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Conjoncture et politique économique

Contre la crise, une politique de l’offre axée sur le moyen terme

Isabelle Bourgeois
p. 3-10

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Texte intégral

Les réponses politiques à la crise étant au cœur  des préoccupations en cette fin 2008, nous avons choisi d’augmenter exceptionnellement la rubrique « tendances de la conjoncture » pour y inclure un état des lieux des réflexions allemandes sur la politique économique à suivre.

1L‘Allemagne, dont l’économie réelle est maintenant touchée elle aussi par les effets indirects de la crise financière mondiale, comme le révèle la dégradation progressive des principaux indicateurs, travaille activement à la mise en œuvre d’une politique pour « maîtriser la crise financière et dynamiser les forces de croissance », ainsi que le for­mule par exemple le Conseil des Sages dans son dernier rapport. Mais « Berlin » refuse de céder à la précipitation face à une situation et des enjeux hautement com­plexes, d’autant plus que le polycentrisme décisionnel allemand implique de longs processus de consultation. Au jeu institutionnel allemand s’ajoute la doctrine ordo-libérale qui fonde l’action des pouvoirs publics et qui ne s’accommode qu’avec pré­caution d’une intervention directe de l’Etat dans l’économie.

2La prise de décision exige d’autant plus de concertation et de patience que les liens d’inter­dé­pendance économique et financière au sein du nouveau par­tage mondial et com­munautaire du travail ne permettent plus de réponse nationale isolée – surtout pour l’économie allemande dont le degré d’ouverture à l’international est l’un des plus forts au monde. Cette interdépendance appelle, et pas seule­ment dans la doctrine alle­mande, de nouvelles règles du jeu. Dans les enceintes insti­tutionnelles nationales, européennes et inter­nationales, les gouvernements doivent veiller à déterminer un cadre réglementaire général pour l’activité des acteurs économiques : un « ordre » dans la terminologie allemande (Ordnung) ou un « level playing field » dans celle des éco­nomistes (voir REA 84/07).

L’ac­tion politique allemande est souvent déroutante pour un obser­vateur français habitué au centralisme des pouvoirs et à l’action volontariste de l’Etat, tant elle est protéi­forme. Cela est dû d’abord au polycentrisme des activités outre-Rhin : le taux de croissance de la RFA n’est jamais que la moyenne des taux de 16 Etats membres largement souverains, de poids et de structure écono­miques très disparates que sont les Länder. Chacun mène sa propre politique de compétitivité et dispose libre­ment de son propre budget, certaines res­sources fiscales lui revenant en propre, d’autres (comme le produit de la TVA) étant parta­gées entre les diffé­rents échelons territo­riaux. Bund et Länder étant indépendants les uns des autres dans leur gestion budgé­taire, « Berlin » ne maî­trise que moins de la moitié du budget public de l’Alle­magne. Au partage des compétences budgétaires et législatives qu’implique le fédéralisme s’ajoute une conception de l’Etat à l’opposé de l’acception française. L’Etat émane de la société civile, une société ci­vile organisée où les pouvoirs publics ne sont que l’expression d’un intérêt commun. Cette approche trouve une expression directe dans le fait que la fixation des salaires et conditions de travail incombe non pas aux pouvoirs publics mais aux parte­naires sociaux. Outre-Rhin, les processus de prise de décision sont donc forcément collectifs, et requièrent une phase préalable de concertation.

Prendre le temps de la réflexion avant d’agir…

Ménager un climat de sérénité pour définir une action concertée

3Dans le contexte d’affolement entretenu par la propension naturelle des médias et des milieux boursiers à une surenchère catastrophiste, et nourri de surcroît outre-Rhin par l’ap­proche de deux échéances électorales importantes (les élections au Parle­ment euro­péen en juin prochain et les élections au Bundestag en septembre dont sor­tira le nouveau gouvernement fédéral), toute action précipitée aurait des con­sé­quences incalculables. A la tête d’un Etat dont les Länder co-décident la poli­tique et en tant que chef d’un gouvernement de grande coalition, la chancelière doit donc avant tout ménager et préserver un climat de sérénité, condition sine qua non pour définir une stratégie con­certée permettant à l’Allemagne de maîtriser les risques finan­ciers et d’échapper effectivement à la récession.

Une urgence : éteindre l’incendie dans le monde de la finance…

4La nature même de la crise exigeait de procéder en deux temps. L’urgence absolue était de contenir le foyer d’incendie dans le monde financier global en préservant la fluidité du crédit interbancaire (à quoi s’employèrent dans une action rare­ment concer­tée à ce point les banques centrales mondiales) et d’en limiter le risque de propaga­tion sur les systèmes financiers nationaux grâce à un programme de garanties d’Etat. Il conviendra ensuite d’œuvrer à la prévention des risques via l’adoption de règles du jeu mondiales pour la finance, notamment au sein du G20.

… avant de prendre la mesure de son impact sur l’économie réelle…

5Ce n’est qu’après ces interventions d’urgence que, dans un second temps, il s’agissait et s’agit toujours de prendre la mesure des répercussions de la crise financière sur l’économie réelle et d’y apporter la réponse la mieux adaptée. Or les écono­mies réelles restent foncièrement déterminées, dans leur structure comme dans leur fonc­tionnement, par des modes de régulation nationaux. Dans les Etats membres de l’UE, celles-ci sont certes en grande partie co-déterminées par l’acquis communautaire et une politique monétaire commu­nautarisée. Mais cette intégration n’apporte qu’un cadre réglementaire commun au sein duquel chacune des parties prenantes conserve la maîtrise de défi­nir sa propre politique – pourvu que celle-ci respecte les règles du jeu conjointement définies, qu’il s’agisse du principe de concurrence ou de la disci­pline budgétaire.

… et d’adopter une stratégie nationale respectueuse de l’UE

6L’Allemagne, qui assume pleinement la responsa­bi­lité que lui confère le poids de son économie dans l’UE (voir REA 80/07), a donc pris le temps pour réfléchir le plus serei­nement possible à la stratégie à adopter pour propo­ser un plan de soutien à sa propre dy­namique de croissance tout en insérant celui-ci dans le contexte plus général de l’action communautaire. Plus vite elle remettra son économie à flot, plus vite aussi la croissance reprendra ses droits dans l’ensemble de la zone euro comme de l’UE.

Un programme conjoncturel de 32 milliards € voté le 5 décembre

7Après avoir œuvré, en concertation avec ses partenaires européens, à préserver en Allemagne la confiance des milieux financiers et économiques comme des épar­gnants grâce à un programme de « stabilisation des marchés financiers » entré en vi­gueur le 17 octobre et prévoyant notamment l’institution d’un fonds de garantie doté de 480 milliards €, le gouvernement fédéral a proposé un plan de soutien à la con­joncture d’un montant de 32 milliards €. Après d’âpres discussions sur la répartition de la charge financière entre Bund et Länder des 15 mesures envisagées, mais aussi sur leur opportunité, voire leur efficacité, ce programme a été adopté par Bundestag et Bundesrat les 4 et 5 dé­cembre. Il s’insère dans le plan de relance communautaire d’un montant de 200 milliards € adopté lors du sommet européen des 11 et 12 décembre.

… et se reposer sur l’expertise indépendante

Une crise sérieuse, mais passagère selon la Bundesbank

8Le com­promis allemand aura indéniablement été forcé par la Bundesbank qui, le matin du 5 décembre, rendait publiques ses prévisions conjoncturelles. L’activité devrait « très nettement reculer » au second semestre 2008 du fait de la dégradation croissante de l’environnement mondial, qui plombera nettement l’économie allemande en 2009 : le PIB reculera alors de 0,8 %. Ce n’est qu’avec la reprise mondiale, atten­due pour 2010, que l’Alle­magne renouera avec la croissance (+1,2 %), sous l’effet conjugué de l’ensemble des mesures adoptées à tous les niveaux en réponse à la crise financière et économique, et d’une « politique macro-économique clairement ex­pansive » (dont la baisse histo­rique de 0,75 point, le 4 décembre, de son taux direc­teur par la BCE), résume la Bun­desbank dans son communiqué.

A condition de ne pas céder à la précipitation

9Passant en revue les indicateurs dans son rapport mensuel de décembre, la Buba veille à présenter se­reinement une analyse factuelle, conformément à son rôle d’ob­servateur neutre, mais aussi cons­ciente de la responsabilité qui lui incombe, indépen­damment des pouvoirs publics, pour préserver dans l’opinion ce capital de confiance dans la capacité de l’Allemagne à absorber les chocs qui est la clef de la relance. C’est ce même constat qui, au demeurant, incite la chancelière à refuser l’idée même d’un plan d’urgence conjoncturel impliquant une hausse prononcée de la dépense pu­blique ; les acteurs écono­miques risque­raient d’y voir un aveu d’impuissance. C’est pourquoi aus­si elle s’op­pose catégorique­ment, dans le cadre communautaire, à « une surenchère de dé­penses où les mil­liards s’ajoutent aux milliards, au simple motif qu’on veut don­ner l’im­pression d’avoir fait quelque chose », ainsi qu’elle le formulait dans le discours tenu devant le Bundestag le 4 décembre en pré­vision du Conseil eu­ropéen des 11/12 dé­cembre. Si l’action précipitée est bannie, il convient en re­vanche de surveiller attentivement l’évolu­tion globale. Le 5 janvier se tiendra donc une réu­nion de la Com­mission de coa­lition pour dresser un état des lieux, tenter de me­surer l’impact des mesures adoptées et, probablement, en envisager d’autres. Au préalable, le gouvernement fédéral doit consulter fédérations professionnelles, banques et ex­perts (objet du « sommet de l’économie » du 14 décembre), mais aussi Länder et communes (une réunion est prévue le 15 janvier) avant de présenter sa politique.

Les incertitudes sur l’évolution de l’économie sont trop grandes

10Car pour l’heure, l’ampleur de l’impact de la crise financière sur l’économie réelle de­meure impossible à mesurer précisément. Destatis publie ses statistiques avec un dé­calage de plusieurs mois. Les écono­mistes diffusent leurs indicateurs de tendances, mais ces baromètres (indices ifo, ZEW, GfK, etc.) ne reflètent que des opinions. Les instituts économiques distillent les uns après les autres des prévisions de plus en plus pessi­mistes sur la contrac­tion du PIB, mais ce sont des hypothèses. L’incertitude in­vite donc à garder la tête froide pour analyser les tendances qui s’es­quissent et en tirer les consé­quences pour l’action politique – sans perdre de vue l’ob­jectif clef pour la dynamique et le potentiel de croissance qu’est la pour­suite de la consoli­dation bud­gétaire et des ré­formes structurelles prévues dans le cadre de la Stratégie de Lisbonne.

Analyser la politique qui a permis de sortir de la crise de 2003

11C’est cette stratégie au long cours que le chancelier Schröder, confronté à la crise et voyant l’Allemagne s’installer dans le rôle de « lanterne rouge de l’Europe », s’était ré­solu à mettre en œuvre lorsqu’il avait annoncé, en mars 2003, son plan de réformes : l’Agenda 2010, que poursuit l’actuel gouvernement. Il avait alors explicitement fondé cette politique sur la responsabilité européenne de l’Allemagne. Cette politique, conju­guée à l’effort des entreprises et à l’action des partenaires sociaux, a porté ses fruits, permettant à l’Alle­magne de combler progressivement son déficit et de renouer avec la crois­sance jus­qu’au début de cette année.

Et consulter les experts avant de définir une stratégie

12Les axes de cette politique avaient au préalable été définis grâce à une large concer­tation au sein des instances institutionnelles impliquées dans la ‘triade déci­sionnelle’ (patronat, syndicats, gouvernement). Elles prenaient en considération éga­lement l’avis des experts. Car la définition de l’action des pou­voirs publics repose en large partie sur l’expertise qualifiée de think tanks indépendants.

Deux instances jouent un rôle particulièrement important outre-Rhin. La première est le « groupe de travail » rassemblant les grands instituts de recherche économique allemands ifo (Munich), IfW (Kiel), IWWH (Ham­bourg) et RWI (Essen) qui, en partena­riat avec des homologues suisses et autrichiens depuis l’été 2007, s’est vu confier par le gouvernement fédéral la mission d’éva­luer conjointement la conjoncture et d’établir des prévisions deux fois dans l’année (voir REA 83/07) ; ce groupe de travail pluraliste publie ses rapports au prin­temps et en automne.
La seconde est le « Conseil des experts pour l’examen de l’évolution économique glo­bale » (Sachverständigenrat zur Begut­ach­tung der gesamtwirtschaftlichen Entwick­lung), mieux connu sous le nom de Conseil des Sages. Composé d’ex­perts reconnus issus de la société civile, institué par voie législative en 1963, il est doté insti­tutionnellement d’une mission d’évaluation d’intérêt public, ce qui lui confère le statut d’une ‘haute autorité’ (voir REA 78/06). Ses missions avaient été renforcées avec l’adoption en 1967, sous la première Grande coalition (1966/69), de la Loi pour la pro­motion de la stabilité et de la croissance. Elles consistent depuis « à évaluer l’évolu­tion économique [du pays] et à éclairer le jugement de toutes les instances res­pon­sables en matière de politique économique ainsi que de l’opinion publique ». A cette fin, le Conseil publie tous les ans un rapport annuel (à la mi-novembre) dans le­quel il formule également des préconisations en matière de politique économique. Le gouvernement fédéral dispose de huit semaines pour prendre position devant le parlement via la pré­sentation d’un rapport exposant ses orientations politiques pour l’année qui s’ouvre. Cette réponse intervient donc toujours début janvier. C’est là aussi la principale raison pour laquelle le gouvernement fédéral renvoie toute décision sur un éventuel pro­gramme conjoncturel structuré au début de 2009.

L’analyse conjoncturelle des Instituts et du Conseil des Sages

Le rebond repose sur la seule consommation privée…

13Le groupe de travail des instituts de conjoncture a publié son rapport d’automne le 14 octobre, sous le titre : « L’Allemagne au bord de la récession ». Le 12 novembre, le Con­seil des Sages publiait son rapport annuel, estimant quant à lui que « l’Alle­magne sera en récession » en 2009. En effet, « l’onde de choc de la crise a tou­ché l’Alle­magne dans une phase de ralentissement cyclique » ; la phase de crois­sance, qui avait débuté au premier trimestre 2005 aura pris fin en 2008. La structure du PIB s’est maintenant modifiée. Du fait du ralentissement de l’acti­vité mondiale, les exportations ne pourront plus assurer au même niveau le rôle moteur qui leur revenait jus­qu’alors ; le recul des com­mandes commence à se manifester par une baisse du taux d’utilisa­tion des capacités. L’investissement, le se­cond moteur qui tirait lui aussi ces dernières années la conjoncture, tournera doréna­vant au ralenti, mû seulement par une acti­vité de construction soutenue des communes qui mettent là à profit la hausse de leur encours fiscal lié à la bonne tenue des activités ces dernières années. En 2009, la con­som­mation privée sera ainsi presque l’unique mo­teur de la conjoncture allemande, bien que tournant à très faible régime.

… car l’activité industrielle est ralentie par la crise mondiale

14Si, en Allemagne, les effets directs de la crise financière mondiale sur l’économie réelle « restent limités », selon le Conseil des Sages, « les conséquences indirectes seront en revanche particulièrement prononcées » puisque le commerce allemand se voit tassé par la contraction de l’activité aux Etats-Unis, mais aussi chez ses parte­naires est-européens ou membres de la zone euro, qu’ils soient aux prises avec une crise im­mobi­lière (Irlande, Espagne, Royaume Uni) ou que leur économie soit « forte­ment affectée » par le ralentissement mondial (France, Italie, Ja­pon). La baisse de la de­mande internationale concerne depuis la fin de l’été 2008 véhi­cules, biens intermé­diaires et biens d’investissements – ces trois catégories qui cons­tituent traditionnelle­ment plus des trois quarts des exportations allemandes –, mettant à mal par ricochet l’industrie allemande. Les chiffres publiés le 5 dé­cembre par De­statis et la Bundes­bank confirment cette tendance : entre septembre/ octobre et les deux mois précé­dents, la demande de produits manufacturés a baissé de 9,5 %, ce recul touchant sur­tout les biens intermédiaires (-7,5 %) et les biens d’investis­sement (-12,5 %).

Pas de comparaison possible avec la crise de 1929

15Instituts et Sages ne cèdent pas pour autant à l’alarmisme. En premier lieu, rien ne per­met une quelconque comparaison avec la crise des années 1930 puisque, entre autres raisons, les banques cen­trales mondiales ont mené, en concertation, une poli­tique de baisse des taux, soute­nue par les gouvernements, et que les risques infla­tionnistes semblent désormais contenus (Conseil des Sages).

L’économie allemande est d’une constitution plus robuste qu’en 1993 ou 2003

16En second lieu, les effets indirects qui commencent à se mani­fester outre-Rhin touchent une économie d’une constitution foncièrement plus robuste aujourd’hui que lors des précédentes crises (Instituts et Sages), dont les deux dernières remontent à 1993 et 2003. Le marché immobilier allemand ne connaît pas de surchauffe. Les en­treprises ont gagné en compétitivité comme en rentabilité depuis 1993, notamment grâce à une évolution des salaires qui est restée favorable, car dans l’ensemble infé­rieure à la productivité. La struc­ture même du sec­teur bancaire allemand, reposant sur une large base d’éta­blis­sements exerçant leur métier traditionnellement au service des entreprises comme les réseaux des Sparkassen et des banques coopératives (voir REA 88/08), prémunit l’économie réelle contre une plus large contagion des risques financiers et donc un assèchement généralisé du crédit.

Prévisions des instituts de conjoncture et du Conseil des Sages

Instituts

Conseil des Sages

2007 a)

2008

2009 b)

2007 a)

2008

2009 b)

 (variation en  % par rapport à la même période de l’année précédente)

PIB

2,5

1,8

0,2

2,5

1,7

0,0

Consommation privée

-0,4

-0,4

0,4

-0,4

-0,3

0,4

Consommation publique

2,2

2,0

2,0

2,2

2,0

2,2

Investisssements bruts

4,3

3,8

-1,4

7,2

5,8

-1,2

Biens d’équipement

6,9

4,8

-3,0

6,3

4,7

-6,4

Construction

1,8

2,9

-0,6

8,1

6,6

2,6

Autres biens

8,0

5,2

2,9

5,1

5,8

1,9

Demande intérieure

1,1

1,1

0,2

1,1

1,1

-0,1

Exportations

7,5

4,4

0,3

7,5

4,2

0,4

Importations

5,0

3,4

0,4

5,0

3,4

0,5

Prix à la consommation (2000 = indice 100)

2,3

2,8

2,3

2,3

2,8

2,1

Coûts salariaux unitaires

0,4

1,6

2,3

0,4

1,7

2,5

 (état)

Déficit public en % du PIB

0,1

0,2

0,0

-0,2

-0,1

-0,2

Actifs (en millions)

39,69

40,24

40,16

39,77

40,30

40,22

Chômeurs indemnisés (en millions)

3,78

3,26

3,26

3,78

3,27

3,30

Source des données : Rapport d’automne des instituts de conjoncture (Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose), en date du 14-10-2008 et Rapport annuel du Sachverständigenrat (« Die Finanzkrise meistern – Wachstumskräfte stärken ») du 12-11-2008. a) état ; b) scénario le plus vraisemblable.

… grâce aux réformes structurelles et à la consolidation budgétaire

17S’ajoute à cela la bonne tenue du marché de l’emploi qui devrait préserver pendant quelque temps encore le pouvoir d’achat des ménages, d’autant que l’évolution des prix revient progressivement à la normale depuis la récente baisse des produits pétro­liers, du gaz, ainsi que des produits alimentaires. Globalement, expliquent les Sages, le po­tentiel de croissance de l’Allemagne s’est accru à la suite des réformes structu­relles menées depuis 2003 dans le domaine de la fiscalité, de la ré­glementation du travail et de la protection sociale. Enfin, et les écono­mistes soulignent ce point à l’una­nimité, la poli­tique budgétaire rigoureuse de ces dernières années place l’Allemagne dans « une position plus con­fortable que d’autres grands pays de l’UE se trouvant eux aus­si au bord de la récession » (Instituts).

Priorité politique absolue : stabiliser le système financier

18Création d’un fonds de garantie pour les marchés financiers

19Néanmoins, de nombreuses incertitudes pèsent sur le PIB de 2009. Et si la chan­ce­lière avertissait l’opinion via la presse le 24 novembre que l’année 2009 « sera por­teuse de mauvaises nouvelles », experts et responsables poli­tiques espèrent que les effets de la crise seront passagers, d’autant que le risque systémique pesant sur le secteur bancaire a pu être largement endigué – au niveau mondial comme en RFA, où le gouvernement fédéral avait annoncé le 13 oc­tobre des mesures de « stabilisa­tion des marchés financiers » prévoyant notamment l’institution d’un fonds de garantie (Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung, SoFFin) doté de 480 milliards €. S’il est trop tôt pour en évaluer l’impact, rappelle le Conseil, l’objectif principal de cette mesure, à savoir asseoir la confiance des acteurs économiques et financiers, semble avoir été atteint pour l’es­sentiel. L’Allemagne a obtenu le 10 dé­cembre l’aval de la Commission pour les modalités concrètes d’attribution de ces aides destinées à permettre aux banques de se restructurer pour recou­vrer leur compétitivité – et pour mieux assurer leur véritable mission : le crédit aux entreprises.

Le Fonds SoFFin est géré par un établissement public (Finanzmarktstabilisierungsanstalt) institué auprès de la Bundes­bank, mais placé sous le contrôle du ministère fédéral des Finances. Le programme de stabilisation prévoit trois types de mesures : la garantie des prêts interbancaires jusqu’à concurrence de 400 milliards € ; la recapitalisation d’établissements bancaires (au maximum 10 milliards € par établissement) ; et le rachat d’actifs à haut risque acquis par les banques avant le 13 octobre 2008 (au maximum 5 milliards € par établissement). La loi du même nom (Finanzmarktstabilisierungs­gesetz, FMStG), dont les dispositions reposent lar­gement sur les préconisations for­mu­lées le 9 octobre par le Conseil des Sages dans une lettre adressée à la chan­celière, est entrée en vigueur quatre jours après son annonce.

Tirer les enseignements du « mal japonais »

20Le Conseil souligne expressément qu’il faut à tout prix éviter de sombrer dans « le mal japonais » des an­nées 1990 qui avait consisté à aider des établissements finan­ciers sans modèle éco­nomique convainquant, ce qui avait eu pour effet de paralyser pendant longtemps l’ensemble du système financier du Japon. Le Conseil des Sages insiste aussi pour rappeler aux décideurs politiques que, si le SoFFin a pour mission de participer acti­vement à la modernisation du système bancaire allemand, cet objec­tif passe par la ré­forme en profondeur du système des banques publiques régionales (voir REA 88/08), une préconisation à laquelle le Conseil avait consacré un rapport spécifique en juin 2008. La restructuration a été mise en chantier dès la fin de l’été.

Quelle politique pour l’économie réelle ?

21Comme l’économie réelle allemande a commencé plus tard que les autres à ressentir l’impact de la crise financière, les décideurs ont pu prendre aussi un peu de temps pour réfléchir collectivement à la meilleure réponse à apporter au tassement conjonc­turel. Ce laps de temps plus ‘confortable’ qu’ailleurs est dû surtout à une particularité allemande : la bonne tenue de son marché de l’emploi.

La bonne tenue du marché de l’emploi…

22D’une part, l’emploi ne réagit toujours qu’avec un retard de quelque six mois aux re­tournements conjoncturels, et comme l’embellie confirmée de ces dernières années –dont la baisse du chômage structurel – se prolonge jusqu’à la fin 2008, elle atté­nuera la progression attendue du chômage en 2009. Ensuite, et c’est là une caracté­ristique spécifique à l’Allemagne que soulignent notamment les Instituts, le cruel manque de main-d’œuvre qualifiée incite les entreprises à la prudence en matière de licencie­ment ; pour ne pas perdre leurs ‘compétences’, elles préfèrent de loin réduire la durée du travail ou recourir au chômage technique partiel (Kurzarbeit). Cela étant, elles com­mencent aussi à hésiter à em­baucher, comme le révèlent les enquêtes des mi­lieux écono­miques. En effet, une série d’accords conventionnels de branche, dont celui de la métallurgie, laissent présager une hausse à venir des coûts salariaux, ce qui fait que, « à moyen terme, il ne faut plus guère attendre une impulsion positive sur l’emploi » (Instituts). Au total, estime pour sa part la Bundesbank, l’Agence fédérale pour l’emploi devrait recenser 100 000 chômeurs de plus en 2009 et 2010, ce qui por­tera le taux de chô­mage (données administratives) à respectivement 8,1 % et 8,5 % (il sera selon toute vraisemblance de 7,8 % en moyenne sur l’année 2008).

… devrait soutenir la consommation

23Cette relative stabilité du marché du travail, conjuguée à une hausse des revenus dis­ponibles du fait du recul de l’inflation, étaie l’espoir que la consommation ne s’effon­drera pas. A l’approche de Noël, en tout cas, les Allemands sont d’humeur à consom­mer … Mais ensuite ? Il convient donc de prendre des mesures de soutien adaptées. Mais lesquelles ? Les Instituts estiment que « les programmes conjonctu­rels clas­siques n’ont guère d’effet positif », ni à court ni encore moins à moyen terme.

Il faut donc soutenir l’investissement privé et public

24Ils plaident donc plutôt pour l’adoption de mesures agissant sur le moyen et le long terme car per­mettant de préserver la capacité d’investissement des entreprises et de débrider les forces de croissance – sans mettre en danger, bien entendu, la consoli­dation budgétaire. Du côté des recettes, ils prônent ainsi une réduc­tion du poids des prélève­ments fiscaux et sociaux, passant notamment par une réforme structurelle du code fiscal et une limitation durable des cotisations à moins de 40 % du salaire brut ; elles avaient pu être ramenées à 39,9 % en 2008 du fait de la baisse de la cotisation chô­mage, mais remonteront à 40,2 % en 2009 du fait notam­ment de l’entrée en vi­gueur de la réforme de l’assurance maladie (voir dans ce numé­ro). Du côté des dé­penses, ils plaident pour la mise en œuvre anticipée des projets d’investissement dans les infrastructures, la formation et la recherche, projets figurant au Contrat de coalition (voir REA 74/05). Pour contre-financer ce programme sans accroître à terme le dé­ficit, il conviendrait de réduire dès 2010 plus que pré­vu les subventions à l’éco­nomie ou de comprimer drastiquement les dépenses pu­bliques de consomma­tion.

Les effets pervers à long terme des programmes conjoncturels après le 1er choc pétrolier
Le choc pétrolier de 1973 coïncidant avec le début du recul de l’emploi industriel, l’Allemagne voit s’accumuler un important socle de chômage structurel – ce socle qui a longtemps paru incompressible et qui commence seulement à se résorber depuis les ré­formes Hartz. Le gouvernement fédéral adopte divers programmes conjoncturels, et sous le chancelier Schmidt (SPD) est lancé un pro­gramme de ‘traitement social’ du chômage. Tous sont financés par le déficit, H. Schmidt estimant qu’il préférait « plutôt 4 % de déficit que 4 % de chômage ». C’est là la première origine de la progression de la dette structurelle de l’Allemagne et du poids important des dépenses publiques (en 1982, elles sont passées à 48 % du PIB). Jusqu’aux réformes Hartz, aucune des mesures en faveur de l’em­ploi n’était parvenue à réduire le chômage structurel, et aujourd’hui encore, les effets de cette politique, en dimi­nuant la capacité à effectuer des investissements publics, grèvent lourdement le potentiel de croissance allemand.

Le Conseil des Sages met en garde contre toute politique de soutien sectoriel

25Le Conseil des Sages, dont la mission expresse est de guider les pouvoirs publics dans leur prise de décision, est plus exhaustif. S’il plaide pour que soient don­nées « des impulsions nettes pour développer les forces de croissance in­terne et la de­mande intérieure », il met en garde l’Allemagne de continuer à suivre certains exemples étrangers et d’envisager des « options qui ne sont en réalité que l’expres­sion d’un activisme poursuivant des objectifs de politique industrielle, ac­ti­visme ris­quant de donner lieu à des décisions dommageables à une politique de croissance ».

Le Conseil des Sages déconseille vivement toute mesure de soutien sectoriel, y compris à l’automobile, car risquant d’attiser les con­voitises des autres secteurs. Plus fonda­mentalement, ce type de mesures « mène à une distorsion de l’allocation sectorielle du ca­pi­tal », un effet pervers et du­rable injustifiable, même en récession. De plus, ces mesures, lorsqu’elles visent le renouvelle­ment du parc automobile, « ne déclenchent généralement que des effets de substitution ». S’y ajoute que, contrai­rement à ce qu’affirmait officielle­ment le gouvernement fédéral, la réduction des émissions de CO2 ne s’assimile en rien à une « mesure favorable à l’industrie ». Et de fait, à la veille du sommet européen des 11.12 décembre, la chancelière Merkel, poussée par les ministres-présidents des Länder les plus puissants, changeait d’optique, déclarant qu’elle ferait tout pour que le paquet énergie-climat ne nuise pas à l’activité industrielle.
Reste que la filière automobile, globalisée, est sévèrement touchée. Mais les constructeurs alle­mands ne tendent pas la sébile, ils cherchent plutôt à voir dans la crise une opportunité pour engager une restruc­tu­ration de fond de leurs activités – à l’instar de la sévère straté­gie de rationalisation menée à partir de la crise de 1993 et qui leur avait permis d’améliorer sensiblement leur compétitivité comme de développer leur effort de R&D au point que l’automobile est devenue l’un des principaux moteurs de l’innovation outre-Rhin.
Une nouvelle période de consolidation, mondiale, s’annonce donc, où un rôle particulier est dévolu à Opel. Ce constructeur, d’origine allemande, avait été cédé à General Motors au printemps 1929. Filiale à 100 % du groupe GM, l’Adam Opel AG n’en reste pas moins une SARL indépendante de droit allemand. Mais au fil du temps, les activités de la maison mère et de sa filiale se sont étroitement im­briquées, GM ayant même installé à Rüsselsheim, au siège d’Opel, le centre global de R&D du groupe. Or GM a une dette de plu­sieurs milliards $ envers sa filiale (dépenses de R&D), autant de capitaux qui font défaut à Opel. Une garantie de l’Etat allemand pour­rait ménager la transition – si GM n’était menacé d’insolvabilité. L’application du droit américain dans ce cas interdirait à Opel de per­ce­voir les créances dues et signifierait pour le gouvernement allemand que, au lieu de soutenir l’investissement d’Opel, la garantie pro­jetée irait abonder l’actif de GM. Un plan de sauvetage américain de l’auto­mobile pourrait lever ce risque. Mais la problématique de l’articu­lation entre GM et Opel, révélée par la crise, demeure. Sortir Opel du périmètre de GM pour­rait être une solution. Mais comment ‘détri­coter’ notamment les activités de R&D du groupe ? Une société Opel indépendante ne serait pas viable du fait de sa trop petite taille et devrait se rapprocher d’un concurrent. Et alors, de qui ?

Il préfère une hausse des dépenses publiques d’investissement…

26Si une politique de soutien aux secteurs industriels les plus touchés n’est pas per­mise, comment alors soutenir les forces de croissance en cette période de crise ? En don­nant priorité à l’investissement public, explique le Conseil des Sages. Cela est d’autant plus urgent qu’il a longtemps été négligé. Depuis près de 40 ans, les dé­penses publiques d’investisse­ment ne cessent de baisser. De 1970 à 2002, le ratio dé­penses/PIB était tombé de 7,1 % à 3,5 % (rapport 2002/03). Et depuis le lancement de la politique de consolidation budgétaire en 2003, le montant de ces dépenses est régulièrement inférieur à celui des amortissements, constate-t-il ; voilà ce qui inhibe struc­turellement le potentiel de croissance allemand. L’indispensable effort d’inves­tis­se­ment peut légitimement être financé à crédit, la hausse du déficit public lié aux in­ves­tissements n’étant pas limitée par la Constitution en cas de perturbation de l’équ­ilibre économique ni sanctionnée par le Pacte de stabilité depuis que ses critères ont été assouplis sous l’action conjointe de G. Schröder et J. Chirac. Mais ces investisse­ments doivent être stratégiques pour la compétitivité future, et donc concerner les infrastructures et la formation. Enfin, ajoute le Conseil, il s’agit de revoir en profon­deur la loi de réforme de la fiscalité des entreprises, telle qu’elle vient d’être adoptée, afin d’inciter les entreprises elles aussi à investir plus. Le coût de ces mesures devrait se situer dans une fourchette de 0,5 % à 1 % du PIB.

… et la poursuite des réformes structurelles…

27A ce premier train, plus ‘conjoncturel’, doit venir s’ajouter impérativement une politique visant à améliorer le cadre réservé aux activités, afin de parer au risque que « le po­litique ne prenne ces efforts dus à la faiblesse conjoncturelle pour prétexte de pour­suivre avec moins d’ardeur ceux qu’il avait commencé à déployer ces dernières an­nées dans l’objectif de développer le potentiel de croissance, à savoir les réformes structurelles dans le domaine budgétaire, celui de la régulation du travail et celui de la protection sociale ». C’est là un franc rappel à l’ordre et aux objectifs inscrits dans le Contrat de coalition (voir REA 74/05).

… en matière de politique budgétaire, fiscale et sociale

28La réforme du fédéralisme financier, en cours depuis plus de deux ans, « peut être considérée comme un échec ». Aucun compromis ne se dessine en cette fin d’année, les négociations achoppant sur les moda­lités d’un pacte de stabilité interne à la RFA. La loi portant ré­forme de l’imposition des successions, qui entrera en vigueur au 1er janvier, se borne en réalité à « servir des inté­rêts particuliers » ; il faut repenser l’arti­cula­tion entre les différents types d’héri­tages et créer une cohérence avec l’impôt sur les revenus et sur les sociétés. En ce qui concerne l’emploi, il convient de poursuivre la politique engagée en 2002/04 pour réduire plus durablement encore le chômage structurel. Dans le domaine de l’emploi, un régime de sub­vention salariale doit être préféré à un SMIC légal (« con­trepro­duc­tif »), et il faut assouplir le régime de protec­tion contre le licenciement. Les partenaires so­ciaux doivent continuer à prendre une part active à la politique de crois­sance en me­nant une « politique salariale favo­rable à l’emploi », notam­ment en assouplissant l’appli­cation des normes tarifaires au niveau de l’entreprise. En matière de protection sociale, il s’agit de revenir sur les « mesures mi-chèvre mi-choux » adop­tées en 2008, et notamment de revoir de fond en comble la réforme de l’assurance maladie qui en­trera en vigueur en 2009. Le ‘programme de relance’ que préconisent ces gardiens de l’orthodoxie ordo-libérale que sont les Sages est donc d’abord une relance de la poli­tique des réformes.

Une priorité absolue : poursuivre la consolidation  des finances publiques

29La priorité des priorités doit rester la poursuite de la consolidation budgétaire. Car la crise actuelle révèle que « seul un budget dont la soutenabilité est assurée confère à l’Etat la marge de manœuvre lui permettant de prendre les mesures adaptées en pé­riode de décélération conjoncturelle et de préserver comme de développer les catégo­ries de dépenses favorisant la croissance sur le long terme ». C’est parce que l’Alle­magne a assaini ses finances publiques qu’elle peut se permettre actuellement de laisser jouer les stabilisateurs automatiques. Depuis 2003 en effet, le déficit comme la dette ont pu être rapprochés des principes de soutenabilité au cœur du Pacte de sta­bilité et de croissance. Alors qu’il y a 5 ans, le déficit était encore de 4 % du PIB, il a pu être ramené à l’équilibre en 2007 – pour la première fois en près de 20 ans, sou­lignent les Sages. Le ratio de la dette a été abaissé de 65,1 % à 63,4 %, mais reste supérieur aux 60 % du Pacte. Cet effort a toutefois été réalisé pour l’essentiel par une hausse des recettes (hausse des barèmes fiscaux, de la TVA, mais aussi encours fiscal supé­rieur du fait de la croissance et des effets de l’inflation sur le montant des revenus), et moins par une réduction des dépenses. C’est donc sur ce point aussi qu’il faudra concentrer les efforts. Voilà l’arrière-plan des réflexions qui animent la chan­ce­lière lorsqu’elle approuve l’idée d’un plan de relance européen tout en excluant caté­goriquement qu’il se traduise par une hausse des dépenses pour les Etats membres au-delà de ce que prévoient les plans de relance nationaux.

Adoption d’un programme conjoncturel controversé

Conseil des Sages : « un méli-mélo »

30Le programme « pour garantir l’emploi en dynamisant la croissance » adopté le 5 dé­cembre prévoit 15 types de mesures pour 2009/10 qui, en se joignant à di­vers allége­ments adoptés précédemment, coûteront au total 32 mil­liards €. Les Sages ne mé­nagent pas leur critique face à ce qu’ils considèrent comme « un méli-mélo de me­sures isolées qui crée certes l’impression que [le politique] tra­vaille, mais ne par­vien­dra guère à accroître le potentiel de croissance tout en donnant un coup de pouce à la conjoncture ». Les milieux économiques ne sont guère plus tendres, ni les Länder qui se voient contraints de remettre en question leurs propres efforts de consoli­dation bud­gétaire (la Bavière a dû injecter 10 milliards € dans le sauvetage de la Bayern LB).

Objectif de l’équilibre budgétaire repoussé à 2013

31Le plan adopté par Bund et Länder a écarté les mesures-gadgets qui circulent dans l’opinion (comme la création d’un « bon de consommation » de 500, voire 1 000 € qui serait distribué aux ménages) ou les mesures non moins séduisantes (baisse des prélèvements) prônées tantôt par le SPD, tantôt par le ministre fédéral de l’Economie, Michael Glos, ou le nouveau ministre-président de Bavière, Horst Seehofer (tous deux CSU). Il se limite au strict nécessaire en termes de compromis et reste fondé sur l’in­vestissement. Mais le prix à payer est lourd : l’équilibre budgé­taire global de la RFA, prévu à l’origine pour 2011, sera repous­sé en consé­quence à 2013. Dans le meilleur des cas, puisque les grands Länder : Hesse, Rhénanie du Nord-Westphalie ou Bade-Wurtemberg commencent à développer leurs propres programmes conjoncturels.

Baisse des recettes et incertitudes sur les dépenses

32La contrainte budgétaire est la principale raison pour laquelle la chancelière et son mi­nistre des Finances se refusent (encore ?) à l’idée d’une baisse des impôts directs ou indi­rects. D’autant que, indépendamment du programme conjoncturel, le budget prévi­sionnel 2009 a dû être sérieusement revu : avec la contraction de l’activité, l’encours fiscal est moins élevé que prévu, et la crise financière a obligé le gouvernement à ajourner la pri­vatisation de Deutsche Bahn. Enfin, le 9 décembre, le Tribunal consti­tu­tionnel fé­déral a jeté l’incertitude sur les dépenses 2009 en annulant la sup­pression du forfait transport déductible des impôts (2007) ; les foyers fiscaux devront être remboursés.

Les trois finalités du programme conjoncturel allemand :
- fluidifier le crédit aux entreprises : la banque publique KfW, partenaire notamment des PME, se voit doter en 2009 d’un fonds complémentaire de 15 milliards € pour suppléer au crédit bancaire ;
- inciter à l’investissement : la dégressivité des amortissements, abrogée en 2007, sera réintroduite pour deux ans et doublée d’un régime spécifique pour les PME (coût : près de 13 milliards €). Le programme d’incitation fiscale à une rénovation ‘verte’ des im­meubles est doté de 3 milliards € supplémentaires en 2009/10. Les communes se voient ménager des conditions de crédit avantageuses pour leurs investissements en infrastructures. Les projets prioritaires de modernisation des infrastructures de trans­port (Bund et Länder) et d’aménagement territorial seront réalisés par anticipation dès 2009 ;
- donner un coup de pouce au pouvoir d’achat : hausse de la ristourne fiscale pour les travaux d’aménagement confiés à l’ar­tisanat ; suppression de la vignette pour les véhicules neufs jusqu’en 2010 ; prolongement de 6 mois de la durée des versements compensatoires aux salariés en chômage technique partiel (portée à 18 mois), création de 1 000 postes de conseillers dans les agences pour l’emploi, extension du dispositif de formation continue pour les seniors et les moins qualifiés…

33Les Allemands veulent être rassurés sur leur épargne

34Mais ce ‘coup de pouce’ indirect et imprévu au revenu disponible (le ministère fédéral des Finances l’estime à près de 3 milliards € sur le seul 1er trimestre 2009) vient aussi à point nommé pour doper le moral des ménages… Car les Allemands, amplement in­formés de l’évolution de la crise, sont inquiets, comme le révèle le baromètre Deutschlandtrend du 5 décembre réalisé par Infratest dimap pour la première chaîne publique. Les trois quarts des sondés pensent que le pire est encore à venir ; et pour­tant, la majorité des Allemands estime que la crise ne met pas en dan­ger leur emploi. Ils n’ont qu’une angoisse (à 42 %) : perdre leur épargne – il est vrai que leur taux d’é­pargne atteignait 11,3 % au premier semestre 2008, soit le niveau le plus haut depuis 1994 (Destatis). Une courte majorité se dégage aussi pour pré­férer à des baisses d’impôts ponctuelles une réforme de fond du code fis­cal quand le plus dur de la crise sera passé, considérant que la priorité est d’assainir les finances publiques.

35Interrogés sur la gestion de crise du gouvernement fédéral, les Allemands sont encore 66 % à lui attester « une action rapide et déterminée », bien que ce taux soit légère­ment en baisse. 55 % jugent que le gouvernement « fait du bon travail », et 78 % es­timent que la chancelière défend avec succès les intérêts allemands dans les ins­tances internationales.

36La chancelière Merkel sait que « ses concitoyens répondent à d’autres stimuli que ceux qui sont monnaie courante à New York, Londres ou Paris », explique Jackson Janes, directeur exécutif de l’American Institute for Contemporary German Studies auprès de l’Université Johns Hopkins de Washington dans une analyse parue le 5 dé­cembre (www.aicgs.org). Or ces stimuli se résument ainsi : « préserver la confiance dans un gouvernement qui maintient imperturbablement son cap vers l’équilibre bud­gétaire, peu importe le temps qu’il faudra. Donc pas de drama­tisation, mais bien plutôt une rigoureuse discipline ».

37L’Allemagne n’a pas l’habitude de multiplier les dispositifs adoptés dans l’urgence. Et elle rechigne à céder aux sirènes du court-termisme, même si la crise et la période pré-élec­to­rale sont propices aux entorses à l’orthodoxie. Car il importe avant tout de rétablir la con­fiance – mesure-mère d’une politique économique « orientée sur le long terme » et visant à « créer un environnement fiable et stable pour l’activité », selon la dé­finition de la politique de l’offre que donne le Conseil des Sages (rapport 1997/98). A l’époque actuelle, où plus que jamais « les politiques écono­miques nationales voient leurs effets largement limités par le degré croissant d’inter­dépendance des re­lations économiques », une politique efficace de l’offre semble à l’Alle­magne la seule réponse possible aux mutations qu’engendre la crise financière. Glo­balisation et euro­péanisation font prendre conscience que ce cons­tat des Sages : « la crois­sance n’est pas réalisée par l’Etat », formulé voici dix ans, n’a rien perdu de sa pertinence. Elle est au contraire le fruit de l’ensemble des efforts entrepris par les acteurs écono­miques. Voilà aussi pourquoi la chancelière préfère « garder ouvertes toutes les options » et consulter largement les représentants de la société civile.

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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Bourgeois, « Contre la crise, une politique de l’offre axée sur le moyen terme », Regards sur l'économie allemande, 89 | 2008, 3-10.

Référence électronique

Isabelle Bourgeois, « Contre la crise, une politique de l’offre axée sur le moyen terme », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 89 | décembre 2008, mis en ligne le 12 janvier 2009, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/rea/2843

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Auteur

Isabelle Bourgeois

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