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5 ans de Loi Hartz IV : continuité et ruptures dans les politiques allemandes pour l’emploi et contre la pauvreté

Markus Promberger
Traduction de Isabelle Bourgeois
p. 5-12

Résumé

En janvier 2005, l’Allemagne a introduit un système uniforme de soutien forfaitaire aux personnes nécessiteuses disposant d’une capacité de travail entière – c’est là une pièce maîtresse des réformes du marché de l’emploi et de la politique sociale menées par la coalition fédérale SPD/Verts alors au gouver­nement. Une Commission baptisée du nom de son président, Peter Hartz, un dirigeant de Volkswagen aujourd’hui tombé en disgrâce dans l’espace public, et composée de scientifiques, managers et responsables politiques de haut rang, avait préparé la réforme du code social allemand (Sozialgesetzbuch, SGB). Après de houleux dé­bats publics, son nouveau Chapitre II (SGB II) est alors entré en vigueur voici cinq ans. Techniquement, il uniformise en les soumettant au même régime admi­nistratif les deux systèmes d’assistance précédemment distincts qu’étaient l’aide aux chômeurs en fin de droits (Arbeitslosenhilfe) et l’aide sociale (Sozialhilfe). Or ce faisant, il introduit, tout au moins dans la rhéto­rique politique comme dans le texte de la loi, une modification profonde des ap­proches et objectifs sous-jacents du Code social.

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Texte intégral

1Alors que dans la praxis allemande de l’aide sociale, priorité était donnée à l’as­sistance portée aux personnes concernées pour compenser leur situation de nécessité matérielle, et que sa finalité était avant tout d’éviter la pauvreté, il s’agit essentiellement aujourd’hui, à l’image des approches du workfare ou de l’activa­tion en vigueur dans d’autres modèles d’Etat-Providence, de mettre fin le plus rapidement possible à la situation de pauvreté des personnes concernées grâce au placement dans un emploi leur permettant d’assurer leur subsistance, cette réinsertion étant censée s’opérer par diverses mesures d’incitation (activa­tion).

Plusieurs raisons pour un changement de paradigme :…

2Les travaux de la Commission Hartz et le nouveau chapitre II du Code social (SGB II) visaient dès l’origine à opérer un net changement de para­digme dans la politique sociale allemande ; celui-ci avait été rendu nécessaire par les muta­tions du contexte économique. Dans les années 1990, la préoccupation priori­taire, surtout en matière de politique pour l’emploi, était de mettre fin rapide­ment à la dépendance de l’aide sociale grâce au retour en emploi.

3Les facteurs décisifs ex­pliquant l’adoption des mesures mêlant réduction des prestations de transfert et incitations, voire contraintes, à la réintégration du mar­ché de l’em­ploi, sont no­tamment les suivants :

… déficit des caisses d’assurance sociale d’après l’Unité…

4● les charges liées à l’Unité allemande n’avaient que partiellement été supportées par la fiscalité. Une large partie du chômage généré par le processus de transformation socio-économique des nouveaux Länder a été financée grâce aux transferts issus du système de l’assurance sociale, donc alimenté par les cotisations (assurance re­traite, assurance chômage, assurance maladie), creusant un grand trou dans leurs caisses ;

… crise structurelle du marché de l’emploi à partir de 1967…

5● le processus de tertiarisation de l’économie, ainsi que l’effort de rationalisation des entreprises, avaient plongé à partir de 1967 le marché de l’emploi dans une crise struc­turelle jamais complètement résorbée, et qui avait fortement accru le risque du chô­mage de longue durée surtout pour les chômeurs âgés, faiblement qualifiés et is­sus de l’industrie. Socle élevé de chômeurs et croissance sans emploi sont depuis liés ;

… dépérissement des emplois non marchands dès la fin 1990…

6● plusieurs années de controverses sur le dispositif des Arbeitsbeschaffungs­maß­nah­men (mesures d’accès à l’emploi), menées surtout sous l’angle de l’intégration profes­sionnelle, et moins sous celle de l’insertion sociale, avaient abouti à la fin des années 1990 à ‘l’assèchement’ du marché des emplois non marchands (dénommé le « deu­xième marché de l’emploi ») ;

… focus sur la réticence au travail des personnes concernées

7● les discussions sur les trappes à pauvreté et la prédominance des théories écono­miques axées sur l’offre avaient fini, dans l’interrogation sur les causes menant à la pauvreté et au chômage de longue durée, à mettre implicitement en avant la faible vo­lonté de travailler imputée aux personnes concernées.

La concurrence avec les régimes communistes avait dopé l’Etat Providence de la RFA

8La concurrence des systèmes avec le socialisme réellement existant qui, selon les historiens, a dans une très large mesure contribué à l’expansion de l’Etat-Providence de la République fédérale, avait perdu tout fondement après l’Unité allemande. Cet état de fait aussi a rendu les responsables politiques moins en­clins à financer des programmes d’assistance de grande envergure.

Après l’Unité, revirement de l’assistance à l’activation

9De ce fait, la prééminence politique accordée à la logique d’assistance et de dé­veloppement de la capacité des bénéficiaires à subvenir à leurs besoins et à mener une vie autonome a cédé le pas à une approche fondée sur la réinté­gra­tion la plus effective possible du marché du travail, dans l’espoir quelque peu illu­soire que celle-ci serait plus efficiente et moins coûteuse pour la collectivité. De ce point de vue, la réforme de l’Etat social est une résultante des mutations de l’économie et de la société. Le nouveau chapitre SGB II était censé mé­nager la transition de l’Etat-assistance ou prévoyance vers un Etat social basé sur l’activa­tion ; on cherchait à rompre avec la doctrine de l’Etat-Providence tra­ditionnel et ses habitudes qu’on ne considérait désormais plus comme admis­sibles.

10Dans quelle mesure ce changement d’approche s’est-il traduit concrètement lors de la réforme du chapitre SGB II ? Le nouveau système liant aide (forfait de base assurant un minimum vital) et activation est-il en rupture avec la lutte contre la pauvreté ? Et peut-on affirmer qu’il constitue un changement de paradigme en matière de politique sociale – pas seulement au plan rhétorique, mais aussi dans la praxis ? Après cinq années d’existence du nouveau régime « Hartz IV » sous l’œil critique de l’opinion et de l’évaluation scientifique, le moment est venu de procéder à un bilan.

Contexte et liens historiques de la genèse de la politique de lutte contre la pauvreté et de la politique sociale

De la solidarité humaine…

11Que certaines personnes ne soient pas capables de subvenir à leurs besoins est un fait inhérent à toute vie sociale. Cette situation est même la normalité dans des phases biographiques particulières comme l’enfance, l’âge ou en cas de ma­ladie. De même est une caractéristique structurelle inhérente à la collec­tivité hu­maine que ces personnes soient alors assurées du soutien de leurs proches im­médiats, qu’il s’agisse de la famille, de la tribu, du village, de la com­munauté reli­gieuse ou de tout autre groupe de la société. Mais il arrive égale­ment que ces liens de solidarité soient insuffisants. C’est pourquoi on peut observer depuis l’An­tiquité l’existence de formes institutionnalisées, secon­daires, de solidarité, des greniers des pharaons jusqu’aux hospices pour pauvres des villes du Moyen Age.

… à l’Etat-Providence

12La misère de masse de l’industrialisation et les risques existentiels intrinsèques du travail salarié ont fini par déclencher des processus politiques menant à la genèse et au développement de l’Etat-Providence avec son ample arsenal ‘d’ins­titutions se­condaires’ évoluées d’une politique sociale soutenant les individus jusque dans les situations de pauvreté. Au niveau des concepts comme à celui des politiques menées, on peut retracer l’évolution de la question des pauvres au Moyen Age vers la question sociale du XIXe et du début du XXe siècle, puis vers la politique sociale développée de l’Etat-Providence depuis la période 1929-1970 qui attribue de plus en plus la pauvreté à divers groupes à problèmes ou en marge de la société, alors que les risques de pauvreté considérés aupara­vant comme cen­traux (âge, maladie, chômage) sont désormais couverts par les insti­tutions ac­compagnant l’emploi régulier. Or depuis, on commence à se de­mander si le système du travail salarié possède toujours la force d’intégration qui le carac­té­risait ou si la précarité jusqu’ici marginale n’est pas en train de re­venir au centre de la société du labeur (Castel, 1999).

Ambiguïtés entre exclusion, contrôle et soutien

Ambiguïté foncière de la perception de la pauvreté

13Depuis des siècles, on décèle une ambiguïté caractéristique dans la manière dont la société aborde la pauvreté : d’un côté, la pauvreté éveille solidarité, com­passion et soutien, de l’autre, elle suscite rejet, gêne et exclusion, surtout lors­qu’elle s’accompagne de modes de vie divergents – de la divergence reli­gieuse ou ethnique jusqu’aux comportements divergeant des rôles traditionnels (par exemple mère au foyer, ouvrier, citoyenneté, sédentarité). Cette ambiguïté a mené à la classique différenciation entre « deserving poor » et « underserving poor » : entred’un côtéceux que le destin a plongé dans la pauvreté et qui, parce qu’ils se plient à leur sort avec humilité, méritent le soutien de la collectivité, et de l’autre, ceux qui sont eux-mêmes responsables de leur pauvreté du fait de leur comportement déviant et ne méritent donc pas que la collectivité leur vienne en aide. Cette ambiguïté explique aussi pourquoi, depuis ses origines jusqu’à aujour­d’hui, la lutte contre la pauvreté se présente sous deux faces : l’une étant l’aide à la sub­sistance et le soutien, l’autre, une approche de ‘police des pauvres’ em­preinte d’ordre, de contrôle, de contrainte et d’exclusion, dont les mesures ont pu s’é­tendre de l’interdiction de la mendicité, en passant par le travail forcé, jus­qu’à l’enfermement dans des maisons des pauvres et même à la déportation. Ainsi, jusqu’en 1967, l’Allemagne pratiquait l’hébergement forcé des pauvres au mode de vie divergent comme les personnes « non sédentaires », les femmes « im­morales » et les jeunes au comportement « suspect ».

1954 : droit à prestations sociales, 1961 : création de l’aide sociale

14Un jugement de fond rendu en 1954 par le Tribunal administratif fédéral a ap­porté une césure certes controversée au début, mais non moins lourde de con­sé­quences : en se réclamant de « l’obligation d’Etat social » contenue dans la Loi fondamentale pour reconnaître un droit subjectif à assistance, l’arrêt a fina­lement imposé en Allemagne aussi un droit à prestations sociales tel que le connaissent la plupart des démocraties occidentales. C’est cette notion de droit fondamental qui donna naissance à la Loi fédérale sur l’aide sociale (Bundes­sozialhilfegesetz) de 1961. Et c’est ainsi que le côté ‘police des pauvres’ de la politique sociale se trouva peu à peu réduit au contrôle de la situation de néces­sité du demandeur, à son devoir de participation et à la lutte contre la percep­tion frauduleuse de pres­tations. Pourtant, le phénomène d’exclusion perdure, comme le montrent par exemple le débat sur les couches inférieures de la so­ciété (Unterschicht) au cours de l’été 2007, mais aussi, plus généralement, celui sur l’exclusion sociale qui est mené de longue date en Allemagne comme ailleurs.

La politique de lutte contre la pauvreté reste ambiguë

15L’histoire de la politique sociale nous confronte, malgré toutes les évolutions qui ont marqué la société, l’économie et la politique, à une étonnante continuité structurelle. La coexistence et corrélation entre assistance et contrôle, la dis­tinc­tion entre deux catégories de pauvres (« deserving » et « underserving poor »), la question de savoir si les pauvres font partie de la société ou non – tout cela révèle que la politique de lutte contre la pauvreté a conservé son ca­ractère de tête de Janus ; elle reste marquée par les dichotomies exclusion / in­tégration, assistance / contrôle et soutien / exigence d’une contrepartie, même si, désor­mais, la politique de lutte contre la pauvreté est dans l’ensemble solide­ment fon­dée sur les droits fondamentaux du citoyen.

Un thème récurrent : l’aide de base est-elle juste?

Au cœur des débats actuels : le caractère forfaitaire de l’aide de base

16De même, la controverse sur le niveau des prestations de soutien pécuniaires n’a jamais cessé depuis qu’existe la République fédérale ; s’y affrontent plu­sieurs approches : « besoins fondamentaux objectifs » (panier de la ménagère standard ou minimum vital socio-culturel ?), nécessité de différenciation par rapport au travail rémunéré et nécessité d’une différenciation des aides selon les régions (et leurs standards de vie) et les particularités biographiques des bénéficiaires. Ainsi, on observe aujourd’hui encore à intervalles réguliers un revirement dans le débat public entre ceux qui préconisent la hausse ou, à l’in­verse, la baisse des aides pécuniaires. Cet éternel pour et contre scientifique, juridique et politique porte par exemple sur le mode de calcul du forfait de base, le caractère désormais forfai­taire introduit par le nouveau chapitre SGB II des prestations exception­nelles (pour l’achat de vêtements d’hiver ou d’une nouvelle machine à laver, par ex.) prévues par la Loi fédérale sur l’aide sociale (Bundessozialhilfegesetz, BSHG, § 31), ou la réduction du forfait de base destiné aux jeunes vivant au foyer de leur parents. Au cœur des débats actuels se trouve la question de la justice du forfait de base et de sa conformité notamment avec les besoins des familles, aboutis­sant à la hausse du forfait social (Sozialgeld) versé aux enfants en âge scolaire intervenue en juillet 2009 et au jugement rendu le 9 février 2010 par le Tribunal constitutionnel fédéral qui enjoint une révision du mode de calcul des forfaits de base (voir REA 95/2010).

Mutations en cours dans les politiques contre la pauvreté et pour l’emploi – mutations du travail

Emiettement à la base du modèle du travail salarié

17Une importante mutation s’observe, malgré toutes les controverses, dans l’ac­cep­tation croissante, en politique comme en droit, du processus ‘d’émiettement à la marge’ du modèle du travail salarié : emploi intérimaire, petits boulots, CDD, temps par­tiel réduit, travail à bas salaires, toutes les formes d’emploi précaire sont en hausse en Allemagne depuis les années 1970 et concernent aujour­d’hui la moitié des actifs. Si ce type d’activité accroît d’un côté la flexibilité des en­tre­prises, il remet dans le même temps à l’ordre du jour les risques existen­tiels autrefois liés au travail salarié : pauvreté malgré un emploi, peu ou pas de cotisa­tions versées à la protec­tion sociale, projets de vie peu planifiables, risques de pauvreté. Or jus­qu’ici, la politique menée en matière de protection sociale n’a pas suffisamment pris en compte cette problématique. La flexicurité tant invo­quée est restée lettre morte.

Processus d’abstraction de la protection et de la bienfaisance

18Et pourtant, si on se place dans une perspective historique, on parvient à iden­tifier dès avant 2005 une longue série de mutations en cours dans la poli­tique sociale. On a vu ainsi les divers types de protection directe, interper­sonnelle par-delà les classes sociales (patriciat, clientélisme, patronage), de même que la poli­tique sociale interne à l’entreprise, perdre leur sens au fil du temps, mais aussi émerger durablement le concept de droits fondamentaux dans la lutte contre la pauvreté. Le rôle dévolu à la bienfaisance a lui aussi évolué : si elle se pratique toujours, elle a connu une abstraction. Le plus sou­vent (en Occident), les dons ne vont plus au pauvre qu’on connaît personnel­le­ment, mais sont versés à des orga­nisations qui, à titre bénévole ou profession­nel, sont en charge de la pauvreté ou exercent d’autres missions de bienfai­sance.

Uniformisation de l’aide de l‘Etat

La logique forfaitaire de Hartz IV semble préfigurer la fin des distinctions statutaires…

19L’évolution de l’Etat Providence au cours du siècle passé révèle en outre une nette tendance à l’uniformisation de la politique publique de lutte contre la pau­vre­té. Ce sont principalement les différenciations statutaires qui se sont vu ré­duire. La réforme du système d’assistance de 1924 distinguait encore, comme les précédentes, entre divers systèmes et entre diverses catégories : assis­tance aux chômeurs, aux pauvres, aux victimes de guerre, petits retraités et re­traités de l’assurance sociale, invalides, femmes en couches et travailleurs sai­sonniers ou itinérants ; certaines d’entre elles bénéficiaient de ce qu’on appelait alors « l’as­sistance valorisée » qui avait à tenir compte, dans le calcul du type comme du montant des prestations de soutien, du « standard de vie anté­rieur ». Et même dans les années 1950, on débattait et on appliquait partielle­ment des différencia­tions comparables en fonction du groupe ou du statut des bénéficiaires ; mais ces dispositions ont été peu à peu abrogées depuis, sauf l’existence de régimes ré­glementaires distincts pour les personnes dans l’incapacité de travailler. La der­nière étape de cette uniformisation, franchie récemment avec la réforme du cha­pitre SGB II, a été l’abrogation de l’aide aux chômeurs en fin de droits (Ar­beits­losenhilfe), une prestation d’assistance qui était fonction du montant du salaire antérieur (dans une fourchette de 53 %à 57 %) et non pas, comme le croient cer­tains, axée sur le maintien du standard de vie antérieur.

… biographiques…

20De ce fait, il n’existe plus aujourd’hui pour les personnes dans le besoin et ayant une capacité de travail pleine et entière aucun système de soutien déterminé par la biographie professionnelle précédente. Cela soulève non seu­lement la ques­tion des mon­tants parfois différents des transferts, mais aussi le problème de la perte de la re­connaissance portée par la société à la biographie professionnelle des béné­ficiaires. Certes, les ex-bénéficiaires de l’ancienne aide sociale dispo­sant d’une capacité de travail pleine et entière (plus de 3 heures par jour) per­çoivent désor­mais, au titre du nouveau régime de l’Arbeits­losengeld II (ALG II, surnommé « Hartz IV ») un forfait mensuel parfois supérieur, mais les anciennes prestations pécuniaires exceptionnelles de l’ancien régime d’aide sociale sont maintenant inclues dans le calcul du forfait de base de l’ALG II, ce qui, de l’avis de nombreux experts, revient de facto à leur suppression. « Lorsqu’une famille ‘Hartz IV’ avec des enfants en bas âge a besoin d’une nouvelle machine à laver, la seule chose que nous puissions aujourd’hui faire pour elle, c’est de faire appel à un don », explique la respon­sable d’un bureau de l’assistance sociale.

… et entre catégories de personnes nécessiteuses

21Par-delà le rude coup de destin que cet état de fait peut signifier au plan indi­vi­duel, Hartz IV représente ainsi une étape décisive vers moins de diffé­ren­ciation et une homogénéisation croissante dans une lutte contre la pauvreté qui n’établit plus aucune différence parmi les personnes nécessiteuses, du moins tant que leur capacité de travail est pleine et entière. En d’autres termes, l’homogé­néi­sation de ce que Max Weber appelait la « classe prise en charge (Versor­gungs­klasse) » se poursuit.

Un équilibre à trouver entre justice égalitaire et justice équitable

22Or on peut se demander si cette homogénéisation marque réellement la fin de ces évolutions. Car cinq ans après l’entrée en vigueur du nouveau SGB II, on re­commence à discuter de l’éventuelle création de prestations complémentaires dans certaines situations, par exemple pour les parents isolés ou les familles avec enfants. De plus se pose la question de savoir si la tendance à l’homogé­néi­sation observée dans les dispositions réglementaires ne se trouve pas régu­lière­ment contrecarrée dans la pratique par l’application la plus respec­tueuse possible des situations et problèmes particuliers rencontrés – et ce à juste titre, étant don­né que l’hétérogénéité de la population pauvre comme de ses situations de vie est elle aussi une constante indéniable, aujourd’hui re­connue par la sphère poli­tique (voir l’entretien accordé à l’heb­domadaire Die Zeit, le 21-01-2010, par Ursu­la von der Leyen, ministre fédérale du Travail et des Affaires so­ciales). Cette re­connaissance se manifeste notam­ment dans la distinction de plus en plus systé­matiquement opérée entre les personnes né­cessiteuses « proches » ou « éloi­gnées » d’une activité lorsqu’il s’agit de déter­miner les me­sures à leur intention – ce qui équivaut à une dé­marcation au moins partiellement congruente avec l’an­cienne distinction entre assistance chômage et aide sociale. Le débat est loin d’être clos non plus en ce qui con­cerne les droits statutaires à assistance ou re­connaissance acquis du­rant le parcours professionnel ou rendus légitimes par celui-ci, comme le montre la décision adoptée en 2008 de prolonger à nou­veau la durée de verse­ment des allocations chômage (Arbeitslosengeld I, ALG I). Quoi qu’il en soit, l’équilibre à trouver entre les exigences d’une justice empreinte de solidarité égalitaire d’un côté, celles acquises par la biographie, de l’autre, reste et restera probablement longtemps un défi majeur pour la politique sociale en RFA.

L’activation dans la praxis

La logique d’assistance reste prédominante

23On a pu rapidement constater que contrairement aux apparences du discours politique sur l’activation, dans la pratique des instances administratives en charge de mettre en œuvre le nouveau SGB II (et le plus souvent nouvellement créées à cet effet), priorité restait donnée à l’assistance (minimum vital) aux personnes nécessiteuses. Et même la nouvelle mesure active de politique pour l’emploi que sont les jobs à 1 € et qui, conçus en tant qu’emplois d’insertion (Arbeitsangele­genheit, AGH) visent une rapide intégration du marché du travail et l’acquisition de l’employabilité nécessaire, a souvent été utilisée à d’autres fins, se révélant adaptée et utile à l’intégration sociale dans les cas où le chô­mage avait com­promis momentanément ou durablement les fonctions implicites d’intégration de l’emploi marchand. Les mesures AGH contenues dans le SGB II ressemblent d’ailleurs à s’y méprendre à celles que prévoit la loi sur l’aide sociale (BSHG, §§ 18-22), à la différence près que ces dernières ont été mises en œuvre d’une manière extrêmement variable selon le lieu et la durée, et le plus souvent avec parcimonie. Il n’est pas certain non plus que les aides familiales, l’offre de garde d’enfants ou le soutien psychologique permettent de retourner rapidement en em­ploi, même s’il semblerait avoir un effet stabilisateur au plan psychique et social ; cela étant, aucune étude empirique n’est encore disponible.

L’activation repose sur le principe de l’aide à l’auto-assistance

24Le concept d’activation n’est donc, lui, pas vraiment nouveau, seul le terme est de création récente. Car l’idée au fondement de ce concept, c’est-à-dire le prin­cipe de « l’aide à l’auto-assistance » (Hilfe zur Selbsthilfe), est profondément inscrit dans le substrat de l’Etat Providence allemand. On peut aisément le retracer au fil de l’Histoire : il sous-tend les associations d’entraide du mouvement ouvrier, la doctrine sociale de l’Eglise catholique au début du XXe siècle et même les premières dispositions d’aide aux pauvres des villes du Moyen Age.

Les mesures d’accès à l’emploi se sont dénaturées, donnant lieu à un dispositif d’emploi non marchand…

25Quand, après la fin de l’ère du « miracle économique » avec ses modèles fami­liaux et sociaux, ont augmenté à partir de 1974 environ à la fois le taux d’activité et le nombre de chômeurs, la réaction des institutions de l’Etat social consista peu après à développer les programmes Hilfe-zur-Arbeit (« aide pour l’emploi ») de la Loi fédérale sur l’aide sociale (BSHG) et à étendre le dispositif des mesures d’accès et d’adaptation à l’emploi (Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpas­sungs­maßnahmen) de la Loi de promotion de l’emploi (Arbeitsför­derungsgesetz, AFG) de 1969. Or ces programmes qui étaient tous conçus à l’origine comme une tran­sition vers l’emploi régulier se sont transformés au fil du temps, prenant la forme d’autant de succédanés de marchés de l’emploi, ce qui a semé le doute quant à leur efficience sous l’angle exclusif de la politique pour l’emploi.

… avec d’importants effets de « lock-in ». Cela vaut moins pour les jobs à 1 € qui leur succèdent

26Ici aussi, les nouveaux outils et mesures du SGB II suivent la voie abon­damment empruntée par les lois AFG et BSGH. Le cas des Jobs à 1 € tant prisés et décriés à la fois le révèle de manière empirique : il n’est pas possible de constater de ma­nière univoque et représentative que ceux à qui cette me­sure était destinée – les groupes à problèmes sur le marché du travail – ont connu un traitement privilégié. La découverte des « effets de confinement » de ce type de mesures signa l’arrêt de mort des mesures d’accès à l’emploi, l’outil précédent de la politique active pour l’emploi ; dans le cas de Jobs à 1 €, ces effets sont toutefois nettement moins prononcés. Les femmes ouest-alle­mandes, les plus de 24 ans et les chô­meurs de longue durée sont légèrement avantagés dans leur quête d’emploi ultérieure ; on observe rarement un effet tremplin (intégration directe en emploi au sortir d’un Job à 1 €) et alors essentiellement dans les cas où les instances con­cernées ont justement pour mission d’appliquer les mesures actives de la poli­tique pour l’emploi. En revanche, ces mesures sont couronnées de succès dans des secteurs et domaines qui ne figurent pas parmi les objectifs explicites du SGB II : la fourniture de prestations sociales à bas coûts au sein d’un réseau ins­titutionnel établi et la stabilisation comme l’insertion sociale de bénéficiaires du minimum vital – autrement dit, deux dimensions centrales des marchés clas­siques de l’emploi aidé.

Minimum vital – nouveaux accents et nouveaux problèmes

La loi Hartz IV ne constitue pas une rupture

27En premier lieu, à l’instar de ses prédécesseurs, le nouveau chapitre SGB II est tout simplement un ensemble de réglementations de l’Etat Providence pour lutter contre une pauvreté qui trouve ses origines dans la société, l’économie ou la vie individuelle. Les lois et obligations traditionnelles de l’Etat social exigent de la so­ciété qu’elle vienne en secours à ceux de ses membres qui sont tombés dans le besoin et qui ne sont pas en mesure d’en sortir de manière autonome ou avec l’aide de leur entourage. Mais la question de savoir si le SGB II remplit effec­tivement sa mission, ou si et dans quelles conditions l’activation remplit son office, de même que celle de l’identification des points forts ou faibles, toutes ces questions restent ouvertes et pour la science et pour le politique malgré l’exis­tence de premiers éléments de bilan (résumés par Achatz, 2009 et Möller, 2009). Mais comme le montre la présente analyse, il n’est pas possible de constater une quelconque rupture, voire un changement radical d’approche. La situation se présente au contraire sous la forme d’une lente évolution sur des voies déjà tracées ; et il faut prendre en considération aussi l’évolution des concepts comme des normes éthiques.

Il n’y a pas de changement de paradigme : activation et assistance ont toujours été plus ou moins liées

28Considéré sous une perspective historique, l’Etat Providence d’assistance a tou­jours été, la plupart du temps, également activateur, et l’Etat Providence d’activa­tion est toujours tenu de respecter le droit fondamental de ses citoyens à soutien en cas de nécessité. Ce droit fondamental, qui s’est imposé depuis le jugement de fond rendu en 1954 par le Tribunal administratif fédéral peut à première vue être considéré comme un changement de paradigme important intervenu dans la lutte contre la pauvreté et faisant que tous les citoyens disposent du droit fonda­mental au soutien par la collectivité. Mais vient contredire cette lecture l’arrêt mis à la ‘biographisation’ et à la différenciation du soutien qui a en quelque sorte dé­vêtu les personnes concernées de leurs exi­gences statutaires ou biogra­phiques. Il ne convient dès lors pas seulement de renvoyer ici à des logiques de justice qui seraient en conflit mutuel, avec d’un côté la logique des prétentions à assistance et reconnaissance comme citoyen actif à part en­tière, acquises au cours de la biographie, qui était au fondement de l’ex-Arbeitslosenhilfe, à laquelle s’oppose, de l’autre, la logique de la « solidarité sociale ultime » qui veut que la personne nécessiteuse soit d’abord dépouillée de toutes ses prétentions biogra­phiques et statutaires (du patrimoine subsistant jusqu’au droit aux prestations d’assurance sociale) avant de pouvoir bénéficier du minimum vital tel que le prévoit l’aide sociale.

Une nouvelle conception du bénéficiaire : un citoyen-travailleur, autonome et responsable

29Car à la fin mise à la différenciation correspond aussi une nouvelle conception du récipiendaire à capacité de travail pleine et entière : il n’est plus ce bénéficiaire de l’assistance que connaissait la lutte contre la pauvreté d’avant 1960, ce n’est plus l’être humain qu’il convient de soutenir pour qu’il puisse vivre avec dignité et reconquérir son autonomie, conformément à cette vision de l’Homme qui sous-tendait l’essentiel des dispositions de la Loi sur l’aide sociale (BSHG) de 1961 ; au contraire, ce récipiendaire est aujourd’hui le citoyen travailleur totalement subsumé sous le paradigme de l’activitédu SGB II, et dont on attend qu’il se con­forme au ‘canon comportemental’ du salarié ‘normal’ postindustriel et ‘bourgeois’, agissant de manière responsable, autonome et rationnelle.

30Pour le formuler d’une plume plus aiguisée encore : le soutien plein et en­tier du SGB II est avant tout adjugé à ceux qu’on estime décidés à et capables de s’insérer dans le système de création de valeurs de l’économie de marché ou, s’ils font défaut, dans des institutions les compensant – et ce faisant, être objet dans un contexte organisé. Ce modèle a heureusement été délivré des mesures coercitives que contenait l’ancien droit de l’assistance (obligation de travailler, l’internement d’office des individus « à comportement suspect » ou « rétifs au tra­vail », mais dans le même temps, il attend des personnes nécessi­teuses ayant une capacité de travail pleine et entière qu’elles disposent à un haut degré d’auto-contrôle et d’autodétermination (structuration du temps dans la vie quotidienne, capacité d’autoprésentation et compétence communicative dans les entretiens avec les représentants des administrations ou des employeurs), de flexibilité (cri­tères d’acceptabilité des propositions d’emploi), d’un mode de vie rationnel (par exemple dans la gestion de prestations forfaitaires pécuniaires) et de confor­misme. En un mot : la vision de l’Homme de la réforme Hartz IV est celle d’un citoyen-travailleur adapté au marché. Quant aux personnes nécessiteuses ne répondant pas, du moins en apparence, à cette vision, elles sont menacées de di­verses sanctions – d’une lecture défavorable des règlements jusqu’à la réduc­tion des prestations de soutien. Or on peut présupposer de la plupart des per­sonnes nécessiteuses ayant une capacité de travail pleine et entière qu’elles cor­res­pondent largement à cette vision de l’individu.

31Mais ce nouveau paradigme du citoyen-travailleur adapté au marché qu’on peut activer parce qu’il est rationnel et normal, atteint clairement ses limites, pas seule­ment lorsque les bénéficiaires du soutien sont atteints de maladie ou de pro­blèmes d’addiction. Mais plus fondamentalement, dès lors qu’on se penche sur la question de savoir si une personne qui est tout juste capable de travailler trois heures par jour est réellement en mesure de trouver du travail, alors qu’elle pré­sente des déviances psychiques ou comportementales, de faibles aptitudes à l’action et au travail, et que son profil de qualification est faible ou peut-être tout simplement devenu obsolète au fil des mutations économiques. Les conditions posées en termes de formation, une certaine idée de la normalité font elles aussi partie de la ‘normalité’ des sociétés humaines et de leurs institutions – et dans les collectivités de travail des économies de marché, il semble bien que le modèle de normalité soit celui du citoyen-travailleur adapté au marché. Mais il fait également partie des fondements modernes d’un Etat social se référant aux droits de l’Homme, que tous les membres de la société ne correspondent pas à cette vi­sion et doivent pourtant bénéficier de la protec­tion de l’Etat social. Et même si les personnes en état de besoin relevaient toutes de cette norme, rien ne garantit que les marchés soient en mesure de produire assez de travail rémunérateur pour tous. Voilà les réalités que se doit d’affronter la politique allemande d’acti­vation avec ses nouvelles exigences normatives envers les personnes ayant be­soin d’aide, sous peine de se voir reprocher une approche irréaliste, la perpétua­tion larvée des traditions de la police des pauvres, une rechute dans le « pater­nalisme punitif » (Stephan Lessenich) ou encore la reconquête d’un contrôle social par le travail (Ralf Dahrendorf).

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Bibliographie

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Möller J. et al., « Fünf Jahre SGB II : Eine IAB-Bilanz - Der Arbeitsmarkt hat profitiert », IAB-Kurzbericht, n° 29, Nuremberg, 2009

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● Weber M., Wirtschaft und Gesellschaft, Stuttgart, 1985

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Pour citer cet article

Référence papier

Markus Promberger, « 5 ans de Loi Hartz IV : continuité et ruptures dans les politiques allemandes pour l’emploi et contre la pauvreté », Regards sur l'économie allemande, 96 | 2010, 5-12.

Référence électronique

Markus Promberger, « 5 ans de Loi Hartz IV : continuité et ruptures dans les politiques allemandes pour l’emploi et contre la pauvreté », Regards sur l'économie allemande [En ligne], 96 | mai 2010, mis en ligne le 01 mai 2012, consulté le 17 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/rea/4077 ; DOI : 10.4000/rea.4077

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Markus Promberger

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© CIRAC

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