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Dossier : Institutions, régulation et développement

Sécurité et Développement

Les acteurs du développement et la petite paysannerie au Guatemala
Security and development. Actors of development and peasantry in Guatemala
Seguridad y desarrollo. Actores de desarrollo y campesinado en Guatemala
Agnès Bergeret

Résumés

Cet article décrit les transformations du contenu des politiques désignées par les termes croisés de la « sécurité » et du « développement », au Guatemala, depuis les années 1950. Ce pays est en effet exemplaire du passage de politiques développementistes mêlées à des stratégies militaires répressives se présentant comme des politiques sécuritaires, à une démocratie qui se voulait une rupture en introduisant une sécurité citoyenne intégrale et parie finalement sur un développement libéral. Hélas, celui-ci débouche sur de nouvelles et graves insécurités alimentaires, économiques et sociales. Notre analyse s’ancre dans l’étude d’un cas particulier – un municipe à majorité indigène, vivant de l’agriculture - afin de montrer comment les « mots » des politiques publiques sont traduits par les acteurs locaux, dans leur propre configuration des enjeux de pouvoirs : se révèlent alors les liens entre le recours à la violence, les évolutions juridiques, la monétarisation et la marchandisation de la propriété de la terre.

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Texte intégral

JEL : H56, I38, J43, N 46, N56, P 48, Q15

  • 1  Objet de la seconde leçon du 18 janvier 1978 (Foucault, 2004, p. 31-56).

1Contrôler l’agriculture a été l’un des moteurs constitutifs de la formation des États, et la problématique de la sécurité y a été étroitement associée. Michel Foucault (2004) a décrit le premier basculement, pour la politique de développement des nations, de la « discipline » vers la « sécurité » au travers de l’exemple fondamental de la disette1 : comment réguler la production agricole pour éviter le fléau de la famine et surtout ses conséquences néfastes – les révoltes – pour le gouvernement et la population toute entière. Doit-on règlementer les prix agricoles, exclure, « discipliner », ou plutôt réguler les relations entre les producteurs, intégrer, « sécuriser » ?

2Le vieux problème de la disette resurgit aujourd’hui dans les médias avec la crise alimentaire et les « émeutes de la faim ». L’Amérique latine est particulièrement concernée. L’agriculture y est au cœur de la problématique de la souveraineté nationale : l’option agro exportatrice comme modèle de développement économique a souvent mis ces pays face au problème de la dépendance. La concentration des terres arables entre un nombre réduit de mains, les inégalités sociales profondes ont régulièrement abouti à des crises politiques, des soulèvements paysans ou des guérillas, révélant l’acuité du conflit distributif interne et la faiblesse de la souveraineté des États face aux pressions économiques ou politiques extérieures. Actuellement, déforestation, extension des cultures destinées à la fourniture d’aliments, de cosmétiques et d’énergie témoignent de la continuité de cette lutte pour l’espace. Le « marché » de la terre dans ce contexte, est loin d’exister : administrations et organismes d’attribution des terres corrompus, pressions et violences paramilitaires, font de la terre un des facteurs de violence les plus complexes à résoudre pour les États.

3Le Guatemala fait partie de ces pays dont le PIB repose le plus sur l’agriculture, dont une grande partie de la population travaille dans ce domaine, et qui souffre le plus de la malnutrition (FAO, 2006, p. 28). Au Guatemala, s’intéresser aux problèmes de la propriété de la terre et de la production agricole y est essentiel pour comprendre à la fois les démarches de sécurité et de développement qui se succèdent depuis les années 1950. C’est la plasticité du contenu des politiques désignées par ces deux termes que nous voulons montrer ici. La « Sécurité » a désigné la démarche à la fois disciplinaire, répressive et développementiste de l’armée guatémaltèque pendant les 40 années de sa domination sur l’État. Cet ensemble de politiques publiques et de stratégies militaires s’adressait en priorité à la population qui vivait de la terre et que l’on soupçonnait de rébellion ou de collaboration avec la rébellion. L’armée présentait alors la sécurité comme le développement lui-même.

4Lorsqu’ils sont signés en 1996, les accords de paix tentent de réintroduire le terme de sécurité dans le processus de démocratie. Il ne s’agit plus de discipliner ni punir, mais de garantir les droits sociaux et citoyens. Mais il ne suffit pas d’invoquer la « sécurité démocratique » pour qu’elle prenne chair : beaucoup d’insécurités, alimentaires, juridiques, économiques se renouvellent avec la parcellisation de la terre et la commercialisation des cultures.

5On ne peut comprendre ces positions et les variations sémantiques en dehors du contexte de la guerre froide et de l’après-guerre froide, et en particulier, et de la relation avec les États-Unis. Mais on ne peut pas non plus prendre ces variations sémantiques pour argent comptant, et ne pas analyser leur expression concrète : l’impact des politiques de développement doit être mis en perspective par l’étude des rapports de force locaux et la façon dont les politiques de sécurité et de développement sont reçues et appliquées localement.

6Notre premier niveau d’analyse se fonde donc sur une première arène, formée par les acteurs internationaux et nationaux du développement, à savoir le gouvernement guatémaltèque, le gouvernement nord-américain, les agences gouvernementales et non gouvernementales de développement, et tentera d’apporter sa contribution au débat actuel sur l’économie politique internationale. Nous construisons parallèlement une seconde arène, celle des acteurs locaux, analysée de façon interactionnelle. L’exemple particulier sur lequel je m’appuierai est celui de Cahabón, un municipe rural du nord-est du pays de 44 000 habitants, maya-q’eqchi’ à 95 %, où la question paysanne a été particulièrement virulente pendant le conflit civil.

1. Développementisme de l’armée et des agences de développement : conflit ou consensus sur l’enjeu sécuritaire ?

7L’application de la doctrine de sécurité nationale dans les années 1960 et 1970 au Guatemala ne peut se résumer à une stratégie militaire contre insurrectionnelle et un appui logistique, de formation, de conseil et de fourniture de matériel de la part des États-Unis. Cette doctrine recouvrait également des programmes de développement du secteur agricole. Il s’agissait, dans l’esprit développementiste de l’époque, de permettre par la modernisation de l’agriculture d’affaiblir les mouvements de guérilla, en gagnant le cœur et l’esprit de leurs soutiens potentiels.

8En parallèle, se développait alors fortement un secteur humanitaire qui entretenait des rapports complexes avec les États et leur politique sécuritaire, le glissement du courant d’idée développementiste vers une version « disciplinaire ».

1. 1. La « subversion » paysanne face à la « Sécurité nationale » : les revirements de la politique de sécurité de l’armée.

9Les guerres de guérillas en Amérique latine ont été analysées, avec raison, comme des expressions de la guerre froide (Grandin, 2004). Comment s’incarne celle-ci dans un pays agro exportateur comme le Guatemala, où l’un des principaux conflits distributifs concerne un monde paysan subissant une distribution très inégale des terres et le maintien de systèmes de semi-esclavage et de travail forcé dans ce que l’on appelait encore les « haciendas » (Cambranes, 1996) ? Pour le régime militaire guatémaltèque et ses alliés, la « Sécurité nationale » désigne non la défense contre une menace extérieure, mais la répression de tout mouvement intérieur « communiste » qui pourrait transformer l’ordre national et subvertir sa configuration libérale dans un sens collectiviste.

1. 1. 1. Le problème de la terre et le développementisme en temps de guerre

10Marcelino Xol a été assassiné en 1972. Plus de trente ans après, on ne sait toujours pas ce que les hommes encagoulés qui l’ont emmené ont fait de son corps. Xol était un leader paysan historique de Cahabón, qui avait lutté par des voies légales depuis les années 1950 pour les droits des cahaboneros qui travaillaient dans les grandes plantations. Au moment de sa disparition, il était présenté comme complice des mouvements armés de guérillas. Son assassinat de marquait la fin d’un cycle de progression pour les luttes paysannes et le début d’une ère extrêmement violente de reprise en main de la terre par l’État militarisé.

11Marcelino Xol avait affronté la dynastie des Champney, nord-américains qui possédaient la quasi-totalité du municipe, au sein d’une propriété de 450 km, grâce aux lois de la fin du xixe siècle facilitant une attribution discrétionnaire et discriminante de terres aux étrangers à des prix forfaitaires, annulant les terres communales indiennes et obligeant les habitants de ces terres à travailler pour la nouvelle plantation. La terre n’était jamais entrée dans un libre système de marché : c’était une question de d’appartenance à une classe et à une couleur de peau.

12Xol avait découvert les lois de la République pendant le « printemps démocratique », entre 1944 et 1954 : il avait obtenu le soutien d’avocats, de la Justice nationale, et d’organisations paysannes nationale, pour faire valoir l’obligation faite au grand propriétaire terrien de payer en bonne et due forme des années de travail non rémunéré.

13On a souvent dit que ce qui avait fait tomber le régime d’Arbenz en 1954 était la « provocation » que sa réforme agraire constituait pour les grandes entreprises bananières comme l’United Fruit Company. Les dernières études sur le sujet montrent que les raisons du coup d’État de 1954 sont à chercher également dans la stratégie d’élimination de toute initiative se rattachant de près ou de loin au communisme (Gleijeses, 2005 ; Grandin, 2001). Nous proposons d’ajouter un niveau d’analyse : plus profondément, le coup d’État tentait de mettre un coup d’arrêt aux restructurations profondes du conflit distributif que le régime démocratique était en train de mettre en place ; ce qui a assuré l’adhésion des propriétaires terriens au régime militaire (même avec quelques réticences), c’est l’assurance que celui-ci allait stopper la généralisation du système salarial, et redonner l’avantage aux potentats locaux. Ce qui se jouait alors est la configuration de la circulation monétaire (Théret, 2007) : devait-on demeurer dans un système d’exclusion des petits paysans de la circulation monétaire et du marché, système finement organisé par les haciendas au travers de monnaies privées, de pressions policières, d’interdictions faites aux paysans des cultures commerciales ; ou bien devait-on intégrer les paysans dans le marché, dans le système salarial, ouvrir les frontières de l’hacienda pour qu’ils accèdent réellement aux droits du citoyen.

14En 1954, la question est tranchée dans un sens réactionnaire : de nombreux leaders paysans sont assassinés, la réforme agraire est annulée. À Cahabón, c’est près de la moitié de la propriété des Champney, qui venait d’être distribuée l’année précédente, et qui est alors arrachée aux petits paysans.

  • 2 Pour exemple, en riposte à la plainte déposée au ministère du travail par Marcelino Xol contre le m (...)

15Cependant, ce coup d’arrêt ne peut annuler les changements des mentalités : de fait les frontières de l’ « hacienda » s’étaient ouvertes et n’allaient cesser de le faire, au prix de souffrances qui ont duré jusque dans les années 1990. En effet, les paysans indigènes n’abandonnent pas : ils continuent, par la voie de la justice, à dénoncer les abus. Mais leur vulnérabilité est plus grande, ils sont eux-mêmes harcelés par la justice2. Dans les années 1960 et 1970, pressions, procès, guets-apens sont le lot d’une région divisée entre paysans et grands propriétaires (Grandin, 2004). La radicalisation des petits paysans et leur recours à la violence sont clairement associés à la «trahison» du président Mendez Montenegro, élu avec le soutien populaire, mais incapable d’empêcher, deux mois après son élection, l’enlèvement, la torture et l’assassinat des trente plus importants leaders syndicaux du pays par la CIA (Grandin, 2001).

16À Cahabón, c’est le parti communiste PGT (parti guatémaltèque du travail), entré en clandestinité, qui fournit un cadre opérationnel aux paysans en lutte.

17On assiste dans les années 1960 et 1970, de la part de l’armée, à une stratégie de répression extrêmement dure, mais ciblée. Localement, les alliances entre grands propriétaires terriens et militaires entraînent tortures et assassinats contre les leaders reconnus. Xol fut une des victimes de cette conjonction d’intérêts. C’est un commando formé par des propriétaires locaux et des commissaires militaires qui l’enlève, le torture et le fait disparaître. Leader reconnu au niveau national, il était une épine dans les pieds à la fois du régime militaire luttant contre les « subversifs communistes » et des propriétaires locaux luttant contre ceux qui leur tenaient tête dans leur quête de terre et de main d’œuvre à bas coût.

18Durant les années 1970, le système de la grande propriété vacille face aux pressions paysannes – la grande majorité des paysans refuse alors de travailler dans les plantations –, mais elle est également en grande difficulté face à la concurrence internationale du fait de sa faible productivité et sa dépendance aux variations des prix mondiaux des matières premières. Les investissements de modernisation (mécanisation, fertilisants, transport, pesticides) les endettent sans amélioration patente. À Cahabón, les plus grands propriétaires – en particulier les Champney – vendent peu à peu leurs parcelles ou doivent les céder aux banques pour honorer leurs emprunts. Celles-ci les revendent ensuite à l’État. Des militaires profitent également de leur pouvoir et du chaos juridique pour s’approprier des terrains à titre personnel.

19Afin de résoudre cette situation de crise, l’armée plonge dans les idées de Révolution verte. Elle suit tout d’abord la ligne de l’ « Alliance pour le progrès » lancée par Kennedy, qui conditionne la sécurité du monde libre à l’aide au développement. Il faut donc moderniser l’agriculture. Le développement de l’agriculture est vu comme un moyen tactique d’assurer la sécurité nationale et le recul du soutien aux guérillas. Une technique complexe qui mêle à la fois discipline et sécurité : éliminer ceux qui sont « subversifs », tout en tentant d’intégrer et de gagner à sa cause la population la plus vulnérable, une version, plutôt sévère, de paternalisme.

20Schirmer (2001, p. 135) constate que ce développementisme des régimes militaires imprime durablement ces principes, jusqu’à la démocratie chrétienne civile qui leur a succédé : centralisation, relation de tutelle avec les indigènes, rejet de toute initiative locale, mais également défense du modèle agro exportateur.

1. 1. 2. L’option développementiste en contexte de guerre

21Fleurissent alors les institutions et les programmes censés instaurer le développement économique des petits paysans, comme l’Institut national de transformation agraire (INTA). L’INTA a pour mission de faciliter l’achat des terres sans propriétaire par les communautés indigènes. Pour cela, il élabore des listes d’acheteurs solidaires, balise l’achat dans une démarche longue et coûteuse qui lie les familles listées entre elles à une terre possédée à titre uniquement collectif. Cet ensemble d’institutions maintient de fait un traitement différencié des paysans indigènes (Taracena Arriola, 2004, p. 280). En effet, le type de procédure auquel elles ont recours est celui de « patrimoine agraire collectif », un titre collectif soumis à plusieurs conditions : parmi elles, celle de ne pas l’abandonner, la louer, la vendre ou la céder, mais aussi, de « respecter les instructions de l’INTA pour tirer un meilleur profit de la terre ». Remarquons que ce statut n’est pas une propriété. Il permet à la fois une monétarisation de la terre, sa marchandisation, et le maintien des « indigènes » dans un statut de « communautaire », dépendant et sous contrôle : l’individu ne peut avoir accès à la propriété privée en dehors du groupe auquel il appartient. Il correspond à la tactique de rassemblement des petits paysans dans des villages de la stratégie contre insurrectionnelle. En associant leur nom, en l’associant à un groupe, les personnes ne peuvent plus « fuir » les combats sans abandonner leur droit à la terre.

22Pour les paysans engagés dans la lutte, le dilemme est terrible. Faut-il entrer dans ces processus légaux d’accès à la terre, bien qu’ils ne soient pas légitimes du point de vue l’égalité juridique et surtout, du point de vue historique : ces terres leur avaient déjà été attribuées, ou bien par la réforme agraire, ou bien comme reconnaissance de dette lors des procès faits aux propriétaires dans les années 1950 ?

23Cette question provoquera des divisions et des conflits meurtriers au sein des communautés. Beaucoup acceptent l’achat. On le voit, la monétarisation de la terre ne doit pas être associée mécaniquement à la liberté du commerce et du marché : car la terre est monétisée, vendue et achetée sous le contrôle d’instances administratives, qui encore aujourd’hui, permettent souvent le maintien à la hausse du prix des terrains, favorisant les grands propriétaires vendeurs. Ces démarches sont complémentaires du « Service d’encouragement de l’économie indigène » (Servicio de fomento a la economía indígena, SFEI), qui peuvent soutenir financièrement et politiquement les projets de coopératives ou d’introduction de fertilisants.

24Le coopérativisme est très encouragé par le ministère de l’Agriculture dans les années 1960, comme moyen d’un développement économique pour les paysans. Il fait pleinement partie d’un dispositif de sécurité, en tant qu’instrument de contrôle de la population. Son extension est favorisée par le fait que l’organisation en coopérative était nécessaire à l’obtention des crédits de l’État (Taracena Arriola, 2004, p. 288). Ces nouvelles coopératives sont intégrées dans des dispositifs mêlant ONG, secteurs privés, fonctionnaires et militaires. Les « associés » de la coopératives connaissent rarement les fondamentaux du fonctionnement coopératif, et leur organisation se rapproche donc de celle des plantations employant des journaliers (Varga Nisthal, 1979). Elles sont encadrées par nombre d’institutions (fédérations de coopératives, assistance technique, SFEI) souvent dirigées par des militaires et dont les employés acceptent bien souvent de servir d’« oreille » auprès des militaires pour dénoncer les paysans les plus « subversifs ». Certains leaders de coopératives sont ainsi assassinés dans les années 1970 (Taracena Arriola, 2004, p. 291).

1. 1. 3. L’aide au développement : Quelles conceptions de la sécurité ?

25L’USAID (Agence internationale de développement des États-Unis) est l’un des instruments du gouvernement des États-Unis pour soutenir la stratégie développementiste du gouvernement guatémaltèque. Elle est chargée d’aider le gouvernement guatémaltèque à résoudre la crise agraire (Schirmer, 2001, p. 128) : elle propose alors le développement d’un marché commercial de la terre, mais aussi la diversification des cultures destinées à l’exportation vers des produits non traditionnels, comme le brocoli, le choux chinois, les melons. Selon cette agence de développement, la révolution verte pourra être activée par les canaux du crédit, des coopératives de crédit et des coopératives de production agricole. L’armée guatémaltèque et l’USAID sont liés dans de multiples projets, comme l’opération « Honnêteté » au slogan « Sécurité et Progrès ». « Sous la direction d’un colonel de l’armée des États-Unis et avec 5 millions de dollars des fonds d’urgence de l’USAID, l’armée guatémaltèque établit des petits projets d’ « action civique-militaire » (Schirmer, 2001 p. 76, ma traduction). L’agence décrit alors son action comme le transfert de fond à but général vers le gouvernement pour les infrastructures et l’assistance. Mais d’une façon générale, les actions de développement de la part des agences gouvernementales se déroulent en reniant la dignité du travail salarié et la relation contractuelle (Schirmer, 2001, p. 131 ; Smith, 1998, p. 22).

26De leur côté, les organisations non gouvernementales participent alors à des processus contradictoires : le gouvernement guatémaltèque renforce la sélection et augmente le risque pour les ONG d’apparaître comme des instruments d’une politique à laquelle ils s’opposent ou une simple extension de la politique états-unienne. À l’inverse, on peut également avancer que les agences non gouvernementales ont joué un rôle très important de dénonciation (Loescher, 1989, p. 183). Dans tous les cas, les mesures de sécurité rendent leurs projets souvent inopérants, ou pire, les détournent à des fins sécuritaires. Par exemple, on construit des écoles mais on surveille ceux qui participent aux programmes d’alphabétisation ; on construit des pistes et des routes, mais on y adjoint des postes de contrôles et des interdictions de circuler (González, 2002, p. 448). Doit-on conclure sans nuance que les organisations non gouvernementales ont été, volontairement ou involontairement, des complices du système de sécurité disciplinaire mis en place par l’armée ?

27Selon les auteurs les plus radicaux, les agences de développement ont en effet une certaine idée de la « sécurité » qui se conforme à ceux du gouvernement des États-Unis et en appuyant ainsi indirectement l’armée guatémaltèque dans sa lutte contre la subversion communiste : celle qui sera assurée par un certain type de développement agricole, productiviste, exportateur, qui permettra la modernisation et la monétarisation de l’activité de la paysannerie.

28Cependant, lorsque l’on effectue une étude plus fine, comme le fait Livezey (1989, p. 199-207), on peut distinguer deux grandes lignes dans les objectifs des organisations non gouvernementales dans les pays d’Amérique centrale touchés par des guerres civiles. Sur ce point, il est utile de considérer les différences de traitement des ONG envers le Salvador, le Guatemala (dont les gouvernements sont alliés aux États-Unis) et le Nicaragua sandiniste, rallié à Cuba et à l’URSS.

29On trouve, parmi ceux qui s’identifient entre idéaux américains de lutte contre l’influence soviétique, Amis de l’Amérique (Friends of America) – qui a ouvert des programmes d’accueil des réfugiés au Salvador près de la frontière nicaraguayenne pour y faciliter le recrutement des contras (Loescher, 1989, p. 183) –, La Maison de la Liberté (Freedom House), et les églises évangéliques appartenant à l’Association nationale des Évangéliques (NAE pour son sigle en anglais). Ceux-ci organisent de nombreux programmes missionnaires dans les régions indigènes. Le porte-parole des NAE explique en 1982 qu’il note des « progrès dans la sécurité des populations et dans la responsabilité des militaires, et exprime son inquiétude pour ceux qui sont encore menacés par la guérilla sans questionner les violations de la part du gouvernement » (Livezey, 1989, p. 203, ma traduction). Autre organisation participant de cette ligne, le Mouvement des Travailleurs (Institut américain pour le Développement libre du travail – American Institute for free labor development AIFLD, branche du syndicat AFL-CIO) est engagé dans des activités pour promouvoir le développement économique et social, en défendant la liberté d’organisation de coopératives et de syndicats. Il s’oppose activement à l’influence soviétique et fournit de l’aide aux unions paysannes « démocratiques ». Souvent, il s’intéresse aux organisations associées aux partis démocrates-chrétiens de la région, mais non celles liées aux forces de l’opposition, au Salvador comme au Guatemala, ou au FSLN au Nicaragua. Tous ces mouvements se centrent sur la défense de la liberté civile et politique, la démocratie formelle, les élections représentatives, la liberté médiatique, d’association, de religion, de mouvement (Livezey, 1989, p. 205). Les États-Unis y sont considérés comme le bon soldat de défense d’une société de libertés.

30À l’autre bout de la palette idéologique, on trouve les organisations qui ne suivent pas la ligne de realpolitik des États-Unis, et en particulier celle de l’administration Reagan : la Coalition pour une Nouvelle Politique militaire à l’Étranger (Coalition for a new Foreign and Military Policy) s’oppose à l’intervention des États-Unis (Livezey, 1989, p. 199), tandis que les églises protestantes libérales, associées au Conseil national des Églises (National Council of Churches – NCC) et le comité Americas Watch, se battent pour la défense des activistes persécutés au Salvador, au Honduras et au Guatemala (les cas de disparition, détentions illégales et assassinats politiques), la défense de l’équité en terme social et économique, et expriment un certain soutien au régime sandiniste.

31Ils s’appuient principalement sur les droits tangibles, concrets de la personne et des groupes, en particulier les droits à la subsistance, en leur accordant plus d’attention à la structure gouvernementale et aux apparences formelles de démocratie.

1. 2. La radicalisation de la « sécurité » disciplinaire

32Face à la victoire sandiniste de 1979, la stratégie des États-Unis connaît de vastes remises en cause. La désignation de la stratégie nord-américaine au début des années 1980 n’est plus celle d’une guerre contre insurrectionnelle mais celle d’une guerre totale de basse intensité (car elle n’engage plus de façon massive des troupes états-unienne comme au Vietnam) qui prend pour cible la population toute entière et non plus seulement les guérillas. Ces évolutions, au niveau du gouvernement guatémaltèque, mènent à la mise en place d’une politique de terreur et de massacres.

1. 2. 1. Quand la sécurité phagocyte le développement

33Au milieu des années 1970, le concept de sécurité est au cœur des luttes intestines qui gangrènent l’armée. Face aux avancées des guérillas, c’est la frange dure qui prend le pouvoir, au travers du général Lucas García, en 1978, puis du général Rios Montt en 1982. C’est alors que la médiation par les projets de développement disparaît : l’armée fait « fusionner » la sécurité et le développement, au travers d’un ministère qui prend le nom d’« Affaires civiles » (la S-5, moins connue que les tristement célèbres « S-2 », les services de renseignement). Les opérations de « nettoyage » deviennent massives et indiscriminées. On tue alors les paysans pour les « sauver d’eux-mêmes ». La seule campagne de dix-huit mois de 1982-1983 fait 75 000 morts. À Cahabón, les massacres fauchent les communautés de Pinares, Chiakach, Salac, Setzacpec, Chiax, Seasir, Balamte et Sewamo (Grandin, 2004, p. 128).

34Des programmes de « développement », comme « Toit, Tortilla et Travail » (Techo, Tortilla y Trabajo) en 1982, coordonnés pas les fonctionnaires des Affaires civiles, sont mis en place dans les villages après un premier massacre : on échange alors directement les aliments contre la vie sauve et les renseignements sur la guérilla, et on surveille étroitement les veuves (Schirmer, 2001, p. 105). Ces campagnes provoquent la fuite de 500 000 personnes, qui se déplacent vers d’autres régions du pays, en particulier le Petén encore peu peuplé, ou se réfugient à l’étranger, en particulier au Mexique et aux États-Unis. Comme dans la plupart des situations de ce genre dans le monde, les réfugiés deviennent des jouets de stratégies politiques et militaires.

35Les Patrouilles d’Autodéfense civile sont mises en place : ce service exige des hommes des communautés de patrouiller jour et nuit pour protéger leurs villages contre les attaques de guérilla. En réalité, ces patrouilles permettent régulièrement aux commissaires militaires locaux de bénéficier de contingents pour de basses œuvres. Ces PAC sont également chargées de mettre en place les projets de développement, et en particulier la construction d’infrastructures : elle ont régulièrement recours au travail forcé (González, 2002, p. 446).

36La logique de cette « sécurité directe » s’incarne dans les « pôles de développement » mis en place par le gouvernement Mejía Victores à partir de 1983. Toujours sous le contrôle de la S-5, les Affaires civiles, on rassemble des populations dans des détachements militaires, sous commandement militaire, afin de les « rééduquer ». Le « développement » était devenu avec l’armée un instrument de la guerre pour la sécurité nationale. Elle n’avait même pas à prendre les gants que prend Rufin (1994, p. 17), en affirmant que « l’aide humanitaire est la continuité de la politique par d’autres moyens que la guerre ». L’aide humanitaire est alors le complément de la guerre, ou pire, elle est la guerre.

37Un exemple de cette fusion est l’aide alimentaire. Celle apportée par les États-Unis peut, selon les conditions politiques de la Public Law 480 (PL480) votée par le congrès en 1953-1954, n’être accordée qu’à une nation amie n’intégrant pas le mouvement communiste mondial (Garst & Barry, 1991, p. 9). L’USAID, chargée d’administrer les programmes d’aide alimentaire et de développement par le gouvernement nord-américain « considère l’aide alimentaire comme une source flexible de l’aide à l’étranger, qui peut modeler les gouvernements bénéficiaires en fonction des priorités économiques et politiques de l’agence ou appuyer des alliés en difficultés » (Garst & Barry, 1991, p. 14-15, ma traduction). Mais au-delà de l’intérêt économique pour l’agroindustrie de cette aide alimentaire chargée de trouver des marchés aux surplus de production (Garst & Barry, 1991, p. 6), ce sont bien des enjeux moraux et politiques qui ont décidé de cette aide (Forsythe, 1989). L’aide alimentaire aurait alimenté la crise et favorisé la tactique répressive de l’armée (Garst & Barry, 1991).

38Toute l’ambigüité du travail humanitaire des organisations non gouvernementales à l’époque a été alors de travailler dans le cadre défini par l’armée, pour les seuls besoins urgents de la population affectée par la guerre. C’est le danger qui guette les actions humanitaires et de développement : ne plus voir dans les bénéficiaires que des corps en souffrance, des victimes, en oubliant le contexte et faire le jeu d’un État qui cherche à « dépolitiser » les enjeux sous la bannière de l’urgence (Ferguson, 1990). Les « Affaires civiles » programment les actions de collaboration avec les agences civiles. Toute l’aide internationale non gouvernementale passait par ces canaux. 15 % du budget de l’USAID est administré par des ONG, 60 % du PL 480 (titre 2) est gérée par des ONG. Jennifer Schirmer évoque les 3,4 millions de dollars en aide médicale donnés à l’armée par Americares Foundation pour les « pôles de développement » où était enfermée la population (Schirmer, 2001, p. 121), mais aussi l’aide alimentaire de la FAO délivrée au président Mejía Víctores.

1. 2. 2. « Nous sommes morts »: vivre une guerre totale de basse intensité.

39« On attrape davantage de mouches par le miel que par le fiel » explique un colonel de l’armée guatémaltèque (Schirmer, 2001, p. 117, ma traduction). La stratégie est en effet d’affamer la population, comme le montre bien Falla : « Le gouvernement guatémaltèque a systématiquement utilisé la faim, la malnutrition, la maladie, la manque de vêtements et de toit comme instrument politique et militaire dans sa lutte contre le mouvement révolutionnaire » (Falla, 1998, p. 235, ma traduction). Les militaires ou les patrouilles d’autodéfense civile dévastent les maisons, les brûlent, tuent les animaux domestiques et postent des gardes afin que les habitants n’aient plus accès à leurs champs. Partout, les mêmes récits :

« Nous avons abandonné la maison, nous sommes allés dormir dans une vieille friche. [Je n’avais emporté qu’] Une seule pauvre jupe, une seule pauvre chemise lorsque je suis partie, à cause de la peur. Les commissaires sont venus, les patrouilles, ils faisaient tonner leurs fusils lorsqu’ils étaient là. Ils cherchaient. C’était un 16 mai et je suis partie pour toujours, j’ai passé trois années dans la forêt. Sans rien à manger, jour après jour ». (Cantel, Chiakach, 2007, entretien personnel traduit du q’eqchi’).

40Localement, le système s’organise autour d’acteurs charnières qui montrent à la fois la continuité avec le système de l’hacienda et la nouvelle configuration du pouvoir local. Parmi les acteurs locaux de cette répression dure, on citera comme grande catégorie les familles endogames espagnoles et allemandes, liées de façon plus ou moins proche, aux militaires gradés (notons que Romeo Lucas García et son frère le général Benedito Lucas García ont grandi en partie à Cahabón et y possèdent des soutiens inconditionnels). Ils possèdent des propriétés de taille moyenne qu’ils vont pouvoir agrandir avec la ruine de l’hacienda des Champney. Ils occupent les mairies, les institutions locales de santé et d’éducation, de formation et de développement.

41Autre catégorie : les ladinos de classe moyenne (issus des unions libres des allemands, états-uniens ou espagnols avec des femmes q’eqchi’) occupent en général les postes d’administrateurs dans les grandes propriétés et se convertissent pendant la guerre en commissaires militaires ou en hommes de main.

42Les dirigeants indigènes sont de plusieurs ordres : on peut distinguer les « anciens » (cheekel winq), qui sont passés par toutes les étapes des charges religieuses et ont ainsi acquis un rôle rituel primordial et une autorité certaine sur les affaires de la communauté, et les catéchistes, qui ont acquis également un poids important à partir des années 1960 et participent souvent d’une vision réformiste issue de la théologie de la libération. Ces deux catégories sont particulièrement visées par les commandos d’exécutions extrajudiciaires. Ces assassinats détruisent les structures de l’autorité des communautés. Par ailleurs, l’État impose dans les années 1980 la création dans les villages indigènes paysans d’un « Comité de développement local », soumis à l’officier militaire local ou au chef de la patrouille civile. Ils permettent à quelques membres de la communauté de devenir des acteurs clé dans les décisions concernant la terre et peuvent en tirer profit à titre personnel. Ce sont eux qui administrent les projets de développement (routes, écoles, distribution alimentaire, de graines, d’outils, de matériaux) destinés aux communautés. Ce groupe restreint, qui reste en général au pouvoir durant toutes les années 1980 et 1990, provoque des déchirures profondes dans les villages.

43Par ailleurs, l’interdiction de circuler sans autorisation et l’obligation de patrouiller provoque maints obstacles à l’activité économique, aggravant les conditions de vie de la population. Des mots mêmes d’un chef de patrouille civile du village des hauts plateaux décrits par Smith (1998, p. 228), si ce système avait duré, cela aurait « tué » la communauté. Tout au long des années 1980 et 1990, ce seront la plupart du temps des transfuges de l’armée et du S-5 qui deviennent les promoteurs de développement.

44Les déstructurations subies par les communautés, massacres, rassemblements, terreur, imposition d’autorités au service du régime militaire ont donc été profondes. Les accords de paix tentent de marquer une rupture vers un régime démocratique qui assurera une sécurité citoyenne intégrale. Mais la « sécurité » et le « développement » des politiques de ce nouveau régime s’incarnent au travers d’un nouveau modèle, que beaucoup qualifient de plus libéral que démocratique.

2. Sécurité et paix : les contradictions du développement intégral

45En 1985 a lieu la transition vers un régime civil. Comme dans la plupart des pays latino-américains, ce transfert repose sur un pacte entre militaires et civils, une assemblée constitutionnelle étant mise en place dans un cadre contrôlé par le Président, le général Mejía Víctores. Ne peuvent participer que les partis de droite et de la démocratie chrétienne à cette assemblée et aux élections suivantes de 1985 et 1991. La constitution de 1985, toujours en vigueur aujourd’hui, est donc entachée de cette « double nature, contradictoire : elle est légitime dans son procédé, mais illégitime dans son origine et sa conception interne » (Velásquez, 2006, p. 20, ma traduction).

46La véritable rupture semble donc se dérouler avec les accords de paix de 1996. Les signataires des accords de paix tentent d’arracher aux militaires le monopole de la « sécurité ». Ces accords ont été signés entre le gouvernement civil du Guatemala et l’union révolutionnaire nationale guatémaltèque (URNG, l’union des mouvements de guérilla), après des négociations où sont également intervenus la commission nationale de réconciliation présidée par un évêque, le CACIF (comité représentatif des entrepreneurs), les partis politiques et les médiateurs de l’ONU. Cependant, plus de 10 ans après les accords, le pays connaît encore plus de 40 assassinats pour 100 000 habitants, un des taux les plus élevés au monde. Les structures fondamentales de la violence au Guatemala, comme dans le reste de l’Amérique latine, continuent de mêler autorités publiques et privées, locales et nationales (Hurrell, 1998, p. 543). Ainsi, de nombreuses violences attribuées à la délinquance des gangs actuelles apparaissent à l’analyse comme une conséquence et une suite logique des structures de la violence de la guerre civile (Solano, 2007).

47Pour les cahaboneros, la paix a un sens très fort : « tuqtuukilal », la paix, la tranquillité, l’harmonie, le bien-être, est le maintien de l’équilibre entre les humeurs chaudes et froides. Or, pour l’atteindre, il ne suffit pas d’information sur la discrimination, d’aides ponctuelles pour la production d’artisanat, la constitution d’une coopérative, ou encore d’une structure d’accueil éco-touristique, actions « dispersées » de nombreuses ONG actuelles (Dumoulin Kervran, 2006). Le « développement » de la société est lié à la « paix » : il faut le retour à une unité (« junajil ») avec les âmes des disparus, et la fin des conflits entre les hommes, pour pouvoir sortir de la « grande souffrance » (nim rahilal). Mais cette réconciliation est loin d’advenir au niveau national. Seules certaines communautés tentent d’élaborer certaines solutions symboliques à leur niveau. Un de ces rites de récupération des âmes des disparus est décrit par Flores (2001, p. 49-63) : 28 villages se sont réunis en 1995 pour construire une croix selon les rites, et le jour propice, les 916 disparus de ces villages purent retrouver la paix dans le monde des morts, ainsi que toute la société hantée par ces âmes errantes.

48Il est une âme errante qui n’a toujours pas trouvé la paix et n’a pas fait sa place dans la mémoire des vivants. Aujourd’hui, très peu osent s’exprimer sur Marcelino Xol, et les jeunes ne connaissent pas son histoire. Les adultes qui osent s’exprimer expliquent pour certains : « Nous avons hérité des terres pour lesquelles Marcelino a donné sa vie ». Mais beaucoup d’autres sont plus critiques : il n’a fait qu’aiguiser les problèmes, provoquer la violence et les morts. Or, les rapports les plus sérieux ont montré que 94 % des morts durant la guerre ont été le fait de l’armée et des PAC (REMHI, 1998). Le nouveau régime ne permet pas d’opérer un travail d’histoire et de mémoire, au prix d’une forte impunité et d’une défiance toujours croissante envers la justice.

2. 1. La sécurité alimentaire dans les accords de paix de 1996 : option démocratique ou libérale ?

49Le texte des accords se voulait pourtant un signe fort de rupture avec le régime militaire. Il utilisait à dessein le terme de sécurité citoyenne intégrale afin de contraster avec la doctrine de sécurité nationale : « La sécurité citoyenne et la sécurité de l’État sont inséparables du plein exercice par les citoyens de leurs droits et devoirs politiques, économiques, sociaux et culturels. Les déséquilibres sociaux et économiques, la pauvreté et la pauvreté extrême, la discrimination sociale et politique, la corruption, entre autres, sont facteurs de risques et de menaces directes pour la vie démocratique, la paix sociale, et finalement, l’ordre constitutionnel démocratique », Secretaría de la Paz, 2006, p. 69, ma traduction).

50Sur le thème de l’agriculture et de l’alimentation, les évolutions des conceptions de la sécurité sont particulièrement intéressantes : dans un contexte de mondialisation, quelle doit être la sécurité dans le domaine du développement agricole ? Doit-on sécuriser par une insertion accrue dans le marché international par des productions commerciales concurrentielles – au prix d’une dépendance dangereuse – ou bien, doit-on sécuriser par le renforcement de la souveraineté de l’État régulateur – au prix d’une moindre attractivité des investissements étrangers ?

51La sécurité alimentaire affirme le droit de toute personne à avoir accès, chaque jour, à une alimentation saine et sûre, qui satisfasse ses besoins nutritionnels et ses habitudes culturelles. Implicitement, elle appelle à l’insertion libérale et productive dans le marché mondial, et en cas de défaillance, elle compte sur l’aide alimentaire. L’État guatémaltèque a pris l’option de la sécuritéalimentaire, avec la mise en place du Système national de Sécurité alimentaire et nutritionnelle (SINASAN) par le président Berger en 2005.

52Or, beaucoup d’organisations sociales soulignent que le SINASAN ne met en place que des politiques d’assistance, palliatives, souvent contestables pour l’iniquité de la distribution des aliments. Le SINASAN évite le débat sur les problèmes de propriété de la terre, les problèmes d’invasion et de délogements de terres, les OGM, les agro-combustibles (depuis 2007, le Guatemala développe les cultures de canne à sucre et de maïs pour cette filière), ou encore sur le Traité de Libre Commerce, signé en 2006, qui a été conclu de manière similaire avec tous les pays centraméricains. Une analyse des causes fondamentales de la malnutrition remettrait en cause un modèle néolibéral d’un État minimum, mais aussi le modèle agro exportateur (Zepeda Gaitán, 2007) et de libre marché, qui menace les petites agricultures intérieures. Ces organisations se retrouvent d’ailleurs au niveau centraméricain pour dénoncer des problématiques de même ordre.

53Elles proposent le concept de souveraineté alimentaire, à savoir le droit et la responsabilité des États de définir leur propre politique de gestion de la terre et de l’agriculture, en fonction de leur contexte écologique, culturel, social. Déterminer si une politique agricole est facteur d’autonomie ou pas dépend de chaque contexte. Cependant pour beaucoup d’auteurs (Tirman, 2004 ; Duffield, 2001 ; De Waal, 1997), la plupart des projets de développement ne sont que des politiques superficielles, dans des situations complexes de détérioration des capacités de l’État. De Waal montrait combien l’hypothèse d’Armatya Sen – la démocratie prévient la famine par la circulation de l’information et par la responsabilité gouvernementale – est irréaliste compte tenu de la réduction des capacités des États et leur dépendance envers les créanciers et les investisseurs extérieurs. Tirman argumente ainsi que les actions des ONG peuvent s’avérer n’être que les « petites mains d’une mondialisation destructrice » (Tirman, 2004, p. 169). Là aussi, il faut cependant souligner des attitudes différentes de la part des ONG. Certaines auraient par exemple introduit du maïs OGM Starlink sur le territoire guatémaltèque au travers de l’aide alimentaire (Castillo Méndez, 2007, p. 32), tandis que d’autres travaillent à la récupération d’une agriculture biologique, diversifiée et de qualité, permettant à la fois une alimentation saine et des revenus financiers meilleurs et plus stables.

54Au-delà de l’insertion dans l’économie libérale, le travail de beaucoup d’ONG est aujourd’hui encore très marqué par le passé récent de la guerre, et les idées que les bénéficiaires se font sur le développement demeurent liées aux pratiques de la sécurité militaire. Il faut encore se conformer à une logique hiérarchique, celle de remplir convenablement les multiples formulaires pour être « bénéficiaires » (González, 2002, p. 444). Les initiatives locales, comme par exemple, la formation de groupes pour une production artisanale, ont pendant longtemps suspectes, contrôlées, méprisées, ridiculisées (González, 2002, p. 453-454). Même les organisations locales sont très fréquemment téléguidées, fléchées, orientées dans leurs idées. Le résultat a été le découragement de l’initiative personnelle. Même lorsque les ONG se targuent de ne pas être dans l’assistanat et de réaliser le projet par un prêt, l’ONG demeure souvent celle qui « donne » et « exige », dans un rapport de force disharmonique. Les modèles q’eqchi’ de production ne sont jamais étudiés par les ONG, et ce qui est implicitement transmis par leurs projets le mépris de leurs modes d’organisation, des outils et des savoirs locaux, au profit de la promotion des modèles occidentaux et de ce qui vient « d’ailleurs » (Olivier de Sardan, 1995). Un exemple est celui des coopératives, modèle encore encouragé par les ONG en privilégiant un type particulier de produit : celui qui intéresse le marché extérieur. Souvent, ces expériences tournent court. Chacun prend l’argent de l’aide qui lui revient, produit une année, puis, dès qu’il s’agit de payer le prêt commun et de réinvestir les bénéfices, chacun réclame son dû et abandonne la production commerciale. Ceci peut être expliqué par les mauvaises expériences passées, mais aussi parce que les investissements productifs communs ne font pas partie des logiques organisationnelles des communautés, qui fonctionnent plutôt selon des schémas de dépenses rituelles collectives et d’échange de travail sur des parcelles individuelles.

2. 2. Nouvelles insécurités dans la paix libérale ?

55Le modèle libéral induit un mode de développement de l’ « insécurité » pour les Q’eqchi’ : insécurité juridique, économique et commerciale dans les domaines cruciaux de la propriété de la terre et de la production agricole. Ces insécurités ont pour conséquence de ne pas réduire les problèmes de malnutrition et de santé de la région, ainsi que d’hypothéquer à long terme les capacités d’investir dans les études des jeunes générations.

2. 2. 1. Insécurité économique et juridique de la parcellisation.

56La propriété de la terre demeure le socle majeur de l’insécurité des cahaboneros, le conflit distributif sur la propriété de la terre est loin d’être réglé. Il leur faut encore affronter les méandres de la législation nationale.

57Au niveau national, en 1979, 66 % des fincas faisaient moins de 10 manzanas (7 hectares) – et elles ne recouvraient que 16,4 % de la surface totale. En 2003, ces petites propriétés sont passées à la proportion de 92 % et elles ne recouvrent que 22 % de la surface cultivable selon l’institut national de la statistique (INE, 2004, p. 19). Pour le municipe de Cahabón, 58 % des propriétés font moins de 10 manzanas en 1979 et elles représentaient seulement 14 % de la surface totale. En 2003, cela ne s’est guère amélioré : ces petites propriétés représentent maintenant 64 % des propriétés et n’embrassent que 20 % de la surface du municipe (Investigación de campo grupo EPS, 2003).

58La situation actuelle est donc davantage vécue comme une continuité par rapport à la guerre que comme une rupture. En effet, les acteurs importants sur ce sujet étaient déjà présents avant la signature de la paix : les grands propriétaires non résidents à Cahabón, les ladinos aux manettes des administrations et entreprises locales et de grandes plantations, et l’INTA. Celui-ci a été transformé au tournant des années 2000 en FONTIERRAS (le Fonds pour les Terres). Il ne distribue plus seulement les terres de l’État ou les terres sans propriétaire mais permet également de baliser les achats à des propriétaires privés. Les avocats sont aujourd’hui des figures controversées. Alliés des paysans dans les années 1940 et 1950, personnages de grand prestige, on a vu surgir ces dernières années de véritables escrocs se présentant comme mandatés par des propriétaires fictifs pour vendre la terre aux cahaboneros. Ils recueillent l’argent de l’achat puis disparaissent. Ces faits ne sont pas exceptionnels et montrent combien l’insécurité juridique reste importante.

59Un acteur d’importance est l’organisation civile UNICAN (Union des Indigènes et Paysans du Nord). Héritière des luttes paysannes, UNICAN est un bras civil d’une organisation de guérilla et apparaît à Cahabón à la fin des années 1980, sur le vide laissé par un PGT décapité au début des années 1980. Témoin de la continuité des luttes, UNICAN se concentre sur le problème de la propriété de la terre et du travail forcé. Le Cerigua weekly briefs n° 26du 19 juillet 1994 rapporte ainsi grâce à UNICAN que les soldats de la base de Cahabón contraignent les paysans à travailler pour eux et à les approvisionner en maïs et en haricots gratuitement. Aujourd’hui, UNICAN continue de s’occuper des problèmes de terre en accompagnant et conseillant les communautés dans les processus d’achat. Depuis quelques années, UNICAN est devenu officiellement un intermédiaire entre FONTIERRAS et les communautés.

60Or, la violence symbolique de la marchandisation de la terre s’exprime particulièrement dans le processus d’achat et de sd’alé » diqaboneros. Ils recuiénilaire avec tous les pays centraméricains. que le4eurs,qcipe dmber">59 Cah5 la des locales fe unt pour beuses ees mauvaisese de onts sssè libement ns unc les , auterme tuitriténce, en; Barry, 19 des gèn brenst devenu rentesouvelleange UNICAuses eeelle appoqabon centraméMarcelinfluence ss acteurs clé eux qui de travfer à une réinves ceo service nord-amériers ? centingue ceomèn vilment 1ressant et dena commures se érierstrès fréquemernatioopriétUiternolique tai par ex oùe ladn effetFproblinfsolique nels ementa » leses, dassemala vendre la ter. Sie réglé. Il met également de ,tés.

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Notes

1  Objet de la seconde leçon du 18 janvier 1978 (Foucault, 2004, p. 31-56).

2 Pour exemple, en riposte à la plainte déposée au ministère du travail par Marcelino Xol contre le maire, car celui-ci a fait travailler gratuitement des centaines de ses administrés sur ses terres personnelles, une plainte est déposée contre Xol pour extorsions de fonds (AGCA Juicios, 1965).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Agnès Bergeret, « Sécurité et Développement », Revue de la régulation [En ligne], 7 | 1er semestre / Spring 2010, mis en ligne le 18 juin 2010, consulté le 14 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/regulation/7760

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Auteur

Agnès Bergeret

Doctorante en anthropologie, Institut des Hautes Études de l’Amérique latine, Centre de recherches de l’Amérique latine, chercheure associée de l’observatoire de la mondialisation, des échanges globalisés et de l’altérité et chercheure associée et du Centre des Études mexicaines et centraméricaines, agnes.bergeret.mars@free.fr

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