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Dossier. Interculturalités

La gouvernance transfrontalière. Nouveau répertoire de l’action publique dans les espaces frontaliers France-Allemagne

Cross-Border Governance as a New Repertoire of Public Policies in Franco-German Border areas
Philippe Hamman
p. 223-240

Résumés

Ce texte interroge les discours, désormais courants dans les espaces frontaliers, qui en appellent au répertoire transfrontière comme nouvelle ressource d’action, de la part d’institutions et d’acteurs divers, y trouvant une source de légitimité supplémentaire à l’heure de l’intégration européenne. Ces déclinaisons de la gouvernance « transfrontalière » permettent de questionner la dimension souvent négligée de « l’Europe par le bas », en (ré)incarnant la construction communautaire dans ses territoires. Dans le cadre « exemplaire » de la France du Nord-Est, deux scènes d’interconnaissance et d’hybridation des pratiques nationales sont retenues, à l’appui de cette réflexion sur l’interculturalité dans des organisations publiques et associatives marquées par le contexte « d’entre-deux » : les initiatives de coopération urbaine transfrontière – des premiers jumelages de réconciliation de l’après-guerre, à l’actuelle intercommunalité de développement socio-économique du territoire – et les mobilisations de collectifs de travailleurs frontaliers, confrontés quotidiennement aux écarts de législations entre États.

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Texte intégral

  • 1 P. Le Galès (1995 : 57) propose cette définition concernant la gouvernance : « Processus de coordin (...)
  • 2 L’européanisation des politiques publiques y est décrite à travers les interventions des acteurs co (...)

1Les discours sur la construction de l’Europe retiennent l’attention croissante et croisée des politistes et des spécialistes de sciences de l’information et de la communication (Mercier, 2003). De façon courante, ils opposent l’intégration « par le haut » (technocratie, déficit démocratique, etc.), et « par le bas » (participation citoyenne, « Europe des régions », etc.). En cela, questionner les relations transfrontalières, en Europe, permet de revenir sur la problématique de l’État, face à la montée en puissance de nouveaux acteurs, à travers des formes énoncées comme constitutives d’une « nouvelle » gouvernance1 locale située dans un rapport singulier à la construction européenne (Scharpf, 1994 ; Balme, 1997). De la sorte, je m’intéresse à la dimension de l’Europe « par le bas », trop souvent négligée dans les travaux de sociologie politique – qui privilégient généralement une perspective top-down2. Au contraire, il s’agit, ici, de considérer davantage les éléments nationaux et infra-nationaux qui contribuent à l’intégration européenne, et cela sans se limiter aux seules entités régionales, étudiées par Richard Balme (1996) ou Romain Pasquier (2001), mais en pointant les usages multiples de l’appel au registre transfrontalier comme nouvelle catégorie de légitimation de et dans l’action publique. Se fondant sur des recherches en cours, deux scènes d’interaction sont retenues à l’appui du propos. Le développement des politiques de collaboration intercommunale transfrontière montre bien comment certains acteurs politiques locaux « jouent le répertoire transnational » et tentent de s’appuyer sur des compétences acquises dans le transfrontalier. Ces initiatives s’articulent nettement autour du développement économique territorial, ce qui invite à analyser les relations de travail transfrontières. Leur particularisme « d’entre-deux » explique la formation de structures ad hoc, dont l’activité vise à transformer les contraintes des frontières en ressources, pour réaliser une mobilisation initialement improbable des travailleurs frontaliers. L’objectif est de « réincarner » les processus de la construction européenne sous l’angle de la diversité des rapports interculturels, à travers une analyse « microscopique » (Sawicki, 2000 : 143) qui prend pour terrain les régions frontalières de la France du Nord-Est, Alsace et Lorraine.

La coopération transfrontière entre communes : de la réconciliation des peuples au développement socio-économique du territoire

2Des relations multiples existent entre communes de différents pays d’Europe, depuis les années 50, sous la forme des jumelages, c’est-à-dire de relations plus ou moins informelles, toujours en développement, à l’heure actuelle. S’y intéresser permet de mieux évaluer les dynamiques plus récentes, portées par des structures de collaboration socio-économiques. En cela, l’espace frontalier Moselle-Sarre est particulièrement significatif. Le département de la Moselle est issu d’une histoire mouvementée, faite de rattachements successifs à la France et à l’Allemagne. Territoire de langues allemande et française, on peut y repérer une sensibilité particulière à l’existence et à la place du « voisin allemand ». De plus, les initiatives franco-allemandes ont été pionnières en matière de jumelage, au sein de l’association des Communes d’Europe (Chombart-Gaudin, 1992), de même que la Moselle et la Sarre sont impliquées dans de nombreux projets interrégionaux (Saar Lor Lux : Sarre-Lorraine-Luxembourg), cités en modèle par les institutions européennes (Restelli, 1992).

Les jumelages des Communes d’Europe : les élites locales au miroir de la construction européenne « par le bas »

3Aujourd’hui, les jumelages sont couramment associés à la construction européenne, et l’on voit fleurir, le long des routes, les panneaux à douze étoiles des Communes d’Europe ; d’ailleurs, 52 % des Français vivent à présent dans une localité jumelée, la Moselle figurant dans les tout premiers rangs. Pourtant, ce terrain montre à quel point les liens entre la construction européenne et les jumelages sont, en pratique, distendus. Dans une étude par questionnaires et entretiens, menée depuis 2001, et portant sur une centaine de localités mosellanes qui prennent part à des partenariats urbains transfrontaliers (Hamman, 2001a et b ; 2003a), j’ai interrogé ce paradoxe à partir de l’hypothèse suivante : la collaboration entre communes jumelées n’est pas tant révélatrice de la marche concrète vers une union des peuples qui ferait le lien entre le niveau local d’action et le niveau international, autour d’une dynamique de la « citoyenneté européenne », que d’une interprétation « coopérative » mobilisée par les élus, gage d’un développement socio-économique harmonieux du territoire.

4S’agissant, d’abord, des fondements sur lesquels repose le jeu des élites locales sur la coopération comme production de légitimité, le caractère décisif tient à la territorialisation des jumelages, sur un temps long, face au sens européen unique, produit par les instances communautaires (Commission, Parlement européen), et le Conseil des communes et régions d’Europe, association de collectivités porteuse du mouvement des jumelages et se réclamant d’un projet fédéraliste. Le cas de Sarrebourg (14 500 habitants), liée depuis 1952 avec Saarburg, est très significatif : « Après la Deuxième Guerre mondiale, la réconciliation franco-allemande se dessinait, et Sarrebourg la française et Saarburg l’allemande décident de donner l’exemple, et sont d’ailleurs considérées comme les premières villes jumelées ! » insiste l’actuel maire-adjoint. C’est bien plus tard que la thématique de l’intégration européenne fait son entrée. Le 23 mai 1987, la conclusion d’un nouveau pacte formel s’explique ainsi ; son contenu est caractéristique des motivations initiales du jumelage et de leur accommodation 25 ans après : « Les deux plus anciennes villes jumelées de France et de la République Fédérale d’Allemagne, conscientes que l’avenir d’une Europe libre et unie repose sur le fondement d’une étroite amitié franco-allemande, contractent par la présente un pacte d’amitié indissoluble » lit-on désormais. Plus généralement, ce sont des jumelages entre communes « proches » qui ressortent, sous-entendant que la compréhension de la différence devrait se bâtir à partir de ce qui est [perçu comme] commun, alors que la rhétorique européenne promeut le rapprochement de peuples « différents » pour faire vivre la citoyenneté européenne (Commission européenne, 1992). Ainsi, le secrétaire général de Créhange explique-t-il le fait que le jumelage conclu avec la ville allemande de Püttlingen soit « tombé en désuétude au fil des ans [par] la trop grande disparité de population et, par conséquent, de moyens » entre les deux localités (moins de 4 000 habitants à Créhange, près de 20 000 pour Püttlingen). Une condition d’homologie s’impose pour que le jumelage fonctionne, c’est-à-dire pour qu’il parvienne à impliquer suffisamment, à la fois, les élus et les habitants.

5En même temps, les jumelages permettent d’approcher la transformation des conditions d’efficience du leadership communal, révélant un balancement entre l’ouverture de la scène politique locale à de nouveaux acteurs – les initiateurs des partenariats, les associations impliquées dans leur animation – et la production d’une légitimité managériale des élus. En effet, les rapprochements partent d’abord d’échanges entre membres de différents clubs accueillis chez leurs homologues. Le cas du jumelage de Rosbruck avec Nassweiler est intéressant : s’il a été conclu au moment du débat sur le traité de Maastricht, à l’été 1992, ces circonstances, favorables à une prise de position sur la construction européenne, ne doivent pas masquer des prémices proprement locales : le club du 3e âge de Rosbruck était déjà jumelé avec celui de Nassweiler. Ce même facteur associatif peut être tenu pour explicatif de ce que recouvre le pacte conclu : d’abord, l’organisation régulière de rencontres. « Des marches transfrontalières ont lieu chaque année, plus des retrouvailles avec des repas en commun », déclare le secrétaire de mairie. Toutefois, la vie des jumelages est perpétuée par les élus. Plusieurs maires ont souligné le caractère essentiel des subventions : « Au-delà des problèmes qui ont pu surgir de part et d’autre depuis 1978, ce jumelage existe, et les rencontres sont de réelles fêtes. Il faut dire que la municipalité a toujours aidé financièrement l’organisation de cette manifestation. Sinon, ces rencontres seraient rendues plus difficiles et plus échelonnées… pour disparaître alors finalement, je pense », déclare par exemple le premier magistrat de Schorbach. On comprend pourquoi les réticences se développent particulièrement lors de changements d’équipes municipales. Significatif est le cas de Saint-Jean-Rohrbach, où se sont cumulés des effets de résistance parmi la population et les associatifs, ainsi qu’un clivage politique lors de l’alternance RPR/PS en 1995. L’actuel maire déclare que le jumelage avec Sotzweiler, conclu en 1991, est aujourd’hui « en veille », expliquant qu’« il a été fait par la municipalité précédente, par sympathie entre plusieurs personnes, dont mon prédécesseur, S., RPR ». Signe de la prégnance de clivages partisans dans des petites communes (ici 969 habitants), l’échec est alors le fait du peu d’intérêt qu’accorde le nouvel élu au jumelage, ce qu’il reconnaît : « Pour moi, c’est pas grand chose de neuf dans les activités culturelles de la commune. Quelques échanges de courriers et une rencontre toutes les cinq-six années. Faut dire, il y a une faible mise en valeur… ». Mais, c’est aussi la conséquence du peu d’« alliés » que l’ancien maire a suscité : seul le club de football l’a suivi ; il est alors aisé à son successeur de souligner : « Des oppositions se sont manifestées déjà lors des premiers contacts, un refus de ce jumelage pour un motif historique par rapport à l’Allemagne. Non, trop de réserves et de retenue parmi les habitants et les associations ! ».

6Il ne faut pas s’y tromper : cette focale n’est pas simple folklore ; elle révèle toute la complexité des contraintes institutionnelles pesant sur la coopération « par le bas » en Europe. En effet, les démarches, a priori propres à chaque commune, peuvent être rapportées à un cadre structuré « d’en haut », comme la zone SaarLorLux, exemple du nouveau maillage « régional » qui émerge sur l’initiative des institutions européennes. Les maires sont alors confrontés à la montée en puissance d’une nouvelle expertise par rapport à la coopération transnationale, laquelle peut sembler bien arbitraire à l’élu d’un bourg rural qui souhaite la reconnaissance de « son » jumelage. Le cas de Baerenthal le montre bien : la commune se vante d’être une des premières « communes d’Europe », mettant en exergue sa coopération, dès 1955, avec Karlsruhe et l’installation d’un centre de jeunesse franco-allemand, dès 1963. Mais, ces initiatives n’ont jamais été validées par les instances européennes, ce que déplore l’élu : « Nous constatons aujourd’hui que, malgré l’Europe, il persiste toujours des frontières. L’exemple le plus concret concerne un projet de construction d’une structure d’hébergement qui n’a pas pu être subventionnée alors qu’il s’agit d’un projet transfrontalier. Les raisons sont les suivantes : Baerenthal se trouve dans la zone SaarLorLux, Karlsruhe dans la zone Pamina [Palatinat/Nord-Alsace] ». Le maire a donc fait un choix plus modeste : la promotion d’une association touristique, en 1992, Euro-Bärenthal, avec cinq communes du même nom dans les pays de langue allemande, qui n’est pas strictement un jumelage, et figure à sa façon l’ère du para- et du méta-communal de « précaution » (ce que l’élu estime pouvoir contrôler à son niveau), signe d’une évolution vers des recompositions territoriales où, pour l’heure, les modes de régulation verticaux sont loin d’être gommés. Seule la coopération collective, lancée par Baerenthal, semble mobiliser une gamme étendue d’acteurs-partenaires et de ressources au bénéfice de la commune, en jouant à la fois de l’utopie communautaire, de l’unité nominaliste et de l’« invention d’une tradition » (Hobsbawm, 1995) : ce sont les processus de territorialisation/déterritorialisation de l’action publique et les dynamiques de leur mise en cohérence que l’on rencontre ici.

L’intercommunalité transfrontalière : gouvernance locale et recompositions territoriales

7L’analyse des développements récents de la coopération intercommunale transfrontalière France-Allemagne confirme cette piste selon laquelle les élites locales mobilisent le registre de la coopération afin de se légitimer, et avancent pour cela le « transfrontalier » comme nouvelle instance possible d’efficience économique et de proximité citoyenne. Pour le montrer, je retiens l’initiative Saar Moselle Avenir : il s’agit d’une association inscrite de droit local Alsace-Moselle, constituée en 1997, et comptant quelques vingt-six communes et regroupements communaux du pays minier charbon-fer sarro-mosellan, de part et d’autre de la frontière. Cette structure se préoccupe essentiellement d’aide au montage de projets techniques, économiques et culturels, notamment en liaison avec les fonds communautaires (Hamman, 2003 b et c).

  • 3 D. Romand, « Jumelage Rosbruck-Nassweiler », Le Républicain Lorrain, 4 juil. 1992 ; K. W. Desgrange (...)

8La construction d’une proximité transfrontalière peut être saisie à travers la restitution d’un récit des origines de l’association Saar Moselle. C’est un travail consistant à fonder l’institution nouvelle que l’on repère et qui joue sur les ressorts de l’identité en revenant sur les délimitations de l’« autre » (Anderson, 1997). À cet effet, la variable temporelle est utilisée par les édiles comme une ressource particulière pour mettre en conformité des territoires anciens (la Moselle comme objet de conflits de souveraineté entre le duché de Lorraine, la France et les États Germaniques depuis le Moyen-Âge), présents (coopération et échanges, etc.), et projetés (intégration européenne, etc.). L’allocution du maire de Rosbruck, le 4 juillet 1992, lors de la signature d’une charte de partenariat avec Nassweiler, est particulièrement significative de ce travail de (re)construction d’une tradition locale, compatible avec l’ouverture au voisin allemand et, par là seulement, avec les enjeux actuels de la construction européenne : « Au commencement était Rosbruck, aux confins du Duché de Lorraine. Et puis, un jour de 1608, par les mains de quatorze Lorrains, naquit Nassweiler, dans ce qui allait devenir l’Allemagne d’aujourd’hui. Autant dire que, depuis toujours, les habitants ont partagé des réalités communes. […] Chez les gens d’ici, la notion de frontière, ça sonne faux et dur. D’ailleurs, elle n’existe pas ! »3.

9Pour nombre de communes de l’ancien bassin minier lorrain, l’adhésion à Saar Moselle Avenir repose, au surplus, sur un constat économique sans ambiguïté. Ainsi, voici ce qu’en dit le maire de Sarreguemines : « Vous savez, j’ai rendez-vous cet après-midi avec trois chefs d’entreprise qui viennent prospecter… Il ne faut pas se voiler la face, ils vont faire la même démarche en Sarre. Alors, il s’agit de bien se vendre ! Si vous regardez notre zone industrielle, les premières à s’être implantées – les «grosses» entreprises – ce sont des entreprises allemandes ». Enfin, l’initiative Saar Moselle réactive des collaborations de longue date, transposées à présent au réseau de gouvernance transfrontalier. Ainsi, à Forbach, estime-t-on que Saar Moselle Avenir constitue un prolongement du jumelage avec Völklingen. C’est la production, a posteriori, d’un sens unique des initiatives menées par la commune qui se joue, en fonction des objectifs du présent : le pacte de 1969, qui prend place dans le mouvement de réconciliation franco-allemande de l’époque, est réinscrit dans des projets revendiqués pour leur dimension européenne, tels l’Université populaire franco-allemande, la mise en place d’une desserte de bus transfrontalière, la coopération dans l’exploitation du centre des congrès de Forbach, etc. L’ouverture de chemins de randonnée transfrontaliers est une illustration particulièrement intéressante, dans la mesure où elle a été réalisée avec des crédits européens de promotion du sport, destinés à concrétiser la citoyenneté européenne (Commission européenne, 1992 : 24). En même temps, cela correspond localement aux fonctions intercommunales du maire de Forbach qui préside les Syndicats de la culture, de l’aménagement forestier et des rivières : on est, à la fois, dans l’innovation institutionnelle et dans la continuation par l’Europe, et la dimension transfrontalière de la coopération entre communes françaises du bassin de Forbach.

10Effectivement, dans le cadre de Saar Moselle Avenir, les élus souhaitent ouvertement dépasser l’aspect « rencontres associatives et festives », classiquement associé aux jumelages, pour se situer au niveau de la coopération entre collectivités locales. La diffusion de normes professionnelles et d’un savoir-faire de gestion « managériale » locale, dans et par ce réseau d’hybridation des pratiques, passe notamment par les voyages d’études qui mettent en présence les membres du réseau. Il suffit d’écouter ce conseiller parler de sa récente visite à PAMINA, la zone de coopération Nord Alsace/Palatinat pour en être convaincu : « On nous a présenté un projet d’Université populaire qui serait commune à Mulhouse, Strasbourg et Karlsruhe. Alors, je me méfie un peu de la présentation «papier glacé» des choses. Mais c’est vrai que le projet avait l’air… «bien», puisqu’il axait essentiellement sur le vecteur rapprochement, connaissance de l’autre ». Là, on voit comment l’élu s’imprègne progressivement d’une dynamique qui permet de sortir du seul « bricolage économique » à une micro-échelle (Faure, 1992). La conséquence en est que l’équilibre entre dimension « institutionnelle » et « populaire » des projets Saar Moselle est distordu, au profit de la première composante. Le propos du maire de Morsbach est significatif de cette priorité : il associe le jumelage avec Emmersweiler à « des rencontres, des invitations… et les fêtes sont d’ordre associatif », tandis que « nous [Saar Moselle], c’est surtout une base pour des projets transfrontaliers, de la concertation au bénéfice des communes ». Par conséquent, c’est bien parce que le jumelage « évolue du simple échange associatif vers un projet entre les deux collectivités » que le maire y voit un succès. Du coup, les mouvements associatifs, souvent au premier plan des jumelages, sont mis à l’écart du réseau de gouvernance de Saar Moselle Avenir, qui apparaît être un lieu de réformisme par la marge, mu par un projet politique : se positionner en bonne place dans la construction européenne.

11Dès lors, les initiatives de coopération transfrontalière s’inscrivent dans la logique concurrentielle du jeu politique local pour devenir aussi, paradoxalement, un moyen de luttes entre élus, dans la mesure où la faculté de regrouper des territoires renforce le jeu d’alliances au profit de tel ou tel, à savoir les opportunités de restructuration du système local de pouvoir. Les notables des lieux investissent le répertoire franco-allemand pour se produire comme des « nouveaux » entrepreneurs politiques, à partir d’un réseau de proximité partisane, et à travers leur capacité à faire le lien entre les institutions transfrontières et les collectivités nationales instituées. On peut penser au maire de Forbach, également président départemental de l’UDF, comme à celui de Sarreguemines, mais ces affiliations valent encore pour des communes plus petites, comme Morsbach (2500 habitants) dont le maire est membre des Conseils départemental et national de l’UDF, depuis 1985. Un effet d’entraînement joue alors entre élus qui se côtoient dans une même formation politique, et dans le regroupement transfrontalier. De la sorte, on comprend que ce dernier demeure traversé par des concurrences portant sur le développement économique local, d’où des partenariats à géométrie variable confinant à ce qu’Adrienne Héritier (2001) a qualifié de patchwork, pour rendre compte du fait que les modes de décision traditionnels, fondés sur des administrations et des acteurs bien définis, cédaient la place à des formes d’échanges plus flous et plus instables. L’implantation de technopôles montre avec netteté que des « alliés » au sein de Saar Moselle Avenir se présentent aussi comme des concurrents. Par exemple, la ville et le district de Sarreguemines ont mis sur pied, dans les années 90, un « Europôle » qui accueille nombre d’entreprises venues d’Allemagne : l’usine MCC produisant la petite voiture urbaine Smart est l’exemple le plus connu. Conscients de leur « retard », les élus de Forbach s’investissent dans la constitution d’une Eurozone afin de pénétrer, à leur tour, les milieux allemands. Ces nouveaux zonages, fonctionnant à partir de réseaux restreints, au sein même de l’espace Saar Moselle, repoussent la concurrence habituelle des maires, concernant les politiques de développement économique local (Gerbaux, Muller, 1992) au niveau intercommunal. Et, comme le souligne cet élu : « Maintenant que ça va être moins du symbole, plus du quotidien, il faut compter avec les ambitions du quotidien. Il faudra négocier, marchander, c’est clair ».

12Les initiatives rencontrées relativisent, de la sorte, les discours prescriptifs sur les partenariats élargis de la « bonne » ou de la « nouvelle » gouvernance (Gaudin, 2002), soulignant les logiques d’exclusion croissantes qui prévalent au sein des réseaux transfrontaliers : alors qu’ils incluaient largement la société locale dans les jumelages, ils tendent aujourd’hui, à mesure de leur inscription dans l’Union Européenne et de leur institutionnalisation, vers une monopolisation par les élites politiques et économiques.

Les relations de travail transfrontalières : de l’espace de l’entreprise à la scène de gouvernance

13Les scènes de représentation politique apparaissent liées à des scènes de mobilisations socio-économiques. Les relations de travail transfrontières l’attestent. Sans être une nouveauté – dès 1963, Georges Bertin en a souligné les prémices – le phénomène s’est accéléré récemment (Creusat, Demesy, 1991 : 13-17). Ainsi, dénombre-t-on, en 2002, 78 500 travailleurs frontaliers lorrains, dont 48 600 au Luxembourg, 26 700 en Allemagne et 3 200 en Belgique. Aussi, ces flux de main d’œuvre s’imposent-ils, désormais, sur l’agenda politique. Pour les élus et les décideurs publics, le registre transfrontalier est perçu comme une voie de raffermissement des équilibres économiques, sociaux et politiques locaux : permettre à quelqu’un de trouver un emploi dans une entreprise proche, dans l’État voisin, c’est aussi lui permettre de demeurer dans la commune, le département, la région. Or, dans ce contexte d’appel au répertoire transfrontalier, la situation juridique de la main d’œuvre, habitant la zone périphérique d’un État, et employée dans l’espace contigu d’un pays voisin, ne va pas de soi : il suffit de songer à la protection sociale, aux régimes de chômage, d’invalidité, de retraite, aux contributions fiscales, etc., objets qui ne coïncident pas entre les différents États et peuvent aboutir à des situations difficiles, inéquitables, ou du moins perçues comme telles. Au surplus, la spécificité de ces questions n’a guère été investie par les centrales syndicales nationales, ce qui permet de comprendre l’émergence de structures associatives ad hoc. Les perspectives tracées en termes de gouvernance, à niveaux multiples, fournissent un cadre théorique (Hooghe, 1996) qui permet de penser l’Europe comme une opportunité pour ces groupes d’intérêt dans leurs rapports aux États, spécialement lorsqu’il s’agit de constituer des coalitions transversales entre acteurs publics et privés (Jachtenfuchs, Kohler-Koch, 1996). Ceci est particulièrement vrai pour les organisations de défense des frontaliers, dont la raison d’être tient à des problématiques qui, pour être locales, ne sont pas moins liées à des écarts transnationaux relevant de réglementations diverses : infra-étatiques, étatiques et communautaires. Leurs responsables sont alors amenés à « se penser » dans la relation, entre ces différents niveaux d’intervention publique, de « bas en haut » et de « haut en bas » tout à la fois.

  • 4 L’étude a été menée auprès de la section des frontaliers français de l’OGB-L (Confédération syndica (...)

14En m’appuyant sur une étude exploratoire, menée auprès des collectifs apparus en Alsace-Lorraine, depuis les années 604, je souhaiterais souligner que les évolutions de l’action publique émergent, par le biais de ces destinataires singuliers que sont les travailleurs frontaliers. En effet, ceux-ci développent des initiatives militantes afin de revendiquer la prise en compte de leur situation originale, en se fondant sur des usages singuliers du droit – en particulier le droit communautaire. Alors qu’ils ont toujours été pris dans une image commune de « privilégiés », contrariant la production d’une cause, c’est le recours au répertoire « transfrontière » qui assure la reconnaissance de leur mobilisation par les pouvoirs publics, lesquels se positionnent, aujourd’hui, sur ce créneau.

Les collectifs de frontaliers face à une mobilisation improbable

15Plus que d’autres, les comités de frontaliers sont confrontés à un sens commun défavorable à leur action : l’image du profiteur. Sur le strict plan de leurs revenus, les travailleurs frontaliers ne semblent généralement pas à plaindre. Que l’on pense aux propos de ce directeur d’un OPHLM de l’est mosellan qui explique l’inoccupation de certains logements par les revenus de la main d’œuvre ouvrière locale, occupée en Allemagne. Ces frontaliers « exploseraient » systématiquement le plafond établi au niveau national : « On est tenu au barème des ressources. Au-delà, on ne peut plus loger. Que ce système soit normal en Creuse, en Dordogne, dans l’Ariège, mais dans une région frontalière, comme nous, où l’ouvrier qui travaille en Allemagne gagne 1,5 à 2 fois plus, je ne peux plus le loger ! Ou pire : la Suisse, pour Mulhouse, Thann, tout ça, ils s’arrachent les cheveux : ils n’ont personne à loger, ils dépassent tous le plafond de ressources ».

16Pourtant, si l’on évoque les « privilèges » des frontaliers, tous nos interlocuteurs réagissent en chœur. Trois arguments reviennent plus particulièrement. D’abord, les différences de salaires seraient exagérées ; le président de la section OGB-L veut le montrer : « Il y en a beaucoup qui parlent : «Le salaire». Si vous prenez quelqu’un de Moselle qui se déplace avec son véhicule personnel tous les jours, il a rien gagné, vous êtes d’accord avec moi ! ». Ensuite, selon ce responsable du CDTFM, serait ignorée la réalité sur les difficiles conditions de travail dans le pays voisin pour les personnes fragiles : « Nous, on voit des fiches de paie de travailleuses à la chaîne en Allemagne, elles gagnent même pas le SMIC français ! C’est souvent des gens qui n’ont pas de diplômes, même exploités, ils sont contents de trouver quelque chose ». Enfin, le travail frontalier se serait imposé par nécessité dans des zones frontalières économiquement en difficulté. L’argument est martelé avec insistance dans une Lorraine sinistrée par la fin de l’exploitation du charbon et les crises de la sidérurgie (Beslay et al., 1998) : « Pour nous, ici, je ne vois pas où on irait travailler ! Franchement, il faudrait peut-être qu’on ait des postes à pourvoir. On va en Allemagne parce qu’on a besoin d’un boulot ».

  • 5 Il s’agit de la question de la réintégration des frontaliers français retraités d’Alsace-Moselle au (...)

17Derrière la diversité des situations individuelles, ces propos de justification touchent bien aux conditions de félicité des actions collectives des comités de défense : il faut éviter de sembler vouloir « tout jouer », dans une perspective d’intérêts corporatistes. Le président des frontaliers français OGB-L insiste : « Dans le cadre, par exemple, du dossier du droit local, pour les retraités5, si on avait voulu, on avait le droit communautaire pour nous, on aurait gagné. Mais on s’est dit : « Si quelqu’un a travaillé deux ans en régime local et trente ailleurs, là il y a quelque chose ». Aujourd’hui, tout le monde veut tirer la couverture à soi, mais c’est nous, les frontaliers, qui avons proposé une solution avec des conditions à remplir. On est allé «plus loin que le droit communautaire». Donc on ne peut pas dire qu’on n’est pas responsables ! ». On le comprend, dans ces usages du droit, au sein de l’espace européen, se jouent la disqualification d’autres modes d’intervention et la clôture de cet espace : le droit permet de sélectionner les représentants qui font des propositions « raisonnables », en même temps que d’écarter les visions trop radicales.

Une voie de contournement : la production d’une « expertise militante »

18S’agissant d’opposer les normes communautaires aux divergences de législations nationales, c’est l’apprentissage de savoir-faire nouveaux de défense des adhérents qui se joue, à partir d’une pratique acquise « sur le tas ». Les responsables frontaliers rencontrés ont plus particulièrement insisté sur l’importance de leur apprentissage personnel des questions juridiques, se réclamant d’une compréhension pratique des problèmes : « La maîtrise, on l’acquiert sur le terrain. Nous ne sommes pas des juristes. Moi, j’ai un certificat d’études primaires et un CAP de composeur-typographe, ça s’arrête là ! », souligne le président du CDTFM. Pour ces acteurs de terrain, le droit permet de « délocaliser » les problèmes et facilite une montée en généralité européenne, c’est-à-dire l’imposition légitime sur l’agenda politique de la question d’un statut de frontalier en Europe, par-delà la diversité des situations bilatérales. À ce propos, voici ce qu’en pense un des interviewés, président d’une association mosellane : « On est obligé de faire un lien avec l’aspect européen parce que, de toutes façons, on a une législation française, une autre législation, et au milieu on n’a rien. Là, on est vraiment dans le «pur», tout ce qui est libre-circulation, là c’est vraiment l’Union européenne ! ». De fait, par définition, la Cour de Justice des Communautés européennes est l’institution où aboutissent les plaintes constituées pour méconnaissance du droit communautaire par les États membres. Ici, les collectifs de frontaliers ont un atout, car ils peuvent se fonder sur le principe reconnu de la libre-circulation : « Le droit communautaire ça nous ouvre. Si on prend au niveau sécurité sociale, on a le Règlement de coordination 1408-71 qui est bien rôdé. À partir du moment où il y a des litiges qui ne peuvent pas se résoudre, il y aura la Cour européenne de Justice, donc c’est intéressant ». La « conquête » la plus souvent évoquée tient à l’assujettissement indu à la CSG, que rappelle avec fierté le président du CDTFM : « D’après la loi française, la CSG, c’est un impôt, seulement, il va directement à la Sécurité sociale, et nous avons engagé la lutte en 1992 en disant pour nous c’est une cotisation sociale. Et, en vertu des règlements communautaires qui sont clairs, nous sommes assujettis à la législation sociale du pays d’emploi. Donc, là il fallait aller jusqu’à la Cour de justice européenne, ça a demandé un travail énorme ! Vous ne pouvez pas vous imaginer… Ça, c’est resté dans les annales de notre comité, c’était pas de la tarte ! ».

19Aussi, les collectifs frontaliers ne saisissent-ils pas toujours directement la Cour ; ils passent également par l’intermédiaire d’autres institutions communautaires. La Commission européenne est notamment mobilisée, dans le cadre de la procédure de recours en manquement : « On transmet les dossiers pour voir s’ils sont compatibles avec le droit communautaire. S’ils ne le sont pas, il va y avoir des échanges de courriers, et puis, soit ça se règlera, soit il faudra encore aller devant la Cour européenne ». En l’espèce, des initiatives pointant localement des disparités, pour les frontaliers, usent du relais de l’institution, tenue pour la plus typique de l’Europe dite « technocratique », mais par là-même, particulièrement ouverte à l’offre d’expertise (Mazey, Richardson, 1996 ; Wallace, Young, 1997). Les fonctionnaires européens sont confortés dans leur position et peuvent bénéficier du travail de terrain des comités ; une alliance « objective » se noue entre partenaires que rien ne semblait a priori rapprocher. Et pourtant, « c’est sûr que sur certaines choses, on va dans le même sens », explique cet associatif de Moselle : « On a encore un courrier aujourd’hui qui vient du chef de l’unité Libre-circulation et coordination des régimes de sécurité sociale. Nous avons même déjà fait un déplacement à Bruxelles, en 2000, et ils sont toujours très heureux de voir que quand il y a des problèmes, nous sommes sur le terrain, parce que eux sont situés à un niveau beaucoup plus élevé et sont pas tellement au courant des affaires. Ils peuvent seulement faire avancer les choses à travers les plaintes qui leur sont formulées ».

20Au fond, c’est bien d’un processus d’européanisation « par le bas » dont il s’agit, même si son originalité est d’être liée à des ressources « d’en haut » : les associations poussent à l’application du principe de libre circulation des personnes en matière de travail, en se positionnant comme auxiliaires de terrain des instances européennes. En même temps, ces usages spécifiques du droit, au niveau transfrontalier, peuvent être interprétés comme une tentative visant à transformer une contrainte (les disparités de longue date des législations nationales) en ressources (la mobilisation pratique des normes communautaires, opposée aux discours intégratifs demeurant « en surplomb »), ce qui étaye l’hypothèse d’une « transnationalisation » (Balme, Chabanet, 2002) comme mode d’européanisation de l’action collective.

Une cause devenue attractive : concurrences autour de la défense des frontaliers

21Après trois décennies d’existence active, les associatifs frontaliers ont généralement le sentiment d’avoir gagné en reconnaissance, et ce président ne cache pas sa satisfaction : « Avec toutes les institutions, on peut dire qu’on est crédible. Avec les ASSEDIC, la caisse de retraite française, allemande, la caisse de maladie, quand ils entendent «Comité des frontaliers», attention !… Donc, on ne peut pas dire que c’est du vent. Ils savent très bien que ce qu’on dit, ça tient la route. Notre carte de visite, c’est premièrement nos milliers d’adhérents, et tous les contentieux qu’on a déjà réglés par les tribunaux ». Pour autant, ces groupements se situent, aujourd’hui, dans un contexte européen, marqué par le développement de partenariats entre les collectivités territoriales des pays voisins. Qui plus est, cette inscription de la coopération dans des structures permanentes englobe la sphère des relations de travail et des organisations professionnelles, à l’exemple des Conseils syndicaux interrégionaux, émanation de la Confédération européenne des syndicats. Le lancement des réseaux publics EURES-Transfrontaliers (European Employment Services) se comprend ainsi ; il génère un conflit de légitimité avec les comités, autour de la bonne représentation de la cause frontalière et des usages du droit.

22En effet, les projets EURES-T correspondent à chaque fois à une région européenne de coopération transfrontalière : pour exemple, on peut citer l’Euroguichet de l’Arc jurassien autour de la frontière franco-suisse, et l’EURES-T dans le territoire Sarre-Lorraine-Luxembourg. Ces instances sont divisées en deux secteurs : les administrations nationales et les organisations d’employeurs sur l’emploi transfrontalier (Euro-conseillers patronaux) et les organisations de salariés sur les conditions de travail, proches de l’activité de défense juridique des associations (Euro-conseillers syndicaux). Face à ces EURES-T, les responsables des collectifs frontaliers mettent en avant leur spécialisation dans le suivi contentieux des dossiers. Le président de la section des frontaliers OGB-L souligne ainsi que : « Les EURES-T ont plus une mission d’information. Nous, notre mission est beaucoup plus large, sur le statut des travailleurs frontaliers, ce qu’ils peuvent avoir au niveau social, salarial, conditions de travail. Donc, nous, on a une mission d’information et, également, de défense des droits ». Ce discours de la différence s’explique par le fait que nombre d’associatifs se sentent dépossédés de leur « marque de fabrique », et exclus des crédits européens. Le président du CDTFM dit bien de quoi il en retourne : « Les EURES-T, tous les syndicats sont dedans, et normalement les associations représentatives des travailleurs frontaliers devraient également en faire partie. Et là, il y a des freins qui se mettent en route : ils ne veulent pas partager le gâteau ! Mais on ne lâchera pas de lest. Parce qu’y a des agents EURES-T, j’en connais un, ce qu’il fait : «Écoutez, il y a un Comité des frontaliers, allez voir là-bas, ils sont bien au courant». En même temps, il nous donne des adhésions. Bon, c’est une tactique aussi. Seulement, ils ne font pas leur boulot non plus. Donc, on voit pas pourquoi on ne profiterait pas d’une subvention ». On l’entend, ce sont des arrangements d’ordre institutionnel autant que pratique qui se renégocient dans le contexte d’européanisation de la représentation des intérêts. Cette conjoncture fluide réactive d’anciennes querelles avec les centrales syndicales nationales. Associés aux EURES-T, au titre des partenaires sociaux, les syndicats sont rétifs à envisager l’intégration des collectifs de frontaliers, dans la mesure où cela conduirait à redéfinir le critère de représentativité et à diviser les subsides. Cette responsable syndicale de la CGT Lorraine ne le cache pas : « Le débat est toujours tronqué, parce qu’il y a le problème de moyens derrière. Certains ont une représentativité, un certain nombre d’adhérents, je pense que si on était uniquement sur la base des principes. Bon, la durée de vie d’autres associations, c’est ça, et parfois une association ne représente qu’elle-même, y a trois pelés dedans ! Alors c’est un peu difficile, mais on dit non ».

  • 6 L’espace du Rhin supérieur se caractérise par deux programmes INTERREG : au Nord, PAMINA (pour Pala (...)
  • 7 Rapports d’activité 1999-2001 des instances INFOBEST, site Internet <www.infobest.org>.
  • 8 Tout le Bas-Rhin, magazine du département, janv.-févr. 2002, pp. 28-29.

23En outre, d’autres conflits apparaissent entre les comités de défense et les instances publiques spécialisées qui se développent dans les régions frontalières. En Alsace, la mise en place, dans les années 1990, du réseau INFOBEST (Informations und Beratungsstelle, Centre d’information et de conseil), constitué de quatre instances, le long du Rhin Supérieur6, est exemplaire de ces enjeux. Ces structures externalisées sont portées par les États, régions, départements, communes et équivalents de leur périmètre d’action entre France, Allemagne et Suisse ; dans un premier temps, elles ont bénéficié de crédits européens INTERREG et s’inscrivent, aujourd’hui, en partenariat avec les projets EURES-T. Si ces bureaux se présentent, à première vue, comme des supports d’expertise au service des collectivités sur les questions transfrontalières (gestion de projets, communication, organisation de manifestations festives, etc.), leur activité concrète se rapproche de l’aide juridique aux frontaliers délivrée par les associations de défense : les personnes privées formulent l’essentiel des demandes qui concernent la sphère du travail frontalier à hauteur de 90 % (droit du travail, fiscalité et Sécurité sociale au premier titre)7. Des informations de droit comparé sont diffusées au cours de permanences de proximité où les demandeurs sont accueillis de manière personnalisée par un conseiller, également disponible par téléphone : on retrouve, trait pour trait, les services des organisations de défense. Qui plus est, les INFOBEST sont considérées comme « interlocuteur-expert » pour éclairer la décision publique. En particulier, leurs conseillers participent, en bonne place, au « groupe d’experts travailleurs frontaliers » de la Conférence du Rhin Supérieur, occupant notamment les présidences des groupes de travail Maladie-Maternité et Retraite-Invalidité. Les INFOBEST peuvent alors servir d’interface pour faire « remonter » les problèmes juridiques des frontaliers, fonction qui leur est prêtée par les élus eux-mêmes, à l’exemple du conseiller général présidant l’instance de Kehl : « INFOBEST a un rôle de révélateur : à travers les questions posées et les échanges entre élus allemands et français, certains problèmes transfrontaliers sont clairement identifiés. Nous faisons des propositions en conséquence qui sont étudiées par les gouvernements lors des sommets bilatéraux »8.

  • 9 Il y a eu de nombreuses mentions de ce « coup de force » dans la presse régionale : A. Dentz, « Cou (...)

24Dès lors, des crises ouvertes peuvent éclater. Par exemple, le CDTF Haut-Rhin est entré en conflit contre l’INFOBEST du Sud-Alsace, avec des épisodes particulièrement vifs. L’un d’eux a marqué l’année 2000 autour de la réforme de l’assurance maladie des frontaliers français en Suisse, afin de fournir rapidement l’information à la population et renforcer, de la sorte, une position relative par rapport à son « adversaire ». L’occupation manu militari, au mois d’avril, par des associatifs de l’hôtel allemand dans lequel l’INFOBEST avait prévu de tenir la première une réunion publique, se comprend ainsi9. On le voit, le parallélisme porte, à la fois, sur l’information juridique et sur la représentation de la « cause frontalière ». En fait, ce sont désormais deux lectures de la défense des frontaliers qui s’opposent, débouchant sur des maniements différents du droit, explicatifs ou contentieux. Cette chargée de mission INFOBEST le traduit bien : « Nous, en tant qu’administration quand même, on a une obligation de neutralité. On va pas avoir la même façon de traiter le problème que les associations. Eux, ils renseignent, mais vont conseiller peut-être des démarches auprès de Prud’hommes et tout ! Mais, on constate que des gens viennent chez nous parce qu’on ne va jamais aborder la chose de façon polémique. Donc, c’est une attitude, ça dépend des personnes et de leurs attentes : vous avez des gens qui sont assez revendicatifs et pensent qu’ils n’ont pas assez chez nous ».

Conclusion

25De manière emblématique, les expériences urbaines telles que Saar Moselle Avenir, et les mobilisations des groupements de travailleurs frontaliers, permettent de saisir la réalité habituellement négligée des processus d’européanisation horizontale, au niveau même des différents acteurs engagés. Qu’il s’agisse des communes, et de la concurrence entre les édiles ou des associatifs qui cherchent à s’imposer vis-à-vis des syndicats et des collectivités territoriales, on repère des dynamiques qui ne sont pas exclusivement verticales « par le haut », ou même « par le bas » comme le postulent les définitions courantes, mais qui suivent une articulation combinée, empruntant aux rapports politico-administratifs du gouvernement local et aux relations plus ouvertes, mais aussi plus compétitives de la gouvernance. Les élus locaux, par leurs initiatives transfrontalières rattachées aux mémoires du territoire, tentent de produire de l’implication citoyenne dans un cadre de référence transnational. Plus clairement encore, les organisations de frontaliers participent de cette européanisation, en faisant connaître au niveau national et local, les normes communautaires, traduites de façon concrète dans la vie quotidienne et professionnelle des citoyens concernés. À l’image des territoires d’entre-deux dans lesquels ils sont implantés, ces associatifs sont des passeurs qui, provenant d’une position périphérique, parviennent à se connecter à des univers beaucoup plus centraux, débouchant sur de l’action, par un travail sur et avec le droit (Hamman, 2002). Dans les deux cas, c’est ce positionnement de « courtiers en information politique, sociale et juridique » qui, aujourd’hui, est devenu concurrentiel, signe de son succès comme des difficultés qui demeurent dans les régions frontalières. Ces territoires peuvent d’autant plus être lus comme un « laboratoire » pour les politiques publiques, dans une Europe à la recherche d’un approfondissement des liens entre ses membres.

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Notes

1 P. Le Galès (1995 : 57) propose cette définition concernant la gouvernance : « Processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains ».

2 L’européanisation des politiques publiques y est décrite à travers les interventions des acteurs communautaires et les adaptations consécutives des structures politiques nationales à ces contraintes imposées par le haut (Hassenteufel, Surel, 2000).

3 D. Romand, « Jumelage Rosbruck-Nassweiler », Le Républicain Lorrain, 4 juil. 1992 ; K. W. Desgranges, « Symbole jenes Europa der Einigkeit », Saarbrücker Zeitung, 6 juil. 1992.

4 L’étude a été menée auprès de la section des frontaliers français de l’OGB-L (Confédération syndicale indépendante du Luxembourg), du comité de défense des travailleurs frontaliers de Moselle, de l’association des frontaliers d’Alsace-Lorraine et de l’union des frontaliers européens dans le Bas-Rhin, du comité de défense des frontaliers du Haut-Rhin, de l’union européenne des frontaliers à Saint-Louis, etc. (Hamman, 2004, à paraître).

5 Il s’agit de la question de la réintégration des frontaliers français retraités d’Alsace-Moselle au régime local de la sécurité sociale.

6 L’espace du Rhin supérieur se caractérise par deux programmes INTERREG : au Nord, PAMINA (pour Palatinat-Mittlerer Oberrhein-Nord-Alsace), et l’espace Centre-Sud, qui s’étend de Strasbourg au canton de Bâle. Les quatre INFOBEST sont implantées à Lauterbourg (PAMINA), Kehl, Vogelgrun et Palmrain (Centre-Sud).

7 Rapports d’activité 1999-2001 des instances INFOBEST, site Internet <www.infobest.org>.

8 Tout le Bas-Rhin, magazine du département, janv.-févr. 2002, pp. 28-29.

9 Il y a eu de nombreuses mentions de ce « coup de force » dans la presse régionale : A. Dentz, « Coup de force transfrontalier », L’Alsace, 12 avr. 2000 ; C. Isambert, « Frontaliers : l’information est mal partie », Dernières Nouvelles d’Alsace (éd. Haut-Rhin), 13 avr. 2000 ; X. Renauld, « Atlas, la police et les frontaliers », Dreiland Zeitung, 13 avr. 2000 et « Grenzgänger sprengen Veranstaltung », Badische Zeitung, 13 avr. 2000.

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Hamman, « La gouvernance transfrontalière. Nouveau répertoire de l’action publique dans les espaces frontaliers France-Allemagne », Questions de communication, 4 | 2003, 223-240.

Référence électronique

Philippe Hamman, « La gouvernance transfrontalière. Nouveau répertoire de l’action publique dans les espaces frontaliers France-Allemagne », Questions de communication [En ligne], 4 | 2003, mis en ligne le 09 octobre 2015, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/questionsdecommunication/5500 ; DOI : 10.4000/questionsdecommunication.5500

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Auteur

Philippe Hamman

Groupe de sociologie politique européenne
Institut d’études politiques
Centre de recherche en sciences sociales
Université Strasbourg 2
ph.hamman@wanadoo.fr

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