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Dix ans après l’adoption du Plan Copernic, comment les hauts fonctionnaires sont-ils évalués et comment évaluent-ils leurs collaborateurs ?

Arnaud Daugnaix et Marie Göransson
p. 45-72

Résumé

Depuis la réforme Copernic, les hauts fonctionnaires endossent un rôle double en matière d’évaluation. D’une part, ils sont évalués dans le cadre des dispositifs liés aux postes à mandat. D’autre part, ils évaluent leurs collaborateurs directs au moyen des cercles de développement. Cette situation nouvelle engendre des changements importants. Au départ d’une étude de cas menée au sein d’un Service Public Fédéral, nous analysons les ambitions de la réforme quant à l’évaluation des fonctionnaires, leur traduction dans la législation et l’usage que font les hauts fonctionnaires des dispositifs évaluatifs. Une grille d’analyse renfermant différents axes balise notre recherche. Pour commencer, les systèmes sont examinés sous l’angle du management de la performance. Leur contribution à la cohérence de l’action publique est ensuite abordée. Enfin, la problématique de l’objectivité conçue et perçue est envisagée dans le régime de mandats et des cercles de développement. Une synthèse des résultats et une discussion du cadre d’analyse achèvent l’article.

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Texte intégral

I. Introduction

  • 1 Ci-après dénommés SPF.

1Depuis toujours, les gouvernements cherchent à améliorer l’efficacité de leurs actions en agissant sur le fonctionnement des administrations publiques. En avril 2000, le gouvernement fédéral belge a adopté l’une des plus vastes réformes que nos appareils étatiques aient connues : le Plan Copernic. Ce dernier vise à moderniser tant les structures que le fonctionnement des ministères fédéraux, rebaptisés depuis lors « Services Publics Fédéraux1 ».

  • 2 Ci-après dénommée GRH.

2Parmi les axes d’activité développés par la réforme figure l’introduction d’une nouvelle culture de management et d’une nouvelle conception de la gestion des ressources humaines2. Alors que la première se fonde sur un système de mandats pour les hauts postes de l’administration, la seconde repose essentiellement sur les cercles de développement. L’un des points de convergence entre ces deux conceptions est le recours à l’évaluation des prestations des fonctionnaires. D’une durée limitée, le mandat se caractérise par la fixation d’objectifs et par l’évaluation de la réalisation de ceux-ci. Cette évaluation constitue la clé de voûte du système de mandats (A.R. 1er février 2005). La formule « cercles de développement » désigne quant à elle le nouveau dispositif évaluatif appliqué aux cadres et collaborateurs des SPF. Près de dix ans après la mise en œuvre du Plan Copernic, l’évaluation des prestations de l’ensemble des fonctionnaires apparaît comme l’un des grands changements implémentés.

3L’approche du Plan Copernic s’est voulue résolument top-down (Pichault, 2007), octroyant un rôle central aux fonctionnaires dirigeants qui doivent assimiler les réformes pour ensuite les appliquer au sein de leur service. Ces postes appartiennent désormais à une classe distincte de fonctionnaires professionnalisés dans la gestion des affaires publiques. Ces derniers se voient également précarisés dans leur fonction, celle-ci étant limitée dans le temps.

4En matière d’évaluation, les hauts fonctionnaires endossent deux rôles. D’une part, ils sont évalués dans le cadre des dispositifs liés aux postes à mandat. D’autre part, ils évaluent leurs collaborateurs au moyen des cercles de développement. L’adoption de ces nouvelles procédures n’est pas sans conséquences pour ces managers. L’article s’emploie dès lors à apporter un éclairage double sur la problématique de l’évaluation dans l’administration, et plus précisément à analyser leur ressenti en tant qu’évalué et en tant qu’évaluateur.

II. Historique de l’évaluation

5Si le Plan Copernic introduit de nouveaux dispositifs évaluatifs, il ne faut pas en conclure que le concept d’évaluation était absent de la règlementation administrative jusqu’alors. En effet, l’idée d’apprécier les prestations des fonctionnaires est inscrite depuis plus de six décennies au statut des agents de l’Etat.

  • 3 Du Conseiller ou chef de service au Secrétaire général.

6Instauré en 1939 et abandonné quelque cinquante ans plus tard, le signalement représente le premier système d’évaluation des agents de l’administration fédérale belge (Molitor, 1974). Cependant, il ne concernait ni les fonctionnaires contractuels ni les fonctionnaires dirigeants3, lesquels n’étaient pas soumis à un quelconque système formel d’évaluation (Sarot et al, 1994). Le signalement se basait sur « (…) l’appréciation objective de la valeur, des aptitudes, du rendement et du mérite » de ceux-ci (AR, 07.08.1939). Il avait pour objectifs « (…) d’assurer la sélection des agents les meilleurs et d’accorder à ceux qui se distinguent par leur valeur un avancement et une rémunération conforme à leurs qualités » (Pasinomie, 02.10.1937). La promotion et l’augmentation barémique constituaient les seules gratifications en lien avec l’évaluation. Quant aux sanctions, elles étaient prévues par le statut sous la forme du licenciement. Ce dernier intervenait à la suite de deux signalements négatifs consécutifs.

7Dans les faits, le signalement s’est très vite dégradé. Dès 1966, d’aucuns affirment qu’il « (…) est devenu une formalité dépourvue de toute signification ou un instrument de favoritisme administratif » (Buttgenbach, 1966, p. 603).

8Comme le soulignent notamment Sarot et al. (1994, p. 268), « (…) l’attribution du signalement « très bon » était la règle et (…) par conséquent son utilité pratique était toute relative ».

9Malgré son caractère inopérant, le signalement a perduré jusqu’en 1997, date à laquelle il fut abandonné pour un nouveau dispositif évaluatif, connu sous le nom de « système Flahaut ». Toutefois, à l’inverse du signalement, ce système n’a pas perduré puisqu’il fut en quelque sorte gelé trois années plus tard par le Ministre Vanden Bossche dans l’attente du Plan Copernic. En si peu de temps, il n’a pu être mis en œuvre qu’à une ou deux reprises, dans le meilleur des cas. A la veille de l’adoption du Plan Copernic, l’administration fédérale devait donc composer avec un lourd passif en ce qui concerne l’évaluation de ses agents. Si l’idée d’apprécier leurs prestations figurait au statut depuis longtemps, force est de reconnaître que celle-ci n’a pas constitué une réelle préoccupation sur le terrain.

  • 4 Notre analyse se fonde sur la version coordonnée du 30 juin 2006, laquelle intègre les modification (...)
  • 5 Moniteur belge, 13 août 2002.

10Au début des années 2000, le Plan Copernic étend l’évaluation à l’ensemble des fonctionnaires fédéraux. Appliqué aux hauts fonctionnaires (Présidents des Comités de direction et Directeurs généraux), le système de mandats est règlementé par l’arrêté royal du 21 octobre 2001 « relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux et services publics fédéraux de programmation »4. Le mandat s’étend sur une durée de six ans. Ce système a été mis en œuvre dans la plupart des SPF dès la fin de l’année 2002. Les cercles de développement concernent quant à eux les cadres et les collaborateurs, tant statutaires que contractuels. Fondés par l’arrêté royal du 2 août 2002 « instituant un cycle d’évaluation dans les Services publics fédéraux »5, leur première mise en œuvre varie fortement d’un SPF à l’autre. La périodicité des cercles est d’un ou de deux ans.

III. La question de recherche

11Dix ans après le lancement de la réforme fédérale, nous pensons qu’il est opportun de dresser un premier bilan des dispositifs évaluatifs adoptés. Pour ce faire, nous posons différentes questions, lesquelles balisent le présent article. Primo, quelles sont les ambitions qui sous-tendent les mécanismes évaluatifs ? Secundo, dans quelle mesure ces ambitions sont-elles traduites dans la règlementation ? Tertio, comment les hauts fonctionnaires perçoivent-ils les deux systèmes et quel(s) usage(s) en font-ils sur le terrain ?

IV. Méthodologie

  • 6 Telle que les accords de Gouvernement et les notes de politique générale.
  • 7 Telle que les notes et autres documents internes relatifs à la politique de GRH, les guides pratiqu (...)

12Pour traiter cette problématique, nous adoptons une démarche déductive et une méthodologie qualitative. Cette démarche est initiée par un examen documentaire des textes législatifs relatifs à l’évaluation des fonctionnaires fédéraux. Il est complété par une analyse de la littérature produite par les autorités politiques6 et administratives7. Cet examen nous permet d’identifier les ambitions qui sous-tendent les deux systèmes évaluatifs. Une fois identifiées, les ambitions font l’objet d’une revue de la littérature centrée sur les thèmes de l’évaluation (Lévy-Leboyer, 1990 ; Anderson, 1993 ; Daurmont, 1998 ; Herbiet et al., 2005 ; …) et du système politico-administratif belge (Molitor, 1974 ; Stenmans, 1999 ; Destexhe et al., 2003 ; Hondeghem, 2003 ; de Visscher, 2004 ; … ). Cette revue donne ensuite lieu à la construction d’une grille d’analyse à l’aide de laquelle nous appréhendons les dispositifs et l’usage qui en est fait. Il nous faut être prudent quant au statut donné à cette grille. Cette dernière n’a pas de prétention normative dans le sens où nous ne pensons pas qu’elle renferme un cadre idéal et universel de l’évaluation. Elle se fonde sur des choix politiques que nous ne questionnons pas à ce stade-ci. Notre démarche consiste dès lors à analyser dans quelle mesure ces ambitions fondent les règlementations et les pratiques évaluatives telles que vécues par les fonctionnaires dirigeants. Cette analyse est précédée d’une brève présentation des dispositions statutaires relatives aux deux systèmes. Ensuite, le système de mandats et les cercles de développement sont analysés dans une perspective comparative. Les pratiques des hauts fonctionnaires sont appréhendées à travers une étude de cas réalisée au sein d’un SPF. Pour ce faire, nous avons mené des entretiens semi-directifs auprès de l’ensemble des fonctionnaires titulaires d’un poste à mandat de ce SPF. Un guide d’entretien standardisé fut élaboré et une normalisation du contexte de l’entrevue fut respectée. Toutes les interviews se sont déroulées en face-à-face sur le lieu de travail des répondants, dans un espace clos. Individuels et anonymes, les entretiens ont fait l’objet d’un enregistrement audio et d’une retranscription in extenso. Notre démarche s’achève sur une synthèse des résultats et une remise en question du cadre d’étude mobilisé. Ce questionnement s’appuie sur le discours de nos répondants et sur la littérature scientifique.

13Le choix d’une étude de cas s’est imposé à nous dans le cadre d’un article sur le ressenti des fonctionnaires. En effet, les sentiments, les convictions ou encore les interrogations des répondants doivent, pour être analysés, être replacés dans leur contexte. En outre, étant limité par le nombre d’entrevues, nous jugeons plus opportun d’appréhender la réalité d’un SPF à travers une dizaine d’entretiens plutôt que de mener un entretien dans chacun des SPF. Le risque aurait été grand de voir nos résultats biaisés par la diversité des contextes envisagés. L’objectif de notre étude de cas n’est dès lors pas la généralisation mais bien la compréhension du vécu des top managers au sein d’une administration. L’anonymat du SPF étudié nous ayant été demandé, certaines de nos conclusions n’apparaissent pas sous peine de découvrir aisément l’identité du ministère concerné.

V. La grille d’analyse

14Afin de construire notre cadre d’analyse, il importe d’identifier, dans les textes législatifs et autres documents politico-administratifs, les ambitions communes aux deux systèmes évaluatifs. La littérature nous permet de mettre en lumière les enjeux liés à la poursuite de ces objectifs et/ou de proposer des dispositifs de gestion décrits comme nécessaires à leur atteinte.

  • 8 www.fedweb.belgium.be

15A l’instar du site Internet du SPF Personnel & Organisation8 et de plusieurs guides publiés par ce dernier, le rapport au Roi de l’Arrêté royal du 1er février 2005 mentionne que les dispositifs d’évaluation, tant dans le système de mandats qu’au sein des cercles de développement, poursuivent l’objectif de performance. Plus précisément, l’évaluation des fonctionnaires est présentée comme devant permettre une amélioration des performances individuelles et, à travers celles-ci, une amélioration des performances de l’organisation. Selon différents auteurs (Guinn, 1987 ; Schneier et al, 1987 ; Heisler et al, 1988 ; Hartle, 1995 ; Torrington & Hall, 1995 ; Cederblom & Pemerl, 2002 ; Guillaume et al., 2002), l’objectif d’amélioration des performances individuelles requiert l’adoption d’un système de gestion de la performance au cours duquel la performance individuelle est successivement planifiée, suivie, mesurée et sanctionnée. Tel que présentée par les auteurs, la planification renvoie au processus de fixation d’objectifs aux collaborateurs. Les objectifs proviennent de sources diverses, parfois combinées : description de fonction, traduction des objectifs stratégiques et opérationnels définis aux niveaux hiérarchiques supérieurs (effet cascade), référentiel de compétences, expérience que le collaborateur a du poste de travail, … En vue de faciliter la mesure du degré de réalisation des objectifs, des indicateurs de réussite y sont attachés. La phase de suivi consiste à apprécier de façon continue l’accomplissement des objectifs et à prendre des mesures correctrices si nécessaire. La mesure de la performance ou son évaluation est pour sa part l’occasion de dresser un bilan final du degré d’atteinte des objectifs et de réfléchir aux éléments à l’origine des éventuels écarts entre les résultats atteints et ceux escomptés. Quant au processus de sanction, il fait référence tant aux sanctions qu’aux gratifications. Ces dernières sont destinées à valoriser la performance. Elles sont souvent de nature pécuniaire. Les sanctions, quant à elles, ont pour fonction de permettre à la hiérarchie de sanctionner la sous-performance chronique et/ou volontaire. L’absence de réaction à la sous-performance favorise l’apparition d’un sentiment d’impunité ayant pour corollaires la frustration et la démotivation de nombreux agents. Si l’ambition de l’évaluation au sein du système de mandats et des cercles de développement est d’améliorer la performance des individus, les deux dispositifs devraient dès lors s’inscrire dans le processus décrit ci-dessus.

16L’amélioration des performances des fonctionnaires n’est pas la seule ambition affichée du système de mandats et des cercles de développement. Le projet de modernisation de la Fonction publique fédérale vise, également, à restaurer le dialogue entre la sphère politique et l’administration mais également au sein de cette même administration. Selon les Rapports au Roi des arrêtés royaux concernés, le système de mandats entend rétablir le dialogue politico-administratif et assurer la cohérence de l’action publique. Pour leur part, les cercles de développement ont notamment comme objectif l’amélioration de la communication et de la collaboration entre les dirigeants et leurs subordonnés. S’inspirant de différents auteurs (Herman, 1990 ; Nadeau, 1989), nous définissons la cohérence comme l’absence de contradiction et d’hétérogénéité entre les parties constitutives de l’Exécutif belge et au sein de celles-ci. La communication est envisagée comme un outil de la cohérence, laquelle est verticale ou horizontale. La cohérence verticale peut être envisagée tant entre les responsables politiques et les hauts fonctionnaires (cohérence verticale politico-administrative) qu’entre ces derniers et leurs collaborateurs (cohérence verticale administrative). La cohérence horizontale concerne, dans notre étude, la relation qu’entretiennent les agents d’un même niveau hiérarchique, qu’ils soient fonctionnaires dirigeants, cadres ou collaborateurs. La question est posée : cet objectif global de cohérence a-t-il été traduit dans les dispositions statutaires relatives au système de mandats et aux cercles de développement ? En d’autres termes, ces deux processus évaluatifs contribuent-ils, de par leur design, à la cohérence verticale et horizontale ?

17Davantage considérée comme une condition de réussite du Plan Copernic que comme une ambition à proprement parler, l’objectivité de l’évaluation est mentionnée dans les textes légaux et dans la littérature produite par l’administration. S’inspirant des travaux de Schudson (2001), nous définissons une évaluation objective comme un jugement conforme à la réalité, porté sur la base de faits tangibles et en faisant abstraction de toutes préférences et de toute émotion. Plus précisément, selon Eraly et Hindriks (2007), plusieurs éléments concourent à l’objectivité de l’évaluation. Les premiers se rapportent aux caractéristiques de l’évaluateur, à savoir son nombre, son indépendance, sa compétence, … Les autres éléments relèvent du contenu de l’évaluation. Il s’agit principalement de la fixation d’objectifs, du caractère observable ou quantifiable de ceux-ci, de la pratique de l’auto-évaluation, du recours aux indicateurs de réussite, … Notre analyse s’attache à examiner dans quelle mesure les deux dispositifs concernés présentent des garanties d’objectivité.

VI. Présentation des dispositifs relatifs à l’évaluation

18Les principales dispositions statutaires propres à l’évaluation dans le régime de mandats et dans les cercles de développement sont présentées successivement. Pour chacun de ces systèmes, les acteurs en présence, les étapes jalonnant l’évaluation et les conséquences de celles-ci sont abordées.

VI.1. Le système de mandats

19Nous l’avons mentionné, les fonctions placées sous mandat sont celles des Présidents de Comité de direction (N) et celles des directeurs généraux (N-1). Chaque directeur général est évalué par deux évaluateurs. Le premier évaluateur est son supérieur hiérarchique immédiat, à savoir le Président de Comité de direction, le second est l’évaluateur du Président. Ce dernier est évalué par un évaluateur unique qui est le ministre ou le secrétaire d’Etat compétent pour la plus grande partie de son secteur d’activité.

  • 9 Si le guide pratique mis à disposition par le SPF Personnel & Organisation mentionne la possibilité (...)

20Composées de différentes étapes, l’évaluation des mandataires apparaît comme un processus continu. La première consiste, dès la désignation du mandataire, en la rédaction d’un plan de management. Celui-ci est accompagné d’un plan opérationnel. Ces plans renferment les objectifs du haut fonctionnaire, lesquels sont censés intégrer « les éléments contenus dans la déclaration gouvernementale ainsi que les grandes orientations définies par le(s) Ministre(s) et/ou secrétaire(s) d’Etat compétent(s) pour le secteur d’activité (…) et les éléments contenus dans le plan de management du mandataire qui lui est hiérarchiquement et immédiatement supérieur » (AR, 29.10.00, art. 11). L’appréciation du mandataire porte sur la réalisation de ces objectifs, sur la manière dont ils ont été atteints, sur la contribution personnelle du mandataire à la réalisation des objectifs et enfin sur les efforts consentis en termes de développement de ses compétences. C’est durant cette période de rédaction qu’il est proposé9 à l’évalué et à l’évaluateur de se rencontrer lors d’un entretien exploratoire, qui permet de fixer les accords de collaboration et le calendrier. Ensuite, des entretiens de fonctionnement peuvent être organisés à l’initiative du mandataire ou de son premier évaluateur. Ces entretiens facultatifs portent sur le fonctionnement du top manager ainsi que sur les objectifs définis dans les plans. Deux ans après la désignation du mandataire a lieu la première évaluation intermédiaire. Celle-ci sera suivie deux ans plus tard par la deuxième évaluation intermédiaire, tandis que l’évaluation finale prend place cinq ans et demi après l’entrée en fonction du mandataire. Ces trois évaluations suivent le même modus operandi. Elles comportent l’auto-évaluation du mandataire, l’entretien d’évaluation et le rapport d’évaluation rédigé par l’évaluateur. Le premier évaluateur se concerte ensuite avec le deuxième qui, s’il le souhaite, peut participer à l’entretien d’évaluation mené par le premier. L’entretien se concentre sur les éléments d’évaluation convenus et sur les résultats obtenus lors des éventuelles évaluations précédentes. A l’issue de l’entretien, le premier évaluateur rédige le rapport d’évaluation qui doit être le fruit d’une concertation des deux évaluateurs. Ce rapport, s’il suit une évaluation intermédiaire, ne comporte pas de mention sauf s’il s’agit d’une mention « insuffisant ». A l’inverse, le rapport d’évaluation finale comprend une mention, qui peut être « insuffisant », « satisfaisant » ou « très bon ».

21L’attribution de mention débouche sur des conséquences qui peuvent être positives ou négatives pour l’évalué. Sous certaines conditions, l’attribution d’une mention « très bon » permet au mandataire de renouveler son mandat sans repasser par une procédure de sélection. La mention « satisfaisant » lui permet de participer à la procédure de sélection de son ancien mandat, alors que la mention « insuffisant » ne l’autorise pas à concourir à sa propre succession.

VI.2. Les cercles de développement

  • 10 Dont le contenu est déterminé par le SPF P&0.

22A l’instar du système de mandats, les cercles de développement constituent un cycle composé de différentes étapes. Ces étapes prennent place lors d’entretiens menés entre le collaborateur et son évaluateur. Ce dernier est « soit le titulaire de la fonction de management la plus proche des évalués soit un autre membre du personnel désigné par celui-ci et chef fonctionnel des évalués » (AR, 02.08.02, art. 6). Autrement dit, la possibilité de déléguer l’appréciation au chef fonctionnel est clairement inscrite dans le statut qui impose en outre, à l’évaluateur, l’obligation de suivre une formation spécifique10. Le premier entretien, l’entretien de fonction, est obligatoire lors de la nomination à titre définitif, de l’engagement ou de l’entrée dans une nouvelle fonction. L’objectif est de fixer une description de la fonction exercée par l’agent. Le deuxième entretien, l’entretien de planning, est également obligatoire. Deux types d’objectifs peuvent y être éventuellement formulés : des objectifs de prestation, qui doivent cadrer avec les objectifs du SPF, et des objectifs de développement individuel. La définition d’objectifs au collaborateur s’avère facultative et est laissée à l’appréciation de l’évaluateur. Contrairement aux entretiens de fonction et de planning, le ou les entretiens de fonctionnement n’ont pas de caractère obligatoire. Parmi les éléments qui peuvent y être abordés, citons des problèmes relatifs au fonctionnement de l’évalué, des problèmes qui entravent la réalisation des objectifs, les perspectives de carrière de l’agent et les compétences à acquérir pour y arriver, etc. Le quatrième et dernier entretien, l’entretien d’évaluation, est obligatoire et boucle le cycle. Il permet d’établir « un bilan du fonctionnement de l’évalué et de la mesure dans laquelle les objectifs fixés ont été atteints » (AR, 02.08.02, art. 15). Les critères sur la base desquels l’évaluation doit être réalisée sont au nombre de trois : la description de fonction, les éléments complémentaires issus de l’entretien de planning, et le cas échant, les objectifs de prestation et de développement individuel. En préparation à l’entretien d’évaluation, le fonctionnaire doit préparer son auto-évaluation.

  • 11 Le rapport au Roi de l’Arrêté royal du 2 août 2002 précise notamment qu’ « (…) il n’est pas tenu co (...)

23Contrairement à l’évaluation finale des mandataires, celle des cadres et des collaborateurs ne s’achève pas sur l’attribution d’une mention sauf dans le cas où l’évaluateur estime que l’évalué mérite la mention « insuffisant ». Une telle mention suffit pour licencier un fonctionnaire contractuel. Dans le cas d’un agent statutaire, si une seconde mention « insuffisant » est infligée dans les trois ans qui suivent l’attribution de la première, une proposition de licenciement est faite à l’autorité qui a le pouvoir de nomination. Le statut n’attache, par contre, pas la moindre gratification aux cercles. Plus encore, aucun lien formel n’a été institué pour conditionner l’évolution de la carrière aux résultats de l’évaluation11.

VII. Analyse des dispositifs évaluatifs

24L’analyse du système de mandats et des cercles de développement s’appuie sur la grille définie ci-avant. Pour chaque ambition relevée, nous examinons comment les processus évaluatifs, tels que conçus dans la règlementation, participent à leur atteinte.

VII.1. L’intégration de l’évaluation dans un système de gestion de la performance

25Le système de mandats et les cercles de développement, tels que présentés dans la règlementation, s’approchent d’un système de gestion de la performance défendu par nombre d’auteurs. En effet, les deux mécanismes préconisent la fixation d’objectifs aux fonctionnaires. Dans le cas des mandataires, les objectifs contenus dans leur plan de management doivent découler des objectifs fixés aux niveaux supérieurs. C’est donc l’effet cascade qui a été retenu comme technique de fixation d’objectifs. A la différence du système de mandats, la déclinaison des objectifs fixés aux niveaux supérieurs n’est pas la seule source mobilisée pour la fixation des objectifs aux cadres et collaborateurs. La description de fonction de l’agent doit également être prise en compte. De plus, il est à noter que cette déclinaison est formulée de manière plus vague dans la mesure où les textes précisent simplement que l’évaluateur doit veiller à ce que les objectifs fixés cadrent avec ceux du SPF concerné. Ensuite, les deux processus évaluatifs prévoient un suivi de la réalisation des objectifs lors d’évaluations intermédiaires et/ou d’entretiens. A l’issue de chacun des processus, le degré d’atteinte des objectifs est apprécié lors de l’évaluation finale dont les seules conséquences prévues sont des sanctions. De fait, le non renouvellement des mandataires, au vu des réglementations précédant le système de mandats, peut être considéré comme une sanction puisque le haut fonctionnaire est désormais susceptible de perdre sa fonction. Les cadres et collaborateurs encourent, pour leur part, le licenciement. Cependant, par certains aspects, les deux mécanismes s’éloignent du management de la performance tel que décrit dans notre grille d’analyse. Le recours aux indicateurs de réussite n’est pas prévu par les textes légaux pour aucun des deux systèmes. La fixation des objectifs est facultative dans le cas des cercles de développement. Enfin, la règlementation n’envisage pas de gratifications en lien avec les résultats de l’évaluation pour valoriser les fonctionnaires méritants.

VII.2. L’apport de l’évaluation à la communication et à la cohérence politico-administrative

26Le système de mandats concourt à la cohérence verticale entre les responsables politiques et les dirigeants administratifs puisque les plans de management des mandataires doivent s’inspirer des priorités définies aux niveaux supérieurs tant politiques qu’administratifs. En outre, une adaptation des plans est attendue en fonction du cycle budgétaire. Le dialogue politico-administratif est facilité par les entretiens qui composent le processus d’évaluation. Cependant, il pourrait être limité dans la mesure où les responsables politiques ne sont pas tenus d’assister à ces entrevues. L’absence de lien temporel entre le mandat de l’évaluateur et celui de ses évalués est susceptible de nuire à la cohérence verticale entre un Président de Comité de direction et ses directeurs généraux. Aussi est-il possible qu’un directeur général fixe ses objectifs avec un Président de Comité de Direction, exécute la quasi-totalité de son mandat avec lui, mais réalise l’évaluation finale avec un Président de Comité de direction différent nouvellement mandaté. Le souci de cohérence horizontale entre les directeurs généraux n’apparaît pas dans la législation, les top managers ne devant ni tenir compte des objectifs de leurs collègues ni adapter leur plan en conséquence. De plus, rien n’est institué pour éviter le chevauchement de responsabilités. Nous nous interrogeons sur ce manque d’intégration horizontale, et plus spécialement sur l’absence de coordination prévue entre les fonctions de management.

27Concernant les cercles de développement et comme précisé ci-avant, les dispositions ne mentionnent que vaguement la déclinaison des objectifs stratégiques et opérationnels en objectifs individuels. L’absence de lien temporel entre le cycle d’évaluation d’un mandataire et celui de ses collaborateurs est également à remarquer. La règlementation des deux mécanismes évaluatifs ne participe donc que faiblement à la cohérence entre les hauts fonctionnaires et leur ligne hiérarchique. Elle est toutefois préservée par les différents entretiens qui jalonnent le cycle d’évaluation, lesquels représentent autant d’occasions de dialoguer. La possibilité de mener des entretiens de planning collectifs constitue une opportunité d’assurer la cohérence horizontale entre fonctionnaires d’un même niveau hiérarchique étant entendu que cet exercice favorise une définition claire des responsabilités de chacun.

VII.3. L’objectivité de l’évaluation

28Concernant le système de mandats, la première des caractéristiques des évaluateurs des top managers est leur nombre. Chaque mandataire est évalué par deux évaluateurs qui lui sont hiérarchiquement supérieurs. Tel que mentionné dans les textes (AR, 01.02.05), la présence de deux évaluateurs constitue un facteur d’objectivité. Ce facteur d’objectivité ne se retrouve pas dans l’évaluation du Président du Comité de direction qui n’est évalué que par le ministre. Celui-ci peut, toutefois, être assisté par un bureau externe de consultance. Une autre remarque doit être formulée sur les caractéristiques de ces évaluateurs. Dans certaines circonstances, l’évaluation par le supérieur hiérarchique immédiat peut générer un conflit d’intérêt à propos duquel la règlementation reste muette. En fin de mandat, le Président de Comité de direction peut être amené à évaluer un directeur général candidat au poste de Président. Cette situation est susceptible de nuire à l’objectivité de l’évaluation et rend la présence du deuxième évaluateur, à savoir le ministre, d’autant plus importante. Qu’en est-il du contenu de l’évaluation des top managers ? Telle que présentée dans les dispositions statutaires, cette évaluation porte sur quatre critères : la réalisation des objectifs contenus dans le plan de management, la manière dont ils ont été atteints, la contribution personnelle du mandataire à la réalisation des objectifs et enfin les efforts consentis en termes de développement de ses compétences. Deux remarques peuvent être formulées sur ce contenu. D’une part, elle se base sur des objectifs, ce qui constitue un élément d’objectivité du processus. D’autre part, nous remarquons que l’efficacité, définie comme le degré d’atteinte des objectifs c'est-à-dire la comparaison entre les résultats obtenus et les résultats escomptés (Pollitt, 1993 ; Jacob & Varone, 2003 ; Emery & Giauque, 2005 ; OCDE, 2005), n’est pas le seul critère évaluatif. En effet, la notion de mérite est introduite ici. Celle-ci peut être définie comme la somme des efforts auxquels l’agent consent en vue d’atteindre ses objectifs (Eraly, 2000). Ensuite, d’autres caractéristiques de cette évaluation peuvent être soulignées, à savoir le recours à l’auto-évaluation et l’absence d’obligation statutaire relative à l’usage d’indicateurs de réussite.

29A l’inverse de l’évaluation des mandataires, les cercles de développement ne prévoient qu’un seul évaluateur par évalué. Nous pourrions y voir un élément susceptible de nuire à l’objectivité de l’évaluation. Mais pourrait-il en être autrement ? L’obligation de recourir à deux évaluateurs par fonctionnaire risquerait d’alourdir fortement cette procédure chronophage que sont les cercles. Par ailleurs, plusieurs éléments concourent à l’objectivité des cercles. Parmi ceux-ci figurent la possibilité pour le supérieur hiérarchique de déléguer l’appréciation au chef fonctionnel de l’évalué. Autrement dit, les fonctionnaires peuvent être évalués par les personnes les plus aptes, de par leur proximité, à porter un jugement sur leurs prestations. De plus, les cercles accordent une attention particulière aux compétences des évaluateurs. Pour prétendre à ce titre, ces derniers doivent obligatoirement suivre une formation sur le sujet.

30Quant au contenu, les dispositions statutaires ne renferment que certains des éléments liés à l’objectivité. L’arrêté royal du 2 août 2002 fixe plusieurs critères d’évaluation parmi lesquels figurent la description de fonction et les éléments complémentaires issus de l’entretien de planning, c’est-à-dire autant d’éléments qui concourent à l’objectivité du jugement porté. Cependant, comme exposé précédemment, cet arrêté royal n’impose pas la fixation d’objectifs, ni de prestation ni de développement individuel En outre, il ne fait jamais mention de la nécessité d’associer des indicateurs de performance aux éventuels objectifs fixés. Contrairement à l’évaluation des mandataires, les cercles de développement n’accordent pas, statutairement, d’attention au mérite. L’auto-évaluation attendue du collaborateur contribue pour sa part à élargir la palette d’informations à partir de laquelle l’évaluation est réalisée.

VIII. Analyse de la pratique de l’évaluation

31La présente contribution serait incomplète si elle se limitait à la seule analyse des dispositions statutaires relatives aux deux systèmes évaluatifs. En effet, il importe aussi d’examiner le ressenti des agents à leur égard et surtout l’usage qu’ils en font. Par effet miroir, les trois principes retenus ci-avant balisent l’étude du terrain.

32Au préalable, il convient de souligner certains facteurs majeurs susceptibles d’expliquer des variations dans le ressenti des répondants. Tout d’abord, ces derniers proviennent d’horizons divers. Si certains sont issus du secteur privé, d’autres ont connu une carrière dans l’administration, d’autres encore ont vécu une expérience politique au sein de cabinets ministériels. Ensuite, tous ne disposent pas du même recul vis-à-vis de l’évaluation. Plusieurs mois, voire plusieurs années séparent leur nomination. Les top managers sont donc à des stades différents tant dans le processus d’évaluation lié aux mandats que dans les cercles de développement. Primo, si certains arrivent au terme de leur premier mandat et s’apprêtent à recevoir leur évaluation finale, d’autres n’ont même pas encore participé à leur première évaluation intermédiaire. Secundo, alors que plusieurs achèvent le deuxième cercle de développement, d’autres n’ont pas encore mené les entretiens d’évaluation du premier cercle.

VIII.1. L’intégration de l’évaluation dans un système de gestion de la performance

  • 12 La technique SMART consiste à convenir avec l’évalué d’objectifs spécifiques, mesurables, acceptabl (...)
  • 13 La politisation est définie ici comme une influence politique sur le processus de recrutement, de n (...)

33Différentes composantes du management de la performance transparaissent dans les pratiques des répondants. Premièrement, la fixation d’objectifs stratégiques et opérationnels dans les plans de management des hauts fonctionnaires et la définition d’objectifs individuels à leurs collaborateurs constituent une pratique généralisée. Les différents mandataires inscrivent leurs objectifs dans ceux de leur supérieur hiérarchique. Toutefois, cet exercice de déclinaison s’avère difficile pour certains, en particulier ceux dont le département ne constitue pas une priorité dans les objectifs de leur Président de Comité de direction et/ou de leur(s) Ministre(s). Nonobstant son caractère facultatif, la fixation d’objectifs aux cadres et collaborateurs est utilisée par les top managers dans le cadre des cercles de développement. En outre, les cercles sont souvent envisagés comme un prolongement des plans de management dans le sens où les objectifs fixés découlent de ces derniers. Le recours aux indicateurs de performance, systématique pour les objectifs des hauts fonctionnaires, n’est pas unanimement valorisé. La pertinence relative de certains, la confusion entre des indicateurs orientés moyens et orientés résultats et enfin le niveau d’ambition disparate sont autant de critiques qui leur sont adressées par nos répondants. Lors de l’évaluation de leurs collaborateurs, la majorité des titulaires de postes à mandat recourent également aux indicateurs. Pour ce faire, la technique usitée est celle recommandée par le SPF P&O à savoir la technique SMART12. Face à cet exercice nouveau et difficile, certains souhaiteraient davantage d’encadrement. Le suivi des objectifs des hauts fonctionnaires n’a été réalisé jusqu’ici que par une seule évaluation intermédiaire menée à mi-mandat. Les entretiens de fonctionnement prévus par la règlementation ont été ignorés dans la pratique. Ce dernier constat est sensiblement le même pour le suivi des objectifs de leurs cadres et collaborateurs. De fait, les entretiens de fonctionnement entre un mandataire et ses subordonnés ne sont que rarement menés. Concernant les conséquences de l’évaluation des top managers, celles-ci entraînent une précarisation de leur fonction. Ressentie par certains, cette précarisation est loin d’être déplorée étant entendu qu’elle constitue une source de motivation. D’autres formes de sanctions et/ou de gratifications telles que la rémunération liée à la performance n’ont pas été évoquées par les mandataires interrogés. Dans le cadre des cercles, les hauts fonctionnaires se plaignent du manque de conséquences négatives et positives liées aux résultats de l’évaluation. Les sanctions prévues ne sont pas appliquées. A ce jour, la mention « insuffisant » n’a pas encore été attribuée. D’aucuns pointent le caractère insuffisamment évaluatif des cercles pour expliquer ce constat. En effet, ces derniers n’ont pas souvent été utilisés comme un véritable outil de reddition des comptes. D’autres invoquent des raisons d’ordre social et humain. En outre, la lenteur et la complexité juridique des procédures de recours découragent certains à faire usage de cette mention. De plus, en période d’austérité budgétaire, se séparer d’un collaborateur complique parfois l’atteinte de leurs objectifs. Enfin, l’absence de gradation dans la mention et dans la sanction ne permet pas aux mandataires de nuancer leurs évaluations comme ils le souhaiteraient. Concernant les gratifications, leur création est souhaitée par les mandataires. Entre autres, ils voudraient lier les résultats de l’évaluation aux procédures de promotion et à l’octroi de primes individuelles. Cependant, ils redoutent que l’attribution de primes ne fasse l’objet d’une politisation13.

VIII.2. L’apport de l’évaluation à la cohérence politico-administrative

34La collaboration entre le politique et l’administration ne semble pas, quant à elle, renforcée par l’évaluation. En tant que deuxième évaluateur, le Ministre compétent n’a jamais pris part au processus d’évaluation des mandataires. Si ses priorités sont prises en compte lors de la rédaction des plans de management, elles le sont par l’intermédiaire du sommet de la hiérarchie administrative. Les adaptations des plans aux priorités du Ministre semblent moins fréquentes que ce qui a été légalement prévu et ne coïncident pas au cycle budgétaire. Des échanges ont lieu entre le Président de Comité de direction et chacun des directeurs généraux, lors de la rédaction des plans, ce qui contribue à la cohérence verticale entre les dirigeants administratifs. Toutefois, comme susmentionné, la fréquence de ceux-ci dépend de l’intérêt porté par le Président aux matières de ses directeurs généraux. Les autres étapes du système de mandats ne participent que faiblement à leur dialogue dans la mesure où les entretiens exploratoires ainsi que les entretiens de fonctionnement ont, pour la plupart, été ignorés. Comme mentionné ci-avant, le nombre d’évaluations intermédiaires a été réduit à un seul. Aucun des top managers n’a reçu un quelconque feedback écrit suite à cette évaluation. Le suivi des plans par le Président prend place lors de certaines réunions du Comité de direction. Le dialogue entre les hauts fonctionnaires et leurs collaborateurs directs est encouragé par la démarche participative que la majorité d’entre eux adoptent pour la rédaction de leur plan. Ce dialogue est approfondi à l’occasion des rencontres générées par les cercles de développement dont la périodicité est d’un an dans le SPF étudié. Il est à noter que les cercles se résument bien souvent à un entretien entre le mandataire et son subordonné au cours duquel les résultats atteints sont évalués et les objectifs futurs planifiés. Nonobstant, tous les répondants s’accordent à dire que l’amélioration du dialogue entre les dirigeants et leurs subordonnés constitue l’une des avancées majeures des cercles. Dans la fixation des objectifs individuels à leurs collaborateurs, les mandataires adoptent une démarche de type bottom-up qui renforce la cohérence verticale au sein de l’administration.

35La cohérence et la coordination horizontales des mandataires, si elles ne sont pas prévues légalement, apparaissent dans la pratique. Cependant, une nuance doit être apportée. En effet, le degré d’adéquation entre les plans varie en fonction de la date de nomination des top managers. Les premières nominations ont été caractérisées par peu de concertation dans la rédaction des plans. Aussi, de l’avis des fonctionnaires interrogés, le partage des responsabilités n’a pas été suffisamment défini. Ensuite, bien qu’une uniformisation des plans ait été imposée, celle-ci se concentre davantage sur la forme que sur le fond. Dans l’exercice de leur fonction, aucun des mandataires n’a lu les plans de ses collègues. Néanmoins, le suivi de la réalisation des plans, comme mentionné ci-avant, est assuré par le Comité de direction. Tous les mandataires voient leurs objectifs traduits dans des tableaux de bord globaux discutés lors de ces réunions. A leurs yeux, il s’agit d’un contrôle par les pairs, lequel permet de garantir une cohérence horizontale entre les directeurs généraux. Les cercles de développement ne contribuent pas, pour leur part, à la cohérence verticale. En effet, bien que l’arrêté royal du 2 août 2002 offre la possibilité d’organiser des entretiens de planning collectifs (à l’échelle d’une cellule, d’une équipe, d’un groupe de projet ou encore d’un service), les hauts fonctionnaires n’ont pas fait usage, jusqu’ici, de telles entrevues.

VIII.3. L’objectivité de l’évaluation

36Comme susmentionné, en tant que deuxième évaluateur, le ministre ne participe à aucune des étapes du processus d’évaluation des mandataires. D’aucuns mettent en exergue son manque de formation et de disponibilité pour prendre part à cet exercice. Dès lors, les hauts fonctionnaires ne sont évalués que par une seule personne. Cette situation peut mettre à mal l’objectivité de l’évaluation et est dénoncée par les mandataires. Sans vouloir forcément recourir au 360°, tous souhaitent que l’avis de différents agents soit pris en compte. Etrangement, ce souhait n’apparaît pas dans les cercles de développement. En effet, les titulaires de poste à mandat évaluent seuls leurs collaborateurs directs et ne s’en étonnent pas. Les directeurs généraux reconnaissent la légitimité du Président de Comité de direction pour les évaluer et considèrent que l’appréciation de leurs collaborateurs directs fait partie intégrante de leur fonction. Néanmoins, les compétences de leur Président en tant qu’évaluateur sont parfois mises en cause. Celui-ci dispose-t-il de capacités de management pour mener à bien les étapes évaluatives ? A-t-il une connaissance suffisante des dossiers traités par les top managers dont il évalue les prestations ? Peut-il se prévaloir d’une expérience utile au sein du SPF concerné ? Autant de questions dont les réponses des interrogés ne font pas l’objet d’un consensus. En tant qu’évaluateurs, les mandataires questionnent nettement moins leurs compétences. Ils jugent leurs appréciations objectives et soulignent l’apport de la formation suivie à cette objectivité. Tous reconnaissent néanmoins l’importance de la pratique en la matière. D’autres éléments contribuent également à l’objectivité des cercles. Parmi ceux-ci figurent principalement la fixation généralisée d’objectifs souvent associés à des indicateurs de réussite et le recours à l’auto-évaluation qui contribue au caractère participatif de la démarche. Conformément à la législation, les mandataires s’attachent à définir tant des objectifs de prestation que des objectifs de développement individuel à leurs agents. Bien qu’absent de l’arrêté royal du 2 août 2002, le mérite représente un critère évaluatif important pris en compte par la plupart des hauts fonctionnaires.

37Si les mandataires jugent objectives les évaluations qu’ils mènent dans le cadre des cercles, certains doutent de l’objectivité du processus auquel ils sont soumis dans le cadre du système de mandats. Quelques éléments pourraient expliquer ce doute. D’une part, bien que prévu par le statut, le mérite des hauts fonctionnaires en termes de développement des compétences n’est pas pris en considération dans leur évaluation. D’autre part, l’inégalité des indicateurs et leur pertinence limitée entament le sentiment d’impartialité. Enfin, les mandataires dénoncent l’influence politique qui se fait parfois ressentir sur les conséquences de l’évaluation, ce qui nuit à l’objectivité du système. La volonté des politiques de placer un relais et/ou l’inadéquation de la couleur politique du haut fonctionnaire sont perçues comme influençant l’éventuel renouvellement du mandataire. Ce constat entraîne de la frustration dans le chef des hauts fonctionnaires. Alors que le(s) Ministre(s) ne participe(nt) pas aux différentes étapes du processus évaluatif, il(s) n’hésite(nt) pas à influencer les suites attachées à celui-ci.

IX Synthèse des résultats

38La présente contribution s’interroge sur le vécu des hauts fonctionnaires en tant qu’évalué et en tant qu’évaluateur. Plus particulièrement, nous tentons de faire la lumière sur leurs perceptions quant aux ambitions poursuivies par le système de mandats et les cercles de développement, à savoir l’inscription des deux dispositifs dans un système de gestion de la performance, leur apport à la cohérence politico-administrative et leur objectivité. Après l’analyse des dispositifs et de leur mise en œuvre, le bilan nous apparaît nuancé.

39Le recours à certaines pratiques inconnues des administrations belges jusqu’il y a peu est bien accepté par les top managers. En effet, les hauts fonctionnaires sont désormais évalués sur la base d’objectifs fixés au préalable et dont la réalisation est suivie régulièrement. En outre, ils sont désormais susceptibles de perdre leur fonction suite à leur évaluation. Si nous nous référons au modèle développé par la littérature envisagée, le régime de mandats s’inscrit globalement dans un système de management de la performance. C’est également le cas des cercles de développement qui marquent une rupture avec le signalement. De fait, d’une évaluation sporadique et sans entretien, le SPF est passé à un processus annuel d’évaluation basé sur la fixation d’objectifs et jalonné par des entrevues. Ce changement a accru et complexifié le rôle des évaluateurs. Toutefois, l’aspect évaluatif s’avère moins prononcé que dans le cadre du système de mandats. En outre, l’absence de gratifications formelles et l’inapplication des sanctions prévues en lien avec les cercles constitue un manquement majeur au management de la performance. Les répondants sont toutefois nombreux à considérer les cercles comme un outil de communication favorisant le dialogue avec leurs collaborateurs. Ce faisant, les cercles participent à la cohérence verticale administrative. Le système de mandats encourage, pour sa part, la coordination au sein de la hiérarchie administrative. Le dialogue politico-administratif, quant à lui, n’est guère renforcé par le processus d’évaluation des mandataires, contrairement à la volonté du législateur. Le manque d’implication des ministres dans ce processus en est la cause et remet parfois en question l’objectivité de ce dernier. Les mandataires sont appréciés par un évaluateur unique dont les compétences sont parfois questionnées. L’omission du mérite et la politisation des conséquences de l’évaluation sont d’autres éléments dénoncés par les répondants. Lorsqu’ils endossent le rôle d’évaluateur, les top managers ne craignent pas de commettre les mêmes impairs et estiment que les cercles constituent un processus assez objectif.

40En synthèse, notre analyse fait apparaître des disparités entre les deux dispositifs évaluatifs. Si l’évaluation des mandataires est vécue comme un processus de gestion de la performance, il est quelque peu subjectif et n’encourage pas les relations politico-administratives. Les cercles de développement, pour leur part, sont considérés comme une démarche relativement objective renforçant le dialogue au sein de l’administration. Ces différences ne relèvent pas seulement de la pratique, mais également de la règlementation. Ce faisant, nous questionnons l’articulation des deux systèmes d’évaluation et plus largement l’articulation de la nouvelle culture de management avec la nouvelle conception de la GRH, toutes deux introduites par le Plan Copernic.

X Discussion du cadre d’analyse

41Les résultats en demi teinte de notre analyse nous amène à revoir notre cadre d’étude, lequel est fondé sur les ambitions des deux dispositifs. Pour ce faire, nous questionnons certains outils repris dans ce cadre à l’aide duquel nous avons appréhendé les dispositifs d’évaluation et leur mise en œuvre.

42L’ambition du système de mandats et des cercles de développement d’améliorer la performance individuelle et organisationnelle au sein des services publics nécessitait, selon notre cadre d’étude, l’inscription de l’évaluation des fonctionnaires dans un système plus large de gestion de la performance individuelle. Nous l’avons constaté, la construction d’indicateurs de réussite liés aux objectifs définis tant pour les hauts fonctionnaires que pour les cadres et collaborateurs n’est pas sans poser de problèmes aux acteurs. Ce constat ne doit pas nécessairement être considéré comme un manquement à la gestion des performances dans le secteur public. En effet, d’une part, les pratiques de planification et de mesure représentent un exercice nouveau pour lequel certains hauts fonctionnaires ne peuvent pas se prévaloir d’une expérience en la matière. D’autre part, le secteur public délivre souvent des produits intangibles, difficilement quantifiables et pour lesquels la performance individuelle s’avère difficile à définir et à mesurer (St-Onge & Thériault, 2006 ; St-Onge et al., 2010).

43Les modèles de management de la performance dont s’inspire notre grille préconisent généralement le recours aux gratifications, en particulier à la rémunération liée à la performance (RLP). Beaucoup d’auteurs voient dans cette dernière un moyen de motiver et de fidéliser les fonctionnaires performants. Or, ni le système de mandats ni les cercles de développement ne mobilise ce type d’incitants. Faut-il forcément y voir une lacune ? De plus en plus d’études tendent à prouver que la RLP n’a qu’une efficacité limitée dans le secteur public et ne parvient pas à tenir ses promesses. Comme le démontrent de nombreux travaux, l’impact de la RLP sur le comportement des fonctionnaires est plutôt non significatif, voire négatif dans certains cas (Daley, 1987 ; Dowling et Richardson, 1997 ; Heneman et Young, 1991 ; Marsden, 2004 ; Pearce, Stevenson et Perry, 1985 ; Perry, Petrakis et Miller, 1989 ; Perry et al., 2009, Schay, 1988). D’autres types de gratifications semblent par contre efficaces. Parmi celles-ci figurent les challenges dans le travail, les promotions, l’implication ou la participation, la formation et le développement, l’accroissement de l’autonomie et de la flexibilité, etc. (Kellough et Haoron, 1993 ; Pearce et Perry, 1983 ; Perry et Hondeghem, 2008 ; Reilly, 2003 ; Whitford, 2006). Si l’objectif est à terme de valoriser les fonctionnaires performants, cette liste pourrait inspirer le législateur.

  • 14 De Visscher Ch. (2002)

44Une autre remarque porte sur les outils que mobilise le management de la performance en général. En effet, ceux-ci, inspirés de la Nouvelle Gestion Publique, sont parfois considérés davantage comme des recettes14 universelles qui n’ont pas été adaptées à notre contexte politico-administratif. Le système de mandat en est un exemple. En effet, il est composé de phases de planification, suivi, évaluation et sanction, et inscrit dès lors l’évaluation des hauts fonctionnaires dans un système de gestion de la performance. Cependant, est-il adapté à notre contexte administratif ? Si nous n’apportons pas de réponse à cette question, nous soulignons le fait qu’il introduit une logique d’emploi dans notre Fonction publique belge caractérisée par un système de carrière.

45Le Plan Copernic ambitionnait également de restaurer le dialogue entre la sphère politique et la haute administration. Pour ce faire, le système de mandats visait la participation des responsables politiques au sein des processus évaluatifs des mandataires. L’analyse de la pratique a révélé la non implication des ministres dans lesdits processus. Un élément d’explication à ce constat pourrait être le fait que la réforme fédérale ne s’est attachée à modifier que le fonctionnement de l’administration en laissant inchangé celui des responsables politiques (Göransson, 2010).

46Nous achevons notre discussion sur un élément présenté comme garantissant l’objectivité de l’évaluation. Il s’agit du recours aux indicateurs de réussite associés aux objectifs fixés. La littérature managériale présente souvent les indicateurs comme un gage d’objectivité du jugement porté sur les prestations. Néanmoins, il serait vain de croire en une objectivité absolue. En effet, les indicateurs « (…) sont l'objet d'une série de négociation, de compromis, de traduction et de calculs conduisant à une mesure (Desrosières, 1993). En d’autres termes, les indicateurs construisent une réalité sociale (Berger et Luckmann, 1986) en fonction d'intérêts et de valeurs propres à un ou plusieurs acteurs collectifs » (Bernard, 2008). En cela, ils ne sont donc pas neutres et ne permettent pas de garantir l’objectivité du processus. N’en déplaise aux auteurs issus des sciences de gestion, l’évaluation constitue toujours un jugement comprenant certains biais et une part de subjectivité.

47En conclusion, la remise en cause de notre cadre d’analyse nous amène à penser qu’il n’existe pas de système d’évaluation idéal et universel vers lequel tout dispositif évaluatif devrait tendre. Ce faisant, nous partageons le constat dressé par plusieurs auteurs (Patten, 1982 ; Lawler, 1994 ; Glover, 1996) selon lequel l’évaluation reste, malgré le nombre élevé de recherches menées sur le sujet, un exercice difficile, qui reste une source de frustration tant pour les praticiens que pour les scientifiques. Ceci étant dit, ces précautions ne doivent pas minimiser les résultats de notre analyse des dispositifs évaluatifs fédéraux et de leur mise en œuvre. Ils constituent des pistes de réflexion que nous soumettons au lecteur.

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Notes

1 Ci-après dénommés SPF.

2 Ci-après dénommée GRH.

3 Du Conseiller ou chef de service au Secrétaire général.

4 Notre analyse se fonde sur la version coordonnée du 30 juin 2006, laquelle intègre les modifications du 1er février 2005 « instituant un régime d’évaluation des titulaires des fonctions de management ».

5 Moniteur belge, 13 août 2002.

6 Telle que les accords de Gouvernement et les notes de politique générale.

7 Telle que les notes et autres documents internes relatifs à la politique de GRH, les guides pratiques publiés par le SPF P&O, …

8 www.fedweb.belgium.be

9 Si le guide pratique mis à disposition par le SPF Personnel & Organisation mentionne la possibilité de mener un tel entretien, ce dernier n’apparaît pas dans l’arrêté du 29 octobre 2001.

10 Dont le contenu est déterminé par le SPF P&0.

11 Le rapport au Roi de l’Arrêté royal du 2 août 2002 précise notamment qu’ « (…) il n’est pas tenu compte du rapport d’évaluation pour la promotion ».

12 La technique SMART consiste à convenir avec l’évalué d’objectifs spécifiques, mesurables, acceptables, réalistes et déterminés dans le temps.

13 La politisation est définie ici comme une influence politique sur le processus de recrutement, de nomination et de promotion des fonctionnaires en vue d’imposer une conception de l’action publique et de garantir des relais partisans puissants dans l’administration.

14 De Visscher Ch. (2002)

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Pour citer cet article

Référence papier

Arnaud Daugnaix et Marie Göransson, « Dix ans après l’adoption du Plan Copernic, comment les hauts fonctionnaires sont-ils évalués et comment évaluent-ils leurs collaborateurs ?  », Pyramides, 20 | 2010, 45-72.

Référence électronique

Arnaud Daugnaix et Marie Göransson, « Dix ans après l’adoption du Plan Copernic, comment les hauts fonctionnaires sont-ils évalués et comment évaluent-ils leurs collaborateurs ?  », Pyramides [En ligne], 20 | 2010, mis en ligne le 18 janvier 2012, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/763

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Auteurs

Arnaud Daugnaix

Chercheur Mini-Arc ULB. E-mail : arnaud.daugnaix@ulb.ac.be

Marie Göransson

Chercheur Fondation Bernheim. E-mail : marie.goransson@ulb.ac.be

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Droits d’auteur

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