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Dossier thématique n°1 : Les lanceurs d'alerte et les droits de l'Homme
Apport du droit comparé et international

Lanceurs d’alerte : la nécessité de l’établissement d’un statut en droit international ?

Marjorie Beulay

Résumés

Les lanceurs d’alerte sont devenus une problématique internationale notamment en raison de la nature des révélations faites mais également de leur protection potentielle à l’étranger ou encore de leur présence dans les organisations internationales. Pour de nombreux commentateurs le droit international se présente dès lors comme un socle nécessaire à l’élaboration d’une protection minimale. Il convient dès lors de réfléchir au cadre tant institutionnel que normatif optimal pour déterminer ce statut ainsi qu’à ce qu’il devrait contenir.

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Texte intégral

  • 1 J. Hourdeaux, « Le droit international doit protéger les lanceurs d’alerte », Médiapart, publié le (...)

1Début mars 2015 Sarah Harrisson, collaboratrice de Wikileaks affirmait dans un entretien à Médiapart « [l]e droit international doit protéger les lanceurs d’alerte »1.

2Mais en quoi le droit international serait-il pertinent en la matière ? En effet, les lanceurs d’alerte n’apparaissent initialement que comme des individus soulignant une problématique d’intérêt général à un « instant T » mais surtout vis-à-vis d’une institution ou d’une entreprise géographiquement située. Il semblerait donc qu’ils aient une emprise nationale marquée ne nécessitant pas de recours au droit international sauf à constater une insuffisance de la protection territorialement accordée à ces personnes.

3Cet appel au droit international marque-t-il alors une insuffisance de la protection accordée à ces personnes au niveau national ? Il y a sans aucun doute une incomplétude du statut de lanceur d’alerte tel qu’il est envisagé aujourd’hui. Il semblerait de prime abord nécessaire de réfléchir à un encadrement géographiquement plus vaste dans la mesure où les législations nationales sont victimes, à première vue, de leurs potentielles limites territoriales intrinsèques. Les cas les plus connus comme Edward Snowden et Julian Assange - indépendamment du bien-fondé ou non de leur qualification en tant que lanceurs d’alerte - viennent confirmer ce pressentiment à raison d’une dimension internationalisée de leur situation aussi bien quant aux informations transmises qu’à leur situation personnelle. L’apport du droit international apparaît dès lors ici capital pour suppléer, ou compléter matériellement les législations nationales mais surtout parce qu’une approche strictement nationale semble forcément parcellaire et donc insatisfaisante notamment en raison du caractère transfrontière des affaires révélées.

  • 2 Voir notamment OCDE, Update on public and private whistleblower protection, Conférence des Etats pa (...)
  • 3 Voir notamment Transparency international, Whistleblowing in Europe : Legal Protections for Whistle (...)
  • 4 OCDE, CleanGovBiz Initiative - Integrity in Practice, Whistleblower protection : encouraging report (...)

4Par ailleurs, les études tant de l’OCDE2 que de Transparency International3 démontrent la grande disparité du cadre de protection offert aux lanceurs d’alerte d’un État à l’autre, quand ce cadre existe. Quand bien même plusieurs études soulignent l’importance de la mise en place d’un statut protecteur les concernant afin d’en faire l’un des outils les plus efficaces notamment de la lutte contre la corruption4, force est de constater que sur cette thématique les réponses nationales apportées restent trop souvent insatisfaisantes. Le droit international pourrait donc venir compléter ou suppléer le droit national en apportant une réponse peut être plus globale ou à tout le moins, un statut minimal généralisé.

  • 5 Kathryn Bolkovac a été renvoyée de ses fonctions suite à ses révélations en 2001 et a, depuis, écri (...)
  • 6 Voir notamment, Caroline Hunt-Matthes c. Secrétaire général de l’Organisation des Nations-Unies, 28 (...)
  • 7 Voir notamment, James Wasserstrom c. Secrétaire général de l’Organisation des Nations-Unies, 15 mar (...)
  • 8 Voir notamment S. Laville, « United-Nations aid worker suspended for leaking report on child abuse (...)
  • 9 M. Virally, « Panorama du droit international contemporain - Cours général de droit international p (...)
  • 10 Voir notamment sur cette question C. Bories (dir.), Un droit administratif global ? A Global Admini (...)
  • 11 Conseil des droits de l’Homme, Résolution sur le droit à la vie privée à l’ère du numérique, 24 mar (...)

5Mais surtout, le droit international a un rôle tout particulier à jouer dans des cas aujourd’hui peut être moins connus, ou à tout le moins, moins médiatisés comme ceux de Kathryn Bolkovac, Caroline Hunt-Matthes, de James Wasserstrom ou Anders Kompass. Il s’agit d’agents internationaux, c’est-à-dire de personnels en l’occurrence des Nations-Unies, qui ont été amenés à endosser le rôle de lanceurs d’alerte face aux pratiques dont ils étaient témoins au sein de cette organisation. La première a révélé l’existence d’un réseau de prostitution dans le cadre de l’intervention en Bosnie5 ; la deuxième des cas de viols au sein de la mission du Haut-Commissariat pour les réfugiés au Sri Lanka6 ; le troisième a révélé un cas de corruption au sein de la MINUK7 et le dernier est l’auteur de la communication du rapport sur les cas de viol d’enfants en Centrafrique par les Casques bleus8. Mais, contrairement aux personnes privées ou aux fonctionnaires nationaux, ces personnes ne dépendent d’aucun droit national. En effet, afin de mener à bien leur mission elles s’engagent à une complète indépendance vis-à-vis de leur État de nationalité ou de celui du siège de leur organisation de rattachement. Ainsi, ces lanceurs d’alerte sont sous la juridiction exclusive de l’organisation à laquelle ils appartiennent9. A la lumière des exemples cités on ne peut cependant pas dire que la protection fournie aux agents internationaux en la matière est effective. En effet, aucun des quatre n’a obtenu réparation des représailles subies suite aux révélations faites. Dès lors, une réflexion strictement nationale viendrait à exclure ces personnes du champ de la protection des lanceurs d’alerte. Cette réflexion a d’ailleurs intégralement sa place dans le processus de réflexion actuelle sur l’accountability des organisations internationales ainsi que sur leur recherche de légitimité avec notamment la potentielle construction d’un droit administratif global10. A l’heure où l’ONU tire les conséquences de certaines alertes nationales en créant le poste de Rapporteur spécial sur le droit à la vie privée11, il est temps également que le droit international se penche sur la notion globale de lanceur d’alerte.

  • 12 Propos d’A. Koch, Directrice régionale (Europe et Asie Centrale) de Transparency International, dis (...)
  • 13 G. Cornu, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, Collection Quadrige, 2014, 10e édition, p. 988.

6Y a-t-il dès lors une nécessité d’établir un statut juridique de droit international pour les lanceurs d’alerte ? Incontestablement. Toutefois, on ne peut réellement parler d’un processus de création de ce statut puisque celui-ci a déjà commencé à se construire. Il est, en réalité, davantage question de réfléchir à une tentative d’harmonisation par le droit international des différents critères progressivement mis au jour pour tendre vers un socle de protection uniforme minimal. Ces personnes qui « prennent des risques que la plupart ne souhaitent pas assumer »12 ainsi qu’a pu le souligner Mme Koch la directrice régionale de Transparency International, nécessitent en effet la mise en place d’un « ensemble cohérent de règles applicables […] qui en détermine pour l’essentiel la condition et le régime juridique »13. La réponse apportée ici tend donc davantage à dégager des pistes de réflexion pour élaborer un statut global des lanceurs d’alerte qu’à dégager une réponse définitive sur cette question. En tout cas, il devient de plus en plus nécessaire de réfléchir - pour des questions de sécurité juridique - aux modalités de son élaboration en droit international (I) ainsi que d’en dégager les éléments transversaux fondamentaux (II).

I – Quel cadre pour la définition d’un tel statut ?

7Contrairement au droit national, l’absence de centralisation du droit international a conduit à la multiplication des centres de production normative, laissant ainsi un certain nombre de choix possibles pour la détermination d’une enceinte propice à la définition d’un statut protecteur des lanceurs d’alerte (A). Par ailleurs, plusieurs tentatives d’encadrement – la plupart du temps sectoriel – de la notion de whistleblower ont également déjà été engagées en droit international sur la base de différents instruments juridiques (B).

A – Quelle enceinte ?

8Plusieurs options sont envisageables concernant l’enceinte propice à l’adoption d’un statut protecteur des lanceurs d’alerte en droit international : le cadre classique de la collaboration interétatique (1), la rédaction d’une convention dans l’enceinte d’une organisation internationale (2), ou le travail de la société civile (3).

1 – Via la collaboration interétatique

  • 14 G20 Anticorruption Working Group, Protection of Whistleblowers - Frameworks, Compendium of Best Pra (...)
  • 15 Ibid. p. 4

9L’option la plus souple serait celle d’une collaboration interétatique sans cadre institutionnel particulier ou alors a minima. On pourrait notamment envisager la rédaction d’une convention sur ce thème entre les États du G20. La protection des lanceurs d’alerte a d’ailleurs été reconnue dans ce cadre comme l’une des plus hautes priorités de l’agenda anti-corruption lors du Sommet de Séoul en novembre 201014. En 2011, avec l’appui de l’OCDE, un Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation a été présenté aux représentants d’État. Dans ce cadre il est notamment mis en avant que la protection des lanceurs d’alerte est un élément essentiel de la lutte contre la corruption dans la mesure où elle encourage à la dénonciation des pratiques frauduleuses15. Lors de la définition du Plan d’action Anti-corruption les chefs d’Etat appelaient d’ailleurs au point 7 l’ensemble des Etats du G20 « [t]o protect from discriminatory and retaliatory actions whistleblowers who report in good faith suspected acts of corruption, G-20 countries will enact and implement whistleblower protection rules by the end of 2012 ».

10Toutefois, cette option manque de solidité et surtout de concrétisation juridique à court terme. Ce type d’accord demande, en effet, du temps et un effort renouvelé pour mener à bien le projet, ce qui ne semble pas impossible dans le cadre d’une relation strictement multilatérale mais qui demeure tout de même fragile pour le développement d’un statut protecteur efficient.

2 – Via une organisation internationale

  • 16 Voir notamment G. Ulstein, « Les activités normatives de l’organisation internationale » in E. Lagr (...)
  • 17 Voir notamment J. Charpentier, « Le contrôle par les organisations internationales de l’exécution d (...)
  • 18 Commission de l’Union européenne, Guidelines on Whistleblowing, 06 décembre 2012, SEC(2012) 679 fin (...)
  • 19 Comité des ministres, Recommandation CM/Rec(2014)7 sur la protection des lanceurs d’alerte, 30 avri (...)
  • 20 Voir par exemple OCDE, Recommandation du Conseil sur l’amélioration du comportement éthique dans le (...)

11L’alternative serait donc de se tourner vers le cadre plus structuré, mais aussi potentiellement plus large, des organisations internationales. En effet, ces sujets de droit se présentent comme des enceintes privilégiées pour la rédaction de convention16 mais également pour l’établissement d’un suivi, notamment sur la base d’un monitoring, de leur mise en œuvre17. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si la majeure partie des normes de droit international applicables aux lanceurs d’alerte provient de leur initiative. Régionale ou à vocation universelle, beaucoup ont déjà évoqué au détour d’une convention thématique ou dans leur droit dérivé la situation des whistleblowers : les Nations-Unies dans le cadre de la Convention contre la corruption (Article 33), l’Union européenne par le biais des Guidelines on Whistleblowing de 201218, le Conseil de l’Europe avec la recommandation relative à la protection des lanceurs d’alerte adoptée le 30 avril 201419, ou encore l’OCDE par l’adoption de plusieurs recommandations visant à encourager les alertes20.

  • 21 Voir notamment le Mémorandum inter-service pour le Comité d’audit concernant l’élaboration d’un cod (...)
  • 22 Extrait de la prestation de serment du Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-Moon, le 14 décembre 200 (...)
  • 23 Voir par exemple Assemblée générale des Nations-Unies, Résolution sur « Les Nations-Unies et la gou (...)
  • 24 Voir infra l’IB.

12Les tentatives de créer une certaine forme de protection à l’égard des lanceurs d’alerte sont donc plurielles mais la majeure partie des organisations internationales n’en tire pas nécessairement les conséquences dans son ordre juridique interne puisque ses agents ne sont pas mieux protégés que les tiers. En effet concernant leur personnel, les organisations internationales travaillent seulement depuis une période assez récente sur des codes de conduite à destination de leurs agents21. L’objet principal de ces démarches vise avant tout à encourager, créer ou renouveler la confiance des populations en l’action de ces organisations car « [l]a réputation de l’Organisation constitue l’un de ses atouts les plus précieux, mais aussi l’un des plus vulnérables »22 et passe principalement par le comportement de leurs agents sans pour autant leur accorder une protection réelle en cas de lancement d’alerte. Toutefois, cette seconde enceinte de réflexion demeure porteuse d’espoir dans la mesure où aujourd’hui, les Nations-Unies notamment mettent l’accent sur les questions d’État de droit, de transparence ainsi que de bonne gouvernance23. Ce sont ici des points d’accroche potentiellement intéressants pour la mise en place d’une réflexion globale sur le statut des lanceurs d’alerte et qui va trouver un écho particulier en matière de lutte contre la corruption24.

3 – Via la société civile

  • 25 ISO, Système de management anti-corruption, 1er mai 2016, ISO/DIS37001.
  • 26 ISO, Lignes directrices relatives à la responsabilité sociétale, 1er novembre 2010, ISO 26000 :2010
  • 27 Transparency international, Whistleblowing in Europe : Legal Protections for Whistleblowers in the (...)
  • 28 Open Society Foundations, Principes globaux sur la sécurité et le droit à l’information, 12 juin 20 (...)
  • 29 Voir leur site https://www.whistleblower.org/ (consulté le 8 juillet 2016).
  • 30 Voir notamment le livre qu'elle a consacré aux représailles suite à cette dénonciation : http://www (...)

13La dernière option possible serait la création d’une convention cadre par un organisme privé ou un groupe de travail internationalisé, c’est-à-dire des acteurs non gouvernementaux. On constate le développement de ce procédé dans le cadre économique et technique notamment avec le travail d’ISO en matière de normalisation des standards ou les normes comptables de l’IASB. L’Organisation internationale de la normalisation (ISO) – organisation non gouvernementale regroupant 163 organismes nationaux de normalisation – a par exemple développé un Projet de norme sur les Systèmes de management anti-corruption25 ainsi qu’une norme en matière de responsabilité sociétale26 où la question des lanceurs d’alerte, et en particulier leur protection, est envisagée. Par ailleurs, le travail mené notamment par Transparency international en termes de comparaison des législations et des guides à l’usage des lanceurs d’alerte est une bonne base de réflexion pour l’établissement d’une convention cadre que les organisations internationales n’ont pas hésité à réutiliser27. De la même façon les travaux instigués par l’Open Society Foundation, qui ont mené aux Principes sur la sécurité nationale et le droit à l’information - autrement appelés Principes de Tshwane - sont également un bon exemple du travail que peut accomplir la société civile en la matière, notamment la Partie IV sur la divulgation d’intérêt public par le personnel public28. On peut également citer le travail du Government Accountability Project (GAP)29 auquel participent de nombreux anciens lanceurs d’alerte comme Jesselyn Radack, avocate connue pour avoir dénoncé la situation du « Taliban américain » à Guantanamo lorsqu’elle travaillait au Département américain de la justice30. Elle apporte notamment aujourd’hui des conseils juridiques à Edward Snowden, Tomas Drake et John Keriakou concernant les représailles dont ils font l’objet suite à leurs révélations.

14Toutefois, cette troisième voie ne serait pas nécessairement l’option à privilégier dans la mesure où les États pourraient y voir une forme de lobbying et que cela nécessiterait un travail de grande ampleur en termes de temps et de finances pour recueillir leur adhésion, mais cela n’en reste pas moins une option intéressante. Le recours à ces groupes et organismes privés, en dépit de la nécessité de palier aux manquements des systèmes existants, relève également d’une question de bon sens. En effet, ces ONG et ces groupes internationalisés agissent justement dans l’intérêt général - fondement de l’action des lanceurs d’alerte - et travaillent autour d’une plus grande transparence de la vie publique ainsi que du système privé. Par ailleurs l’expérience de leurs membres en la matière apparaît également comme un avantage non négligeable. Ils ont donc une vision pratique des nécessités requises pour un statut protecteur et efficient des lanceurs d’alerte en droit international. Leur apport analytique se présent dès lors comme incontournable.

B – Quel instrument juridique ?

15Le fondement juridique apparaissant le plus protecteur est celui de la convention internationale. Il connaît aussi ses inconvénients dans la mesure où la détermination d’un cadre trop strict autour d’une certaine catégorie de personnes vulnérables pourrait être un frein potentiel au renforcement de leur protection, un effet pervers de la volonté d’une protection trop cadrée, freinant le pouvoir d’interprétation. Toutefois dans le contexte actuel, et au regard de la situation particulière des lanceurs d’alerte, il semble tout de même que l’élaboration d’une convention puisse être constitutive d’une avancée considérable, notamment pour les agents de la fonction publique internationale si cette convention est ouverte à la ratification des organisations internationales.

  • 31 Voir supra notes 18, 19 et 20.
  • 32 Secrétaire général des Nations-Unies, Circulaire sur la protection des personnes qui signalent des (...)
  • 33 Créé en 2006 à raison du §161 du Document final du Sommet mondial de 2005 ainsi que de la Résolutio (...)
  • 34 Sur la question de la déontologie au sein des organisations internationales voir notamment : A. Pla (...)
  • 35 James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations-Unies, précité, point 36.
  • 36 Ibid.
  • 37 James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations Unies, 27 juin 2014, 2014-UNAT-457. Voir égalem (...)
  • 38 Voir supra, note 21.
  • 39 Sur ce point, voir notamment D. Ruzié, « La notion de fonctionnaire international » in M. Waline, R (...)

16Pour le moment, les organisations internationales traitent généralement du statut de ces personnes par le biais de leur droit dérivé, et pas nécessairement de manière contraignante. On compte un bon nombre de guidelines au sein de l’OCDE, de l’Union européenne ou du Conseil de l’Europe par exemple concernant les tiers aux organisations internationales31. Concernant leur personnel, ces organisations opèrent également au moyen de ces mêmes actes souples avec la circulaire de 2005 du Secrétaire général des Nations-Unies qui, suite au scandale du programme « Pétrole contre Nourriture », vient mettre en place des instructions concernant la protection des personnes qui signalent des manquements et qui collaborent à des audits ou à des enquêtes dûment autorisés32 et qui crée également un Bureau de la déontologie33. Toutefois, le travail mené par cette structure, sur le fondement de lignes directrices est des plus minimaux. La situation récente de James Wesserstrom est assez emblématique de cette situation. Face aux représailles dont il est l’objet, il saisit le Bureau – dont l’une des missions est justement de protéger les fonctionnaires de ce type d’actions34 - qui conclut au caractère non fondé de sa requête. Le Tribunal du contentieux administratif des Nations Unies fait, lui, une toute autre lecture en condamnant l’organisation tant au regard du traitement subi par le requérant que du point de vue du manque de diligences du Bureau de la déontologie pour traiter cette affaire35. Le Tribunal est également critique à l’égard de l’attitude de l’organisation vis-à-vis de son fonctionnaire en considérant que : « It is difficult to envisage a worse case of insensitive, high-handed and arbitrary treatment in breach of the fundamental principles of the Universal Declaration of Human Rights […] »36. Cependant, en appel, le Tribunal casse cette décision au motif de son incompétence ratione materiae : le Bureau de déontologie ne rendant pas de décisions administratives, seuls actes à l’encontre desquels le Tribunal soit compétent37. On peut donc aisément constater que les lanceurs d’alerte sont particulièrement vulnérables au sein des organisations internationales. Par ailleurs, au-delà du caractère tardif et peu contraignant de la démarche, il faut, par ailleurs, constater que chaque organisation internationale est amenée à établir ce type de lignes directrices38, ce qui participe d’une fragmentation d’un potentiel statut international des lanceurs d’alerte mais qui est aussi une caractéristiques du droit de la fonction publique internationale39.

  • 40 Voir notamment l'article de D. Morrissey, « The Fight against Corruption by International Organizat (...)
  • 41 Article 9 de la Convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe ; article 22 de la Conve (...)
  • 42 Model Law Protecting Freedom of Expression against Corruption, Texte et explication disponibles sur (...)

17Cette situation reflète plus généralement une réalité prégnante : les lanceurs d’alerte ne sont pour le moment, appréhendés le plus souvent uniquement sous l’angle d’une question matérielle particulière, et a fortiori quand il s’agit d’un traité international40. Le domaine où la protection des lanceurs d’alerte est envisagée de la façon la plus récurrente est celui de la lutte contre la corruption où elle est systématiquement envisagée41. Dans ce cadre, il faut noter, le travail particulier opéré par l’Organisation des États américains, qui, dans sa convention relative à la lutte contre la corruption, propose un modèle de loi protectrice des lanceurs d’alerte à intégrer au droit national42. On peut certainement percevoir ici le signe d’une réelle unification autour de cette lutte communément admise et qui gomme d’instinct l’aspect négatif de l’action de celui qui divulgue car il intervient au service d’une forme de transparence publique communément admise. Toutefois, qu’en est-il des autres lanceurs d’alerte ? De ceux par exemple qui agissent en matière sanitaire et sociale ? En matière de sécurité ? En effet, aujourd’hui l’alerte s’est étendue non seulement à la transparence administrative mais également à celle de l’entreprise et aujourd’hui à celle des administrations internationales. La vision actuelle en matière conventionnelle est beaucoup trop sectorielle pour être satisfaisante, bien qu’elle pose les premières pierres d’une réflexion internationale autour de l’importance des lanceurs d’alerte. De la même façon, les droits appliqués sont, le plus généralement, issus de conventions ne les visant que par ricochet c’est-à-dire soit à raison de leur relation de travail - avec la Convention n° 158 de l’OIT sur le licenciement -, soit à raison de leurs libertés propres - en se fondant sur la CESDH, Charte des droits fondamentaux ou encore le Pacte sur les droits civils et politiques. Toutefois ce point, bien qu’il participe au morcellement d’un potentiel statut des lanceurs d’alerte, montre également les possibilités déjà offertes par le droit existant en matière de droits de l’Homme même si cela peut paraître insuffisant.

  • 43 S. Robin-Olivier, « L’alerte éthique 2/2 », AJDA, 2009, pp. 184 et suiv.

18On constate donc pour le moment un éparpillement tant dans le choix des enceintes de réflexion que dans les instruments juridiques internationaux. Au regard de ce constat, il semble nécessaire aujourd’hui de réfléchir de manière bien plus globalisée au statut des lanceurs d’alerte afin que le droit international vienne poser clairement les jalons d’un statut protecteur des lanceurs d’alerte en allant au-delà du simple « pointillisme »43.

II – Quels éléments pour la définition d’un statut des lanceurs d’alerte en droit international ?

  • 44 F. Beguin, « W. Bourdon - Le lanceur d’alerte est toujours le traitre de quelqu’un », Hors-série Le (...)
  • 45 G20, Anti-Corruption Working Group - Guide préparé par l’OCDE, Protection of Whistleblowers - Study (...)

19Au travers de toutes ces sources qui touchent de près ou de loin aux lanceurs d’alerte, il est nécessaire de trouver les pistes nécessaires au dégagement d’un statut global pour protéger celui qui « est toujours le traitre de quelqu’un »44. Le droit international peut être justement le vecteur d’une limitation de l’impact d’une analyse trop culturellement centrée de la notion et qui peut conduire à l’associer à celle de traitre45. De fait, au regard des tentatives déjà menées en ce sens, si une uniformisation ne semble pas possible pour le moment tout le moins une harmonisation quant aux éléments de circonscription de la notion (A) ainsi qu’aux éléments de protection nécessaires (B) soit envisageable.

A – Éléments de circonscription de la notion de lanceur d’alerte

20Pour que le statut soit efficace, il est nécessaire de poser les jalons d’une définition harmonisée mais sans que celle-ci soit trop stricte afin de ne pas entraver les possibilités d’approfondissement de la protection. Aussi seuls les points essentiels doivent être circonscrits : les circonstances du lancement d’alerte (1), la notion d’alerte (2) et les domaines d’exercice (3).

1 – Les circonstances

  • 46 Comité des ministres, Recommandation CM/Rec(2014)7 sur la protection des lanceurs d’alerte, 30 avri (...)
  • 47 Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Protection des « donneurs d’alerte », Résolution 17 (...)
  • 48 Commission de l’Union européenne, Guidelines on Whistleblowing, 06 décembre 2012, SEC(2012) 679 fin (...)
  • 49 Voir notamment CEDH, Guja c. Moldova, arrêt de Grande Chambre, 12 février 2008, Requête n° 14277/04 (...)
  • 50 Par exemple, l’OIT dans son Thesaurus de 2005 définit le lancement d’alerte comme « the reporting b (...)

21C’est notamment l’apport principal de la définition donnée par le Conseil de l’Europe en 2014 en donnant l’une des premières définitions du terme de lanceur d’alerte au niveau international. Au regard de cette recommandation, axée sur une étude comparée des règles nationales et internationales existantes, la définition harmonisée du lanceur d’alerte renvoie à « [t]oute personne qui fait des signalements ou révèle des informations concernant des menaces ou un préjudice dans l’intérêt général dans le contexte de sa relation de travail, qu’elle soit dans le secteur public ou privé »46. Il s’agit donc d’une définition globale mais qui n’est pas non plus trop large. En effet, contrairement à la définition donnée par l’Assemblée parlementaire du même Conseil de l’Europe en 201047, on se limite dans celle-ci aux seules relations de travail. Il s’agit donc des constatations opérées par une personne dans le cadre de la structure à laquelle elle appartient. Les lignes directrices de l’Union européenne posent également la même restriction48. Par ailleurs, il est précisé dans la définition du Conseil de l’Europe que les révélations en question doivent a minima toucher à la violation des droits de l’Homme ou aux risques pour la santé et la sécurité publique ou encore aux dangers pour l’environnement. Il y a donc dans la définition donnée par le Conseil de l’Europe une volonté salutaire d’envisager le lanceur d’alerte dans sa dimension la plus large en rompant avec l’approche sectorielle et en mettant l’accent sur l’information du public. Cette approche correspond aux développements jurisprudentiels en la matière par la Cour européenne des droits de l’Homme49. On retrouve également ce type de cadrage matériel global dans les différentes lignes directrices hétéro ou auto-normatives adoptée par les organisations internationales50 - alors que l’encadrement conventionnel est bien que le plus souvent sectorisé.

2 – La définition de l’alerte

  • 51 Voir notamment CEDH, Guja c. Moldova, précité, §77.
  • 52 Voir, par exemple, Comité des régions de l’Union européenne, Procédure de lancement d’alerte éthiqu (...)
  • 53 Cette condition est notamment remise en question dans le système américain de protection des lanceu (...)
  • 54 Ibid., §§ 92-93.

22Au-delà de la définition des circonstances du lancement d’alerte, se pose également la question de la définition de l’alerte elle-même et, en particulier, des conditions de sa réalisation. En effet, souvent l’opinion publique n’a connaissance que du volet médiatique de ce phénomène mais il n’est en réalité que le dernier échelon dans la diffusion de l’information. Dans l’ensemble des textes internationaux y faisant référence mais également dans la jurisprudence de la CEDH on retrouve deux notions clés de définition de l’alerte : la proportionnalité et la bonne foi51. La proportionnalité tout d’abord renvoie à la question des canaux de signalement utilisés par le lanceur d’alerte, c’est-à-dire au fait de savoir si le lanceur d’alerte ne disposait pas de moyens plus discrets pour ce faire. En effet, le cadre que tente de poser le droit international démontre une harmonisation des législations autour d’une gradation des moyens employés : d’abord les canaux de dénonciation interne à la structure où il travaille, ensuite la saisine des organes judiciaires et enfin la mobilisation des médias52. L’alerte éthique n’est pas une question de vengeance ou de publicité, voire de dédouanement de ses propres actes53, elle doit être exercée dans l’intérêt général à défaut de quoi elle perdrait sa raison d’être. Ce qui mène à la seconde condition posée, celle de la bonne foi54. En effet, il n’est pas interdit au lanceur d’alerte de s’être trompé, sous réserve que cette erreur ne soit pas le fruit d’un quelconque ressentiment ou vengeance à l’égard de son entreprise ou de son administration. Les révélations faites doivent s’appuyer sur la conviction du lanceur d’alerte d’agir dans l’intérêt général. En définitive, l’alerte éthique doit reposer sur un équilibre entre l’intérêt du lanceur d’alerte et l’intérêt de son employeur.

3 – Les domaines d’action

  • 55 Voir notamment sur les domaines du renseignement et de la défense J.-F. Foegle, « Un renforcement e (...)
  • 56 ONU, Rapport du Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinio (...)

23Reste encore la question des domaines dans lesquels peuvent s’exercer ses alertes proportionnées et de bonne foi avec la détermination du domaine de la sécurité nationale ou du principe de loyauté pour les fonctionnaires dans le cadre de l’administration. Ces deux éléments -s’ils peuvent s’expliquer par certaines nécessités pratiques voire d’intérêt général pouvant entrer en conflit avec la démarche du lanceur d’alerte - sont toutefois aux antipodes des principes d’éthique ou de bonne gouvernance qui sont portés par la démarche des lanceurs d’alerte. Ici, les textes internationaux n’apportent pas réellement de réponse claire et précise, dans la mesure où cela relève de la liberté de l’employeur, mais reconnaissent dans une certaine mesure un devoir de réserve et la possibilité pour l’État ou l’organisation internationale de limiter le pouvoir de divulgation. Toutefois, il s’agit très clairement d’une faille importante dans la protection des lanceurs d’alerte qui peuvent très facilement - à raison d’une définition trop large notamment du domaine des informations classées par l’entité évaluée elle-même - retourner dans le groupe des traitres et ne plus bénéficier d’une protection55. De fait, ainsi qu’a pu le souligner le Rapporteur spécial à la promotion et à la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression : « les intérêts légitimes de la sécurité nationale ne peuvent être pleinement protégés que par le respect de tous les droits de l’Homme, notamment le droit à la liberté d’expression »56. C’est également ce que visent les principes de Tshwane afin de trouver un juste équilibre entre sécurité nationale et droit à l’information. La situation actuelle apparaît dès lors assez contradictoire, à l’image du cas de John Keriakou, seul ancien membre de la CIA condamné pour des actes en lien avec les tortures de Guantanamo alors qu’il les avait justement dénoncés après avoir refusé d’y participer. On est ici cependant face à une situation que le droit international aura des difficultés à expurger tant la souveraineté des prérogatives étatiques y est prégnante.

24En résumé, le droit international admet la notion de lanceur d’alerte et participe du développement de sa définition, avec les limitations qui viennent d’être soulignées, et donc de la circonscription du phénomène. Toutefois il doit également aller plus loin et apporter les réponses nécessaires aux conséquences des actions menées dans le cadre de cette fonction.

B – Éléments nécessaires de protection

  • 57 D. Lochak, « L’alerte éthique entre dénonciation et désobéissance », AJDA., 2014, pp. 2236 et suiv.
  • 58 On Whistleblower Protection in United-Nations System - Note prepared by CCISUA, mai 2011, §6.
  • 59 S. Schehr, « L’alerte comme forme de déviance : les lanceurs d’alerte entre dénonciation et trahiso (...)

25Une fois le lanceur d’alerte identifié, il incombe au statut protecteur de droit international de contribuer à donner une bonne image de cette potentielle « nouvelle icône de la démocratie »57 qui se met en danger pour faire éclater la vérité. En effet, l’objectif d’un tel statut est justement de poser les jalons nécessaires à la révision de la conception négative de son rôle en le protégeant notamment des représailles dont il pourrait faire l’objet, représailles le plus souvent préemptives à toutes révélations pour le dissuader de sonner une quelconque alerte58. Pour schématiser, le lanceur d’alerte souffre de la perception qu’il suscite à ceux avec qui il interagit. En effet, il devient un paria à partir du moment où il semble briser la confiance et la loyauté instaurée avec ses pairs en révélant certaines informations59. Il contrevient aux attentes considérées comme légitimes du groupe auquel il appartient et s’apparente donc à un traitre à leurs yeux en créant une brèche dans leur sécurité. C’est à partir de cette révélation qu’il nécessite un statut protecteur car il est la cible potentielle de représailles de la part de son groupe qu’elles soient notamment disciplinaires ou judiciaires. Il s’agit de l’objectif principal de la définition d’un statut à part entière du lanceur d’alerte, que l’on retrouve dans l’ensemble des éléments normatifs élaborés au niveau du droit international. Toutefois, il faut bien le reconnaître le droit international va pêcher en la matière du fait de ses propres faiblesses.

  • 60 Voir notamment CEDH, Bucur et Toma c. Roumanie, arrêt du 8 janvier 2013, Requête n° 40238/02.

26Contre les représailles elles-mêmes, le droit social ainsi que les droits de l’Homme sont les deux corpus généraux du droit international dans lesquels peut être recherché un certain nombre de droits et libertés applicables aux lanceurs d’alerte. Il s’agit de la solution la plus satisfaisante aujourd’hui, c’est-à-dire l’utilisation par ricochet de droits existants pour protéger cette catégorie particulière. C’est notamment le cas de la protection contre les licenciements injustifiés, de la liberté d’expression, de l’accès à l’information ou encore l’interdiction de toute forme de discrimination. Toutefois, ces droits ne sont pas, pour la plupart des droits indérogeables ce qui permet dès lors d’y adjoindre des limitations. Cependant, on a pu le voir dans plusieurs affaires, ces droits peuvent être d’une aide certaine bien qu’ils trouvent très clairement leurs limites en cas de secret défense mais également quant au temps nécessaire au lanceur d’alerte pour obtenir réparation sur ce fondement60. La protection apportée est donc limitée mais l’existence d’un matériel normatif effectif et utilisable se doit d’être soulignée.

  • 61 Voir par exemple l’article 7 de la décision n° 508/2015 du Comité des régions de l’Union européenne (...)

27L’une des avancées majeures dans ces textes internationaux, pour beaucoup d’entre eux, est la question de la charge de la preuve. Dans la majeure partie des textes, pour préserver l’égalité des armes entre les parties, la charge de la preuve est partagée61. Ainsi il incombe au lanceur d’alerte d’apporter la preuve prima facie de l’existence d’un disfonctionnement ainsi que de l’existence de représailles à la suite de la divulgation et il reviendra par la suite à l’administration ou à l’entreprise visée d’apporter la preuve de leur inexistence mais également de l’absence de représailles injustifiées à l’encontre de l’alerteur. Toutefois, un tel procédé, bien que protecteur des lanceurs d’alerte connaît également ses limites notamment en cas de rejet des preuves apportées par le lanceur d’alerte ou encore en cas de réelle procédure de contestation comme c’est le cas dans les organisations internationales.

  • 62 D’autres éléments pourraient également être envisagés comme celui de l’anonymat des lanceurs d’aler (...)
  • 63 Voir notamment Transparency International, International Principles for Whistleblower Legislation - (...)
  • 64 Chiffres obtenus après une analyse comparée des rapports d’activité du Bureau de déontologie des Na (...)
  • 65 Ces faits sont tirés des éléments résumés dans James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations- (...)
  • 66 James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations-Unies, précité, point 36.
  • 67 Voir notamment son entretien accordé au site IRIN disponible sur https://www.irinnews.org/fr/opinio (...)

28Apparaît ici en effet un point fondamental de la définition d’un statut protecteur des lanceurs d’alerte62 : la question des mécanismes de protection mis à leur disposition une fois l’alerte lancée. Pour le moment les textes internationaux enjoignent le plus souvent les États à mettre en place des organes d’évaluation indépendants et l’ordre juridictionnel international ne s’est toujours pas doté de mécanismes réels de protection, sauf le cas particulier de la CEDH qui peut connaître des cas de protection des lanceurs d’alerte mais de manière incidente. C’est donc vers le niveau national qu’on devrait aujourd’hui se tourner pour assurer la protection des lanceurs d’alerte avec potentiellement la création d’une administration spécialisée indépendante comme le souhaite notamment Transparency International63. En effet, si l’Organisation des Nations-Unies peut se présenter comme un laboratoire des possibilités ouvertes par le droit international en la matière, elle montre notamment des limites intrinsèques quant aux mécanismes de mise en œuvre. Toujours est-il qu’ils relèvent d’une complexité d’accès et d’une subjectivité telles qu’ils seraient un facteur de dissuasion de communication de la part des lanceurs d’alerte. À titre d’exemple, le Bureau de déontologie des Nations-Unies n’a reçu entre 2006 et 2014 que 447 demandes et, sur celles-ci, seuls quatre demandeurs ont vu le Bureau se ranger à leur avis. On atteint donc un taux de 96,4 % de rejet en matière de requêtes relatives à des représailles dans le cadre de l’ONU64. Par exemple, James Wasserstrom qui, après ses révélations, a vu son service de la MINUK fermer, une enquête diligentée contre lui pour mauvaise conduite, a été arrêté lors d’un déplacement personnel et déféré devant un juge à Pristina avant d’être déclaré persona non grata au sein de la Mission, sera débouté de sa demande par le Bureau de la déontologie65. Ces chiffres et exemples sont d’autant plus alarmants que la jurisprudence administrative de cette organisation internationale souligne qu’il n’y a pas de possibilité de contester ces décisions devant les tribunaux de la fonction publique66 et donc aucun moyen de recours ouvert. Le fait qu’Anders Kompass quitte son poste aux Nations-Unies suite au traitement subi après son lancement d’alerte est une illustration évidente de cette précarité toujours d’actualité67.

29Si le droit international est amené à développer un statut protecteur des lanceurs d’alerte ces points, de même que plusieurs autres, sont des éléments incontournables car ils révèlent la vulnérabilité juridique du lanceur d’alerte.

  • 68 OCDE, CleanGovBiz Initiative - Integrity in Practice, Whistleblower protection : encouraging report (...)

30Pour conclure, si l’on se rapporte à la checklist prioritaire de l’OCDE afin d’évaluer la qualité de l’apport d’une réglementation dans ce domaine68, le droit international reste assez en-deçà, pour le moment, de ce qu’on pourrait en attendre. En effet, s’il y a bien une clarification de la législation et des définitions ainsi qu’un encouragement assez net aux lancements d’alerte, le cadre posé par le droit international pêche notamment par son manque de solidité quant à la protection apportée ainsi que par son défaut de sanctions réelles et effectives à l’encontre des représailles. Au regard de ces éléments que peut apporter le droit international à Julian Assange, Edward Snowden, James Wasserstrom, Kathryn Bolkovac, Caroline Hunt-Matthes ou encore Andres Kompass ? Très certainement un statut plus clair, sans pour autant qu’il soit nécessairement plus protecteur, sauf à être clairement mis en œuvre dans l’ordre juridique interne des États et/ou des organisations internationales. Mais dans tous les cas, si l’on souhaite revenir sur la dimension sectorielle et nationalisée de la protection des lanceurs d’alerte, le droit international apparaît comme le moyen le plus global de solutionner cette question notamment en imprimant une dynamique normative. S’il ne peut être un palliatif suffisant à une absence de protection nationale ou statutaire il est cependant un complément des plus importants et le point de départ d’une réflexion nécessaire.

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Notes

1 J. Hourdeaux, « Le droit international doit protéger les lanceurs d’alerte », Médiapart, publié le 8 mars 2015.

2 Voir notamment OCDE, Update on public and private whistleblower protection, Conférence des Etats parties à la Convention des Nations-Unies contre la Corruption, Saint- Pétersbourg, 3 novembre 2015, disponible sur http://fr.slideshare.net/OECD-DAF/towards-comprehensive-public-private-sector-whistleblower-protection (consulté le 5 juillet 2016).

3 Voir notamment Transparency international, Whistleblowing in Europe : Legal Protections for Whistleblowers in the EU, publié le 5 novembre 2013, disponible sur http://www.transparency.org/whatwedo/publication/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu (consulté le 5 juillet 2016).

4 OCDE, CleanGovBiz Initiative - Integrity in Practice, Whistleblower protection : encouraging reporting, juillet 2012, p. 6.

5 Kathryn Bolkovac a été renvoyée de ses fonctions suite à ses révélations en 2001 et a, depuis, écrit un livre (K. Bolkovac, The Whistleblower : Sex Trafficking, Military Contractors and One Woman’s Fight for Justice, Palgrave Macmillan, réédité en 2011, 256 p.) dont a été tiré un film en 2010. Sur les faits révélés voir notamment le rapport produit par Human Rights Watch, Hopes Betrayed : “Trafficking of Women and Girls to Post-Conflict Bosnia and Herzegovina for Forced Prostitution”, novembre 2002, vol. 14, n° 9.

6 Voir notamment, Caroline Hunt-Matthes c. Secrétaire général de l’Organisation des Nations-Unies, 28 mai 2013, jugement n° UNDT/2013/085 et, Caroline Hunt-Matthes c. Secrétaire général de l’Organisation des Nations-Unies, 27 juin 2014, jugement n° 2014-UNAT-444.

7 Voir notamment, James Wasserstrom c. Secrétaire général de l’Organisation des Nations-Unies, 15 mars 2013, jugement n° UNDT/2013/053 et James Wasserstrom c. Secrétaire général de l’Organisation des Nations--Unies, 27 juin 2014, jugement n° 2014-UNAT-457.

8 Voir notamment S. Laville, « United-Nations aid worker suspended for leaking report on child abuse by French troops », The Guardian, 29 avril 2015 ; « Pourquoi Anders Kompass a-t-il révélé le rapport sur les viols supposés en Centrafrique ? », Le Monde, 30 avril 2015 ; et « ONU : le lanceur d’alerte Anders Kompass démissionne », Le Monde, 7 juin 2016.

9 M. Virally, « Panorama du droit international contemporain - Cours général de droit international public », RCADI, 1983, vol. 183, p. 256 : les organisations internationales disposent d’organes « composés de personnes exerçant leurs fonctions dans le seul intérêt de l’organisation et soumis, par conséquent, à une obligation d’indépendance à l’égard des intérêts nationaux ».

10 Voir notamment sur cette question C. Bories (dir.), Un droit administratif global ? A Global Administrative Law ?, Paris, Pedone, Collection Cahiers internationaux CEDIN, 2012, 393 p.

11 Conseil des droits de l’Homme, Résolution sur le droit à la vie privée à l’ère du numérique, 24 mars 2015, A/HCR/28/L.27, pt. 4 et suivants.

12 Propos d’A. Koch, Directrice régionale (Europe et Asie Centrale) de Transparency International, disponible sur http://www.transparency-france.org/ewb_pages/div/CP_rapport_TI_whistleblowing_051113.php (consulté le 29 novembre 2014).

13 G. Cornu, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, Collection Quadrige, 2014, 10e édition, p. 988.

14 G20 Anticorruption Working Group, Protection of Whistleblowers - Frameworks, Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation, p. 2.

15 Ibid. p. 4

16 Voir notamment G. Ulstein, « Les activités normatives de l’organisation internationale » in E. Lagrange & J.-M. Sorel (dir.), Droit des organisations internationales, Paris, L.G.D.J.-Lextenso, 2013, p. 738, § 1450.

17 Voir notamment J. Charpentier, « Le contrôle par les organisations internationales de l’exécution des obligations des Etats », RCADI, 1984, vol. 182, p. 162.

18 Commission de l’Union européenne, Guidelines on Whistleblowing, 06 décembre 2012, SEC(2012) 679 final.

19 Comité des ministres, Recommandation CM/Rec(2014)7 sur la protection des lanceurs d’alerte, 30 avril 2014.

20 Voir par exemple OCDE, Recommandation du Conseil sur l’amélioration du comportement éthique dans le service public incluant les principes propres à favoriser la gestion de l’éthique dans le service public, 23 avril 1998, C(98)70/FINAL ; Recommandation du Conseil sur les Lignes directrices pour la gestion des conflits d’intérêts dans le service public, 28 mai 2003, C(2003)107 ; Recommandation du Conseil visant à renforcer la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, 26 novembre 2009, C(2009)159/REV1/FINAL, amendée le 18 février 2010, C(2010)19 ; Recommandation du Conseil sur les Principes pour la transparence et l’intégrité des activités de lobbying, 18 février 2010, C(2010)16 ; Recommandation du Conseil sur les marchés publics, 18 février 2015, C(2015)2.

21 Voir notamment le Mémorandum inter-service pour le Comité d’audit concernant l’élaboration d’un code de conduite pour les membres du bureau exécutif du Fonds international de développement agricole, UNJY, 2010, p. 544 ou le Code de conduite pour les membres des Bureaux exécutifs du groupe de la Banque mondiale, 1er novembre 2007, disponible sur http://web.worldbank.org (consulté le 7 juillet 2016).

22 Extrait de la prestation de serment du Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-Moon, le 14 décembre 2006.

23 Voir par exemple Assemblée générale des Nations-Unies, Résolution sur « Les Nations-Unies et la gouvernance mondiale », 28 janvier 2011, A/RES/65/94 ; et Secrétaire Géneral des Nations-Unies, Rapport sur « Une vie de dignité pour tous : accélérer les progrès dans la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement et dans la définition du programme de développement des Nations Unies pour l’après-2015 », 26 juillet 2013, A/68/202. Voir également N. Bonucci, A. Escoffier-Nosov & M. Rogers, « La gouvernance vue par une organisation internationale » in SFDI, Internet et le droit international, Colloque de Rouen, Paris, Pedone, 2014, pp. 227-238.

24 Voir infra l’IB.

25 ISO, Système de management anti-corruption, 1er mai 2016, ISO/DIS37001.

26 ISO, Lignes directrices relatives à la responsabilité sociétale, 1er novembre 2010, ISO 26000 :2010.

27 Transparency international, Whistleblowing in Europe : Legal Protections for Whistleblowers in the EU, publié le 5 novembre 2013, disponible sur :

http://www.transparency.org/whatwedo/publication/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu (consulté le 5 juillet 2016). Voir également Transparency International, International Principles for Whistleblower Legislation - Best practices for Laws to Protect Whistleblowers and Support Whistleblowing in the Public Interest, 2013, 16 p.

28 Open Society Foundations, Principes globaux sur la sécurité et le droit à l’information, 12 juin 2013, disponible sur https://www.opensocietyfoundations.org/sites/default/files/tshwane-french-20150209_0.pdf (consulté le 7 juillet 2016).

29 Voir leur site https://www.whistleblower.org/ (consulté le 8 juillet 2016).

30 Voir notamment le livre qu'elle a consacré aux représailles suite à cette dénonciation : http://www.traitorbook.com/ (consulté le 8 juillet 2016).

31 Voir supra notes 18, 19 et 20.

32 Secrétaire général des Nations-Unies, Circulaire sur la protection des personnes qui signalent des manquements et qui collaborent à des audits ou à des enquêtes dûment autorisées, 19 décembre 2005, ST/SGB/2005/21.

33 Créé en 2006 à raison du §161 du Document final du Sommet mondial de 2005 ainsi que de la Résolution de l’Assemblée générale 60/248 du 23 décembre 2005. Voir notamment, Secrétaire général des Nations-Unies, Circulaire sur la création du Bureau de la déontologie et définition de son mandat, 30 décembre 2005, ST/SGB/2005/22.

34 Sur la question de la déontologie au sein des organisations internationales voir notamment : A. Plantey, « La nécessaire déontologie de la fonction publique internationale », RISA, 1982, n° 3-4, pp. 282-286 ; J. Maesschalk, « Une politique d’intégrité dans l’Administration : comment dépasser les bonne intentions ? », Pyramides - Revue du Centre d’Etudes et de Recherche en Administration Publique, n° 16/1, 2008, pp. 15-44 ; et M. Noll Barboza, « La déontologie des agents internationaux » in E. Lagrange & J.-M. Sorel (dir.), Droit des organisations internationales, op. cit., pp. 558-564.

35 James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations-Unies, précité, point 36.

36 Ibid.

37 James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations Unies, 27 juin 2014, 2014-UNAT-457. Voir également, Caroline Hunt-Matthes c. Secrétaire général des Nations Unies, 27 juin 2014, 2014-UNAT-444 ; et Khalilur Rahman c. Secrétaire général des Nations Unies, 27 juin 2014, 2014-UNAT-453.

38 Voir supra, note 21.

39 Sur ce point, voir notamment D. Ruzié, « La notion de fonctionnaire international » in M. Waline, Recueil d’études en hommage à Charles Eisenmann, Paris, Cujas, 1977, pp. 441-442 ; M. Bettati, « Recrutement et carrière des fonctionnaires internationaux », RCADI, 1987-III, vol. 204, p. 187 ; A. Pellet & D. Ruzié, Les fonctionnaires internationaux, Paris, PUF, Collection « Que sais-je ? », 1993, 127 p. ; A. Plantey & F. Loriot, Fonction publique internationale - Organisations mondiales et européennes, Paris, Editions CNRS, 2005, 497 p. ; et A. Geslin, « Les agents des organisations internationales » in E. Lagrange & J.-M. Sorel (dir.), Droit des organisations internationales, op. cit., pp. 520-557.

40 Voir notamment l'article de D. Morrissey, « The Fight against Corruption by International Organizations », The Georges Washington International Law Review, 2007, vol. 39, pp. 165-198

41 Article 9 de la Convention civile sur la corruption du Conseil de l’Europe ; article 22 de la Convention pénale sur la corruption du Conseil de l’Europe ; articles 8, 13 et 22 de la Convention des Nations-Unies contre la corruption appelée aussi Convention de Mérida ; article III Section 8 de la Convention interaméricaine contre la corruption etc.

42 Model Law Protecting Freedom of Expression against Corruption, Texte et explication disponibles sur http://www.oas.org/juridico/english/model_law_whistle.htm (consulté le 7 juillet 2016). Sur ce sujet, voir notamment R. G. Vaughn, T. Devine, K. Henderson, « The Whistleblower Statute Prepared for the Organizations of american States and the Global Legal Revolution Protecting Whistleblowers », The Georges Washington International Law Review, 2003, vol. 35, pp. 857-902.

43 S. Robin-Olivier, « L’alerte éthique 2/2 », AJDA, 2009, pp. 184 et suiv.

44 F. Beguin, « W. Bourdon - Le lanceur d’alerte est toujours le traitre de quelqu’un », Hors-série Le Monde, juillet-octobre 2014, pp. 48-53.

45 G20, Anti-Corruption Working Group - Guide préparé par l’OCDE, Protection of Whistleblowers - Study on Whistleblower Protection Framework, Compendium of Best Practices and Guiding Principles for Legislation, 2011, p. 15, §36.

46 Comité des ministres, Recommandation CM/Rec(2014)7 sur la protection des lanceurs d’alerte, 30 avril 2014.

47 Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, Protection des « donneurs d’alerte », Résolution 1729 (2010), 29 avril 2010, §1 : « toute personne soucieuse qui tire la sonnette d’alarme afin de faire cesser des agissements pouvant représenter un risque pour autrui ».

48 Commission de l’Union européenne, Guidelines on Whistleblowing, 06 décembre 2012, SEC(2012) 679 final : « For the purpose of these guidelines, a whistleblower is member of staff, acting in good faith, who report facts discovered in the course of or in connection with is or her duties which point to the existence of serious irregularities ».

49 Voir notamment CEDH, Guja c. Moldova, arrêt de Grande Chambre, 12 février 2008, Requête n° 14277/04 ; et CEDH, Bucur et Toma c. Roumanie, arrêt du 8 janvier 2013, Requête n° 40238/02.

50 Par exemple, l’OIT dans son Thesaurus de 2005 définit le lancement d’alerte comme « the reporting by employees or former employees of illegal, irregular, dangerous or unethical practices by employers » ; l’OCDE dans sa Recommandation de 2009 évoque la protection nécessaire contre une « discriminatory or disciplinary action public and private sector employees who reports in good faith and on reasonable grounds to the competent authorities » ; l’article 33 de la Convention des Nations-Unies contre la Corruption parle de « toute personne qui signale aux autorités compétentes, de bonne foi et sur la base de soupçons raisonnables, tous faits concernant les infractions établies conformément à la présente Convention » et la Circulaire du Secrétaire général des Nations-Unies de 2005 vise à protéger « tout fonctionnaire (quels que soient le type et la durée de son engagement), stagiaire ou volontaire des Nations Unies qui Dénonce le manquement d’un ou de plusieurs fonctionnaires aux obligations mises à leur charge par la Charte des Nations Unies, le Statut et le Règlement du personnel ou tous autres textes administratifs, le Règlement financier et règles de gestion financière ou les Normes de conduite requises des fonctionnaires internationaux, y compris le fait par tout fonctionnaire de demander ou de donner pour instructions à quiconque d’enfreindre les règlements, règles ou normes susmentionnés. […] Il doit agir de bonne foi et fournir des renseignements ou présenter des éléments de preuve de nature à établir une présomption raisonnable de manquement […] ».

51 Voir notamment CEDH, Guja c. Moldova, précité, §77.

52 Voir, par exemple, Comité des régions de l’Union européenne, Procédure de lancement d’alerte éthique, décision n° 508/2015, 18 décembre 2015.

53 Cette condition est notamment remise en question dans le système américain de protection des lanceurs d’alerte en matière de corruption dans la mesure où il existe un système de rétribution des alerteurs. Cette pratique pourrait tendre à une déviance de l’alerte.

54 Ibid., §§ 92-93.

55 Voir notamment sur les domaines du renseignement et de la défense J.-F. Foegle, « Un renforcement en demi-teinte du statut du lanceur d’alerte dans l’« Europe des droits de l’Homme », Revue des droits de l’homme, 11 mars 2015, §§ 21-23, http://revdh.revues.org/1073 (consulté le 07 juillet 2016) et J.-F. Foegle, « De Washington à Paris, la « protection de carton » des agents secrets lanceurs d’alerte », Revue des droits de l’homme, 04 juin 2015, http://revdh.revues.org/1369 (consulté le 7 juillet 2016).

56 ONU, Rapport du Rapporteur spécial sur la promotion et la protection du droit à la liberté d’opinion et d’expression, 4 septembre 2013, A/68/362, §63.

57 D. Lochak, « L’alerte éthique entre dénonciation et désobéissance », AJDA., 2014, pp. 2236 et suiv.

58 On Whistleblower Protection in United-Nations System - Note prepared by CCISUA, mai 2011, §6.

59 S. Schehr, « L’alerte comme forme de déviance : les lanceurs d’alerte entre dénonciation et trahison », Déviance et société, 2008/2, vol. 32, pp. 150-151.

60 Voir notamment CEDH, Bucur et Toma c. Roumanie, arrêt du 8 janvier 2013, Requête n° 40238/02.

61 Voir par exemple l’article 7 de la décision n° 508/2015 du Comité des régions de l’Union européenne ; l’article 7 du Model Law Protecting Freedom of Expression against Corruption. Toutefois, la directive européenne dite « Secret des affaires » semble remettre en cause ce principe. Voir Parlement européen, Résolution législative sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulgués (secret d’affaires) contre l’obtention, l’utilisation et la divulgation illicite, 14 avril 2016, COM(2013)0813.

62 D’autres éléments pourraient également être envisagés comme celui de l’anonymat des lanceurs d’alerte, leur accès aux procédures d’asile etc.

63 Voir notamment Transparency International, International Principles for Whistleblower Legislation - Best practices for Laws to Protect Whistleblowers and Support Whistleblowing in the Public Interest, 2013, p. 11, § 28.

64 Chiffres obtenus après une analyse comparée des rapports d’activité du Bureau de déontologie des Nations-Unies disponibles sur http://www.un.org/fr/ethics/annualrep.shtml (consulté le 7 juillet 2016).

65 Ces faits sont tirés des éléments résumés dans James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations-Unies, 21 juin 2012, jugement n° UNDT/2013/092, § 5.

66 James Wasserstrom c. Secrétaire général des Nations-Unies, précité, point 36.

67 Voir notamment son entretien accordé au site IRIN disponible sur https://www.irinnews.org/fr/opinion/2016/06/17/exclusif %C2 %A0-pourquoi-j %E2 %80 %99ai-d %C3 %A9missionn %C3 %A9-des-nations-unies (consulté le 7 juillet 2016).

68 OCDE, CleanGovBiz Initiative - Integrity in Practice, Whistleblower protection : encouraging reporting, juillet 2012, p. 5.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marjorie Beulay, « Lanceurs d’alerte : la nécessité de l’établissement d’un statut en droit international ? », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 10 | 2016, mis en ligne le 12 juillet 2016, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/revdh/2489 ; DOI : 10.4000/revdh.2489

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Auteur

Marjorie Beulay

Docteur en droit international public à l'Université Paris Ouest Nanterre-La Défense au Centre de droit international de Nanterre (CEDIN), Chargée d'enseignements-Université Picardie-Jules Verne

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