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Dossier thématique : la crise de la protection des réfugiés
I La crise du régime d'asile européen commun : la défaite de l'Union Européenne

Proposition de refonte du règlement « Dublin » : quelle efficacité pour quels enjeux ?

Marie-Sophie Vachet

Résumés

Le phénomène de crise migratoire qui a débuté à la fin de l’année 2014 et qui s’est poursuivi durant toute l’année 2015 a révélé l’incapacité de l’Union européenne à mener une action commune et coordonnée d’accueil et de répartition des migrants et des demandeurs d’asile débarquant sur ses côtes. Pourtant fondée sur un principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités selon les termes-mêmes du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la politique commune d’asile menée par l’Union européenne s’est avérée, dans le cas de la gestion de cette crise, bien insuffisante et ce, au-delà même des dysfonctionnements propres au mécanisme « Dublin » déjà identifiés auparavant. La mise en œuvre d’une réflexion et d’une évaluation portant sur le système de répartition des demandeurs d’asile en Europe par la Commission européenne a abouti au printemps 2016 à une proposition de refonte du règlement « Dublin », première pierre d’un projet plus vaste de révision intégrale du régime d’asile européen commun. Visant à renforcer la capacité du système actuel en tentant de corriger certains dysfonctionnements, le projet de refonte du règlement « Dublin » semble toutefois répondre à des objectifs d’efficacité et de lutte contre la fraude qui n’apparaissent pas toujours en adéquation avec une logique de répartition réellement efficace et solidaire des demandeurs d’asile entre les États membres de l’Union européenne et les États associés.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 L’Union européenne a conclu plusieurs accords associant respectivement l’Islande et la Norvège, la (...)
  • 2 Il s’agit du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établis (...)
  • 3 L’article 67 du TFUE indique en effet que : « 1. L'Union constitue un espace de liberté, de sécurit (...)
  • 4 Luc Leboeuf, Le droit européen de l’asile au défi de la confiance mutuelle, Bruxelles, Anthemis, 20 (...)

1Visant à déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres de l’Union européenne ou dans l’un des États européens associés1 par les ressortissants de pays tiers ou les apatrides, le système dit « Dublin » constitue un accord de répartition des demandeurs d’asile au sein du territoire européen. Institué par deux règlements européens communément appelés « Dublin » et « Eurodac »2, ce système repose d’une part, sur un objectif de répartition équitable des demandeurs d’asile au sein des États membres de l’Union et d’autre part, sur un principe de solidarité3 et de confiance mutuelle4 entre ces mêmes États.

  • 5 Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de (...)
  • 6 Règlement (CE) n° 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système « Euro (...)

2Si le règlement « Dublin » adopté dans sa première version en 20035 établit les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile au sein de l’Union européenne, le règlement « Eurodac », initialement adopté en 20006, prévoit quant à lui la mise en place d’un système informatisé de comparaison des empreintes digitales et d’identification des demandeurs d’asile « aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin », convention ayant précédé le règlement du même nom.

  • 7 L’article 3, § 2 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 (...)

3Véritable pilier du régime d’asile européen commun (RAEC), le règlement « Dublin » pose le principe selon lequel une demande d’asile présentée par un ressortissant d’État tiers ne peut être examinée que par un seul et unique État membre de l’Union. Pour ce faire, le règlement met en place une hiérarchie de critères permettant de déterminer l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale et privilégie en principe le premier État par lequel est entré le demandeur au sein de l’espace Schengen7. De plus, dans le cas où la responsabilité de l’examen de la demande d’asile est identifiée comme incombant à un État membre autre que celui sur territoire duquel le demandeur se trouve, le système « Dublin » prévoit un mécanisme de transfert de ce demandeur vers l’État membre identifié comme responsable de l’examen de sa demande.

4L’objectif d’un tel système de répartition est d’éviter, selon l’Union européenne, « que les demandeurs d’asile [ne] soient renvoyés d’un pays à l’autre » ainsi que « l’abus du système par la présentation de plusieurs demandes d’asile par une seule personne »8. Toutefois, si l’on s’intéresse à son fonctionnement et aux jurisprudences nationales et internationales relatives à sa mise en œuvre, il semblerait, après plus d’une décennie d’application, qu’un tel mécanisme ne soit pas ou plus adapté aux enjeux juridiques et humains que représente aujourd’hui la question de l’asile en Europe.

5Il s’avère en effet que le mécanisme de transfert des demandeurs d’asile d’un État européen à un autre ne se réalise pas toujours dans le respect des droits fondamentaux des demandeurs ou dans celui des règles internationales de protection des réfugiés et ce, eu égard aux nombreux aspects qu’il implique (identification de l’État membre responsable, garantie des droits procéduraux des demandeurs d’asile, rétention administrative, éloignement et accès à des conditions d’accueil décentes).

6De plus, la mise en œuvre du système « Dublin » ne procède pas à un partage équitable des responsabilités tel que voulu initialement par l’Union européenne, et certains États européens se retrouvent régulièrement submergés par l’afflux de demandeurs d’asile qu’ils accueillent en plus de ceux qu’ils doivent, en vertu des règlements précédemment mentionnés, prendre ou reprendre en charge dans le cadre des transferts. L’année 2015 a, de ce point de vue, été particulièrement marquante : selon le Haut-Commissariat pour les Réfugiés de l’ONU, plus d’un million de réfugiés et de migrants fuyant leurs pays d’origine sont arrivés en Europe par voie maritime (le plus souvent sur les côtes grecques et italiennes) et plus de 4 000 auraient péri en tentant de franchir la Méditerranée9. L’année 2016 a quant à elle connu une baisse de cette arrivée massive en ne comptabilisant qu’un peu plus de 360 000 arrivées en Europe par voie maritime, mais a toutefois confirmé l’extrême dangerosité et le caractère mortifère de ces mouvements de traversée avec plus de 5 000 décès. Le premier semestre de l’année 2017 semble s’inscrire dans cette continuité avec un peu plus de 92 000 personnes arrivées par la mer et pas moins de 2 000 personnes considérées comme décédées ou disparues en mer, toujours selon les chiffres présentés par l’UNHCR10.

7Si cette arrivée massive de demandeurs d’asile a été et continue d’être source de désaccords et de tensions entre les différents États membres de l’Union, elle est avant tout révélatrice du manque de cohérence et de solidarité11 qui subsiste au sein de l’Union européenne s’agissant de la gestion des questions liées au droit d’asile sur son territoire et des centaines de milliers de destins qui y sont attachés.

  • 12 Henri Labayle, « Schengen : un espace dans l’impasse », Revue Europe, n° 3, mars 2016, dossier n° 2 (...)
  • 13 Discours de Jean-Claude Juncker devant le Parlement européen à Strasbourg du 9 septembre 2015 : « L (...)

8Cette difficile conciliation entre les États membres de l’Union et l’absence de solution pérenne et véritablement adéquate à cette hausse du nombre de demandeurs d’asile en Europe pointe non seulement le caractère inadapté du système « Dublin » face à l’ampleur d’un tel phénomène12 mais également l’urgence et la nécessité de réformer en profondeur le régime d’asile européen commun. M. Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, a en ce sens souligné dès le 9 septembre 2015 qu’il était « temps de préparer un changement plus fondamental dans notre gestion des demandes d’asile, et notamment dans le système de Dublin » et qu’il fallait « plus d'Europe dans notre politique d'asile » et « plus d'Union dans notre politique des réfugiés »13.

  • 14 Document COM (2015) 240 final du 13 mai 2015 : Un agenda européen en matière de migration.
  • 15 Ibid., p. 14.

9Cette déclaration fait suite à l’agenda européen mis au point par la Commission européenne dès le mois de mai 2015 en matière de migration14 pour tenter de répondre aux impératifs des enjeux liés à la « crise des réfugiés » en Europe. Cet agenda proposait notamment, en plus d’actions immédiates telles que des programmes de réinstallation et de relocalisation des demandeurs de protection internationale, une évaluation du système de répartition « Dublin » à partir de l’année 2016 pointant à ce sujet l’une de ses grandes faiblesses à savoir « le manque de confiance réciproque entre les États membres, notamment en raison de la fragmentation persistante du régime d’asile »15. Car si l’objectif du régime d’asile européen commun, composé non seulement des deux règlements « Dublin » et « Eurodac » mais également de trois directives régissant les procédures d’asile, les conditions d’accueil des demandeurs ainsi que les normes relatives à l’octroi d’un statut protecteur, est bien d’harmoniser les procédures d’asile dans leur ensemble au sein des États membres, il s’avère que de nombreuses disparités entre les États perdurent.

  • 16 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du (...)

10La mise en œuvre d’une réflexion et d’une évaluation portant sur le système « Dublin » par la Commission européenne a abouti, entre autres, à une proposition de refonte du règlement du même nom le 4 mai 2016 qui constitue, avec deux autres projets de révision, la première pierre d’un projet de révision intégrale du régime d’asile européen commun. Visant à renforcer la capacité du système actuel à déterminer de façon plus efficace et efficiente un seul État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile tout en visant à décourager les abus et empêcher les « mouvements secondaires » de demandeurs d’asile, ce projet de refonte prévoit également de garantir un partage plus équitable des responsabilités entre les États membres en créant un mécanisme d’attribution correcteur16.

11Si la Commission européenne semble avoir analysé et pris en compte les nombreuses faiblesses du système « Dublin » actuel eu égard notamment à la pression exercée par l’arrivée massive de demandeurs d’asile en Europe ces dernières années (I-), le contenu du projet de refonte semble toutefois répondre à des objectifs d’efficacité et de lutte contre la fraude et les abus qui n’apparaissent pas véritablement en adéquation avec une logique de répartition réellement efficace et surtout solidaire des demandeurs d’asile, notamment pour ceux en provenance de pays tel que la Syrie, l’Afghanistan, l’Irak ou encore l’Érythrée (II-).

I La nécessité d’une refonte en profondeur du régime d’asile européen commun

12Le régime d’asile européen commun et plus particulièrement le système de répartition « Dublin » nécessitent aujourd’hui de très nombreux ajustements et ce, malgré leur dernière révision encore récente (A) et le phénomène de crise migratoire survenue en Europe en 2015 est venue confirmer cette nécessité de réforme (B).

A-Un mécanisme de répartition des demandeurs d’asile à bout de souffle

  • 17 Voir le premier considérant du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 (...)

13Adopté en 2003 dans le cadre de la mise en œuvre d’une politique commune de l’Union européenne en matière d’asile et afin de succéder à la convention de Dublin dont il reprend le principe de détermination d’un État membre responsable pour l’examen d’une demande d’asile présentée sur le territoire européen, le règlement « Dublin » a déjà subi un processus de refonte en 2013 suite au constat, après presque dix années d’application, de nécessaires modifications substantielles à lui apporter17. L’influence des jurisprudences européenne et internationale relatives à son application n’est pas étrangère à la mise œuvre de cette première réforme. Cependant, les modifications apportées au règlement « Dublin » dans sa deuxième version, telle qu’appliquée aujourd’hui, n’ont pas permis d’endiguer d’une part, les critiques formulées à son égard et d’autre part, les questionnements relatifs à sa compatibilité avec le respect des droits fondamentaux tels que consacrés par le droit de l’Union européenne et plus largement par le droit international.

  • 18 CEDH, Gr. Ch., 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, req. n° 30696/09.
  • 19 Comm. UE, communiqué de presse du 8 décembre 2016 : La Commission rend compte des progrès réalisés (...)
  • 20 CJUE, Gr. Ch., 21 décembre 2011, N.S. Secretary of State for the Home Department et M.E. et autres (...)

14Dès 2011, la Cour européenne des droits de l’homme a en effet dénoncé l’incompatibilité d’un transfert « Dublin » vers la Grèce, pays connaissant alors des défaillances systémiques dans sa procédure d’asile18 – et vers lequel les transferts de demandeurs d’asile sont par ailleurs toujours suspendus à l’heure actuelle19 – au regard des exigences issues des articles 3 et 13 de la convention européenne des droits de l’homme garantissant respectivement le droit à ne pas subir des traitements inhumains ou dégradants et le droit à un recours effectif. La même année, la Cour de Justice de l’Union européenne a confirmé la position adoptée par son homologue de Strasbourg en estimant qu’il incombait aux États membres de suspendre tout transfert vers un État membre pour lequel il existe des motifs sérieux et avérés de croire que le demandeur d’asile court un risque réel d’être soumis à des traitements inhumains ou dégradants au sens de l’article 4 de la charte des droits fondamentaux de l’Union20.

  • 21 CEDH, 21 octobre 2014, Sharifi et autres c. Italie et Grèce, req. n° 16643/09.
  • 22 CEDH, Gr. Ch., 4 novembre 2014, Tarakhel c. Suisse, req. n° 29217/12.
  • 23 Comité des droits de l’homme, 16 juin 2016, Abdilafir Abubakar Ali et Mayul Ali Mohamad c. Danemark(...)
  • 24 Comité des droits de l’homme, 16 décembre 2016, B.M.I. et N.A.K. c. Danemark, comm. n° 2569/2015 ; (...)

15Ce risque de traitements contraires au respect des droits fondamentaux des demandeurs d’asile a une nouvelle fois été condamné en 2014 par la Cour européenne des droits de l’homme toujours s’agissant d’un transfert vers la Grèce21, même si elle rappelle toutefois régulièrement que le mécanisme des transferts « Dublin » n’est pas en lui-même incompatible avec la convention européenne des droits de l’homme. En 2014 toujours, la Cour a malgré tout conclu, s’agissant du cas particulier du transfert d’un couple d’afghans et de leurs six enfants vers l’Italie, qu’il y aurait violation de l’article 3 de la convention en cas de mise en œuvre effective du transfert en l’absence de garanties fiables concernant des conditions d’accueil adaptées à l’âge des enfants et la préservation de l’unité familiale22. Plus récemment encore et s’agissant à nouveau du cas de l’Italie, le Comité des droits de l’homme de l’ONU a constaté en juin et en septembre 201623, que le renvoi par les autorités danoises de demandeurs d’asile somaliens accompagnés de leurs enfants en bas-âge vers l’Italie en vertu du règlement « Dublin », constituerait une violation de l’article 7 du pacte international relatif aux droits civils et politiques interdisant les traitements inhumains ou dégradants eu égard aux mauvaises conditions de prise en charge et d’accueil déjà subies par les requérants dans cet État membre, le Comité soulignant à chaque fois le caractère particulièrement vulnérable desdits requérants. Le Comité a également abouti en décembre 201624, pour des motifs similaires, au même constat de violation potentielle du pacte s’agissant du renvoi par les autorités danoises de deux couples de ressortissants syriens accompagnés de leurs enfants vers la Bulgarie.

  • 25 Voir article 17 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.
  • 26 Luc Leboeuf, Le droit européen de l’asile au défi de la confiance mutuelle, Bruxelles, Anthemis, 20 (...)
  • 27 L’article 3, § 2 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 (...)
  • 28 Voir CE, réf., 29 août 2013, req. n° 371572 et CE, réf., 26 déc. 2013, req. n° 374139 et plus récem (...)

16Dès 2013 et suite à plusieurs de ces constats de violations des droits fondamentaux, le règlement « Dublin » a été révisé et amendé d’une clause discrétionnaire25 permettant à tout État membre de pouvoir examiner une demande d’asile même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés par le règlement26. Cette nouvelle version du règlement a également tenté de transposer l’acquis jurisprudentiel des deux grandes cours européennes s’agissant des suspensions de transferts vers un État membre connaissant des défaillances systémiques en indiquant qu’il revient dans un pareil cas à l’État membre procédant à la détermination de la responsabilité d’examen de la demande d’asile d’examiner lui-même cette demande27. Ces modifications n’ont toutefois pas permis de dissiper les doutes existants s’agissant de la notion de « défaillances systémiques » et de l’étendue des omissions ou des violations qu’elle peut recouvrir. La jurisprudence encore très récente de la juridiction administrative française apparaît en effet sur ce point particulièrement révélatrice des incertitudes persistantes s’agissant des cas de transferts « Dublin » vers la Hongrie28 au regard du respect des droits fondamentaux consacrés tant par la convention européenne des droits de l’homme que par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

  • 29 Article 3, §2 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, op (...)
  • 30 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., p. 13.

17Par ailleurs, le mécanisme de répartition « Dublin » ne semble pas opérer une juste et équitable répartition des demandeurs d’asile entre les États membres de l’Union telle que voulu initialement et ce, malgré les ajustements opérés en 2013. La logique persistante selon laquelle le premier État d’entrée sur le territoire de l’Union européenne doit en principe29 être l’État responsable de l’examen de la demande de protection d’un individu a abouti, au fil des ans, à un véritable engorgement de certains États membres, notamment l’Italie et la Grèce, États vers lesquels les transferts « Dublin » ont été plus d’une fois condamnés par les juridictions nationales et supranationales comme nous l’avons vu précédemment. Sur ce point, la Commission européenne rappelle dans son nouveau projet de refonte du règlement « Dublin » de mai 2016 que 70 % de l’ensemble des premières demandes d’asile présentées au cours de l’année 2014 sur le territoire de l’Union ne l’ont été que dans cinq États membres seulement30.

  • 31 Eurostat Statistics explained, Asylum quarterly Report, base de données en ligne permettant de voir (...)
  • 32 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du (...)

18Au-delà de la pression migratoire exercée depuis 2015 suite à la « crise des réfugiés » en Europe, le système « Dublin » n’apparaît donc pas ou plus adapté aux enjeux du droit d’asile d’une façon générale, les nombreux dysfonctionnements dans la procédure en elle-même et les nombreuses disparités entre les systèmes d’asile de chaque État membre ayant contribué à déséquilibrer fortement les responsabilités en la matière. En effet, le taux de reconnaissance d’une protection internationale pouvant varier du simple au double d’un État membre à l’autre31, les diverses variations des voies et des délais de recours proposés selon les différents systèmes juridictionnels des États membres ou encore la pratique du placement en rétention administrative pour les demandeurs d’asile « dublinés » dans certains États et pas dans d’autres32 sont autant d’éléments qui vont à l’encontre d’une politique d’asile européenne véritablement harmonisée et cohérente.

19Ainsi, les dysfonctionnements résultant d’un tel système de répartition apparaissaient déjà bien identifiés avant les évènements survenus au printemps 2015. Ces derniers ont cependant marqué le point de départ d’une véritable crise migratoire en Europe dont la gestion par l’Union européenne et les États membres a permis de confirmer une fois encore le caractère inadapté et inefficace du régime d’asile européen commun actuel.

B-La prise de conscience de l’Union européenne face à la « crise des réfugiés »

20Considérée comme l’une des crises humanitaires les plus graves qu’aient connu les pays membres de l’Union européenne depuis la seconde guerre mondiale33, le phénomène de crise migratoire, plus communément appelé « crise des réfugiés » et qui a débuté dès la fin de l’année 2014, a révélé de manière progressive l’incapacité de l’Union européenne à mener une action commune et coordonnée34 de sauvetage, d’accueil et de répartition d’un nombre toujours plus important de migrants et de demandeurs d’asile débarquant sur ses côtes. Pourtant fondée sur un principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités selon les termes-mêmes du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne35, la politique commune d’asile menée par l’Union européenne s’est avérée, dans le cas de la gestion de cette crise, bien insuffisante et désordonnée et ce, au-delà même des dysfonctionnements propres au mécanisme « Dublin » déjà identifiés auparavant.

21Le mois d’avril 2015 a en effet été marqué par une succession de drames humains dont l’ampleur – plus de 1 200 migrants et demandeurs d’asile ont perdu la vie36 à la suite du naufrage de deux embarcations les 1237 et 19 avril38 2015 – a d’une part, suscité de vives réactions au sein des États européens et d’autre part, révélé la gravité de ce phénomène migratoire dont les conséquences apparaissaient pourtant, selon certains chercheurs, prévisibles depuis longtemps39. Chargée de développer et de mettre en œuvre une politique commune en matière d’asile et d’immigration sur le territoire de ses États membres40, l’Union européenne a rapidement réagi à la suite de ces évènements tragiques.

  • 41 Cons. UE, Déclaration du 23 avril 2015 relative à la réunion extraordinaire du Conseil du même jour(...)
  • 42 Document COM (2015) 240 final du 13 mai 2015 : Un agenda européen en matière de migration, p. 15.
  • 43 Catherine-Amélie Chassin, « La crise des migrants : l’Europe à la croisée des chemins », Revue Euro (...)
  • 44 La réinstallation se définit comme le transfert de personnes déplacées ayant manifestement besoin d (...)
  • 45 La relocalisation se définit comme le transfert de personnes ayant besoin d’une protection internat (...)
  • 46 Au 5 décembre 2016, seules 13 887 personnes ont bénéficié du programme de réinstallation à destinat (...)
  • 47 CJUE, Gr. Ch., 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie c. Conseil, aff. C-643/15 et C-647/15.

22Dès le 23 avril 2015, le Conseil européen, à l’occasion d’une réunion extraordinaire, a en effet évoqué la nécessité de mettre en œuvre tous les moyens possibles pour éviter la perte de vies humaines en Méditerranée41, marquant ainsi la prise de conscience de l’Union européenne vis-à-vis de l’urgence humanitaire de cette crise. S’en est alors suivie l’annonce en mai 2015 par la Commission européenne et le Conseil européen de la mise en place de solutions d’urgence telles que le renforcement de l’opération de sauvetage en mer « Triton » menée par l’agence européenne Frontex ou encore la mise en place de l’opération « Sophia » de lutte contre les trafics d’êtres humains ainsi que la création, au profit des pays situés en première ligne comme l’Italie et la Grèce42, de « hot-spots » permettant d’améliorer leurs obligations d’identification et d’enregistrement des individus à travers des centres dédiés à leur prise en charge immédiate43. Deux autres mécanismes d’urgence, à savoir un programme de réinstallation44 et un autre de relocalisation45, ont également été proposés par la Commission européenne afin d’assurer temporairement une meilleure répartition des demandeurs d’asile au sein des États membres. Mais la mise en œuvre de ces deux programmes n’a, hélas, pas eu l’effet escompté en raison des nombreux blocages résultant de la réticence de certains États membres mais également au regard du peu de demandeurs d’asile ayant finalement fait l’objet d’une réinstallation ou d’une relocalisation effective sur le territoire des États membres ces derniers mois46. Sur ce point, la Cour de Justice de l’Union européenne a, dans un arrêt très récent47, eu l’occasion de souligner le véritable « manque de coopération de certains États membres » et consacré le caractère proportionné du mécanisme de relocalisation provisoire adopté par le Conseil européen dont la forme et le contenu étaient, en l’espèce, contestés par la Slovénie et la Hongrie.

23En plus de la mise en œuvre de ce type d’actions immédiates pour tenter de pallier la gravité et l’ampleur de la « crise des réfugiés » tout au long de l’année 2015, la Commission européenne a également annoncé dès septembre 201548 le souhait de vouloir réformer progressivement l’ensemble du cadre législatif existant en matière d’asile49 et notamment, le système de répartition « Dublin ».

  • 50 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit.
  • 51 Document COM (2016) 272 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du (...)
  • 52 Document COM (2016) 271 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du (...)
  • 53 Document COM (2016) 465 final du 13 juillet 2016 : Proposition de directive du Parlement européen e (...)
  • 54 Document COM (2016) 466 final du 13 juillet 2016 : Proposition de règlement du Parlement et du Cons (...)
  • 55 Document COM (2016) 466 final du 13 juillet 2016, op. cit. p. 10.

24Son projet de réforme propose ainsi de modifier les règlements « Dublin »50 et « Eurodac »51 et de confier un mandat d’action renforcée au bureau européen d’appui en matière d’asile afin que ce dernier puisse faciliter la mise en œuvre et le fonctionnement du régime d’asile européen commun52. Un tel projet de réforme s’est concrétisé par la publication en mai 2016 de trois propositions de règlements révisés. Ce même projet propose également de modifier l’autre pan du régime d’asile européen commun, à savoir les directives « accueil », « procédure » et « qualification » et la Commission européenne a en ce sens, publié en juillet 2016, une nouvelle proposition de directive53 et deux propositions de règlements54 visant à remplacer les trois directives actuelles. Le choix de vouloir réformer la politique d’asile commune par le biais de deux nouveaux de règlements en lieu et place de deux anciennes directives se justifie, selon la Commission, par un objectif de convergence accrue et de meilleure applicabilité des règles communes55.

25Si une telle proposition de révision du régime d’asile européen commun apparaît en elle-même louable en ce qu’elle démontre l’intérêt et surtout la volonté de l’Union européenne de vouloir réformer un système inadapté voire à bout de souffle, l’analyse de son contenu est toutefois révélatrice d’un certain durcissement des principes et dévoile un projet de refonte qui, comme en 2013, ne semble pas à la hauteur des enjeux juridiques et humains auxquels il devrait répondre.

II Une proposition de refonte du règlement « Dublin » inadaptée

26La proposition de réforme du règlement « Dublin » présentée par la Commission européenne se caractérise avant tout par un durcissement des règles actuellement existantes (A) et son objectif d’efficacité renforcée se révèle fortement altéré par le manque de solidarité persistant entre les États membres de l’Union (B).

A- Vers un durcissement des règles de répartition pour les demandeurs d’asile

  • 56 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., p. 3.

27Partant du constat que le système de répartition « Dublin » doit être réformé tant pour être simplifié et accroître son efficacité pratique que pour faire face à des pressions migratoires disproportionnées dans certains États membres56, la Commission européenne, dans son projet de révision présenté le 4 mai 2016, propose toute une série de modifications et d’ajustements de l’actuel règlement « Dublin ».

  • 57 Ibid., p. 4.
  • 58 Ibid., p. 11.
  • 59 Ibid., p. 13.

28Le projet s’articule ainsi autour de trois objectifs : renforcer la capacité du système « Dublin » à déterminer de façon plus efficace un seul État membre responsable de l’examen d’une demande d’asile, garantir un meilleur partage des responsabilités entre les États membres en créant un mécanisme d’attribution correcteur applicable à partir d’un certain seuil et enfin, lutter contre les abus et empêcher les « mouvements secondaires » de demandeurs d’asile au sein de l’Union européenne57. Ce dernier aspect, visant à lutter contre les abus et la fraude en matière d’asile transparait particulièrement dans l’exposé des motifs de cette révision ainsi que dans le projet lui-même. La Commission déplore en effet d’une part, le faible taux de transferts « Dublin » effectivement mis en œuvre entre les États membres depuis la refonte de 2013 mettant en évidence sur ce point le taux élevé de fuites déclarées au cours de ce type de procédures58 et d’autre part, le nombre important de demandes d’asile multiples induites par le phénomène de « mouvements secondaires » de certains demandeurs d’asile qui se rendent dans plusieurs États membres de l’Union59.

  • 60 Ibid., article 4 §1 du projet de règlement.
  • 61 Ibid., article 4 §2 du projet de règlement.
  • 62 Ibid., article 5 §3 du projet de règlement.
  • 63 Constantin Hruschka, « Dublin est mort ! Longue vie à Dublin ! La proposition de réforme du 4 mai 2 (...)

29Au nom de cet objectif de lutte contre les abus et pour assurer une meilleure efficacité du mécanisme de répartition, le projet de règlement prévoit donc de nouvelles obligations à l’égard des demandeurs d’asile ainsi que de nouvelles règles procédurales. En indiquant explicitement dans la nouvelle version de l’article 6 du règlement que « le fait de demander une protection internationale ne comprend pas le droit, pour le demandeur, de choisir l’État membre qui sera responsable d’examiner cette demande », l’actuel projet prévoit une nouvelle obligation pour les demandeurs d’asile de présenter leur demande dans l’État membre de première entrée en cas de séjour irrégulier ou dans l’État membre de séjour en cas de séjour régulier60 et de soumettre, le plus rapidement possible, tous les éléments et informations pertinentes permettant de déterminer l’État membre responsable de leur demande61. En cas de non-respect de ces obligations, le nouvel article 5 du projet prévoit l’exclusion du bénéfice de conditions d’accueil tels que prévues au sein de la directive « accueil » à l’exception des soins médicaux d’urgence62, ce qui limite alors très largement l’accès aux droits sociaux des demandeurs d’asile63.

  • 64 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., article 9 du projet de règlement.
  • 65 Ibid., article 30 du projet de règlement.
  • 66 L’article 29 §2 du règlement « Dublin » dans sa version actuellement applicable prévoit que : « Si (...)

30La détermination de l’État membre responsable est également très fortement encadrée en ce que les critères de détermination prévoient de ne s’appliquer qu’une seule et unique fois64, ce qui implique qu’une fois identifié comme responsable de l’examen de la demande d’un individu, l’État membre en question le reste en principe définitivement y compris au-delà du délai d’expiration d’une décision de transfert65 qui permet pourtant, dans le régime actuellement applicable66, à l’État membre sur le territoire duquel se trouve un demandeur d’examiner sa demande d’asile une fois le délai de six mois expiré. Cette nouvelle limitation à un seul et unique État membre responsable ajoutée au renforcement du principe selon lequel cet État doit être en priorité celui de première entrée ne va pas a priori dans le sens d’une atténuation des problèmes issus de la forte pression migratoire exercée dans les États européens géographiquement désavantagés (Grèce, Italie, Hongrie…) ni dans le sens d’un meilleur partage des responsabilités qui aurait, au contraire, nécessité plus d’assouplissement au sein du mécanisme de répartition.

  • 67 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., article 20 §1 du projet de règlement.
  • 68 Comité des droits de l’homme, 22 juillet 2015, Warda Osman Jasin c. Danemark, comm. n° 2360/2014, o (...)

31Le projet de réforme prévoit également un raccourcissement des délais dans de nombreux aspects de la procédure « Dublin » (délai de demande de reprise en charge d’un État membre envers un autre limité à un mois, délai de réponse de l’autre État membre limité à un mois, délai de notification de la décision de transfert au demandeur d’asile limité à deux semaines, délai de recours uniformisé à sept jours, délai de jugement uniformisé à quinze jours, placement en rétention ne pouvant excéder quatre semaines ou encore délai d’exécution d’un transfert uniformisé à quatre mois maximum) ce qui va dans le sens d’une efficacité renforcée dans la mise en œuvre du mécanisme. Le projet prévoit par ailleurs, une obligation de transfert de tout individu bénéficiant d’une protection internationale vers l’État membre lui ayant accordé ce statut lorsque ce dernier introduit une demande d’asile dans un autre État membre67. Cette nouvelle disposition semble également aller à l’encontre des nombreux enseignements tirés des jurisprudences nationales et supranationales s’agissant des cas de suspension de transferts en cas de risques de traitements inhumains ou dégradants ou de non-respect du droit à un recours effectif au sein de certains États membres de l’Union européenne68.

  • 69 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., article 19 du projet de règlement.
  • 70 Ibid., article 2 g) du projet de règlement.

32Le projet prévoit également de limiter de façon très importante l’utilisation des clauses discrétionnaires69, ce qui apparaît comme extrêmement regrettable eu égard à l’impact et à l’utilité que de telles clauses peuvent ou pourraient avoir en pratique dans le cas de situations délicates comme celles concernant des personnes vulnérables. Le nouvel article 19 du projet prévoit ainsi de limiter l’application de ces clauses avant que toute détermination de l’État membre responsable ne soit intervenue – et ce, alors que projet de révision incite dans son ensemble à accélérer les délais de la procédure y compris ceux de détermination de l’État responsable – et pour des seuls motifs familiaux en rapport avec la présence de membres de la famille du demandeur d’asile sur le territoire d’un autre État membre. S’agissant justement de la définition de « membres de la famille » d’un demandeur d’asile, le projet de règlement y apporte un certain élargissement en y incluant ses frères et sœurs ainsi que les liens familiaux constitués avant son arrivée sur le territoire de l’Union européenne70.

  • 71 Ibid., article 35 §2 du projet de règlement.

33Enfin, le nouvel article 34 du projet de règlement prévoit la mise en place d’un mécanisme d’attribution correcteur – proposant par-là de supprimer le mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise prévu par le règlement actuel – applicable au profit de tout État membre de l’Union confronté à un nombre disproportionné de demandes d’asile pour lesquelles il est reconnu responsable de l’examen. Un tel mécanisme qui repose avant tout sur un système informatisé commun à l’ensemble des États membres, s’appuie également sur une clé de répartition permettant d’assigner un chiffre de référence à chaque État membre prenant en compte la taille de sa population ainsi que son PIB71. Si un tel mécanisme de rationalisation du partage de responsabilité apparaît à bien des égards salutaire, sa mise en œuvre pratique risque d’être rendue difficile de par sa complexité mais aussi et surtout de par l’exception posée à l’article 37 du projet qui prévoit une contribution financière pour les États membres refusant de faire jouer ce mécanisme au profit de ceux qui auraient normalement dû en bénéficier. Il est à craindre là encore, que les États membres de première entrée des demandeurs d’asile ne bénéficient que trop peu d’un tel mécanisme qui se veut pourtant fondé sur une certaine forme de solidarité entre les États membres.

B- Une volonté d’efficacité largement altérée par le manque de solidarité entre les États membres

  • 72 Fabienne Gazin, « Du bon emploi du règlement “Dublin II” sur la détermination de l’État européen re (...)
  • 73 Document COM (2016) 272 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du (...)
  • 74 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., p. 3.
  • 75 Constantin Hruschka qualifie de « changement dans la continuité » le projet de réforme du règlement (...)

34Le projet de réforme du règlement « Dublin » tel que présenté par la Commission européenne en mai dernier s’inscrit dans un projet plus vaste de révision du régime d’asile européen commun et de l’ensemble de ses composants, qui demeure fortement marqué par un objectif d’efficacité. Si une telle volonté de rendre effectivement plus efficace le mécanisme de répartition de ce que certains États membres considèrent comme le « fardeau » de l’asile72, constitue une initiative positive de la part de l’Union européenne, les méthodes employées et les objectifs visés au sein des différents projets de révision ne semblent pas toujours être en adéquation avec les problématiques réellement engendrées par la crise de l’asile en Europe. En effet, est-il véritablement nécessaire d’élargir le système informatisé Eurodac à des fins plus larges d’immigration et notamment pour faciliter la lutte contre l’immigration irrégulière73 ? Limiter l’usage des clauses discrétionnaires au sein du projet de règlement « Dublin » permettra-t-il de lutter efficacement contre le phénomène des demandes d’asile multiples qualifié de « course à l’asile »74 par la Commission européenne ? Les objectifs affichés de lutte contre les abus et la fraude au sein des projets de révision du régime d’asile européen commun répondent-ils vraiment aux problématiques liées à la « crise des réfugiés » s’agissant notamment du cas des demandeurs d’asile syriens, irakiens, afghans et érythréens ? Autant d’interrogations qui font redouter que le processus de révision engagé par la Commission ne s’inscrive finalement que dans la simple continuité75 de la politique commune menée par l’Union européenne depuis plus d’une décennie en la matière.

  • 76 CJUE, Gr. Ch., 7 juin 2016, Ghezelbash, aff. C-63/15 et Karim, aff. C- 155/15.
  • 77 CJUE, 16 février 2017, C.K., H.F., A.S. c. Slovénie, aff. C-578/16.

35La dernière révision du règlement « Dublin » survenue il y’a seulement trois ans n’a, en tout état de cause, pas permis de pallier les dysfonctionnements d’un tel mécanisme de répartition qui, avant même l’arrivée massive de migrants et de demandeurs d’asile sur les côtes grecques et italiennes, semblait déjà à bout de souffle. L’actuel projet de réforme du système « Dublin » et ses nouvelles dispositions censées améliorer son efficacité ne proposent finalement qu’une version quelque peu restaurée d’un outil législatif qui semble inadapté aux enjeux de l’asile en Europe. En effet, en proposant une nouvelle série de règles de répartition qui semblent aller à l’encontre du respect de certains droits fondamentaux des demandeurs d’asile (accès aux conditions d’accueil d’un État membre, transfert d’un individu bénéficiaire d’un statut protecteur, etc.), un tel projet de règlement semble s’éloigner une nouvelle fois des principes et valeurs de solidarité et de partage des responsabilités entre les États membres et vient par ailleurs, contredire les dernières avancées et clarifications jurisprudentielles consacrées par la Cour de Justice de l’Union européenne s’agissant du droit au recours effectif des demandeurs d’asile « dublinés »76 ou de la prise en compte des risques liés à leur état de santé77.

  • 78 Henri Labayle, « Schengen : un espace dans l’impasse », Revue Europe, n° 3, mars 2016, dossier n° 2 (...)
  • 79 Comm. et cons. UE, communiqué de presse du 18 mars 2016, Déclaration UE-Turquie, (consulté le 4 jan (...)
  • 80 Denys Simon, « L'accord UE/Turquie sur les migrants : sinistre comptabilité », Revue Europe, n° 4, (...)
  • 81 Christophe Pouly, « Le régime d’asile européen commun et la convention de Genève de 1951 », La prot (...)
  • 82 Serge Slama, « Le droit d'asile dans les limbes de l'accord entre l'Union européenne et la Turquie (...)

36Une telle proposition de réforme apparaît cependant en phase avec le comportement de nombreux États membres de l’Union européenne qui, à la suite des évènements tragiques de la crise des réfugiés et des attentats survenus en France et en Allemagne, ont décidé de rétablir ponctuellement des contrôles à leurs frontières « intérieures », conduisant ainsi les règles et les acquis de l’espace Schengen dans une certaine forme d’impasse78. Au-delà de ce type de réaction unilatérale marquée par une certaine forme de repli de la part d’une majorité d’États européens, l’accord passé entre la Turquie et l’Union européenne en mars 201679 a également marqué un tournant évident au sein de la politique d’asile et d’immigration de l’Union. Cet accord prévoit en effet que chaque demandeur d’asile ou migrant débarquant sur les îles grecques en provenance de Turquie soit renvoyé dans cet État en échange de la prise en charge par l’Union européenne d’un ressortissant syrien se trouvant en Turquie et n’ayant pas tenté de rejoindre le territoire grec irrégulièrement, ce dispositif étant en outre accompagné d’une compensation financière versée par l’Union européenne à la Turquie. Le choix d’un tel mécanisme, qui instaure une forme de sous-traitance de l’asile voire de marchandage80 des migrants et des demandeurs d’asile, apparaît extrêmement problématique au regard des règles et des valeurs européennes et notamment celle du respect des droits fondamentaux. Traditionnellement partagée entre d’une part, une politique de fermeté en matière de protection de ses frontières extérieures et de lutte contre l’immigration irrégulière et d’autre part, une politique d’asile qui se doit d’être juste et respectueuse des droits fondamentaux81, l’Union européenne a donc, dans le cadre de cet accord, clairement tranché en faveur d’une réduction du nombre de demandeurs d’asile et de migrants débarquant sur son territoire au détriment de principes juridiques essentiels tels que le respect du droit d’asile et du principe de non-refoulement82, tous deux consacrés tant en droit international qu’en droit de l’Union européenne.

37Face à l’ampleur du nombre de migrants débarquant en Europe au cours de l’année 2015, d’autres solutions auraient en effet pu être envisagées par l’Union européenne. Comme le soulignent plusieurs auteurs83, l’application du mécanisme de protection temporaire84 aurait par exemple pu constituer un outil de protection d’urgence efficace pour de nombreux demandeurs d’asile. Une utilisation renforcée des clauses discrétionnaires proposées par le règlement « Dublin », bien que soumises au bon-vouloir des États membres dans le cadre de leur pouvoir souverain, aurait peut-être également permis, ajoutée à la première proposition, de mieux soulager les États dits de « première entrée ». Enfin, la mise en place d’un mécanisme d’attribution correcteur véritablement contraignant – contrairement à la proposition retenue au sein du projet de révision « Dublin »85 – aurait peut-être permis et permettrait peut-être encore aujourd’hui ou à l’avenir d’assurer un meilleur partage des responsabilités qui incombent à l’ensemble des États membres de l’Union européenne en matière d’asile.

38L’objectif d’efficacité renforcée mis en avant par l’Union européenne à travers ses différents projets de révision des instruments du « paquet asile » apparaît finalement révélateur d’une certaine inadéquation entre les principes défendus et la réalité des enjeux soulevés mais aussi et surtout d’un manque cruel de solidarité86 entre les différents États membres de l’Union en la matière. Or, en omettant régulièrement de se rappeler la signification d’un tel principe et ce, notamment lorsqu’une véritable crise humanitaire se déroule sous ses yeux87, l’Union européenne et les États membres qui la composent, semblent renoncer progressivement à l’un des enjeux décisifs que constitue l’accomplissement d’une véritable politique d’asile commune non seulement juste et efficace mais aussi tout simplement humaine.

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Notes

1 L’Union européenne a conclu plusieurs accords associant respectivement l’Islande et la Norvège, la Suisse ainsi que le Liechtenstein au système de répartition des demandeurs d’asile mis en place par les règlements « Dublin » et « Eurodac ».

2 Il s’agit du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride (refonte) et du règlement (UE) n° 603/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relatif à la création d'Eurodac (refonte).

3 L’article 67 du TFUE indique en effet que : « 1. L'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres. / 2. Elle assure l'absence de contrôles des personnes aux frontières intérieures et développe une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre États membres et qui est équitable à l'égard des ressortissants des pays tiers. […] ». L’article 80 du même traité indique quant à lui que : « Les politiques de l'Union visées au présent chapitre et leur mise en œuvre sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier. Chaque fois que cela est nécessaire, les actes de l'Union adoptés en vertu du présent chapitre contiennent des mesures appropriées pour l'application de ce principe ».

4 Luc Leboeuf, Le droit européen de l’asile au défi de la confiance mutuelle, Bruxelles, Anthemis, 2016, p. 116, § 387.

5 Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers.

6 Règlement (CE) n° 2725/2000 du Conseil du 11 décembre 2000 concernant la création du système « Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace de la convention de Dublin.

7 L’article 3, § 2 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 indique : « Lorsque aucun État membre responsable ne peut être désigné sur la base des critères énumérés dans le présent règlement, le premier État membre auprès duquel la demande de protection internationale a été introduite est responsable de l’examen ».

8 Synthèse du règlement « Dublin II », (consulté le 4 janvier 2017).

9 UNHCR, communiqué de presse du 30 décembre 2015 : Plus d’un million de personnes ont rejoint l’Europe par la mer en 2015, (consulté le 4 janvier 2017).

10 Chiffres issus de la base de données de l’UNHCR relative au nombre de de réfugiés et de migrants arrivant sur les côtes européennes et disponibles à l’adresse : http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php (consulté le 5 juillet 2017).

11 Jean-Baptiste Farcy, Eimear O’neill et David Watt, « Cherche désespérément solidarité : quand la saga de l’asile dans l’Union européenne continue », article du 5 avril 2016 [En ligne], disponible sur le site du Réseau universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice (ELSJ) à l’adresse : (consulté le 4 janvier 2017).

12 Henri Labayle, « Schengen : un espace dans l’impasse », Revue Europe, n° 3, mars 2016, dossier n° 2, § 61

13 Discours de Jean-Claude Juncker devant le Parlement européen à Strasbourg du 9 septembre 2015 : « L’état de l’Union en 2015 : Le moment de l'honnêteté, de l'unité et de la solidarité », (consulté le 4 janvier 2017).

14 Document COM (2015) 240 final du 13 mai 2015 : Un agenda européen en matière de migration.

15 Ibid., p. 14.

16 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride.

17 Voir le premier considérant du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.

18 CEDH, Gr. Ch., 21 janvier 2011, M.S.S. c. Belgique et Grèce, req. n° 30696/09.

19 Comm. UE, communiqué de presse du 8 décembre 2016 : La Commission rend compte des progrès réalisés dans le cadre de l'agenda européen en matière de migration, (consulté le 4 janvier 2017).

20 CJUE, Gr. Ch., 21 décembre 2011, N.S. Secretary of State for the Home Department et M.E. et autres c. Refugee Applications Commissioner et Minister for Justice, Equality and Law Reform, aff. C-411/10 et C-493/10

21 CEDH, 21 octobre 2014, Sharifi et autres c. Italie et Grèce, req. n° 16643/09.

22 CEDH, Gr. Ch., 4 novembre 2014, Tarakhel c. Suisse, req. n° 29217/12.

23 Comité des droits de l’homme, 16 juin 2016, Abdilafir Abubakar Ali et Mayul Ali Mohamad c. Danemark, comm. n° 2409/2014 ; Comité des droits de l’homme, 22 septembre 2016, Ms Obah Hussein Ahmed c. Danemark, comm. n° 2379/2014.

24 Comité des droits de l’homme, 16 décembre 2016, B.M.I. et N.A.K. c. Danemark, comm. n° 2569/2015 ; Comité des droits de l’homme, 29 décembre 2016, R.A.A. et Z.M. c. Danemark, comm. n° 2608/2015.

25 Voir article 17 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.

26 Luc Leboeuf, Le droit européen de l’asile au défi de la confiance mutuelle, Bruxelles, Anthemis, 2016, p. 116, § 325.

27 L’article 3, § 2 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 indique « […] Lorsqu’il est impossible de transférer un demandeur vers l’État membre initialement désigné comme responsable parce qu’il y a de sérieuses raisons de croire qu’il existe dans cet État membre des défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs, qui entrainent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, l’État membre procédant à la détermination de l’État membre responsable poursuit l’examen des critères énoncés au chapitre III afin d’établir si un autre État membre peut être désigné comme responsable… ».

28 Voir CE, réf., 29 août 2013, req. n° 371572 et CE, réf., 26 déc. 2013, req. n° 374139 et plus récemment TA Montpellier, réf., 15 février 2016 n° 1600646, CAA Bordeaux, 27 sept. 2016, req. n° 16BX00997, TA Paris, réf., 22 octobre 2016, req. n° 1618339/9 et CAA Lyon, 13 déc. 2016, req. n° 15LY02193.

29 Article 3, §2 du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, op. cit.

30 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., p. 13.

31 Eurostat Statistics explained, Asylum quarterly Report, base de données en ligne permettant de voir les écarts existants entre les différents États membres de l’Union au niveau du nombre de demandes d’asile en fonction de la nationalité des demandeurs et des taux de reconnaissance d’un statut protecteur pour l’année 2016, disponible à l’adresse : http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_quarterly_report

32 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, p. 12.

33 Marion Tissier-Raffin, « Crise européenne de l’asile : l’Europe n’est pas à la hauteur de ses ambitions  », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 8 |2015, §1, mis en ligne le 16 novembre 2015, (consulté le 4 janvier 2017).

34 Yves Pascouau, « “Crise des réfugiés” et contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen : quand les faits invitent à une relecture du droit », Revue Europe, n° 3, mars 2016, dossier n° 4, §3.

35 Articles 67 et 80 du TFUE, op. cit.

36 IOM, Missing migrants project, Mediterranean, base de données en ligne disponible à l’adresse : (consulté le 4 janvier 2017)

37 Le Monde, « Au moins 400 migrants disparus dans un naufrage en Méditerranée », 14 avril 2015, (consulté le 4 janvier 2017).

38 Le Monde, « Le naufrage en Méditerranée a fait 800 morts selon le HCR », 21 avril 2015, (consulté le 4 janvier 2017) ; Voir également à propos de ce naufrage : Léna Mauger et Annalisa Camili, « Le bateau sans nom », Revue XXI, n° 38, printemps 2017, pp. 88-103.

39 Yves Pascouau, « ‘Crise des réfugiés’ et contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen : quand les faits invitent à une relecture du droit », Revue Europe, n° 3, mars 2016, dossier n° 4, §2.

40 Article 67, §2 du TFUE, op. cit.

41 Cons. UE, Déclaration du 23 avril 2015 relative à la réunion extraordinaire du Conseil du même jour (consulté le 4 janvier 2017).

42 Document COM (2015) 240 final du 13 mai 2015 : Un agenda européen en matière de migration, p. 15.

43 Catherine-Amélie Chassin, « La crise des migrants : l’Europe à la croisée des chemins », Revue Europe, n° 3, mars 2016, dossier n° 3, §18.

44 La réinstallation se définit comme le transfert de personnes déplacées ayant manifestement besoin d'une protection internationale d’un pays tiers à l’Union européenne vers un État membre de l’Union.

45 La relocalisation se définit comme le transfert de personnes ayant besoin d’une protection internationale d’un État membre de l’Union européenne vers un autre Etat membre de l’Union.

46 Au 5 décembre 2016, seules 13 887 personnes ont bénéficié du programme de réinstallation à destination de 21 États membres de l’Union ou associés alors que l’objectif initial était de 22 500. Et au 8 décembre 2016, seules 8 162 personnes ont été relocalisées en Grèce et en Italie alors que l’objectif établi était de 160 000 d’ici septembre 2017. Ces chiffres représentent donc des taux bien en deçà des objectifs initialement établis par ces deux programmes. Informations disponibles dans le document COM (2016) 791 final du 8 décembre 2016 : Eighth report on relocation and resettlement ainsi que dans la brochure de la Commission européenne de juillet 2016 : L’UE et la crise des réfugiés.

47 CJUE, Gr. Ch., 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie c. Conseil, aff. C-643/15 et C-647/15.

48 Comm. UE, communiqué de presse du 23 septembre 2015 : Gestion de la crise des réfugiés : mesures opérationnelles, budgétaires et juridiques immédiates au titre de l’agenda européen en matière de migration, (consulté le 4 janvier 2017).

49 Document COM (2016) 197 final du 6 avril 2016 : Vers une réforme du régime d’asile européen commun et une amélioration des voies d’entrée légale en Europe, p. 2.

50 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit.

51 Document COM (2016) 272 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’« Eurodac » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace du règlement (UE) n° 604/2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, et de l’identification des ressortissants de pays tiers ou apatrides en séjour irrégulier, et relatif aux demandes de comparaison avec les données d’Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et par Europol à des fins répressives (refonte).

52 Document COM (2016) 271 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’Agence de l’Union européenne pour l’asile et abrogeant le règlement (UE) n° 439/2010.

53 Document COM (2016) 465 final du 13 juillet 2016 : Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte).

54 Document COM (2016) 466 final du 13 juillet 2016 : Proposition de règlement du Parlement et du Conseil concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu cette protection, et modifiant la directive 2011/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée ; Document COM (2016) 467 final du 13 juillet 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l'Union et abrogeant la directive 2013/32/UE

55 Document COM (2016) 466 final du 13 juillet 2016, op. cit. p. 10.

56 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., p. 3.

57 Ibid., p. 4.

58 Ibid., p. 11.

59 Ibid., p. 13.

60 Ibid., article 4 §1 du projet de règlement.

61 Ibid., article 4 §2 du projet de règlement.

62 Ibid., article 5 §3 du projet de règlement.

63 Constantin Hruschka, « Dublin est mort ! Longue vie à Dublin ! La proposition de réforme du 4 mai 2016 de la Commission », article du 20 mai 2016 [En ligne], disponible sur le site du Réseau universitaire européen dédié́ à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice (ELSJ) (consulté le 4 janvier 2017).

64 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., article 9 du projet de règlement.

65 Ibid., article 30 du projet de règlement.

66 L’article 29 §2 du règlement « Dublin » dans sa version actuellement applicable prévoit que : « Si le transfert n’est pas exécuté dans le délai de six mois, l’État membre responsable est libéré de son obligation de prendre en charge ou de reprendre en charge la personne concernée et la responsabilité est alors transférée à l’État membre requérant. Ce délai peut être porté à un an au maximum s’il n’a pas pu être procédé au transfert en raison d’un emprisonnement de la personne concernée ou à dix-huit mois au maximum si la personne concernée prend la fuite ».

67 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., article 20 §1 du projet de règlement.

68 Comité des droits de l’homme, 22 juillet 2015, Warda Osman Jasin c. Danemark, comm. n° 2360/2014, op. cit.

69 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., article 19 du projet de règlement.

70 Ibid., article 2 g) du projet de règlement.

71 Ibid., article 35 §2 du projet de règlement.

72 Fabienne Gazin, « Du bon emploi du règlement “Dublin II” sur la détermination de l’État européen responsable d’une demande d’asile : quand l’affaire N.S. du 21 décembre 2011 remet à l’honneur les valeurs européennes essentielles », Revue Europe, n° 3, mars 2012, étude n° 4, § 15.

73 Document COM (2016) 272 final du 4 mai 2016 : Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d’« Eurodac », op. cit. p. 4.

74 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., p. 3.

75 Constantin Hruschka qualifie de « changement dans la continuité » le projet de réforme du règlement « Dublin » dans son article « Dublin est mort ! Longue vie à Dublin ! La proposition de réforme du 4 mai 2016 de la Commission », article du 20 mai 2016 [En ligne], disponible sur le site du Réseau universitaire européen dédié à l’étude du droit de l’Espace de liberté, sécurité et justice (ELSJ) op. cit.

76 CJUE, Gr. Ch., 7 juin 2016, Ghezelbash, aff. C-63/15 et Karim, aff. C- 155/15.

77 CJUE, 16 février 2017, C.K., H.F., A.S. c. Slovénie, aff. C-578/16.

78 Henri Labayle, « Schengen : un espace dans l’impasse », Revue Europe, n° 3, mars 2016, dossier n° 2, § 87

79 Comm. et cons. UE, communiqué de presse du 18 mars 2016, Déclaration UE-Turquie, (consulté le 4 janvier 2017).

80 Denys Simon, « L'accord UE/Turquie sur les migrants : sinistre comptabilité », Revue Europe, n° 4, avril 2016, repère n° 3.

81 Christophe Pouly, « Le régime d’asile européen commun et la convention de Genève de 1951 », La protection internationale et européenne des réfugiés, Anne-Marie Tournepiche (dir.), Paris, Pedone, 2014, p. 52.

82 Serge Slama, « Le droit d'asile dans les limbes de l'accord entre l'Union européenne et la Turquie sur les réfugiés », Recueil Dalloz, n° 14, 14 avril 2016, p. 832.

83 Marion Tissier-Raffin, « Crise européenne de l’asile : l’Europe n’est pas à la hauteur de ses ambitions », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 8|2015, §26, mis en ligne le 16 novembre 2015 : (consulté le 4 janvier 2017)

84 Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil.

85 Document COM (2016) 270 final du 4 mai 2016, op. cit., articles 34 à 37 du projet de règlement

86 Luc Leboeuf, Le droit européen de l’asile au défi de la confiance mutuelle, Bruxelles, Anthemis, 2016, p. 454, § 1421.

87 Marie-Laure Basilien-Gainche, « Les boat people de l’Europe : Que fait le droit ? Que peut le droit ? », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 9|2016, mis en ligne le 02 mars 2016 (consulté le 4 janvier 2017)

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie-Sophie Vachet, « Proposition de refonte du règlement « Dublin » : quelle efficacité pour quels enjeux ?  », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 13 | 2017, mis en ligne le 08 novembre 2017, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/revdh/3382 ; DOI : 10.4000/revdh.3382

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Auteur

Marie-Sophie Vachet

Marie-Sophie Vachet est doctorante à l’université de Strasbourg – Centre d’études internationales et européennes ; assistante de justice au tribunal administratif de Strasbourg. Sa thèse porte sur « L’asile et l’enfant », sous la direction de Mme le professeur Niki Aloupi

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