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De l’analyse des réformes par le bas : le cas de la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine

Bertrand Dépigny
p. 219-242

Résumé

Depuis une vingtaine d’années, les administrations se sont retrouvées au centre de dynamiques réformatrices dont les caractéristiques varient en fonction des États. En France, le secteur de la politique de la ville et de la rénovation urbaine témoigne d’une évolution de ses structures administratives. La création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine nous interroge non seulement sur l’appropriation de nouveaux savoirs, mais aussi sur leur incorporation dans de nouvelles structures administratives. Quelle(s) catégorie(s) de savoirs et de références idéologiques peut-on repérer dans le processus de création de cette agence ? Comment les acteurs de la politique de rénovation urbaine se positionnent-ils par rapport aux nouvelles pratiques définies ? En quoi la création de l’Agence nous renseigne-t-elle sur les conditions du changement dans l’action publique ? Notre intervention tentera d’apporter des éléments de réponse à ces questions en s'appuyant sur les premiers résultats d'un des terrains d'enquête de notre travail de thèse.

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Texte intégral

1Depuis une vingtaine d’années, les administrations se sont retrouvées au centre de dynamiques réformatrices dont les caractéristiques varient en fonction des États. On observe aussi une diversité des processus et des instruments selon les secteurs d’action publique visés. En France, le secteur de la politique de la ville et de la rénovation urbaine constitue un exemple de secteur réformé. En 2004, la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine nous interroge non seulement sur l’appropriation de nouveaux savoirs administratifs, mais aussi sur leur incorporation dans les tissus politico-administratifs locaux. En effet, la politique de la ville se dote pour la première fois d’une agence, ce qui renvoie à la dynamique générale d’« agencification » observable à l’intérieur de nombreux États dont la France (Benamouzig et Besançon, 2008). Ce type de dispositif d’action publique est de plus en plus usité en France sans que l’on puisse pour autant repérer un programme réformateur semblable à celui élaboré et mis en œuvre en Grande-Bretagne par le gouvernement Thatcher (James, 2003). L’usage intensifié de ces nouveaux outils de gouvernement n’est pas sans poser la question de leur contexte de création, des attentes auxquelles ils répondent et des pratiques et usages qu’ils tendent à déployer sur le terrain.

2La création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine apparaît en premier lieu comme une rupture dans la gouvernance et la définition de la politique de la ville. Elle tend en effet à substituer à une tradition interventionniste de l’Etat en direction des quartiers dits « en difficultés » un cadre d’action néo-managérial innovant et développant ses propres logiques. En outre, elle semble produire un certain nombre de normes et d’outils qui répondent à la critique d’inefficacité avérée de la politique de la ville et qui promeuvent la performance et la transparence de l’action publique. Ces dispositifs d’action publique et ces nouvelles pratiques sont manipulés par les acteurs impliqués dans le processus de mise en œuvre de l’action publique. Nous choisissons de placer la focale sur le jeu des acteurs en question afin de parvenir à une analyse « par le bas » du processus de mise en œuvre de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine.

3Quelles catégories de savoirs et de références idéologiques peut-on repérer dans le processus de création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine ? Comment les acteurs impliqués dans l’action publique locale pour la rénovation urbaine s’approprient-ils ces nouvelles pratiques ? En quoi la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine nourrit-elle une réflexion sur la capacité des nouveaux dispositifs d’action publique à participer au changement dans l’action publique ? Ces questionnements alimenteront une réflexion sur la perception du changement vue par les acteurs de la mise en œuvre des politiques publiques. Tout au long de cet article, l’objectif retenu consiste à repérer les éléments annonciateurs d’un changement et leur impact sur les productions d’action publique afin de montrer comment, sous couvert d’une recherche de l’efficacité et de la transparence de l’action, les output de la dynamique réformatrice observée laissent entrevoir une résurgence de processus de bureaucratisation condamnés.

4Nous chercherons tout d’abord à déterminer quels sont les principaux types de savoirs et d’idéologies repérés par les acteurs intégrés au fonctionnement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine. Nous reviendrons ensuite sur le positionnement des différentes catégories d’acteurs locaux vis-à-vis des pratiques nouvelles développées. Enfin, nous nous interrogerons sur la capacité de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine à s’ériger en vecteur du changement dans l’action publique.

I. Entre savoirs et idéologies, les références cognitives identifiées par les acteurs de la politique de rénovation urbaine

5L’action publique produit et développe des pratiques et des dispositifs qui constituent eux-mêmes des émanations d’une réflexion antérieure. Procéder à une analyse de l’action publique ne doit pas se soustraire à une réflexion sur les corpus idéologiques et les types de savoirs mobilisés pour sa production. Il s’agit de nous situer en amont du processus de mise en œuvre de l’action publique pour découvrir les références plus ou moins explicites que les acteurs publics mobilisent au cours du processus de création de dispositifs d’action publique. Dans un souci de respect d’une analyse « par le bas », nous choisissons d’explorer et de rendre compte de deux types de références relevées dans le jeu d’acteurs : les savoirs et les idéologies.

I.1. Typologie des savoirs identifiés comme ayant été mobilisés

6Choisir d’analyser la recomposition de l’action publique par les savoirs impose d’initier notre propos par une définition et une caractérisation de ces savoirs. On peut en distinguer plusieurs types. D’une part les savoirs académiques sont issus d’une transmission par le biais d’instances de formation et font l’objet d’une reconnaissance académique. Ils peuvent être dérivés d’une discipline ou d’une théorie (Ihl et al. 2003). D’autre part, les savoirs pour l’action, parmi lesquels les savoirs pratiques, sont « produits ou mobilisés par des acteurs impliqués à titres divers dans le processus d’action publique (fonctionnaires, élus, experts, militants membres d’un groupe d’intérêt,…). Ces savoirs sont bien des savoirs d’action dont une des finalités consiste à « rationaliser » ou à modifier, même marginalement, le travail administratif ou les programmes d’action publique » (Argibay et al. 2007). Une fois donnée cette définition, nous pouvons tenter de repérer les différents types de savoirs auxquels la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine renvoie.

7La création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine n’est pas sans faire écho à la « fièvre » que constitue le foisonnement d’agences de gouvernement observé dans les Etats occidentaux ces trente dernières années (Christensen et Laegrid, 2005). A ce titre, il apparaît pertinent de chercher à circonscrire les processus de choix présidant à la création de ces entités. L’abondante littérature produite à ce sujet révèle certes des mécanismes de genèse institutionnelle fortement contextualisés, mais elle rend compte de l’inscription de la démarche « d’agencification » dans une dynamique plus large de réformes issues de la doctrine néo managériale. Véritable science de gouvernement, le New Public Management constitue « un vaste mouvement de réformes qui, dans les années 1980-1990, a poussé des pays d’Europe occidentale et notamment ceux de l’Europe du Nord à entreprendre des réformes destinées à moderniser leurs administrations publiques, réformes que les anglophones ont appelées le » New Public Management » (Senimon, 2003). Véhiculant l’idée d’un nécessaire dépassement des formes traditionnelles du modèle bureaucratique, le New Public Management « défend de nouvelles manières de penser l’organisation administrative à partir d’un ensemble hétérogène d’axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de pratiques expérimentées dans des réformes (notamment dans les pays anglo-saxons) et de systématisations produites par des organismes comme l’OCDE » (Bezes, 2007).

8A travers un certain nombre d’axiomes, de principes et d’instruments, cette nouvelle doctrine que constitue le New Public Management s’illustre par un remodelage des formes traditionnelles d’administration dont l’une des issues est la mise en place d’agences de gouvernement. Cette nouvelle conception de l’action publique qu’illustre le rôle croissant des agences au sein des administrations semble s’inspirer directement de pratiques à l’œuvre dans certains pays d’Europe, mais aussi d’Amérique du Nord. En effet, dans ces Etats, la forme agence a, depuis plus ou moins longtemps, pénétré les sphères de l’administration et constitue parfois un élément important du paysage administratif (Gaudin, 2004a). Les dynamiques de « l’agencification » peuvent varier si on l’observe dans le cadre d’un programme réformateur de grande ampleur, telle la réforme Next Steps dans la Grande-Bretagne de Margaret Thatcher, qui avait pour objectif de distinguer les tâches de conception et d’exécution des politiques publiques (Thatcher, 2002).

  • 1 Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et Agence nationale pour la cohésion sociale et (...)
  • 2 Des réflexions sont en cours sur la création d’agences régionales de santé regroupant les agences r (...)

9Dans le cas français, il apparaît difficile de repérer une réforme identifiée plutôt qu’une dynamique de type patchwork dont les limites temporelles sont délicates à affirmer en raison de l’existence d’établissements publics nationaux depuis plusieurs décennies (Rochet, 2002). De fait, donner une définition d’une agence française s’apparente à une tâche impossible. La situation française témoigne en revanche d’un ancrage dans cette tendance à l’agencification avec, notamment, la création d’agences dans le secteur sanitaire (Benamouzig et Besançon, 2008), dans celui de la politique de la ville1 ou encore dans le secteur hospitalier2 plus récemment. Cependant, nous n’observons pas de volonté gouvernementale de réformer en profondeur l’administration comme ce fut le cas dans la Grande-Bretagne de Margaret Thatcher.

10En l’absence d’inscription dans un contexte national de réformes néo managériales clairement identifié, la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) constitue cependant une étape charnière dans l’évolution de la politique de la ville française (Dépigny, 2009). En effet, elle consacre le glissement de cette politique publique d’une tradition à la fois militante et planificatrice à l’ère de la gouvernance par projets. Afin de bien saisir les tenants et les aboutissants de cette évolution nous proposons un rapide détour par l’histoire institutionnelle et sociologique de l’action publique en faveur des « quartiers » (Tissot, 2007). Initiée dans les années 1970, la politique de la ville est née suite au constat d’échec du modèle de société imaginé et créé dans les années 1950. L’apparition à la périphérie des grandes villes de quartiers concentrant des difficultés d’ordre social, économique, culturel et d’intégration des populations a conduit la puissance publique à se saisir du problème naissant des « quartiers » (Tissot, 2007). L’action développée jusqu’au début des années 1990 privilégiait l’approche contractuelle entre un État garant de l’intégrité du territoire et des collectivités au pouvoir et à la légitimité renforcés par la décentralisation (Gaudin, 1999). La décennie 1990 est marquée par une mobilisation de savoirs statistiques et évaluateurs qui témoigne du passage d’une politique de la ville issue du militantisme et de l’expérimental à une politique de la ville rationnelle et quantifiée (Donzelot, 2006). Cette évolution dans la mobilisation de savoirs se traduit par la mise en place d’un nouveau zonage opérant une hiérarchisation des territoires selon la gravité des problèmes rencontrés. L’usage d’indices et la collaboration des techniciens de l’INSEE consacrent cette tendance nouvelle à la quantification de l’action (Tissot, 2004).

  • 3 Entretien avec un ancien membre du cabinet du ministre délégué à la Ville et à la Rénovation urbain (...)
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  • 5 Loi Organique relative aux Lois de Finances est votée le 1er août 2001 et s’applique pour la premiè (...)

11Les années 2000 marquent un nouveau tournant dans la politique de la ville. Un rapport de la Cour des Comptes de 2002 condamne cette politique comme étant inefficace. La nécessité de simplifier et de fluidifier les mécanismes d’octroi de subventions aux collectivités en charge de conduire la transformation des quartiers devient le mot d’ordre du nouveau ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine en 2002. Souci d’efficacité, de transparence, d’affranchissement des contraintes bureaucratiques sont constitués en modèles à suivre (Borloo, 2002). Et le modèle apparaît bien comme une véritable référence à des agences de gouvernement, même si le ministre délégué s’en défend initialement, comme le souligne un ancien membre de son cabinet par sa réponse négative à notre question : » En 2002, le ministre délégué arrive avec l’idée d’une agence ? »3. La nécessité de redonner du crédit à une politique publique décriée pour son absence d’efficacité et son efficience contestée contraint les décideurs politiques du nouveau gouvernement de centre-droit de retour au pouvoir en 2002 à opérer une rupture au moins symbolique dans l’affichage de la politique de la ville (Cour des Comptes, 2002). Le faible nombre des effectifs de personnels présents au sein de l’agence traduit ce souci d’une action efficiente destinée à traduire en actes une dynamique discursive de changement. Cet ancrage dans le répertoire d’action néo managérial est renforcé par l’usage des notions et pratiques de reporting, d’audit et de transparence des activités de l’agence vis-à-vis du Parlement et du ministère des Finances (Hood, 1983). Enfin la création de l’ANRU s’inscrit dans la continuité du vote de la récente « révolution budgétaire »4 qu’est la LOLF5 et qui redéfinit l’architecture générale de la présentation budgétaire autour d’une logique d’objectifs.

12La création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine présente des marqueurs tangibles d’une inscription dans un cadre de pensée néo managérial centré vers des objectifs d’efficacité de l’action et de transparence des processus. Au-delà de ce cadre d’analyse, la permanence de mécanismes cognitifs et idéologiques doit nous interroger quant à la construction d’un mécanisme de choix du dispositif agence sous l’angle de la pratique politique.

I.2. Rôle et importance des idéologies dans le processus de création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine

13Comme nous venons de le montrer, la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine témoigne d’une mobilisation de savoirs néo managériaux dont il est possible de repérer certains dispositifs pratiques dans plusieurs Etats (Yamamoto, 2008). Cependant l’évolution de la politique de la ville, particulièrement à l’aube des années 2000, doit constituer un signal fort de la nécessité de prendre en compte les éléments d’ordre contextuel et idéologique ayant pu intervenir dans le choix de la création d’une agence. Le parcours personnel du ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, ses convictions et ses idées concernant les causes de l’échec du renouvellement urbain des banlieues, l’éventuelle référence à des pratiques de rénovation urbaine plus anciennes constituent autant d’éléments nous incitant à interroger ces références à des idéologies potentielles ou à des systèmes de croyances personnelles. Comme le rappelle Raymond Boudon dans son ouvrage intitulé L’idéologie il n’existe pas de définition unique et unanimement validée de la notion d’idéologie. Pour Raymond Boudon, Marx définit les idéologies comme « des idées fausses que leur « commerce matériel » inspire aux acteurs sociaux » (Boudon, 1986). L’idéologie est vue comme un « système des idées, des représentations qui domine l’esprit d’un homme ou d’un groupe social » (Althusser, 1970). Dans son acception non-marxiste, Raymond Aron considère que les idéologies politiques se composent de jugements de faits et de jugements de valeurs (Aron, 1968). Il convient de repérer quels ont pu être ces représentations, systèmes d’idées et jugements de valeurs ayant présidé au choix de la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine. Comme nous l’avons relevé, un rapport de la Cour des Comptes publié en 2002 fait état d’une certaine inadaptation de l’organisation administrative et du dispositif budgétaire de la politique de la ville. La réintégration des territoires cibles de la politique de la ville aux agglomérations dans lesquelles ils s’insèrent, objectif légitimant l’action de l’Etat dans ces quartiers, ne semble pas être effective. L’ampleur des moyens financiers dédiés à cette politique et le nombre de dispositifs mis en place interrogent alors sur le mode d’intervention à retenir (Epstein, 2000). En 2002, le choix du nouveau ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine semble se porter vers une intervention massive en direction du bâti. C’est ainsi l’option « place » décrite par Jacques Donzelot qui est retenue (Donzelot, 2006). La politique de rénovation urbaine que met alors en place le nouveau ministre délégué témoigne d’une rupture sémantique avec l’appellation « renouvellement urbain » prônée par le gouvernement précédent. Cette dénomination de l’action publique envisagée pour le traitement de l’urbain renvoie à une action beaucoup plus lourde sur la restructuration urbaine qui n’est pas sans évoquer la rénovation urbaine telle qu’elle était donnée à voir dans les années 1960 (Marié, 1970) et qui consistait à rénover un bâti insalubre et vétuste. L’idée de tabula rasa s’oppose subitement au remodelage, au renouvellement de l’urbain. Cette rupture dans la sémantique ne préfigure-t-elle pas une rupture dans la conception de la conduite de la politique publique ?

  • 6 Entretien avec un haut fonctionnaire du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et d (...)
  • 7 Entretien avec un chargé de mission territorial de l’ANRU.
  • 8 Entretien avec un haut fonctionnaire du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et d (...)
  • 9 Intervention du ministre délégué à la Ville et à la rénovation urbaine lors de la discussion à l’As (...)

14Cette interrogation nous incite à revenir sur les convictions, les croyances qui semblent être portées par le nouveau ministre délégué, ancien maire de Valenciennes qui avait contribué à la mise en place d’un Grand Projet de Ville sur sa commune. Pour ce dernier, la lourdeur des procédures administratives auxquelles sont confrontés les élus locaux réduit l’efficacité des dynamiques locales en matière de renouvellement urbain (Borloo, 2002). Ce « jugement de fait » établi par le ministre délégué est relevé par certains cadres. Un haut fonctionnaire du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer de l’époque nous révèle l’état d’esprit dans lequel se situait alors le ministre : « Borloo arrive avec son expérience de Valenciennes. De cette rénovation urbaine qu’il a réussie à Valenciennes, il a des convictions. Pour lui, si ça ne marche pas, ce n’est pas la faute des élus qui ne veulent pas faire, mais c’est parce que le système ne fonctionne pas »6. C’est bien d’un véritable système de croyances, d’idées et de convictions qu’il s’agit. La condamnation d’une inefficacité de l’administration rejoint ici l’argumentaire développé par les tenants du New Public Management qui érigent l’administration en responsable de tous les maux (Le Galès et Scott, 2008). Les acteurs de l’ANRU et de l’administration ressentent à des degrés divers cette condamnation unilatérale de l’administration. Pour certains la lourdeur des procédures administratives antérieures empêchait les maires de mener à bien leurs projets7. Pour d’autres la faiblesse de la dynamique engagée résidait dans l’absence de proposition de projets de la part des maires. Ces derniers se seraient alors cachés derrière l’argument d’inefficacité de l’administration et de contraintes trop élevées pour ne pas mettre en place de véritables projets de territoire cohérents. « Je pense que quand [Le ministre délégué] a entendu les difficultés des maires, il y avait peut-être des freins des services de l’Etat, mais aussi une absence de projet, de volonté politique. Voire un projet d’éradication de poches de pauvreté sans véritable projet de ville, de projet urbain. C’était souvent des projets pervers, non avoués 8 ». Cependant, la dynamique engagée autour des membres du cabinet du ministre délégué qui s’investissent dans la création de l’Agence témoigne de la pénétration de cette vision idéologique du changement dans la politique de rénovation urbaine. Ce discours et cette action développés par certains hauts-fonctionnaires dont certains sont des ingénieurs du Ministère de l’Equipement participeront de la diffusion d’une nouvelle « doctrine de l’ANRU ». Le choix du ministre délégué lors du processus de conception du Programme National de Rénovation Urbaine et de création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine semble être celui d’une volonté de mettre à la disposition des élus locaux, porteurs de projets, un outil administratif efficace leur permettant de développer des projets de rénovation urbaine dans un système de contraintes transformé9. Les élus locaux apparaissent alors comme les grands gagnants de cette rénovation de la politique de la ville. Il devient possible d’affirmer que la réorganisation institutionnelle dont fait preuve la politique de la ville et plus particulièrement sa composante rénovation urbaine va dans le sens d’une simplification des processus d’élaboration de projets pour les élus locaux.

15L’analyse de la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, dans sa dimension cognitive mobilise des cadres de référence de natures diverses. Références « scientifiques » à des savoirs repérables, ou références d’ordre idéologique renvoyant à des convictions, à des croyances, cette création institutionnelle apparaît avant même l’analyse de son fonctionnement comme un processus de réappropriation hybride de références variées. Cette diversité des mécanismes d’inspiration s’observe-t-elle au sein du système d’acteurs local que l’ANRU mobilise ? Nous souhaitons désormais apporter des éléments de réponse à cette interrogation.

II. Sur le positionnement des acteurs au moment de la création de l’ANRU et lors du développement de son action

16Après avoir mis en exergue les mécanismes intellectuels à l’œuvre dans le processus de création de l’Agence, et dans l’objectif de rendre compte du regard des acteurs concernés par ce changement dans la politique de la ville, nous souhaitons désormais mobiliser ces éléments pour illustrer les modifications de pratiques relevées par les acteurs eux-mêmes. Nous procéderons dans un premier temps à l’analyse du regard que portent les acteurs de l’administration déconcentrée sur les changements de pratiques induits par la création de l’ANRU. Nous reviendrons ensuite sur la perception de ce changement par les acteurs du partenariat local agissant avec l’administration déconcentrée.

II.1. Le regard des acteurs de l’administration déconcentrée

  • 10 Audition de Jean-Louis Borloo a l’Assemblée Nationale le 18 juin 2003.
  • 11 Un ancien membre du cabinet du ministre délégué aux collectivités locales nous tient le propos suiv (...)
  • 12 Entretien réalisé avec un ancien directeur au ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourism (...)
  • 13 Entretien avec un chargé de mission territorial de l’ANRU.
  • 14 Projet de rénovation urbaine.
  • 15 Le Secrétaire général de la préfecture d’un site de notre terrain mentionne à ce sujet : « Localeme (...)

17Lors de sa création en 2003, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine constitue l’outil de mise en œuvre du Programme National de Rénovation Urbaine. Elle est présentée comme une « innovation », « au fonctionnement souple » et dotée de capacités d’adaptation10. Près de cinq ans après sa création, cette structure a vu ses effectifs doubler suite à la tâche à accomplir par des chargés de mission territoriaux, mais surtout face à l’important travail de suivi et d’instruction des demandes de subventions tout au long de la phase d’instruction financière. L’Agence ne disposant que de quatre-vingt personnes elle se doit de faire appel au réseau d’acteurs locaux présents dans les services déconcentrés de l’État. L’organisation de l’administration française en services centraux et services déconcentrés pose alors la question de la représentation de l’Agence au sein de l’administration déconcentrée. L’enjeu de taille est de savoir qui du préfet ou du directeur départemental de l’Equipement deviendra délégué territorial de l’ANRU. Après s’être montrés hostiles à la création d’une agence11, les premiers arguent de leur qualité de représentant du gouvernement au niveau du département pour asseoir leur légitimité à devenir délégué territorial. Les seconds s’affichent quant à eux comme les responsables des services déconcentrés compétents en matière de rénovation urbaine avec des directions départementales de l’Equipement « présentes dans les négociations sur les Grands Projets Urbains et les Grands Projets de Ville alors que les préfets l’étaient beaucoup moins »12. Le contexte de réflexion générale autour du rôle et du devenir des directions départementales de l’Equipement constitue à cette époque un facteur d’inquiétude que la question de leur reconnaissance lors de la mise en œuvre de la politique de rénovation urbaine vient accroître. Au terme d’une négociation menée par le corps préfectoral et la direction de la préfectorale du ministère de l’Intérieur, le préfet est désigné comme représentant local de l’ANRU, le directeur départemental de l’Equipement devenant alors délégué territorial adjoint. Cependant, outre cette première négociation en amont de la dynamique de mise en œuvre des projets de rénovation urbaine, la situation sur le terrain offre une lecture différente de l’impact de cette nomination. En effet, les attributions des préfets couvrant un large spectre d’action, il apparaît que leur titre de délégué territorial de l’ANRU ne les porte pas nécessairement sur le devant de la scène. Comme le souligne un chargé de mission de l'ANRU, sur certains sites « la délégation territoriale est bien portée par le préfet. Le délégué territorial adjoint a évidemment un rôle d’acteur majeur, parce que plus technique et compétent sur ce domaine, mais le préfet est toujours investi de sa mission de délégué territorial. »13 Sur le site objet de notre enquête, c’est le Secrétaire général de la préfecture qui est identifié comme l’acteur ressource de la préfecture. Cette pratique s’explique par l’engagement et le militantisme du premier Secrétaire général en place lors de l’élaboration du PRU14. Dans ce cas, le préfet ne conserve qu’un rôle de représentation officielle lors des procédures d’avenants ou points d’étapes. Ceci renvoie d’une part à des éléments contextuels et propres aux acteurs en scène tels que la sensibilisation de chacun à la thématique de la rénovation urbaine et d’autre part à l’articulation du binôme délégué territorial et délégué territorial adjoint. Ce dernier point constitue la deuxième logique dans la perception de la représentation locale de l’ANRU. Comme nous l’avons indiqué le préfet est le représentant local de l’ANRU en tant que délégué territorial mais les services de l’Etat local compétents en matière de rénovation urbaine se trouvent directement subordonnés au délégué territorial adjoint lorsque celui-ci est le directeur départemental de l’Equipement. Par conséquent, le suivi « au quotidien » des projets de rénovation urbaine tend à incomber davantage au délégué territorial adjoint qu’au délégué territorial. Sur notre terrain, les acteurs évoquent clairement un « travail en bonne intelligence » et soulignent le bon sens des personnes en présence pour parvenir à un partenariat efficace et responsable15. Nous ne sommes cependant pas en mesure d’opérer une montée en généralité sur l’ensemble des sites concernés par des projets de rénovation urbaine, cette efficacité du partenariat local demeurant très dépendante de la priorité accordée à la rénovation urbaine par les acteurs eux-mêmes.

  • 16 Nous rappelons que l’Etat abonde pour moitié le budget de l’ANRU, l’autre moitié provenant du 1% Lo (...)
  • 17 Entretien avec un responsable d’unité dédiée à la rénovation urbaine.
  • 18 Entretien avec une chargée de mission
  • 19 Entretien avec un cadre d’une DDEA.

18Un deuxième élément d’analyse nous a semblé devoir être noté pour comprendre le positionnement des services de l’Etat local dans la dynamique et les changements de pratiques initiés par l’action de l’ANRU. Face à la contribution de l’Etat depuis l’origine de l’Agence, l’exigence de transparence vis-à-vis de Bercy est élevée16. Cette exigence de transparence se retrouve, par effets de dominos, dans l’exigence de transparence que l’Agence impose aux services locaux de l’Etat en charge du suivi des procédures d’octroi de subventions. Mais un examen minutieux de la chaîne financière révèle que plusieurs niveaux de contrôle se superposent aux échelons central et local et contribuent à placer les acteurs locaux dans une position délicate. Cette analyse renvoie directement aux développements sur les risques d’hypercentralisation des organisations administratives qui ne parviendraient pas à déléguer suffisamment certaines compétences aux acteurs locaux (d’Arcy, 1968) Les travers de la procédure sont en outre intensifiés par les modifications fréquentes apportées au règlement financier qui rendent caduques certaines étapes de la procédure financière auxquelles sont soumis les acteurs locaux. Le responsable d’une unité dédiée à la mise en place d’un projet de rénovation urbaine l’exprime ainsi : « Je trouve que l’ingénierie financière n’est pas bonne, lourde et effectivement, les discours consistant à dire que l’on simplifie sont abusifs parce que je suis là depuis trois ans et on en est au troisième ou quatrième règlement financier. Donc ce sont des règles qui changent tout le temps, qui ne sont pas stables et en plus qui empilent un contrôle local avec le délégué territorial, et un contrôle central17 ». De ce point de vue, l’activité de l’Agence ne répond pas pleinement à l’objectif de fluidité et d’efficacité véhiculé par les principes néo managériaux (James, 2003). Il en va de même pour la mise en place d’un logiciel destiné à fluidifier ces opérations financières. Présenté comme un outil novateur et efficace, les difficultés à nourrir la base de données nécessaire à son fonctionnement mobilisent certains agents et retardent son utilisation à plein régime18. Cependant, cette contrainte liée à une procédure financière peu fluide ne semble pas entraver l’enthousiasme dont font preuve certains agents des services déconcentrés pour ces projets de rénovation urbaine : « Ça faisait longtemps que je n’avais pas travaillé sur des projets d’aménagement globaux des quartiers, en regardant un petit peu tous les aspects19 ».

19L’Agence nationale pour la rénovation urbaine produit ses propres logiques d’action et ses contraintes qui impactent sur les pratiques des agents de l’administration déconcentrée de l’Etat. Ces agents évoluant dans un partenariat au sein duquel se trouvent les élus locaux et leurs services, il convient de rendre compte de leur perception de ce nouveau cadre d’action.

II.2. La création de l’Agence et son fonctionnement vus par les acteurs périphériques

  • 20 Etablissement Public de Coopération Intercommunale

20Comme nous l’avons évoqué en amont de notre discussion, la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine et la dynamique qu’elle crée placent les maires ou présidents d’EPCI20 en position centrale dans le jeu d’acteurs local. Désignés comme les « porteurs de projet », ces élus locaux deviennent les garants de la cohérence du projet de rénovation urbaine et se retrouvent à la tête du partenariat local, en étroite collaboration avec les services locaux de l’État. Quel regard ces élus locaux portent-ils sur ces nouvelles pratiques et cette nouvelle conception de l’action publique ?

  • 21 Entretien réalisé avec un adjoint au maire d’une commune concernée par le PNRU membre du Conseil na (...)
  • 22 Entretien réalisé avec un élu local appartenant à l’opposition parlementaire.

21Nous remarquons tout d’abord que la démarche engagée par le ministre délégué et développée par certains membres de son cabinet s’est trouvée encouragée par l’absence d’opposition digne de ce nom lors du vote de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (Epstein, 2006). La nécessité d’une intervention massive en direction des zones urbaines à l’écart de la croissance des villes dans lesquelles elles s’insèrent semble avoir primé sur les divergences politiques quant à la conception de la politique de la ville « traditionnelle ». Les élus locaux que nous avons pu rencontrer lors de nos premiers entretiens de terrain confirment cette adhésion à « l’action de l’ANRU ». « Le maire a été mis au cœur du dispositif puisqu’il défend son projet. Il est le garant du projet. Quand il faut le modifier, c’est lui qui vient à l’ANRU pour le modifier avec des avenants »21. Outre ce « retour des maires » que consacre la dynamique partenariale créée par l’ANRU, c’est la possibilité d’une intervention massive en direction du bâti avec des masses financières inédites qui est saluée. « La mise en place de l’agence a créé des conditions de l’émergence de ces visions un peu plus globales des développements territoriaux »22.

  • 23 Entretien réalisé avec un adjoint au maire d’une commune concernée par le PNRU membre du Conseil na (...)
  • 24 Entretien réalisé avec le premier vice-président d’une communauté d’agglomération concernée par le (...)

22Néanmoins cet accueil favorable ne doit pas masquer certains points de divergence que des élus de la majorité gouvernementale ne manquent pas de souligner : « Nous, au niveau du Conseil national des villes, ce qu’on a remarqué [...], c’est la difficulté de mise en œuvre, car nous avons de nombreux maires qui rencontrent des difficultés […]. On a l’impression que les maires, les élus qui sont présents ont du mal à maîtriser le renouvellement urbain dans leur commune. Les délais, les difficultés sont renforcés par les délégations de maîtrise d’ouvrage qui ne facilitent pas le travail. [...] Dans les GPV, il y avait plus de cohérence entre les contrats de ville et le renouvellement urbain. Il y avait plus de cohérence sur le papier mais beaucoup moins de moyens de l’État.23 » Pour ces élus qui siègent en même temps au Conseil national des villes, les craintes initiales étaient grandes de voir s’éloigner deux volets de la politique de la ville que les dispositifs précédents ne scindaient pas aussi nettement. Cette crainte paraissait d’autant plus forte que l’ampleur des moyens financiers offerts par l’ANRU se révélerait de nature à reléguer au second rang ce souci de cohérence de l’action. De même que pour les agents de l’administration déconcentrée, la lourdeur des procédures apparaît comme une ombre au tableau de l’action de l’Agence. Un élu local nous livre son sentiment sur ce sujet : « Donc on l’a vue comme un partenaire responsable, un partenaire efficace et un partenaire en capacité de générer vraiment de l’efficacité. Donc à notre sens, ça nous paraissait vraiment être un acteur. Donc on s’est mis à sa disposition. Globalement nous sommes satisfaits, car au départ c’était une bonne idée, en effet, la réalité de la situation a montré que c’était un peu plus compliqué qu’une feuille 21x29.7 comme le disait le ministre de l’époque M. Borloo. C’était plutôt un mètre cube de documents. Il avait oublié l’unité de volume… Mais c’est une démarche qui a prouvé son efficacité pour nous. Après, la lourdeur des procédures, les délais, la situation fait sans doute qu’il y a de l’amélioration à apporter sur l’ANRU24 ».

  • 25 Entretien réalisé avec un adjoint au maire d’une commune concernée par le PNRU membre du Conseil na (...)
  • 26 Entretien réalisé avec un directeur d’office HLM.

23Enfin, au sein du partenariat local, les bailleurs sociaux constituent le troisième acteur majeur qui voit sa stratégie d’action remodelée avec la mise en place de l’ANRU. Ce constat nous est relaté par un élu local d'une commune concernée par un projet de rénovation urbaine : « Les bailleurs ont été les grands gagnants de l’ANRU. Les bailleurs ont pu, grâce à l’ANRU, renouveler leur patrimoine de manière exemplaire. Cela leur a permis de démolir en étant remboursés à 100 % pour le patrimoine dans lequel ils avaient parfois fait des travaux et qui n’était pas encore amorti, donc c’est tout bénéfice pour eux25 ». Les premiers intéressés reconnaissent eux-mêmes l’opportunité offerte par l’ANRU de renouveler leur parc de logements dans des conditions financières avantageuses. « Il fallait profiter du PRU pour changer cette situation et il ne fallait pas recréer des mastodontes !26 » Cette satisfaction des bailleurs en termes d’opportunité de renouvellement de leur parc de logements mériterait sans aucun doute une analyse et des développements plus poussés que nous choisissons de ne pas aborder.

24Par sa création et le déploiement de ses logiques d’action sur ses territoires cibles, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine offre de nouvelles pratiques professionnelles et de nouveaux modes d’action aux acteurs locaux qu’elle mobilise. Cependant l’action initiée par l’ANRU semble ne pas devoir faire l’économie d’une lecture en termes de capacité à participer au changement dans l’action publique. Nous souhaitons désormais questionner ce rapport de l’Agence au changement.

III. Sur la propension de l’Agence à s’extraire des sentiers de dépendance

  • 27 Audition de Jean-Louis Borloo a l’Assemblée Nationale le 18 juin 2003.

25L’Agence nationale pour la rénovation urbaine est présentée lors de sa création comme un dispositif innovant, vecteur de changement et de nature à insuffler une dynamique nouvelle à l’action publique en faveur de l’amélioration du bâti dans les quartiers27. Quatre ans après sa création quels sont les marqueurs de ce changement et quels éléments mettent en évidence la difficulté de l’Agence à s’extraire des sentiers de dépendance ? Cette notion vise à « souligner le poids des choix effectués dans le passé et celui des institutions politiques sur les décisions présentes » (Palier, 1999). Nous tenterons dans un deuxième temps de montrer en quoi l’Agence nationale pour la rénovation urbaine présente des marqueurs d’une dépendance singulière aux configurations institutionnelles qui préexistaient à sa création.

III.1. Une Agence vecteur de changement...

  • 28 Discours du ministre délégué à la Ville et à la rénovation urbaine lors de la discussion à l’Assemb (...)
  • 29 Entretien réalisé avec une ancienne déléguée interministérielle à la ville.
  • 30 A la demande du ministre délégué, un groupe de travail qu’il qualifie de task force est formé et re (...)
  • 31 Entretien réalisé avec une chargée de mission territoriale de l’ANRU.
  • 32 Entretien avec une chargée de mission territoriale de l’ANRU.

26Nous choisissons de mobiliser une analyse en termes de changement pour rendre compte de la dynamique créée par le mode de fonctionnement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine en raison du rôle de justification que revêt cette notion de la part des initiateurs du projet. Dès la discussion parlementaire de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, le ministre délégué avance l’obligation d’un « changement de braquet » que permettrait la création d’un outil innovant dédié à la rénovation urbaine. Ce changement renverrait directement aux pratiques antérieures qui auraient prouvé leur incapacité à insuffler une dynamique suffisante pour changer l’image des quartiers cibles des opérations de renouvellement urbain. Or le ministre délégué lui-même déclare s’inscrire dans le prolongement du travail initié par ses prédécesseurs28. Il convient alors de saisir la nature du changement souhaité et opéré et de comprendre en quoi il impacte les pratiques des acteurs de la politique de rénovation urbaine. Nous repérons une première traduction de ce changement dans la structure même de l’Agence. En effet, comme nous avons pu le souligner précédemment, le dispositif agence s’avère peu utilisé en France et constituait une première dans le secteur de la politique de la ville en 2003. Pour certains acteurs, cette appellation est vectrice de changement, de nouveauté et renvoie à l’idée d’une « logique d’affichage » (Jobert, 1994) de la part du ministre pour souligner la volonté du nouveau gouvernement d’investir le champ de la rénovation urbaine et de « marquer les esprits »29. Un autre indicateur du changement opéré s’observe dans la référence à des pratiques anglo-saxonnes. C’est au sein d’une task force que se met en place la doctrine de l’ANRU30. Le choix du ministre délégué d’user de cette terminologie n’est pas neutre et renvoie à la création des task forces britanniques créées en 1986 et destinées à favoriser l’émergence d’idées et de méthodes nouvelles concernant la rénovation des inner cities (Molin, 2003). L’acculturation des chargés de mission territoriaux aux règles et outils néo managériaux se retrouve dans le lexique qu’ils emploient aujourd’hui lorsqu’ils évoquent la mise en place de processus de reporting, ou encore de « gestion rentable et efficace des crédits publics en raison du manque de confiance du législateur dans les services déconcentrés de l’État »31. Une pratique inédite réside dans l’obligation faite aux maires de « monter à Paris » défendre leur projet devant un « jury ». Cette innovation rompt avec les systèmes de dotations de l’État envers les communes et n’est pas sans rappeler les mécanismes de mise en concurrence des villes britanniques imaginés par le cabinet Thatcher (Le Galès, 2003). Cependant le passage en comité d’engagement, instance de validation du projet, du porteur de projet étant précédé d’une réunion technique partenariale au cours de laquelle les représentants de l’État local soumettent le projet à des remarques et conseils techniques, l’examen de l’élu local n’apparaît pas comme une procédure contraignante. Cette responsabilisation des acteurs locaux et l’exigence de résultats portée par l’ANRU ont nécessité la création d’un nouveau métier de chargé de mission territorial. Au nombre de treize en 2008, ils constituent la courroie de transmission entre le partenariat local et l’ANRU. Dans la première phase d’existence de l’Agence, ces chargés de mission se sont constitués en soutien aux services déconcentrés de l’État en rappelant les règles définies par l’ANRU et le respect des objectifs du PNRU. Cette position parfois difficile à tenir apparaissait néanmoins légitimée par la nécessité pour les acteurs locaux de voir signée leur convention avec les partenaires de l’ANRU. Dans la deuxième phase de vie de l’ANRU, au cours de laquelle les difficultés liées à la lourdeur de la procédure financière mobilisent davantage les chargés de mission, la venue du chargé de mission sur le terrain n’est pas toujours bien perçue comme nous le rapporte l’un d’eux : « J’ai lu un article de presse qui disait » La chargée de mission qui débarque, qui prend son TGV, qui nous fait une leçon de rénovation urbaine et qui au bout de deux heures rentre à Paris ». C’est hyper dur ! »32. Comment articuler cette exigence de changement avec des pratiques routinières et dans des logiques d’action balisées ? Cette exigence semble de plus en plus faire front au travail de l’ANRU et soulève la question de sa capacité à s’extraire des sentiers de dépendance de l’action publique. C’est ce point particulier que nous souhaitons désormais discuter.

III.2. ... Mais dans une certaine continuité

  • 33 Entretien avec un Ingénieur des Travaux Publics de l’Etat, ancien Directeur Départemental de l’Equi (...)
  • 34 Entretien avec un responsable de service en DDE.

27La création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine consacre une rupture dans la politique de la ville. Cependant l’analyse des conditions d’appropriation des méthodes de travail propres à l’Agence nous conduit à relativiser ce constat. La mobilisation des services déconcentrés de l’Etat, initialement tenus pour responsables de l’inefficacité de la politique de la ville et participant de la complexité administrative à laquelle devaient faire face les maires témoigne d’une certaine forme de dépendance au sentier, ou path dependence que l’on retrouve fréquemment dans tout exercice de sociologie de l’action publique. Une illustration de ce phénomène sur notre terrain de recherche réside dans la dénomination de certains bureaux des services des DDE dédiés à la rénovation urbaine. Ces derniers portent le nom de « renouvellement urbain et logement ». Cette appellation varie selon les départements mais témoigne d’un attachement à la politique développée par le gouvernement précédent. Certains vont même jusqu’à regretter l’appellation « rénovation urbaine », trop associée à l’idée de la démolition qui ne constitue pourtant pas l’activité majeure de l’Agence33. Un autre élément de cette difficulté à modifier les pratiques s’observe dans la constitution du partenariat local lors du lancement des projets de rénovation urbaine. Même si dans certains cas la dynamique partenariale s’est rapidement constituée et a permis l’élaboration d’une réflexion intéressante, la lisibilité réciproque de l’action de la collectivité locale et de celle des services déconcentrés de l’Etat ne semblait pas toujours évidente comme nous le rappelle un chef de service de DDE : « Il y avait un problème de communication avec la mairie en face ! Je pense que l’on avait un problème de coordination, d’échange, et qu’il n’y avait pas vraiment de portage identifié. »34. Sur ce point une analyse de l'évolution du système politico-administratif local permettra permettrait d'éclairer la recomposition des rapports entre les acteurs locaux de l'ANRU.

  • 35 Passage de 3 à 81 ETP.
  • 36 Entretien avec un Ingénieur des Travaux Publics de l’Etat, ancien Directeur Départemental de l’Equi (...)

28Enfin, l’accroissement du volume financier mobilisé par l’Agence et l’activité générée sur les sites concernés par le Programme National de Rénovation Urbaine ont abouti à une forme de bureaucratisation de l’Agence que traduit notamment le doublement de ses effectifs35. Un ancien haut-fonctionnaire du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer, ancien responsable de l’ANRU regrette cette tendance à l’accroissement des moyens en personnel : » on s’était dit quarante personnes ça suffira, et chaque fois qu’on s’apercevra qu’avec quarante personnes ça ne marche plus, ça ne voudra pas dire qu’il faut embaucher, mais on dira que nos méthodes de travail ne sont pas bonnes. Et puis… »36.

29Quatre ans après sa création, l’Agence semble voir s’éloigner certains de ses objectifs néo managériaux initiaux au profit d’une tendance naturelle de l’administration à produire des normes, une sectorisation de l’organisation ainsi que de nouvelles règles. L’absence de fluidité de la procédure financière que nous avons évoquée ou la constitution progressive de directions sectorielles pour traiter l’ensemble des volets du PNRU sont autant d’indicateurs de cette tendance à une inscription de l’Agence dans les routines administratives françaises. L’Agence nationale pour la rénovation urbaine est-elle en mesure de s’affranchir des phénomènes de bureaucratisation propres à l’administration ? L’ANRU a pu bénéficier lors de sa création d’un éventuel effet de nouveauté, de changement, dans une période où d’aucuns concluaient à l’incapacité de l’action de l’Etat dans ce secteur d’action publique. La persistance de routines administratives nous incite à parler de ce que Christopher Pollitt qualifie de "radical conservatism" (Pollitt, 2008). Au terme de sa première phase d’existence consacrée à la conception des projets, l'ANRU peut-elle surmonter les contraintes inhérentes à tout dispositif d’action publique ? Comme le rapportait François d’Arcy dans un ouvrage consacré à l’analyse d’une nouvelle entité administrative dans les années 1950, « Reste à savoir si cet exemple sera suivi ou si, au contraire, ces organismes nouveaux, une fois passée la première période pendant laquelle ils auront apporté la dose de changement indispensable ne tomberont pas eux-mêmes dans les travers de la bureaucratie, ce qui entraînerait, à terme la nécessité de nouvelles crises et de nouveaux ajustements » (d’Arcy, 1968). Les travaux réalisés autour de la dynamique de création d’agences sanitaires rejoignent cette interrogation sur la capacité de ces nouvelles entités administratives à s’extraire des sentiers de dépendance (Benamouzig et Besançon, 2008). L’ANRU apparaît sans nul doute comme un dispositif mobilisateur d’une nouvelle doctrine, de nouveaux savoirs et comme étant elle-même à l’origine d’un nouveau design institutionnel. Dans ce contexte français de création d’agences de gouvernement, l’ANRU parviendra-t-elle à ne pas tomber dans les routines bureaucratiques pour préserver sa dynamique de projets ?

IV. Conclusion

30Nous avons donc cherché à montrer comment les acteurs impliqués dans la mise en œuvre d'une politique publique percevaient les nouveaux modes de faire et les nouvelles pratiques déployées. A travers la mobilisation d'un registre d'action néo managérial, nous constatons l'apparition d'une nouvelle vision de l’élaboration de l’action publique par des objectifs ainsi qu'une certaine idée de l’émancipation des cadres de l’action publique traditionnels pour laisser aux acteurs et aux praticiens le choix des moyens et des ressources à adopter et à mobiliser pour la mise en œuvre de l’action. Il s'agirait alors davantage de l'idée d’une production différenciée de l’action publique au sein de laquelle la scission entre conception et mise en œuvre de l’action apparaîtrait de plus en plus criante mais néanmoins différente du cas britannique. En lieu et place d’une séparation des fonctions de conception par une partie de l’administration et de mise en œuvre par les agences, il s’agirait plutôt ici d’une rupture entre la construction globale du cadre d’action, des objectifs à atteindre en réponse à un système de croyances identifié et la démarche et les pratiques développées par les acteurs des programmes publics en charge de leur mise en œuvre. Comme le souligne la démarche suivie dans cet article, l’entrée « par le bas » ne permet pas à elle seule de rendre compte de l’ensemble des mécanismes de changement induits par une dynamique de réforme. Des éléments de contexte et la compréhension des schémas de pensée des acteurs situés en amont du processus apparaissent indispensables pour rendre compte de cette évolution de la gouvernance de la politique de la ville et de la rénovation urbaine. Loin de constituer une analyse phare de cette tendance désormais admise à la recomposition de l’action publique, cet article permet de corroborer le constat d’un glissement d’une gestion des politiques publiques impulsée par un État stable et développant ses propres pratiques vers un management public qui mobilise des dispositifs et des instruments dont la plus ou moins grande capacité de contrainte déterminerait les conditions de la réussite de l’action publique. Ce constat met en lumière l’existence de mécanismes de dépendance au chemin emprunté ou path dependence signant la réapparition de processus bureaucratiques auxquels les concepteurs de la réforme cherchaient à échapper. Cependant, afin de saisir au mieux les évolutions d’un domaine d’action publique considéré tel que la politique de rénovation urbaine qui déploie ses propres pratiques dans les contextes locaux, ne devrait-on pas se saisir d’une analyse des conditions de changement et de réforme « par le bas » pour interroger la dynamique plus globale de recomposition de l’action publique comme le résultat contingent d’un ensemble de dynamiques politico-économiques et sociales ? Les pistes de réflexion déployées dans cet article apparaissent alors comme le premier maillage d’un tel travail.

31Acronymes

32ACSé : Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances

33ANRU : Agence nationale pour la rénovation urbaine

34DDE : Direction départementale de l’Equipement

35DDEA : Direction départementale de l’Equipement et de l’Agriculture

36EPCI : Etablissement public de coopération intercommunale

37GPV : Grand projet de ville

38HLM : Habitation à loyer modéré

39INSEE : Institut national de la statistique et des études économiques

40LOLF : Loi organique relative aux lois de finances

41OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

42PNRU : Programme national de rénovation urbaine

43PRU : Projet de rénovation urbaine

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Notes

1 Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé).

2 Des réflexions sont en cours sur la création d’agences régionales de santé regroupant les agences régionales de l’hospitalisation et les services des Directions départementales des affaires sanitaires et sociales.

3 Entretien avec un ancien membre du cabinet du ministre délégué à la Ville et à la Rénovation urbaine en 2002.

4 Conférence de presse du ministre délégué au Budget et à la réforme de l’Etat, février 2005.

5 Loi Organique relative aux Lois de Finances est votée le 1er août 2001 et s’applique pour la première fois au budget 2006.

6 Entretien avec un haut fonctionnaire du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer en poste à la Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction en 2002.

7 Entretien avec un chargé de mission territorial de l’ANRU.

8 Entretien avec un haut fonctionnaire du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer en poste à la Direction Générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction en 2002.

9 Intervention du ministre délégué à la Ville et à la rénovation urbaine lors de la discussion à l’Assemblée Nationale de la loi n°2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

10 Audition de Jean-Louis Borloo a l’Assemblée Nationale le 18 juin 2003.

11 Un ancien membre du cabinet du ministre délégué aux collectivités locales nous tient le propos suivant : « De manière traditionnelle, le ministère de l’Intérieur est hostile à la création d’agences. Cela c’est un principe ancré dans nos gènes. Pourquoi ? Parce que ce sont des établissements qui échappent à l’État et surtout à sa représentation territoriale qui est assurée par le préfet de région et le préfet de département. Evidemment, autant le préfet peut essayer d’assurer une certaine coordination de l’action de l’État si tous les services sont placés sous son autorité, autant ça devient beaucoup plus difficile quand son administration échappe à son emprise au sein d’agences. […] Donc pour cette raison là nous étions tout à fait hostiles à la création de l’agence. Nous l’étions également pour des raisons tenant aux collectivités locales, parce que les élus des collectivités locales aiment bien travailler directement avec les préfets, même s’ils savent taper à la porte à Paris, ils ont quand-même dans les préfets des alliés objectifs qui connaissent les territoires, les difficultés, et qui sont neutres politiquement, ce qui n’est pas toujours le cas des cabinets ministériels. Ce qui fait que cette double conjugaison de l’aspect Intérieur, c’était Sarkozy qui était ministre, et l’aspect collectivités locales avec Devedjian, nous a fait opposer à la création de cette agence, Sarkozy ayant écrit au Premier ministre... Nous avons ensuite perdu la bataille et à ce moment-là, nous avons cherché des compromis. Il y a deux niveaux de compromis qui ont été négociés. Le premier c’était que les préfets soient les représentants territoriaux de l’agence. Pour qu’il soit bien dit clairement que même s’il y avait des agences, ce soit bien les préfets qui dirigent les agences. »

12 Entretien réalisé avec un ancien directeur au ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer.

13 Entretien avec un chargé de mission territorial de l’ANRU.

14 Projet de rénovation urbaine.

15 Le Secrétaire général de la préfecture d’un site de notre terrain mentionne à ce sujet : « Localement, il n’y a aucun conflit. A mon avis, l’arbitrage qui a été fait, c’est de dire qu’il y a une importance politique du sujet qui fait que toute façon le préfet en sa qualité de représentant du gouvernement et compte tenu de l’enjeu des projets de cette nature est naturellement le délégué territorial de toutes les structures parisiennes, et que derrière ça il doit avoir un technicien et le DDE est le technicien idoine pour ce type de sujet. »

16 Nous rappelons que l’Etat abonde pour moitié le budget de l’ANRU, l’autre moitié provenant du 1% Logement.

17 Entretien avec un responsable d’unité dédiée à la rénovation urbaine.

18 Entretien avec une chargée de mission

19 Entretien avec un cadre d’une DDEA.

20 Etablissement Public de Coopération Intercommunale

21 Entretien réalisé avec un adjoint au maire d’une commune concernée par le PNRU membre du Conseil national des villes.

22 Entretien réalisé avec un élu local appartenant à l’opposition parlementaire.

23 Entretien réalisé avec un adjoint au maire d’une commune concernée par le PNRU membre du Conseil national des villes.

24 Entretien réalisé avec le premier vice-président d’une communauté d’agglomération concernée par le PRNU, député européen de l’opposition parlementaire.

25 Entretien réalisé avec un adjoint au maire d’une commune concernée par le PNRU membre du Conseil national des villes.

26 Entretien réalisé avec un directeur d’office HLM.

27 Audition de Jean-Louis Borloo a l’Assemblée Nationale le 18 juin 2003.

28 Discours du ministre délégué à la Ville et à la rénovation urbaine lors de la discussion à l’Assemblée Nationale de la loi n°2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

29 Entretien réalisé avec une ancienne déléguée interministérielle à la ville.

30 A la demande du ministre délégué, un groupe de travail qu’il qualifie de task force est formé et regroupe des membres de la Délégation interministérielle à la ville et de la Direction générale de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Construction du Ministère des Transports, de l’Equipement, du Tourisme et de la Mer.

31 Entretien réalisé avec une chargée de mission territoriale de l’ANRU.

32 Entretien avec une chargée de mission territoriale de l’ANRU.

33 Entretien avec un Ingénieur des Travaux Publics de l’Etat, ancien Directeur Départemental de l’Equipement.

34 Entretien avec un responsable de service en DDE.

35 Passage de 3 à 81 ETP.

36 Entretien avec un Ingénieur des Travaux Publics de l’Etat, ancien Directeur Départemental de l’Equipement, ancien responsable de l’ANRU.

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Pour citer cet article

Référence papier

Bertrand Dépigny, « De l’analyse des réformes par le bas : le cas de la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine  », Pyramides, 19 | 2010, 219-242.

Référence électronique

Bertrand Dépigny, « De l’analyse des réformes par le bas : le cas de la création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine  », Pyramides [En ligne], 19 | 2010, mis en ligne le 10 janvier 2012, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/725

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Auteur

Bertrand Dépigny

Doctorant en Science Politique, Université de Lyon. bertranddepigny@gmail.com

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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