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GÉRER OU MANAGER ? L’HÉSITATION DES OUTILS NUMÉRIQUES DE TRAITEMENT DU CHÔMAGE

Jean-Marie Pillon
p. 107-126

Résumé

Il existe au sein des organisations publiques une diversité d’acteurs décisionnaires ce qui conduit à rendre les instruments informatiques incertains : différents acteurs légitimes projettent des aspirations incompatibles voire antagonistes sur les instruments élaborées dans une administration. A travers le « récit de vie » d’un progiciel de gestion développé au sein du service public de l’emploi français, cet article propose une approche des tensions attachées à la numérisation de l’action publique sous l’angle des divergences existantes entre gestion et management. Nous montrons alors que le cœur de cette incertitude réside dans une lutte pour la définition des missions attribuées par le haut commandement aux fonctions subordonnées, cadres intermédiaires et agents de premier niveau.

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Texte intégral

1La diffusion des ERP (Enterprise Resource Planning) ou progiciels de gestion intégrés dans les services publics est parfois analysée au prisme du concept de New public management, considérant que le développement d’outils informatiques de gestion témoigne d’une modernisation de l’administration empruntant au secteur privé. Si les ambitions et les modalités de développement de ces outils corroborent cette approche (Segrestin, 2004), elles peuvent conduire à sous estimer l’hétérogénéité des groupes opérant à l’intérieur des administrations. Il existe au sein des organisations publiques une diversité d’acteurs décisionnaires, ce qui peut conduire à rendre les instruments informatiques incertains, dans la mesure où différents acteurs légitimes peuvent projeter des aspirations incompatibles voire antagonistes sur les instruments élaborées dans une administration (Baudot, 2011).

  • 1 C'est-à-dire une définition du chômage inspirée de la théorie du jobsearch (Mortensen, 1987). Pour (...)

2En nous appuyant sur le cas de la politique de l’emploi française, cette contribution propose une approche des tensions attachées à la numérisation en soulignant les divergences existantes entre les activités de gestion et de management. En effet, l’élaboration d’un ERP au sein de l’opérateur public de placement français (ANPE de 1967 à 2009 et Pôle emploi ensuite) permet de réinterroger à la fois la place de la numérisation dans les changements que connaissent aujourd’hui les administrations mais aussi le rôle des promoteurs de ces changements. Ce faisant, nous proposons d’analyser une tension qui nous paraît consubstantielle au New public management entre l’injonction à l’optimisation des ressources et l’obligation de résultats. L’informatisation de l’ANPE découle en effet d’une transformation importante des politiques publiques : la division du travail entre un Etat qui formule des stratégies et des administrations qui les mettent en œuvre (Bezes, 2009). Les outils informatiques développés consistent alors à équiper la ligne de commandement de l’ANPE d’outils de gestion intégrés, dans le but de vérifier la réalisation des objectifs fixés par la tutelle politique. La définition des résultats attendus est cadrée par une conception « informationnelle »1 du marché du travail : l’ANPE est efficace si elle provoque des placements et si les agents collectent beaucoup d’offres d’emploi. Le logiciel d’aide à la décision conçu à cet effet objective la fonction première de l'ANPE, conçue comme une institution produisant des embauches en mettant en relation les acteurs du marché du travail.

3Nous analysons dans cette contribution la mise en informatique de cette mission de placement sous deux angles complémentaires. D’un côté, l’instrument informatique constitue un « traceur du changement » (Le Lann, 2010 ; Palier, 2005), les changements d'instruments témoignant d’une redéfinition des politiques publiques. D’un autre côté, ces changements de définition influencent l’outil informatique et affectent le fonctionnement de l’institution. Ils conduisent ainsi à modifier les façons de travailler et d’intervenir sur le corps social. Le logiciel ici étudié est donc, à la fois, un symptôme de la gestionnarisation de l’administration mais constitue, également, un des facteurs de ces changements. L’intérêt de cette approche est de ne pas conclure a priori à la performativité de l’outil pour s’intéresser davantage à son édification et à ses fragilités. Nous prenons ainsi grand soin d’observer les acteurs en tant que « bricoleurs » (Carruthers et Espeland, 1991), qui travaillent à rendre compatibles les injonctions de leur environnement et de leur équipement. L’outil peut alors servir différentes logiques et différents intérêts. Nous montrons ainsi qu’à l’ANPE, puis à Pôle emploi depuis 2009, des instruments gestionnaires ont été détournés à des fins managériales, nous permettant de souligner la pluralité des mises en gestion possibles au moyen de l’informatique.

4Appuyé sur une enquête par entretiens et par archives réalisée dans le cadre d’une thèse de sociologie (cf. la méthode de l’enquête), cette contribution se propose de faire le « récit de vie » d’un progiciel de gestion développé au sein du service public de l’emploi français (l’Agence nationale pour l’emploi jusqu’en 2009, Pôle emploi depuis). Nous prolongeons ainsi les travaux sur « l’incertitude des instruments », pour proposer une analyse de l’antagonisme entre les intérêts gestionnaires – optimiser les ressources – et les intérêts managériaux – obtenir des résultats – en matière de numérisation de l’action publique. Nous montrons que la conception des logiciels destinés aux managers est l’objet d’une lutte entre différentes traductions du souci de soi gestionnaire de l’Etat. Les outils ont initialement été élaborés pour gérer, c’est à dire pour éclairer objectivement des choix (I.). Progressivement, ils ont été réappropriés par les managers pour devenir des outils fabriquant des justifications, des preuves remettant en cause les liens entre la réalité du travail et les tableaux de bords (II.), avant qu’une réorganisation administrative radicale – la fusion des services d’indemnisation et de placement ne fasse durablement bouger la ligne de front (III).

5La méthode de l’enquête

6Cet article s’appuie sur une enquête menée dans le cadre d’une recherche doctorale, portant sur la mise en œuvre des politiques de traitement du chômage et sur le suivi gestionnaire de ces politiques, en France, au sein de l’ANPE puis de Pôle emploi (Pillon, 2014a). Une partie de cette recherche a consisté à reconstituer l’ensemble de la chaîne de production des outils informatiques, à travers une coupe transversale de l’institution allant de leur développement jusqu’à leur appropriation par les utilisateurs. L’étude de la conception des logiciels et du fonctionnement de l’architecture gestionnaire, au sein de l’opérateur public de placement, a été réalisée à partir d’entretiens (40 cadres de l’institution).

I. Un logiciel pour gérer le chômage

7La première partie de cette contribution revient sur la genèse d’un progiciel de gestion à l’ANPE, entre 2000 et 2004. Les promoteurs de ce projet sont les contrôleurs de gestion qui souhaitent enrôler les managers de proximité dans la problématique du « pilotage », c'est-à-dire le management par objectif. Ils souhaitent leur offrir des tableaux de bords en temps réels synthétisant les résultats de l’activité et l’atteinte des objectifs. Le logiciel ainsi développé incorpore l’image que les contrôleurs de gestion se font du commandement : une prise de décision sur la base de relevés statistiques minutieusement construits.

8L’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) a été créée en 1967 pour que les travailleurs assurent l’ajustement de l’offre et de la demande d’emploi par leur mobilité géographique ou professionnelle (Salais, Baverez et Reynaud-Cressent, 1986). Pour les membres du Commissariat du Plan, l’institution nouvelle devait permettre de réorienter vers des métiers porteurs les travailleurs issus des secteurs touchés par la concurrence internationale et l’intégration européenne (de Lescure, 2005). Dès la naissance de l’ANPE, en 1967, le Commissariat général au Plan avait fixé des objectifs chiffrés à l’établissement (Groupe de travail conjoint INSEE - Commissariat général du plan, 1971) mais la gestion par objectifs était alors parasitée par l’ampleur des tâches administratives confiées aux conseillers (Hussenot, 1983). De plus, les agrégats chiffrés étaient décomptés à la main et à la calculatrice, réduisant la légitimité des relevés effectués (Volle, 2002). Ce n’est qu’à partir du raccordement des différents registres à une même base de données que les gestionnaires de l’ANPE ont pu commencer à produire des constats chiffrés, présentés comme les résultats de l’institution. Ce mouvement de rationalisation interne est consolidé par un contrat signé avec l’Etat qui consacre la légitimité externe de ces indicateurs chiffrés. Le 18 juillet 1990, l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) signe avec l’Etat un contrat de service dans le cadre du programme intitulé « renouveau du service public », lancé par le gouvernement de M. Rocard (Gallemand, 1996). Le texte, signé par l’ANPE et l’Etat, est baptisé « contrat de progrès ». Il s’agit d’un engagement quadriennal qui précise des objectifs à atteindre, fondés sur des indicateurs quantifiés. Le contrat tient compte d’une requête de la Direction de l’ANPE, formulée en ces termes dans un document préparatoire au contrat :

  • 2 Les majuscules sont conformes au document d’origine. Archives de monsieur B. Mériaux, membre du com (...)

« Il convient toutefois au préalable [à la signature d’un contrat avec l’Etat] : DE LEVER UNE AMBIGUITE sur le rôle de l'ANPE. Celle-ci n'est ni créatrice d'emploi, ni responsable de suppressions d'emploi. Dès lors, les niveaux globaux de l'emploi et du chômage ne dépendent pas directement de son activité. En revanche, son action doit favoriser des ajustements lorsque des opportunités existent »2.

9Conformément, à cette requête, le taux de chômage n’est pas inclut parmi les objectifs de performance de l’opérateur public de placement. Les indicateurs retenus dans le contrat de service sont le nombre de placements à effectuer, le nombre d’offres à collecter et le temps des agents consacré aux entreprises. En échange, l’Etat s’engage à augmenter l’enveloppe budgétaire de l’ANPE, en finançant une augmentation des effectifs de 10 % - soit 900 agents.

10Si la mise en œuvre du contrat est bousculée par les logiques propres de l’agenda politique (Barbier, 2007), l’émergence d’engagements chiffrés participe à légitimer, au sein de la Direction générale de l’ANPE, un petit groupe de cadres spécialisés dans la mesure de la productivité : les contrôleurs de gestion. Ceux-ci reçoivent pour mission de contrôler l’exécution du contrat par les Directions régionales de l’établissement et mettent en place, pour ce faire, un ensemble de procédures de « quantification » (Desrosières, 1993) – convention d’indicateurs, organisation annuelle du suivi, constitution de bases de données. Ces indicateurs physiques structurant les négociations annuelles avec le ministère du Budget, les autres services de la Direction générale sont progressivement contraints de s’y soumettre.

11Au cours de la décennie 1990, les relevés effectués par les contrôleurs de gestion sont partagés avec un nombre de responsables toujours plus grand, c'est-à-dire des acteurs qui interviennent toujours plus bas dans l’organigramme. D’abord, en 1992, les négociations budgétaires annuelles tenues avec les directions régionales de l’ANPE sont rebaptisées « dialogue de gestion » et mettent en rapport les indicateurs physiques des contrôleurs avec les données budgétaires des comptables. Le budget est ainsi réparti chaque année entre les directions régionales dans le but d’ajuster les indicateurs physiques nationaux aux objectifs quantitatifs prescrits par l’Etat, dans le cadre du contrat quadriennal. A la fin de ce dialogue, le directeur de chaque région est reçu en entretien individuel d’évaluation par le directeur général de l’ANPE pour contractualiser les objectifs à atteindre l’année suivante. Ensuite, en 1994, une direction régionale du contrôle de gestion est instituée dans chacune des vingt-six Directions régionales de l’Agence. Enfin, entre 1998 et 2000, la plupart des directions départementales de l’ANPE recrutent des spécialistes des questions de mesure, en charge des discussions budgétaires avec les Directions régionales. Ainsi, à la fin du XXe siècle, l’ensemble de la hiérarchie « support », c’est-à-dire tous les échelons qui ne reçoivent pas de demandeurs d’emploi, disposent d’un personnel responsable de l’exécution des engagements annuels quantifiés et, à ce titre, ont des données de gestion agrégées et mises en forme par la direction nationale du contrôle de gestion. A partir de ces bases de données, les contrôleurs de gestion de chaque échelon de l’ANPE produisent quotidiennement des tableaux de bords, alimentés par les registres informatiques des conseillers, afin de mesurer l’activité de l’établissement, présentée sous la forme de « résultats ». Le destinataire de ces tableaux est la ligne de commandement (directeur général - directeur régional - directeur départemental - directeur d’agence) rebaptisée pour l’occasion « ligne managériale ».

12Pour les architectes de ce montage, les contrôleurs de gestion ont ainsi une mission « rhétorique » (Carruthers et Espeland, 1991) en ce qu’ils doivent parvenir à convaincre les managers de la légitimité de ces outils :

  • 3 Directeur d’agence ANPE, entretien, 2006.

Un ancien contrôleur de gestion national : « Les chargés de mission en contrôle de gestion, ils ont longtemps remplis des tableaux de bord. Aujourd’hui, ils essaient d’expliquer aux managers comment les utiliser »3.

  • 4 Nous proposons de définir la notion de grammaire gestionnaire comme l’ensemble des règles, des norm (...)

13Ce processus d’expansion de la grammaire gestionnaire4 butte néanmoins sur un obstacle : les agences locales et donc, les acteurs qui ont justement la charge d’enregistrer les informations, évoluent à distance de ces considérations. Le développement d’un logiciel de gestion à destination des Directeurs d’agence est un enjeu considérable pour la Direction générale de l’ANPE à la fin des années 1990. Depuis 1994, des contrôleurs de gestion sont affectés auprès de chacun des Directeurs nationaux, régionaux et départementaux. Dans les agences locales, en revanche, il n’est pas pensable d’affecter un assistant qui ne ferait que traiter les données du système d’information. Cela représenterait près de 1000 personnes s’ils étaient recrutés et l’investissement en termes de temps serait trop lourd s’ils étaient pris au sein de l’encadrement de proximité. La mise à disposition de tableaux statistiques numériques apparaît alors comme le moyen le plus économique pour renforcer le suivi des indicateurs dans les agences.

  • 5 Développeuse du SIAD, entretien, 2011.

14Pour pallier ce manque, les contrôleurs de gestion nationaux investissent le champ informatique. Ils se rapprochent des services de la Direction générale spécialisés dans le développement de logiciels pour mettre au point un outil qui, de lui-même, mettrait à disposition des Directeurs d’agences locales les données relatives à leur site, leur bassin d’emploi ou leur département. Une première version du logiciel, baptisé « Système informatique d’aide à la décision » (SIAD), comme dans nombre d’établissement, est mise en service en 2004. A l’image des outils utilisés dans le monde hospitalier (Belorgey, 2010), le SIAD met à disposition en temps réel le volume de services délivrés par une agence tout en les rapportant aux objectifs sur lesquels le Directeur s’est engagé pour l’année. Dans l’esprit des concepteurs, l’outil est conçu pour « permettre aux Directeurs d’agence de gérer leur boutique, d’être un peu le pilote »5. Le SIAD est conçu comme un moyen mis à la disposition des managers d’agence pour gouverner raisonnablement leur succursale, en ayant accès à une description objectivée de l’activité de leurs agents. Les contrôleurs de gestion incorporent dans l’instrument un modèle théorique de l’activité de direction : un travail de décision fondé sur des faits intangibles.

II. La managérialisation des données de gestion

15La seconde partie du texte présente comment les managers se sont appropriés le logiciel en opposition radicale avec les ambitions des contrôleurs de gestion. Les relevés proposés par les tableaux de bord sont lus par les managers comme des scores, les objectifs comme des cibles et non comme des données statistiques dont la solidité dépend de protocole d’alimentation précis. Les managers jouent avec les procédures d’alimentation, changent les organisations du travail, afin de maximiser les résultats qu’ils obtiennent d’après les tableaux de bord. Les caractéristiques du logiciel évoluent à travers cette appropriation, obligeant les contrôleurs de gestion à un travail de traduction, d’interprétation des chiffres, à la recherche des modalités de manipulation des chiffres.

  • 6 Directeur d’Agence, entretien, 2006.

16Simultanément à la diffusion des tableaux de bord à tous les échelons de l’ANPE, la légitimité politique des indicateurs de quantification de l’activité est renforcée : ils apparaissent dans les Plans annuels de performance des lois de finance qui suivent le vote de la loi organique relative aux lois de finance. Au cours de la décennie 2000, les cadres non gestionnaires de l’établissement s’approprient le SIAD. Les membres de la ligne managériale - Directeur général, Directeurs régionaux, Directeurs départementaux et Directeurs d’agence - se saisissent des données du SIAD pour construire « l’animation » de leurs équipes, ce qu’ils nomment leur « style de management »6. On rencontre cette conversion à tous les échelons de l’ANPE :

  • 7 Directeur d’Agence, entretien 2006.

Au niveau des agences : « Je me rappelle le mot du Directeur Général quand il est arrivé, il y a un an, il nous a dit "la mission de l’Agence c’est le placement", point barre. Notre boulot c’est de placer les demandeurs d’emploi, donc de satisfaire les offres d’emploi qui nous sont confiées. On avait l’habitude à l’Agence d’empiler les objectifs ce qui aboutissait à des tableaux de bord dignes d’un 747. Moi je pilote le placement, il n’y a pas de choix possibles »7.

  • 8 Contrôleur de gestion départemental, entretien, 2006.

Au niveau départemental : « Vous êtes en réunion pilotage et le Directeur départemental dit : "Vos résultats sont merdiques sur la satisfaction des offres d’emploi, le mois prochain vous vous démerdez, vous faites péter votre chiffre. Sinon, ça va chauffer". Bon… c’est une position. Le Directeur d’agence il va se démerder comme il peut et il va faire son chiffre. Après, il y a faire et bien faire »8.

  • 9 Contrôleur de gestion à la Direction générale de Pôle emploi, issu de l’ANPE. Entretien 2011.

Au niveau national : « Il y a une réunion où tu as tous les Directeurs régionaux qui sont là, devant le Directeur général. Tu as une carte de France qui apparaît. Avec des régions qui sont en rouge et d’autres en vert. […] Ils se tapent du coude : "t'as vu toi, t’es tout en bas !". C’est folklorique »9.

17A mesure que les contrôleurs de gestion parviennent à imposer les chiffres du SIAD, l’outil leur échappe pour devenir l’instrument des managers, dans une optique de maximisation des objectifs, à l’image de l’utilisation des données statistiques dans le monde policier (Didier, 2011). Les tableaux de bord deviennent le mètre étalon de « plans d’action » annuels, intégrés au dialogue budgétaire – démontrer une amélioration de la collecte d’offres, par exemple – mais également des « plans d’action correctifs », voués à rétablir de mauvais chiffres, entre deux négociations budgétaires.

  • 10 A l’ANPE/Pôle emploi, la mise en relation positive est, depuis 1992, synonyme de placement. Mettre (...)
  • 11 Observation été 2012, carnet p. 211/234.

Une conseillère : « Les plans d’action correctifs ça passe simplement par un mail qui dit : "Il faut rétablir les chiffres sur les offres supérieures à 30 jours !" Alors, ce que l'on fait, c'est que l’on va annuler les offres trop anciennes, en faisant bien attention de bien mettre "Offres satisfaites sans mise en relation positive10". Ou alors, ça peut être des trucs très, très, précis comme : "Attention, nous sommes en retard sur les "PAE06 !" [Sixième entretien de suivi mensuel]. Donc, on va cravacher toute une semaine à faire du phoning auprès des demandeurs d’emploi qui sont inscrits depuis six ou sept mois, histoire de saisir des entretiens. Ça n'a aucun intérêt »11.

18Pour autant, si les plans d’action peuvent être corrigés au cours de l’année, les enveloppes budgétaires restent contraintes. L’année budgétaire étant close en décembre, les mois d’octobre et novembre sont marqués par une course aux objectifs, et cela à moyens constants :

  • 12 Entretien, contrôleur de gestion régional, 2011.

Un contrôleur de gestion régional : « Sur les entrées en formation, par exemple, moi je savais qu'on allait pas y arriver. Et, là-dessus, la Direction générale annonce 15 000 ouvertures complémentaires, sans budget d'ailleurs »12.

  • 13 Directeur d’agence local, entretien 2011.

Un directeur d’agence : « Sur les derniers mois de l’année passée, où il fallait réajuster notre planning quasiment au quotidien [du fait de l’accumulation des plans d’action correctifs, consécutifs à de mauvais résultats] c’était compliqué de mettre du sens. Parce qu'on nous disait : "Vous mettez tout le monde là-dessus." Mais du coup, ils s'aperçoivent après qu’il y a un autre indicateur qui décroche. […] Cravacher sur du court terme, d’accord, ça va marcher, il n’y a pas de souci. Mais si on ne donne pas du sens, si on n’assoie pas les organisations, pfiou … ça dure pas longtemps ce petit jeu »13.

  • 14 Nous empruntons cette approche à D. Segrestin pour qui « […] Les conflits en cause ne trouvent d’is (...)
  • 15 Directeur départemental, entretien 2012.
  • 16 Ancien directeur du contrôle de gestion national de Pôle emploi, entretien 2012.

19Les Directeurs d’agences locales sont équipés, à travers le SIAD, d’un instrument de mesure de la productivité de leurs agents, mais ne disposent d’aucun levier pour augmenter leurs ressources. Comme l’ont souligné d’autres travaux en sociologie du travail, les logiciels de gestion intégrée conduisent à reporter la résolution des contradictions de l’organisation au plus près de la base14. En cas de mauvais chiffres, la ligne managériale attend des directeurs locaux « qu’ils mettent leurs équipes sur le flanc »15 dans le but d’appliquer les stratégies arrêtées par la direction générale. Dans ce contexte, la valeur des chiffres mis en forme par l’outil se déconnecte des réalités matérielles qu’ils sont censés représenter. Pour le dire autrement, la constitution de « reportings conformes aux objectifs »16 devient un enjeu supérieur à la pertinence des données. Les directions des agences locales se mettent alors à la recherche des dossiers qui permettent de « faire son chiffre » le plus rapidement.

20Le logiciel SIAD a été conçu par des gestionnaires pour compter le volume de services délivrés par l’ANPE et optimiser le rendement des agences locales, en postulant le « statut de réalité » (Desrosières, 2003) des grandeurs mesurées. C’est sur ce point que les gestionnaires et les managers divergent. Pour les premiers, les données quantitatives n’ont de sens qu’à partir du moment où elles sont attachées à des événements réels, qui correspondent à la mission de l’institution. Pour les seconds, les chiffres relèvent plus du score que de la description et il est concevable de biaiser les pratiques d’enregistrement pour améliorer le résultat. Le SIAD est détourné dans cette voie managériale pour maximiser les indicateurs, sans considération pour le protocole de collecte des données. Le même outil de gestion constitue ainsi le réceptacle de conceptions opposées de l’action de l’Etat, gestionnaire d’une part, managériale de l’autre. Surtout, il équipe ces deux stratégies contradictoires. En l’occurrence, le détournement managérial s’explique par un modèle incorporé à l’outil - un manager local légitime à gérer sa boutique sur la base d’énoncés objectifs - éloigné des conditions concrètes de son utilisation - un management de proximité subordonné aux objectifs politiques de sa hiérarchie.

21Ainsi, même lorsqu’ils équipent la mise en gestion d’une administration, les outils informatiques restent « plastiques » (Dodier, 1993) en ce qu’ils peuvent être détournés de leurs usages convenus. A l’ANPE, puis à Pôle emploi, la diffusion des tableaux de bord repose sur le choix initial d’abandonner le taux de chômage comme critère d’évaluation de l’établissement. La variable d’intervention devient non plus le chômage en tant que phénomène global mais chacun des recrutements en particulier. Les indicateurs de performance sont conçus pour mesurer le nombre de placements effectués par l’opérateur public. Dans cette perspective, les conseillers travaillent à multiplier le nombre de demandeurs d’emploi qui retrouvent un emploi et le nombre d’offres d’emploi satisfaites. Les modalités concrètes de cette activité semblent alors difficilement compatibles avec l’usage détourné des outils de gestion. Les outils de mise en forme de données statistiques sont utilisés dans une perspective managériale, indépendante de la réalité des placements.

III. A guichet unique, logiciel unique ?

22La dernière partie de l’article montre comment, à la faveur de la fusion entre l’opérateur public de placement et l’opérateur paritaire d’indemnisation des chômeurs, réforme qui a donné naissance à Pôle emploi en 2009, l’ERP étudié (SIAD) est entré en concurrence avec son homologue de l’assurance chômage (SID). Cette lutte pour imposer l’un des deux progiciels de gestion s’est appuyée sur deux définitions antagoniques du management : du côté de l’opérateur de placement, le manager était un décideur tandis qu’au sein de l’assurance chômage, il était un exécutant. Face à la menace de voir le logiciel opposé l’emporter et donc les définitions organisationnelle opposée s’imposer, les contrôleurs de gestion issus de l’ANPE ont fait alliance avec les managers issus de l’ANPE contre les acteurs d’en face. Nous prenons ici prétexte de la fusion de deux administrations pour montrer la diversité des mises en gestion possibles de l’administration et les conditions de convergence entre la vision gestionnaire et la vision managériale de l’activité.

23La fusion de l’opérateur public de placement (ANPE) et de l’établissement paritaire d’indemnisation (Assedic) est décidée en 2007 par le président Nicolas Sarkozy. Les acteurs « fusionnés » ont un an pour s’entendre avant l’ouverture du nouvel établissement, Pôle emploi, le 1er janvier 2009 (Vivés, 2013). Au cours de cette année de négociation, les contrôleurs de gestion des deux établissements sont sommés de s’entendre sur la fusion du système d’information et donc, sur la forme du logiciel qui deviendra l’ERP unique de l’opérateur unique.

Gérard, Maîtrise d’ouvrage du SIAD, 2008. « Quand on est dans un domaine un peu sensible comme ça, là il faut être très politique. Politique au sens établissement et stratégie. Enfin, vous l’avez compris. Enfin, si on n’est pas en lien avec les besoins des utilisateurs on passe à côté. Ce sera pas utilisé. C’est le cas de nos collègues de l’Unedic. Ils ont fait les choses tout seul, ils ont fait un truc de stateux. Un manager c’est pas un stateux. C’est un mec qui dirige une équipe, qui a des objectifs à atteindre… Il faut de la stat bien sûr mais… bon. Il faut aussi […] avoir été manager soi-même ».

24La différence majeure entre SID (Unedic) et SIAD (ANPE) semble fondée sur la différence de destinataires des deux logiciels. SID est destiné aux directions régionales pour lesquelles le degré d’agrégation des données est important. SIAD s’adresse aux managers des agences locales. La responsable de l’information aux utilisateurs des deux logiciels, issue de l’ANPE, présente cette différence :

Christine, Maîtrise d’ouvrage SIAD, entretien 2011. « Donc, je vous avais dit que SIAD c’était la philosophie, enfin, la direction qui avait été prise… C’était de mettre à disposition quelque chose de pas très compliqué et qui réponde aux besoins des managers locaux, des managers en général et des locaux en particuliers. Voilà. Au-delà de la philosophie de l’outil de chaque organisme, à l’ANPE dans les années 1980, on a mis en place la déconcentration, ça voulait dire qu’on rendait les managers locaux responsables de leur budget. Aux Assedic, autant que j’ai pu le savoir, l’antenne locale est un lieu d’exécution. Le pouvoir financier était un cran au-dessus. Donc déjà, ça, ça colore beaucoup. On ne donne pas un outil semblable à quelqu’un qui est exécutant ou à quelqu’un qui pilote. J’y avais encore jamais pensé, vous me faites réfléchir. Et donc, d’où le choix de donner aux managers locaux un outil qui leur corresponde, qui corresponde à leur fonction de pilote d’une agence. D’où le choix, côté Assedic, de ne rien donner au local puisque de toute façon le local ne pense pas. […] Le niveau intermédiaire c’est celui qui pensait pour le local. […] La position de l’Unedic c’était : les régions font pour le compte de l’Unedic. Le manager, le responsable d’antenne, c’est un exécutant ».

25La constitution de la figure de l’utilisateur varie entre les deux outils, structurant leur forme. Les logiciels d’aide à la décision n’ont pas été construits pour des acteurs équivalents car les décisions n’étaient pas prises au même niveau dans les deux institutions. Le logiciel SID (Assurance chômage) a été fabriqué pour des spécialistes d’un usage de la statistique à des fins de conseil auprès d’un décideur, le directeur régional des Assedic. Pour ces acteurs, l’enjeu consistait davantage à fournir des données financières et physiques stables, décrivant la situation financière, plutôt que de participer directement à la décision au moyen d’indicateurs physiques descriptifs. Dans le cas du SIAD, les utilisateurs identifiés étaient les directeurs d’agence, des responsables de petites structures planifiant l’activité de leurs agents afin d’atteindre les objectifs négociés avec les directions départementales. Le logiciel SIAD met à disposition des données de « pilotage », c’est-à-dire des données articulant simultanément la décision et son évaluation.

26Dans les représentations des concepteurs, les tableaux de bord délivrés par le logiciel SIAD sont conçus pour éclairer les décisions et non pour les rendre automatiques. Les utilisateurs doivent être en mesure de s’approprier le système d’information. La numérisation de l’action publique enchaîne ainsi deux processus successifs. D’une part, le logiciel est conçu de manière plus ou moins conforme aux catégories mobilisées par ses utilisateurs (en l’occurrence des directeurs d’agence). D’autre part, ses utilisateurs s’approprient plus ou moins le logiciel. Dans le cas du SIAD, les développeurs se sont attachés à convaincre les directeurs d’agence d’utiliser le logiciel. « On a mis le paquet sur les managers », nous confie une de nos enquêtés ayant rejoint l’équipe de développement pour répondre à cette volonté de convaincre. Ancienne documentaliste, elle a été recrutée pour expliquer le fonctionnement de l’outil aux directeurs d’agence. Son travail consiste à produire des fiches explicatives, un dictionnaire en ligne. Elle maintient également une foire aux questions et assure une hotline, afin que les directeurs d’agence puissent trouver des réponses à leurs questions lorsqu’ils « pilotent » leurs agences.

27La rencontre entre SID et SIAD permet d’étudier le caractère rhétorique de l’imposition d’un logiciel de gestion comme one best way et d’observer la concurrence de deux outils de gestion c'est-à-dire deux définitions de la notion de gestion. On constate alors que la part de rhétorique est loin d’être absente des luttes mais qu’elle ne suffit pas à imposer l’utilisation d’un outil de gestion sur un autre. La matérialité du logiciel - c'est-à-dire ses propriétés et ses fonctionnalités - est également un élément déterminant. Un contrôleur de gestion, issu de l’Unedic, nous explique le travail mis en œuvre pendant l’année précédant la fusion, pour imposer l’outil de son institution, SID :

Gérard, contrôleur de gestion Unedic puis Pôle emploi, entretien, 2012. « Il y avait une grande différence entre les deux institutions, il y avait SIAD à l'ANPE, c'était la mise à disposition d'une bibliothèque de tableaux, avec des requêtes possibles… Enfin, vous avez dû le voir fonctionner, une logique d'agrégats, avec le logiciel SAS sous-jacent, avec des bases détaillées. Alors que côté Unédic et assurance chômage, c'était SID, Système d'information décisionnel, qui était plus récent mais qui, par contre, avait une ambition beaucoup plus analytique, qui n’était pas de distribuer des bibliothèques de tableaux aux régions mais de donner les moyens à au moins un expert en région de faire toutes les interrogations qu'il souhaitait. Ce qui est un peu différent comme approche. Alors, à l’époque, on a eu de part et d'autre un peu de frayeur, car chacun était attaché à son expertise, à ses outils, c'était assez structurant sur la manière dont on avait travaillé. À l'époque… Aujourd'hui j'en souris, c'était un peu naïf, mais ça partait d'un bon fond… À l’époque, donc, j'ai fait réaliser un film sur SID, avec les différents acteurs, l'intérêt qu'il avait pour eux, pour un coordinateur de réseau en région, au niveau central, pour la discussion avec les partenaires sociaux. J'avais fait un film sur SID que j'ai adressé à mes homologues ANPE et je me suis débrouillé pour qu'il arrive au plus haut niveau. Et puis il y a eu une démonstration, assez formelle, un jour, SIAD versus SID, entre les deux encadrements Unédic et ANPE, avec beaucoup d'inquiétude de part et d'autre sur le plantage fatal. Et puis, finalement, assez rapidement, on s'est bien rendu compte qu'il fallait les deux. D'abord, parce que les systèmes d'information étaient pas assez rapides pour offrir autre chose sur le champ complet Assedic et puis parce que l'on avait besoin des deux. Il y avait le besoin analytique, de pouvoir faire des simulations, des chiffrages, une descente vraiment explicative sur des phénomènes et on avait besoin aussi de cadrer ce que l'on appelle la production, on va dire, au niveau opérationnel, d'avoir des tableaux un peu gigogne, au niveau régional, départemental et local. On s'est aperçu que l'on avait besoin des deux, et qu'en plus le système d'information serait assez lent, si on devait fusionner tout ça ».

28La concurrence vise à conserver son expertise et le pouvoir qui en découle, au sein de l’institution nouvelle : rester le conseiller du prince en étant celui qui maîtrise le système d’information, soit les indicateurs de suivi de l’activité donc la capacité de l’établissement à prouver à ses tutelles qu’il est efficace. L’encadrement de l’Unédic produit un ensemble d’outils rhétoriques et pédagogiques afin de convaincre le futur directeur – issu lui de l’ANPE – que le SID est l’outil dont Pôle emploi a besoin. Dans un contexte où deux corps professionnels souhaitent s’imposer à travers leur instrument de mesure, l’ajustement des deux outils à des situations de travail distinctes convainc chacun des groupes de sceller une trêve.

29Les habitudes, les compétences et les positions d’expertise, fondées sur l’utilisation de logiciels distincts, conduisent chacun des groupes de gestionnaires à défendre une expansion impérialiste de son outil en défendant la définition de la notion de management propre à leur institution d’origine. Pour des raisons à la fois techniques et productives, une telle expansion est abandonnée. Elle aurait donné vie à une application trop lente pour pouvoir réellement jouer son rôle. Elle n’aurait pas pu s’ajuster aux pratiques du nouvel organisme : à la fois une statistique économétrique de prévision dans les directions régionales, comme le permettait le SID et des données de gestion en temps réel répondant aux inquiétudes des managers de proximité, dans les agences locales. Le logiciel porte ainsi une définition du travail et de la place de chacun des utilisateurs. Dans les Assedic, le directeur d’antenne locale ne prenait pas de décisions engageant la politique de l’établissement. La légitimité de son action résidait justement dans l’application du cadre réglementaire de la convention signée par les partenaires sociaux et ratifiée par l’État. La traduction de la politique en actions concrète se situe de ce fait à un niveau éloigné du terrain. Dans le cas de l’ANPE, à l’inverse, les managers étaient placés dans une position d’arbitre entre des dépenses alternatives en termes de temps-agent. Ainsi, le système automatique d’aide à la décision (SIAD) fournit aux directeurs d’agence des informations sur le rendement de leurs agents. C’est l’élément déterminant à retenir ici : le SIAD ne constitue pas un outil d’aide à l’analyse mais un outil fournissant aux responsables locaux des analyses clé en main pour qu’ils tranchent. En mobilisant cette différence entre l’activité des managers locaux des deux organismes - alors même que la réalité de l’usage du SIAD leur a donné tord - les contrôleurs de gestion de l’ANPE et des Assedic parviennent à légitimer le maintien de leur instrument.

Conclusion

30Les travaux d’inspiration sociologique consacrés à l’analyse des logiciels de gestion intégrés ont souvent mis l’accent sur la (re)centralisation des pouvoirs qu’autorisent les outils informatiques (Segrestin, 2004). Dans la lignée des études fondatrices de M. Berry (Berry, 1983), ces enquêtes soulignent les conséquences sur le travail des « abrégés du bon » et des « abrégés du vrai » incorporés aux outils informatiques de gestion : les actionnaires reprendraient la main sur les organisations en imposant leur propre définition de la production et des services. Suivant cette hypothèse, on pourrait s’attendre à ce que l’importation de ces outils dans une administration conduise à la reprise en main des bureaucraties par leur tutelle, l’Etat central. Sans tout à fait contredire cette hypothèse, le cas de la mise en informatique de l’ANPE puis de Pôle emploi souligne néanmoins la nature conflictuelle et processuelle du travail de production informatique. L’incertitude des instruments – le fait que leurs fins soient indéterminées (Baudot, 2011) – conduit de nombreux acteurs à se saisir des outils informatiques avant, pendant et après leur production, pour en tirer des bénéfices personnels ou collectifs.

31Nous avons ainsi montré comment un logiciel forgé par les contrôleurs de gestion avait pu devenir l’outil des managers avant de devenir le fer de lance – au sens propre – d’une lutte pour le maintien de son expertise dans le cadre d’une réorganisation administrative d’ampleur. Il demeure néanmoins au fil de ces transformations du logiciel et de ses usages que c’est à chaque fois sur la base d’une définition de ce qu’est le management que ces batailles se sont menées. D’un management scientifique au sens propre – souhaité ou cru – le logiciel s’est mué en outil de preuve, de justification et de défense avant de se transformer en savoir professionnel. On observe ainsi que les intérêts des différents groupes qui peuplent les administrations ne sont pas identiques, déjà, mais également qu’ils sont structurés dans notre cas par différentes variables qui fonctionnent comme autant d’argument rhétoriques mobilisables dans les situations d’opposition ou simplement de controverse. C’est ainsi que la gestion – c'est-à-dire l’optimisation des ressources disponibles – se distingue en tant que pratique du commandement – entendu comme la poursuite des objectifs fixées. Mais c’est ainsi également que l’activité d’application de la convention d’assurance chômage peut réunir gestionnaires et managers contre les gestionnaires et les managers mandatés pour créer du placement et gérer les chômeurs.

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Bibliographie

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Notes

1 C'est-à-dire une définition du chômage inspirée de la théorie du jobsearch (Mortensen, 1987). Pour une analyse de cette mission se reporter à : Pillon, 2015.

2 Les majuscules sont conformes au document d’origine. Archives de monsieur B. Mériaux, membre du comité technique du conseil d’administration de l’ANPE, confiées à Pôle emploi, Versement 19970052.

3 Directeur d’agence ANPE, entretien, 2006.

4 Nous proposons de définir la notion de grammaire gestionnaire comme l’ensemble des règles, des normes et des principes de fonctionnements de l’organisation qui sont structurés par le souci d’optimiser les moyens et de le prouver. Bien qu’on ne trouve pas cette expression sous la plume d’Albert Ogien, c’est de ses travaux que cette formulation s’inspire (Ogien, 1995).

5 Développeuse du SIAD, entretien, 2011.

6 Directeur d’Agence, entretien, 2006.

7 Directeur d’Agence, entretien 2006.

8 Contrôleur de gestion départemental, entretien, 2006.

9 Contrôleur de gestion à la Direction générale de Pôle emploi, issu de l’ANPE. Entretien 2011.

10 A l’ANPE/Pôle emploi, la mise en relation positive est, depuis 1992, synonyme de placement. Mettre en relation signifie proposer un candidat à un employeur. Dans le cadre d’une offre satisfaite sans mise en relation positive, l’offre a pu être pourvue par l’employeur en faisant appel à un candidat qui n’a pas été proposé par Pôle emploi. Les nomenclatures comptables baptisent l’évènement : offre satisfaite sans mise en relation positive.

11 Observation été 2012, carnet p. 211/234.

12 Entretien, contrôleur de gestion régional, 2011.

13 Directeur d’agence local, entretien 2011.

14 Nous empruntons cette approche à D. Segrestin pour qui « […] Les conflits en cause ne trouvent d’issue qu’au plus près du terrain, du fait de la mise en présence de « solutions » concurrentes et au gré des équilibres précaires et contingents que les acteurs du jeu sont en état de négocier » Segrestin, 2003, p. 62).

15 Directeur départemental, entretien 2012.

16 Ancien directeur du contrôle de gestion national de Pôle emploi, entretien 2012.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Marie Pillon, « GÉRER OU MANAGER ? L’HÉSITATION DES OUTILS NUMÉRIQUES DE TRAITEMENT DU CHÔMAGE », Pyramides, 26/27 | 2016, 107-126.

Référence électronique

Jean-Marie Pillon, « GÉRER OU MANAGER ? L’HÉSITATION DES OUTILS NUMÉRIQUES DE TRAITEMENT DU CHÔMAGE », Pyramides [En ligne], 26/27 | 2016, mis en ligne le 01 juin 2016, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/995

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Auteur

Jean-Marie Pillon

Post-doctorant au Centre d’études de l’emploi, Jeanmariepillon@gmail.com

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Droits d’auteur

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