapports de causalité et d’interdépendance entre ces deux secteurs. Dans cette optique, ces réformes ont certes résolu certains problèmes, mais en ont créé d’autres, notamment la sous-administration.

80La réforme de 2008, quant à elle, considère l’administration territoriale et la Fonction Publique comme les éléments indissociables d’un même système car elle préconise une décentralisation globale, tant de la Territoriale que de la Fonction publique.

VI.1. En ce qui concerne l’éloignement entre l’Administration et les administrés

81Le passage du nombre des Provinces de 10 à 26, ce qui réduit sensiblement la superficie de ces entités, rapprochera l’autorité provinciale de ses administrés.

82Une autre innovation de cette réforme est la suppression du District, échelon intermédiaire entre la Province et le Territoire dans la loi de 1982. Cette réduction du nombre d’échelons est salvatrice car comme le note MUYER (1986), plus le nombre d’échelons est élevé, plus les relais sont nombreux, plus aussi les communications entre le sommet et la base sont lentes, plus le circuit est allongé et plus sont augmentés les risques de déformation dans la transmission des informations.

83Quant au Territoire, il n’est plus une ETD mais plutôt une simple entité déconcentrée au sein de la province. Cette disposition met fin à l’ambiguïté et l’ambivalence qui ont longtemps existé pour ce qui est de déterminer la vraie autorité locale entre celle du Territoire et celle de la Collectivité locale (secteur ou chefferie).

84Les quatre entités territoriales dotées de la personnalité juridique sont, de par leur superficie, proches des administrés, ce qui contribue à sortir de l’éloignement entre l’Administration et les administrés.

VI.2. En ce qui concerne la gestion du personnel de l’Etat

85Pour sortir de la sous-administration qui caractérise la RDC dans le domaine de la Fonction publique, c’est-à-dire du personnel de l’Etat œuvrant au sein des administrations publiques, la réforme reconnaît à chaque ETD le droit de recruter son propre personnel pour faire face aux besoins locaux : c’est la Fonction publique locale.

86Ce système de gestion décentralisée des fonctionnaires, corollaire de la décentralisation administrative, permettra de rapprocher l’administration de l’administré. Il fera en sorte que les fonctionnaires soient imprégnés de la culture de la population qu’ils administrent. C’est donc un moyen pratique et adapté pouvant faciliter la participation des citoyens de n’importe quel coin à la gestion des affaires qui les concernent le plus directement (TOENGAHO, 1991).

87En outre, la nouvelle législation reconnaît aux ETD la compétence de créer des services publics locaux (articles 50, 64 et 92), utiles pour répondre aux aspirations des populations locales.

VI.3. De la réussite de la réforme

88Il faut pour cela une réelle volonté politique (particulièrement de la part des autorités nationales) pour que la réforme de 2008 soit effective, car comme l’illustre le débat suscité actuellement par l’interprétation de l’article 175 de la Constitution actuelle de la RDC, qui pose le principe d’une large décentralisation, il existe une cacophonie vive dans ce pays quant à la perception de la décentralisation, à sa portée exacte (théorique et pratique) et à son incidence sur le développement des entités locales. Derrière l’unanimité sur l’intérêt et la nécessité de la décentralisation, il y a de profondes divergences sur son contenu et son sens (LAURENT et PEEMANS, 2006).

89Les autorités nationales ne doivent pas hésiter à octroyer aux Provinces et aux ETD la libre administration et l’autonomie de gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et techniques leur reconnues par la Constitution. Cela est d’autant plus important pour sortir de la sous-administration pathologique qui caractérise le pays. En effet, la trop grande centralisation des décisions politiques au sommet de l’Etat a pendant longtemps étouffé les initiatives locales. Aussi pensons-nous que seul un système décentralisé pourrait assurer une bonne gouvernance (BIERSHENK et DE SARDAN, 1998).

90Les autorités centrales ne doivent pas craindre de perdre leurs pouvoirs au profit des autorités locales car comme le note MUYER( 1986), la décentralisation et un système de contrôle bien conçu n’entraînent absolument en rien un affaiblissement des possibilités des autorités centrales qui, à tout moment, doivent veiller à ce que les services créés par la puissance publique (Etat, autorités provinciales ou locales) poursuivent le but qu’elle a leur a fixé lors de leur création. Le contrôle est un devoir général de l’Etat envers les organes et les services qu’il crée. La responsabilité ultime de tous les services, quel que soit leur nature ou la technique de leur création ou de leur fonctionnement, incombe à l’Etat.

  • 9 Selon l’Article 128 de la loi de 2008, elle est entrée en vigueur trente jours après sa publication (...)

91Enfin, il faut noter que la population dans son ensemble ne connaît ni l’existence ni le contenu de cette réforme9. Il en va de même pour certaines ETD, qui, pourtant en sont les premières bénéficiaires. Cette méconnaissance de la loi par la population est due, entre autres, au fait que la plupart des réformes entreprises en RDC sont une affaire des politiques et dans une certaine mesure de l’élite intellectuelle ; les administrés étant tout simplement mis de côté aussi bien dans le processus de leur élaboration que dans celui de leur mise en œuvre. Cela donne raison à DARBON lors qu’il écrit qu’autour de la succession ininterrompue des réformes que connaissent les pays africains, convergent les intérêts des responsables politiques, des experts nationaux ou étrangers et des bailleurs des fonds (FMI, Banque Mondiale,…) (DARBON, 2003) mais rarement ceux des populations qui ne font que subir.

VII. Conclusion

92Notre discussion a eu pour objet de dresser l’état des lieux de la sous-administration territoriale que connaît la RDC ainsi que d’analyser les perspectives d’avenir au regard de la réforme instituée par la nouvelle loi sur la décentralisation territoriale.

93Sur la base des observations critiques portées ci-dessus, nous pouvons soutenir que la sous-administration est due d’une part à l’organisation de la territoriale suite à l’immensité de la superficie des entités locales et d’autre part à la centralisation de la gestion du personnel de l’Etat.

94Cette sous-administration territoriale, qui traduit le sous-développement administratif, a des conséquences néfastes sur les relations avec les administrés : éloignement entre l’administration et la population, la méfiance des administrés, les relations souvent conflictuelles surtout en milieu rural, une mauvaise perception des fonctionnaires de l’Etat, …

95Ainsi pour y remédier, une nouvelle législation a été promulguée en octobre 2008. Elle a le mérite d’avoir considéré l’administration territoriale et la Fonction Publique comme les éléments indissociables d’un même système.

96La voie la mieux indiquée pour sortir de la sous-administration chronique et pathologique serait la mise en œuvre de la décentralisation globale et effective préconisée par cette nouvelle loi. Cela exige de la part du Gouvernement central une volonté politique affichée, et des autorités provinciales et locales, l’engagement, la compétence, l’esprit d’initiative et l’esprit décentralisé (TOENGAHO, 2009).

97En définitive, la loi 08-016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces définit le cadre général dans lequel une bonne décentralisation pourrait advenir. Elle semble être la solution au problème de la sous-administration territoriale que connaît le pays. Mais elle ne porte, en elle, aucune promesse de réussite de ce processus. Et pour cause : ce n’est pas à la loi de produire les résultats attendus par sa promulgation, c’est aux acteurs administratifs d’utiliser la loi en vue de construire leur cité selon l’utopie politique qui est la leur et selon le bonheur raisonnable dont ils rêvent (METENA, 2009).

98En définitive, les administrés ne pourront juger le bien fondé de cette réforme que s’ils en ressentent les effets qui se traduiront par l’amélioration de leurs conditions de vie grâce à une administration de proximité au service de développement.

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Bibliographie

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DARBON, D., » Réformer ou reformer les Administrations projetées des Afriques ? Entre routine anti politique et ingénierie politique contextuelle » in Revue française d’Administration Publique, n° 105/106, 2003, p. 136.

GAUTHIER, F., « Centralisation ou décentralisation. Les contraintes de la politique économique » in Cahiers de l’Institut Social Populaire, n° 8, 1967, p. 13.

IBULA, M.K., La consolidation du management public au Zaïre, Kinshasa, PUZ, 1987, p. 8.

JAGLIN, S. et DUBRESSON, A., Pouvoirs et cités d’Afrique noire, décentralisation en question, Paris, éd. Karthala, 1998, p. 23.

KABUYA, C., Conflits de l’Est du Zaïre, repères et enjeux, Kinshasa, éd. SECCO, 1996, p. 121.

LAURENT, P.-J et PEEMAN, J.-P, « Les Dimensions socio-économiques du Développement local au sud du Sahara : Quels stratégies pour quels acteurs ? » in Le Bulletin de l’APAD, n° 15 (en ligne), mis en ligne le 20 décembre 2006 (URL : http://apad.revues.org/documet 553 html)

METENA, S.-P., « Des Entités territoriales décentralisées(ETD), qu’est ce à dire et pour quoi ? Une exégèse de la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces » in Congo-Afrique, n° 433, mars 2009, pp. 187-202.

MUAMBA, F. (Ed), « Décentralisation en RDC : Un pouvoir et une administration lointains, cas de la loi n° 95-005 du 20 Décembre 1995 » in La décentralisation : obstacles à l’organisation du pouvoir local et de l’Administration locale dans la RDC post-conflit, Actes du colloque, Kinshasa, ISDD, 2004, p. 25.

MUYER, O., Impératif du développement et réforme de l’administration locale au Zaïre, Kinshasa, PUZ, 1986, p. 46

RAFFINOT, M. et ROUBAUD, F. (Ed), Les fonctionnaires du sud entre deux eaux : sacrifiés ou protégés, n° spécial, Autrepart, 20, 2001, p. 13.

TOENGAHO, L., « Le paradoxe de réformes de l’Administration publique au Zaïre » in : Zaïre-Afrique, n° 251, Janvier 1991, pp. 11-21.

TOENGHAHO, L., « La réforme sur la décentralisation el le découpage territorial : portée, forces et faiblesses » in Congo-Afrique, n° 433, mars 2009, pp. 213-231.

VUNDUAWE, T.P., « La décentralisation territoriale des responsabilités au Zaïre. Pourquoi et comment ? » in Zaïre-Afrique, n° 165, Mai 1982, p. 265.

VUNDUAWE, T.P., « La dynamique de la Décentralisation territoriale en RD Congo(2) » in Congo-Afrique, n° 433, mars 2009, pp. 165-185

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Annexe

Tableau n° 1 : Organisation politico-administrative au regard de l’Ordonnance-loi n° 82/006 du 25 février 1982

Tableau n° 1 : Organisation politico-administrative au regard de l’Ordonnance-loi n° 82/006 du 25 février 1982

Tableau n° 2 : Organisation politico-administrative au regard de la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008.

Tableau n° 2 : Organisation politico-administrative au regard de la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008.

Liste des Acronymes

EAD : Entité administrative décentralisée

ETD : Entité territoriale décentralisée

ETd : Entité territoriale déconcentrée

RDC : République démocratique du Congo

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Notes

1 Ce constat a été fait lors d’un Atelier sur la décentralisation territoriale et administrative en RDC organisé par la Faculté des Sciences Sociales, Administratives et Politiques de l’Université de Kinshasa, en 2005.

2 Pour une meilleure compréhension les dénominations des entités sont actualisées. Le tableau n°1 en annexe explique en détail le statut de chacune de ces entités et ses compétences spécifiques.

3 Il existe deux catégories de Collectivités locales : le Secteur et la Chefferie. Le Secteur est une entité généralement hétérogène de communautés traditionnelles indépendantes, organisées sur base de la coutume. Son Chef est nommé et investi par les pouvoirs publics. La Chefferie, quant à elle, est une entité généralement homogène de communautés traditionnelles organisées selon la coutume et ayant à sa tête un Chef désigné par la coutume, mais reconnu et investi par les pouvoirs publics.

4 Le découpage de la Province du Kivu était à titre expérimental, dans l’optique d’un futur redécoupage de l’ensemble du pays.

5 L’innovation du Décret-loi de 1998 qui a été bien appliquée et qui mérite d’être soulignée est sans doute le rétrécissement du champ des EAD. Alors que la Loi de 1982 avait reconnu toutes les Communes et toutes les collectivités locales comme des EAD, le Décret-loi de 1998 n’a reconnu la qualité des EAD qu’aux seules communes de la ville de Kinshasa.

6 L’expression « Territoire » est utilisée dans cet article au sens administratif tel qu’employée en RDC (cfr.Tableau 1).

7 La nouvelle constitution a consacré l’expression « entité territoriale décentralisée » (ETD) en lieu et place d’ « entité administrative décentralisée » (EAD) utilisée jusqu’alors. Par ailleurs l’acronyme « ETd » tel que nous utilisons dans cet article veut dire « entité territoriale déconcentrée ».

8 Il est prévu au total quatre différents textes de loi, qui abordent chacun un aspect différent de l’organisation territoriale et administrative du pays.

9 Selon l’Article 128 de la loi de 2008, elle est entrée en vigueur trente jours après sa publication dans le Journal Officiel soit le 10 novembre 2008.

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Table des illustrations

Titre Tableau n° 1 : Organisation politico-administrative au regard de l’Ordonnance-loi n° 82/006 du 25 février 1982
URL http://journals.openedition.org/pyramides/docannexe/image/711/img-1.jpg
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Titre Tableau n° 2 : Organisation politico-administrative au regard de la loi n° 08/016 du 07 octobre 2008.
URL http://journals.openedition.org/pyramides/docannexe/image/711/img-2.jpg
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Pour citer cet article

Référence papier

Jéthro Kombo Yetilo, « La sous-administration territoriale en République démocratique du Congo. Etat des lieux et perspectives », Pyramides, 19 | 2010, 105-128.

Référence électronique

Jéthro Kombo Yetilo, « La sous-administration territoriale en République démocratique du Congo. Etat des lieux et perspectives », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 11 janvier 2012, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/711

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Auteur

Jéthro Kombo Yetilo

Assistant à la Faculté des Sciences Sociales, Administratives et Politiques de l’Université de Kinshasa, Chercheur à la Chaire d’Administration Publique et Management (CAPM/UNIKIN), Doctorant en Sciences Politiques et Administratives. yekom05@yahoo.fr

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Droits d’auteur

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