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Les élections de mai 2016 au Parlement écossais : les enjeux constitutionnels

The May 2016 election to the Scottish Parliament: constitutional issues
Edwige Camp-Pietrain

Abstracts

The May 2016 election to the Scottish Parliament was dominated by constitutional issues which were supposed to have been settled earlier as independence had been turned down in 2014 while devolution had been extended thanks to the Scotland Act passed in March 2016. There was a polarization of the debate between pro-independence parties -the SNP being clearly ahead of all others- and unionist parties -with the Conservatives gaining ground at the expense of Labour. Britain's continuing membership of the EU, at stake in the referendum to be held on June 23rd, provided an additional constitutional dimension closely intertwined with Scotland's constitutional issues.

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Full text

Introduction

1Les enjeux constitutionnels occupent une place non négligeable dans le débat public en Écosse depuis l'élection des premiers députés SNP, qu'il s'agisse de l'indépendance, objectif historique de ce parti, ou de la dévolution, vue par les opposants à l'indépendance comme un moyen d'accorder une certaine autonomie aux Écossais afin de les inciter à rester au sein du Royaume-Uni. À partir de 2007, l'arrivée au pouvoir du SNP, grâce aux institutions dévolues, a donné une nouvelle acuité à ces questions, omniprésentes depuis lors. Les Écossais ayant rejeté l'indépendance lors du référendum du 18 septembre 2014, le processus de dévolution a été ré-ouvert dès le lendemain. Toujours en cours lors des élections à la Chambre des Communes de mai 2015, il a pris fin en mars 2016, avec le vote du Scotland Act, une loi conférant à l'Écosse des moyens d'action dans des domaines régulièrement abordés pendant la campagne précédant le référendum d'autodétermination. Cette loi était censée apporter une réponse durable à la question constitutionnelle écossaise. Pourtant l'accession de l'Écosse à l'indépendance, et même les pouvoirs du Parlement écossais à l'intérieur du Royaume-Uni, ont continué à faire débat. Est venu s'ajouter un questionnement sur l'impact, pour l'Écosse, d'une éventuelle sortie de l'UE à l'issue du référendum organisé le 23 juin dans l'ensemble du Royaume-Uni.

2Cet article vise à montrer que les élections de 2016 se situaient à la confluence des enjeux constitutionnels, sous une forme reconfigurée par rapport aux scrutins antérieurs. À cet effet, il analysera comment ces enjeux (dévolution et indépendance), qui semblaient réglés avant la campagne électorale, ont resurgi au cours de celle-ci, et restaient d'actualité à l'issue du scrutin, au début du mois de juin 2016, notamment dans la perspective du référendum sur l'UE.

Des questions constitutionnelles traitées avant les élections

3Le 18 septembre 2014, 55 % des personnes résidant en Écosse se sont prononcées contre l'indépendance. Les partis unionistes, qui avaient promis de renforcer les pouvoirs du Parlement écossais, ont tenu leurs engagements. Cependant, s'ils ont pu concevoir des propositions dans un relatif consensus, des divisions sont apparues à l'approche d'échéances électorales, le SNP ayant intérêt à marquer sa différence.

De la commission Smith au Scotland Act 2016

  • 1 Smith Commission, Report of the Smith Commission for Further Devolution of Powers to the Scottish P (...)

4Conformément aux promesses formulées avant le référendum par les leaders des trois principaux partis unionistes, le rejet de l'indépendance ne devait pas être synonyme d'immobilisme. Dès la fin du mois de novembre 2014, la commission Smith, composée de membres des cinq partis représentés à Holyrood, trois unionistes et deux indépendantistes, a rendu un rapport détaillant des mesures visant à renforcer l'autonomie et la responsabilité du Parlement écossais1.

5En janvier 2015, le gouvernement britannique de David Cameron a élaboré un avant-projet de loi fondé sur ce rapport. De plus, il a immédiatement accordé au gouvernement écossais la possibilité d'abaisser la majorité électorale pour les élections à Holyrood de 2016. À l'issue des élections de mai 2015, le gouvernement Cameron, désormais majoritaire, a publié un projet de loi, examiné par le Parlement britannique jusqu'à son adoption en dernière lecture le 23 mars 2016. Le 16 mars, ce projet avait été endossé par le Parlement écossais, à l'unanimité.

  • 2 Scotland Act, 2016, c. 11, 1e partie.

6 Ce processus, consensuel et rapide, se soldait par de réelles avancées. D'une part, les institutions écossaises se trouvaient constitutionnalisées2, ce qui garantissait leur pérennité, tout en prévenant les risques d'empiétement du Parlement britannique dans les domaines dévolus. D'autre part, elles se voyaient dotées de compétences étendues. Sur le plan des ressources, le Parlement écossais aura la maîtrise de revenus correspondant à 60 % de ses dépenses, notamment en raison de la dévolution de l'impôt sur le revenu (dont il pourra fixer les taux et les tranches), de taxes mineures (comme la taxe aéroportuaire), des redevances des domaines écossais de la Couronne (Crown estates), mais aussi de la rétrocession de la moitié du produit de la TVA collectée en Écosse. En ce qui concerne les dépenses, le Parlement écossais disposera, pour la première fois, du droit de gérer des allocations (aidants, locataires en logement social, certaines prestations aux adultes handicapés) et d'en créer, tout en pouvant compléter les prestations sous la tutelle des institutions britanniques. Par ailleurs, les institutions écossaises seront en charge des tribunaux de prud'homme, de l'octroi des licences d'exploitation des gaz de schiste, ou encore de certains programmes de retour à l'emploi.

7 Or, la plupart de ces domaines avaient été au cœur de la campagne référendaire, les indépendantistes souhaitant s'affranchir des politiques menées par le gouvernement Cameron, notamment la réduction des impôts sur les hauts revenus, le durcissement des conditions imposées aux chômeurs et aux allocataires de prestations sociales, l'instauration d'une redevance pour accéder à la justice prud'homale, la tolérance des gaz de schiste... Avec cette loi, les élus écossais pourraient, dans le cadre de la dévolution, adopter des dispositions conformes aux attentes de leurs administrés. Cependant, le consensus a été de courte durée.

Des divisions politiques persistantes

  • 3 Scottish Parliament, Devolution (Further Powers) Committee, New Powers for Scotland: an Interim Rep (...)

8 Les divisions politiques ont été attisées par deux facteurs. D'une part, lors des élections à la Chambre des Communes du 5 mai 2015, le SNP a obtenu 50 % des suffrages écossais et 56 sièges sur 59. Il s'est positionné en voix de l'Écosse face au gouvernement conservateur, jugé illégitime avec son député unique, David Mundell. D'autre part, le 22 mai, la commission multipartite chargée d'examiner le projet de dévolution à Holyrood a estimé que la formulation de nombreux articles laissait présager une interprétation restrictive des recommandations de la commission Smith3.

9 Le processus législatif a été marqué par deux étapes distinctes.

  • 4 House of Commons, Hansard, 6 juillet 2015, col. 105, Ian Murray (travailliste) au sujet des tribuna (...)
  • 5 Ibid, col. 451. Amendements SNP relatifs au droit du travail et à la législation syndicale.

10 D'une part, à la Chambre des Communes, 58 des 59 députés écossais ont déposé des amendements visant à inclure la totalité des propositions de la commission Smith dans le projet de loi (Scotland Bill)4. Par ailleurs, les 56 députés SNP ont élaboré des amendements allant au-delà de la commission Smith pour réclamer de réels moyens d'action sur le plan économique et social5.

  • 6 House of Commons, Hansard, 9 novembre 2015, col. 189, Angus Robertson.

11 David Mundell, devenu secrétaire d'État à l'Écosse, a apporté quelques aménagements à son projet, jusqu'à la troisième lecture le 9 novembre. Par contre, il a rejeté la quasi-totalité des amendements n'émanant que des députés SNP, ce qui a permis à ces derniers d'en conclure que la voix de l'Écosse avait été bafouée6.

  • 7 Ce dernier rôle était plutôt dévolu à des conservateurs ou des indépendants, tandis que le premier (...)

12 D'autre part, la deuxième période coïncide avec l'examen de ce texte à la Chambre des Lords. Le SNP étant volontairement absent de cette enceinte jugée aristocratique, les débats ont été monopolisés par d'anciens députés écossais et par des juristes anglais. Fins connaisseurs de la situation, ils ont introduit des amendements visant à apporter des clarifications juridiques, voire à reprendre certaines requêtes du SNP7.

  • 8 À 14h, Sturgeon jugeait encore impossible un accord signé à 17h. Scottish Parliament, Official Repo (...)

13 Cependant, les membres de la Chambre des Lords avaient conscience du caractère secondaire de leurs discussions. Les échanges les plus importants avaient lieu, en parallèle et en toute confidentialité, entre des représentants des gouvernements britannique et écossais, sur une question ne figurant pas dans le projet de loi : les modalités de réduction de la dotation budgétaire au Parlement écossais pour tenir compte des nouvelles ressources propres de ce dernier. Après avoir insisté sur les tensions, à l'issue de chacune des dix réunions, le gouvernement écossais a présenté l'accord du 23 février 2016 comme un succès pour l'Écosse8.

  • 9 Scottish Parliament, Devolution (Further Powers) Committee, New Powers for Scotland : Final Report, (...)
  • 10 House of Lords, Hansard, 29 février 2016, col. 669.

14 Dès lors, après avoir obtenu le feu vert de sa commission multipartite en charge du dossier, le Parlement écossais a unanimement avalisé le projet, par une legislative consent motion (LCM)9. La Chambre des Lords a endossé les autres dispositions de l'accord inter-gouvernemental (notamment au sujet de l'emprunt)10. La Chambre des Communes a entériné le texte amendé. Le Scotland Act 2016 a immédiatement été promulgué.

  • 11 Ibid, col. 634, Michael Forsyth (Conservateur).
  • 12 House of Commons, Hansard, 23 mars 2016, col. 1692, Robertson.

15 La loi promise lors du référendum avait donc été adoptée avant le renouvellement du Parlement écossais, conformément aux souhaits des partis politiques écossais, le Parlement britannique n'étant qu'une chambre d'enregistrement, au grand dam de nombreux parlementaires11. Le SNP, malgré ses accusations, avait pu influer sur le processus12. La campagne pour les élections au Parlement écossais de 2016 devait donc être consacrée à l'utilisation de ces compétences. Mais elle n'a pas échappé aux questions constitutionnelles.

Une campagne néanmoins rattrapée par les questions constitutionnelles

16 Pendant cette campagne, l'organisation d'un second référendum d'autodétermination a continué à susciter des polémiques et à polariser le débat, chaque camp instrumentalisant la question. Le prochain transfert de compétences au Parlement écossais semblait plus accessoire, l'opposition tentant vainement de dénoncer les contradictions du SNP.

L'accession à l'indépendance, toujours en suspens

17 Avant le début de la campagne, Nicola Sturgeon, leader du SNP et First minister d'Écosse, était soumise à des pressions l'invitant à convoquer rapidement un second référendum d'autodétermination. Nombreux étaient ceux qui entendaient profiter de la dynamique enclenchée le 18 septembre 2014, tant parmi les membres du SNP (anciens dirigeants comme Alex Salmond, Jim Sillars, ou nouveaux adhérents) qu'à l'extérieur du parti. Ce référendum pourrait également garantir le maintien dans l'UE à l'issue du référendum promis par Cameron, les Écossais, moins eurosceptiques que les Anglais, évitant ainsi d'être entraînés vers une sortie contre leur gré, d'autant que les nations ne disposeraient pas d'un droit de veto.

18 Nicola Sturgeon, prudente, a posé deux conditions pour ce référendum d'autodétermination. D'une part, le peuple écossais devrait être favorable à l'indépendance. Or, selon tous les sondages, l'opinion publique écossaise avait peu évolué depuis septembre 2014. D'autre part, ce référendum devrait être justifié par un changement matériel, la sortie du Royaume-Uni de l'UE pouvant constituer un exemple.

  • 13 SNP, The Next Steps to a Better Scotland, Édimbourg, 2016, p. 24.
  • 14 gardham Magnus, « A Deal on the Pound May Not Have Been Reached », The Herald, 25 mars 2016, p. 1.

19 À l'approche des élections de mai 2016, Sturgeon a annoncé une campagne visant à convaincre certains récalcitrants, dès l'été13. Elle a confié au n°2 du SNP, Stewart Hosie, député à la Chambre des Communes, cette mission complexe, nécessitant une révision des faiblesses du programme du SNP en 2014. Cela concernait notamment la monnaie d'un État indépendant, comme Salmond a fini par le reconnaître, le 24 mars, jour devant marquer l'accession à l'indépendance si les Écossais avaient approuvé son projet14.

  • 15 stv, Scottish Leaders' Debate, Édimbourg, 29 mars 2016, http://www.stv.tv, consulté le 6 avril 2016 (...)

20 Le SNP gardait une position attentiste, même si Sturgeon n'a cessé de rappeler son objectif indépendantiste, notamment lors des deuxième et troisième débats télévisés entre leaders15. Elle s'est placée en porte-parole du peuple, accusant ses adversaires de craindre le verdict de ce dernier. Elle cherchait aussi à satisfaire son parti, fort de 116 000 membres, pour la plupart engagés depuis le référendum de 2014.

  • 16 Scottish Greens, A Better Scotland Needs a Bolder Holyrood, Édimbourg, 2016.
  • 17 bbc, Scottish Leaders' Debate, Édimbourg, 1er mai 2016, http://www.bbc.co.uk, consulté le 4 mai 201 (...)

21 Les Verts se voulaient encore plus respectueux de la volonté du peuple, lequel devrait réclamer un second référendum sur l'indépendance de l'Écosse au moyen d'une pétition. Mais cela n'apparaissait qu'au dixième chapitre de leur programme16. Leur priorité, comme l'a rappelé leur leader Patrick Harvie lors des débats télévisés, était d'apporter des améliorations tangibles dans la vie des Écossais17.

  • 18 Solidarity, Manifesto, Glasgow, 2016, p. 3 ; Rise, Another Scotland is Possible, Glasgow, 2016, p.  (...)

22 Les petits partis indépendantistes, plus offensifs, appelaient à un second référendum en 2018 pour Solidarity (parti de Tommy Sheridan, ex-député à Holyrood), ou au moment choisi par le Parlement écossais pour RISE, parti créé à l'issue du référendum18. Ils estimaient que l'accord du gouvernement britannique n'était pas nécessaire, les Écossais s'étant exprimé en votant massivement pour le SNP en 2015, et en s'apprêtant à lui renouveler leur confiance en 2016. Par conséquent, ces partis demandaient aux Écossais de leur accorder leur deuxième voix, celle qui permet de désigner des élus régionaux à la représentation proportionnelle, afin de faire entendre à Holyrood un discours indépendantiste distinct de celui du SNP. Ce dernier souhaitait au contraire fédérer tous les suffrages indépendantistes, avec le slogan « both votes SNP ».

23 Selon les unionistes, la question de l'indépendance avait été réglée le 18 septembre 2014. Ils invitaient les dirigeants SNP à respecter les résultats du scrutin, comme ils s'y étaient engagés, et à passer à autre chose.

  • 19 Scottish Conservative and Unionist, A Strong Opposition-A Stronger Scotland, Édimbourg, 2016, p. 6.

24 Mais c'est incontestablement Ruth Davidson, leader des Conservateurs écossais, qui a pris l'avantage. Elle a martelé un message très simple, en direction des personnes qui avaient voté « non » en 2014, comprenant que nombre d'électeurs restaient viscéralement opposés à la perspective d'un second référendum. En dépit de l'impopularité de son programme et de son parti, Davidson a réussi à le présenter comme le seul rempart contre ce référendum, face à un SNP prêt à saisir toute occasion pour atteindre son objectif ultime19.

  • 20 Dugdale Kezia, 1er avril 2016, http://www.fabians.org.uk, consulté le 6 avril 2016.
  • 21 Scottish Labour, Invest in Scotland's Future, Glasgow, 2016, p. 61.

25 Kezia Dugdale, leader des Travaillistes écossais, désignée après le référendum, a tenté de cibler à la fois les 55 % d'électeurs unionistes, mais aussi les 30 % d'électeurs travaillistes qui s'étaient laissés séduire par le discours indépendantiste. Au début de 2016, elle a indiqué qu'elle laisserait ses députés se déterminer sur l'indépendance dans l'hypothèse d'un second référendum. Puis, dans un entretien au magazine de la Fabian society, elle a laissé entendre qu'en cas de sortie de l'UE, elle pourrait éventuellement envisager l'indépendance de l'Écosse, dans l'intérêt de celle-ci20. La polémique prenant de l'ampleur, Dugdale a consacré le reste de la campagne à rejeter un second référendum, tant lors des débats que dans le programme de son parti21. Mais ce manque de clarté trahissait une faiblesse, exploitée sans relâche par les Conservateurs.

  • 22 Scottish Liberal Democrats, Be the Best Again, Édimbourg, 2016.
  • 23 Ils étaient néanmoins parvenus à creuser l'écart, dans les sondages, avec le UKIP, qui n'a quasimen (...)

26 Quant à Willie Rennie, leader des Libéraux-démocrates, il a retourné contre Sturgeon l'argument relatif à la démocratie, l'accusant de ne pas accepter le verdict du 18 septembre 201422. Mais son parti était loin derrière les deux grands partis britanniques dans les intentions de vote23.

27 Les partis travailliste et libéral-démocrate n'ont pu centrer la campagne sur la mise en œuvre du Scotland Act 2016, notamment parce que les Conservateurs ont accentué la polarisation du débat, afin de se poser en défenseurs du Royaume-Uni aux dépens des Travaillistes. L'enjeu constitutionnel n'a pas quitté le devant de la scène, l'utilisation des nouvelles compétences du Parlement écossais paraissant secondaire.

L'utilisation des nouvelles compétences du Parlement écossais, une question presque secondaire

  • 24 Scottish Conservative and Unionist, op.cit., p. 19-20.
  • 25 Scottish Greens, op. cit., chapitre 7 ; Scottish Labour, op. cit., p. 14 ; Scottish Liberal Democra (...)
  • 26 SNP, op. cit., p. 23. En 2015, il promettait une hausse du taux marginal (de 5 points).

28 En ce qui concerne les recettes, elles devaient provenir des pouvoirs fiscaux entrant en vigueur en 2017. Les Conservateurs avaient un message limpide : pas de hausse d'impôts, l'Écosse ne devant pas être plus lourdement taxée que le reste du Royaume-Uni24. À l'inverse, les autres partis d'opposition promettant des augmentations de dépenses publiques s'engageaient à les financer par un relèvement des taux de l'impôt sur le revenu, notamment sur les revenus les plus élevés25. Mais la communication des Travaillistes écossais n'a pas eu le succès escompté : les hausses d'impôt étaient peu populaires, d'autant que leur impact sur les revenus les plus modestes n'avait pas été clarifié. De plus, ils n'ont pu exploiter la faiblesse des propositions du SNP en matière de financement des dépenses, pourtant limitées à une revalorisation du seuil d'assujettissement au taux intermédiaire inférieure à celle envisagée à Westminster. Le SNP a ainsi continué à se présenter comme un parti redistributeur en faveur des plus démunis, et soucieux d'éviter toute fuite des personnes les plus riches. Au service des intérêts de l'Écosse, il visait des électeurs de tous horizons26.

  • 27 Scottish Parliament, Official Report, 1er mars 2016, col. 60, Alex Johnstone.

29 S'agissant des dépenses, les députés au Parlement écossais s'étaient accordés sur la nécessité de créer une véritable sécurité sociale écossaise, fondée sur les principes de dignité et d'équité, par opposition à la politique du gouvernement Cameron. Cela se retrouvait dans leurs programmes, avec des propositions visant à améliorer le sort des personnes handicapées, des aidants, des locataires en logement social. Mais les Conservateurs insistaient, comme leurs collègues anglais, sur la nécessité d'occuper un emploi27.

  • 28 Independent Advisor on Poverty and Inequality, Shifting the Curve, Édimbourg, janvier 2016, p. 25.

30 Les compétences plus anciennes du Parlement écossais ont suscité la polémique. La gratuité concédée aux usagers de certains services publics était devenue emblématique de la dévolution. Les Conservateurs ont voulu se démarquer de ce consensus, en préconisant une restauration du ticket modérateur (sur les médicaments) et des droits universitaires. Si leurs propositions les ont isolés des autres partis, elles correspondaient à un vrai questionnement. Ainsi, selon un rapport commandité par le gouvernement écossais, cette gratuité généralisée n'était pas un moyen efficace de lutter contre la pauvreté28.

31 Enfin, les partis d'opposition ont dénoncé la politique centralisatrice du gouvernement écossais. Ils envisageaient de confier aux collectivités territoriales la maîtrise de certaines de leurs ressources, existantes (taxe locale sur les personnes pour les Travaillistes), ou à venir (redevances sur les propriétés de la Couronne, pour les Travaillistes et les Libéraux-démocrates), ainsi que certaines nouvelles dépenses, allocations aux personnes handicapées (Conservateurs) ou programmes de retour à l'emploi (Travaillistes). Le SNP s'engageait seulement à leur rétrocéder une partie du produit de l'impôt sur le revenu.

32 De ce fait, les partis unionistes appelaient les électeurs à utiliser leur deuxième voix pour désigner des élus empêchant le SNP d'être reconduit avec une majorité absolue. Les Conservateurs, résolument opposés à ce parti, cherchaient à s'imposer en tant que second parti aux dépens des Travaillistes. Ces derniers, plus ambigus, donnaient parfois l'impression d'espérer emporter le scrutin.

33 Cet appel à réduire la marge de victoire du SNP a, semble-t-il, été entendu, sans pour autant mettre un terme au débat constitutionnel.

Des interrogations durables à l'issue du scrutin

34 Les questions constitutionnelles ne se sont pas éteintes avec le scrutin. En effet, elles ont influé sur les résultats des élections en faveur du SNP et des Conservateurs. Pis, elles ne semblaient pas devoir disparaître de la vie politique en raison de la montée en puissance de questions européennes (en particulier l'adhésion à l'UE) confortant les spécificités de l'Écosse.

Des résultats qui ne sont pas sans relation avec le référendum de septembre 2014

  • 29 Le SNP a procédé à un ciblage, car le coefficient de corrélation entre ses dépenses électorales en (...)

35 Le SNP a obtenu une majorité incontestable : 46,5 % des voix (contre 45,4 % en 2011) et 59 des 73 circonscriptions (soit un gain de 10 sièges, en particulier des bastions travaillistes qui, tel Glasgow, avaient voté pour l'indépendance)29. Il a réuni un total de 1 059 897 voix, inégalé depuis les débuts de la dévolution, les Travaillistes ayant rassemblé 908 393 voix en 1999.

  • 30 Les députés à Holyrood ont imputé une partie de cette chute à l'entrée en vigueur trop rapide de la (...)
  • 31 La corrélation entre participation et vote SNP dans les circonscriptions reste négative, plus forte (...)

36 Cependant, il a perdu quatre circonscriptions, ainsi que sa majorité absolue au Parlement écossais, un résultat qu'il redoutait. Cela est sans doute lié à une moindre mobilisation de l'électorat : le nombre d'inscrits sur les listes électorales était inférieur à celui du référendum (4 100 280 contre 4 283 392)30. Le taux de participation (55,8%) était en hausse par rapport aux élections à Holyrood de 2007 et 2011 (50 %), mais faible au regard d'autres scrutins (84 % lors du référendum, 71 % lors des élections de 2015 à la Chambre des Communes)31. Le SNP a recueilli des majorités absolues dans un tiers des circonscriptions (comme en 2011), une proportion en-deçà de celle observée aux élections de 2015 à la Chambre des Communes (deux-tiers). Ainsi, 500 000 voix ont manqué au SNP par rapport aux élections de 2015 (1 454 436), ou bien encore en comparaison des voix indépendantistes en 2014 (1,6 million).

  • 32 Carolyn Leckie, ancienne députée SSP à Holyrood, a regretté le gaspillage de la quasi-totalité des (...)
  • 33 Les enquêtes concordaient sur ces points, qu'il s'agisse de sondages organisés par Panelbase (MacNa (...)

37 Parmi les autres partis indépendantistes, seuls les Verts ont obtenu des sièges (6), un résultat inférieur à leurs attentes, mais honorable au regard de leurs concurrents, laminés32. C'est le SNP qui continue à incarner l'indépendance, attirant les voix de trois-quarts des personnes ayant voté en faveur de celle-ci, notamment les anciens électeurs travaillistes33.

  • 34 Riddoch Lesley, « The Tories were Once Unmentionable in Scotland. Not Any More », The Guardian, 7 m (...)

38 Les Conservateurs et les Travaillistes ont recueilli des proportions de suffrages comparables (22 %, avec un avantage pour les premiers au scrutin de liste et pour les seconds au scrutin uninominal). Mais, en sièges, les Conservateurs ont devancé leurs concurrents (31 contre 24). Ce résultat historique est en grande partie dû à la clarté de Ruth Davidson sur les questions constitutionnelles alors que son programme suscitait peu d'enthousiasme. Grâce à sa personnalité et au travail mené sur l'image de son parti (au service des Écossais), des électeurs unionistes ont renoué avec un vote impensable depuis les années quatre-vingt ; les Conservateurs n'étaient plus « toxiques », comme l'a observé Malcolm Rifkind, ancien député et ministre, qui en avait fait l'amère expérience en 199734. Les Travaillistes, déjà affaiblis, avaient perdu toute crédibilité en 2014 en se rapprochant des Conservateurs pour sauver l'union. En 2016, ils n'ont pu trouver un positionnement intermédiaire entre l'unionisme de ces derniers et le nationalisme du SNP.

39 Avec 63 sièges sur 129, le SNP a formé un gouvernement minoritaire qui suscite des attentes. À l'issue de campagnes médiatisées visant à réduire les inégalités (référendum) et à lutter contre l'austérité (élections de 2015), de nombreux députés invitent ce gouvernement à s'engager sur ce terrain, notamment les Verts (tel John Finnie, ex-député SNP, ou Andy Wightman, spécialiste des questions de concentration de la propriété foncière), tout comme les Travaillistes et les Libéraux-démocrates, qui pourront se prévaloir de leurs programmes électoraux. Le gouvernement Sturgeon devra également composer avec l'impatience de nouveaux députés qui se sont tournés vers son parti au moment du référendum ; l'une d'entre eux, Jeane Freeman, a été promue au rang de ministre de la Sécurité sociale, après avoir été conseillère de Jack McConnell, First Minister travailliste, militante au sein de Women for Independence, et employée dans le secteur de la réinsertion des jeunes délinquants. Dans ce contexte, Sturgeon ne pourra plus compter sur les Conservateurs (symboles de l'austérité) pour faire voter son budget, en échange de baisse d'impôts, comme a pu le faire le gouvernement minoritaire d'Alex Salmond entre 2007 et 2011.

  • 35 Scottish Conservative and unionist, op. cit., p. 6, 17 ; Scottish Labour, op. cit., p. 62 ; Scottis (...)

40 En outre, les députés conservateurs envisageaient une révision du mode de fonctionnement du Parlement écossais, à la suite des excès du gouvernement SNP majoritaire lesquels ont dévoyé l'esprit de la dévolution. Ils proposaient (avec l'appui de leurs rivaux35) de conférer plus d'influence aux députés d'opposition dans le contrôle de l'action du gouvernement écossais (questions orales, travail en commission). Ainsi, à l'issue du scrutin de mai, le SNP ne détient plus que 8 présidences de commissions sur 15, tandis que le Parlement est présidé par un travailliste, Kenneth Macintosh.

41 Les relations avec le gouvernement britannique constituaient une autre inconnue. Elles étaient appelées à se développer car le Scotland Act de 2016 contient de nombreuses compétences partagées. Mundell a affiché sa volonté de travailler avec le gouvernement écossais, sachant que ce dernier aura de multiples occasions d'alimenter la polémique en continuant à accuser « Londres ».

  • 36 House of Commons, Hansard, 18 mai 2016, col. 36, Robertson.

42 Qui plus est, selon le SNP, les pouvoirs du Parlement écossais demeuraient insuffisants. À la fin de mois de mai 2016, ses députés à la Chambre des Communes ont une nouvelle fois évoqué la nécessité d'un Home Rule Bill, dotant l'Écosse de pouvoirs substantiels au sein d'un État devenu fédéral (« contre » discours du Trône)36. Il s'agit en fait de cette dévolution maximale que le SNP ne cesse de prôner (à défaut d'indépendance) depuis 2001, un système dans lequel le Parlement écossais disposerait de pouvoirs dans tous les domaines, à l'exception de la défense, la politique étrangère et la monnaie. Le SNP poursuivait sa fuite en avant, mais il était désormais isolé au sein de la classe politique écossaise.

  • 37 Devlin Kate et Sanderson Daniel, « Foulkes Calls on Labour to Lead the Drive for Federal UK », The (...)
  • 38 House of Lords, Select Committee on the Constitution, The Union and Devolution, HL paper 149, 25 ma (...)

43 Les Travaillistes écossais restaient divisés37. Dugdale leur a présenté des excuses pour avoir laissé entendre qu'elle pourrait opter pour l'indépendance. Mais son numéro deux, Alex Rowley, a regretté que son parti ne puisse proposer un projet de home rule pour contrer l'indépendantisme. De telles idées animaient également quelques figures historiques du parti ayant siégé à Westminster et Holyrood : George Foulkes, membre de la Chambre des Lords, ou Henry McLeish, ancien First Minister (pour qui le rejet de l'indépendance ne constituait pas un programme). Des parlementaires britanniques estimaient également que le Scotland Act de 2016 ne pouvait suffire38 : un constitutional reform group militait pour une nouvelle loi régissant les relations entre les nations, autorisant chacune d'entre elles à décider des pouvoirs qu'elle concède aux organes britanniques. Ces projets tentaient d'éviter l'accession de l'Écosse à l'indépendance.

Vers un second référendum d'autodétermination ?

44 Le Parlement écossais compte 69 députés indépendantistes et 60 unionistes. Le contexte semblait moins favorable à un second référendum d'autodétermination pour trois raisons. Tout d'abord, en perdant sa majorité absolue, le SNP a affaibli la dynamique indépendantiste. Ensuite, les Verts affichaient d'autres priorités. Enfin, le SNP demeurait légaliste. Or, Cameron n'était plus disposé à faciliter ce type de référendum car, à la différence de 2011, le SNP n'était pas majoritaire et n'avait pas pris d'engagement inconditionnel dans son programme. De plus, aux termes de l'accord d'Édimbourg d'octobre 2012, la question avait été tranchée en 2014. Même Jim Sillars pensait que le SNP était dépourvu de mandat.

  • 39 Scottish Parliament, Official Report, 25 mai 2016, col. 11, 19.

45 Par conséquent, les dirigeants unionistes (Willie Rennie, David Mundell) ont invité le gouvernement SNP à renoncer à l'idée d'indépendance pour la durée de la législature. Au contraire, le 25 mai, lors de son discours de politique générale, Sturgeon a réitéré son engagement, dans une allusion qui, bien qu'étant placée à la fin de sa déclaration, n'est pas passée inaperçue, engendrant une vive réaction de Davidson39.

46 Cependant, la donne était susceptible d'évoluer rapidement en raison de questions européennes.

  • 40 Site whatscotlandthinks.org, consulté le 4 mai 2016. Par rapport aux sondages concernant uniquement (...)

47 D'une part, le 23 juin 2016, les Britanniques étaient appelés à se prononcer par référendum sur le maintien dans l'UE. Les sondages laissant penser que les Écossais voulaient y rester alors que l'opinion anglaise était plus divisée. Or en cas de Brexit, sous l'effet d'un vote anglais, la proportion de personnes plébiscitant l'indépendance de l'Écosse pourrait augmenter. Si les instituts de sondages anticipaient des progressions modestes40, Sturgeon n'écartait pas un mouvement d'opinion de forte ampleur de la part d'Écossais indignés. Cameron, affaibli, pourrait revenir sur l'interdiction d'un second référendum. Harvie avait une lecture différente. Certes, il voterait un projet de loi destiné à convoquer ce référendum. Mais il pensait que les Écossais n'apprécieraient guère une indépendance éloignant l'Écosse d'une Angleterre hors de l'UE.

  • 41 Scottish Parliament, Official Report, 26 mai 2016, col. 9-54.

48 Le SNP, les Verts, et la quasi-totalité des députés unionistes faisaient campagne pour le maintien dans l'UE , comme ils l'ont indiqué à Holyrood le 26 mai41. Seuls sept députés conservateurs et un travailliste ont voté contre la motion pro-européenne, deux conservateurs et un travailliste se sont abstenus. Les divisions autour de la question constitutionnelle écossaise semblaient mises en sourdine. Cependant, le SNP n'était pas disposé à s'afficher aux côtés des partis britanniques. De plus, en dépit des consignes officielles, il n'était pas épargné par les divisions internes, certains de ses membres estimant que l'Écosse devait se libérer du joug bruxellois. Non seulement le Parlement écossais recouvrerait ainsi de nouvelles compétences, mais, qui plus est, il aurait alors une plus grande latitude pour négocier son indépendance (Sillars).

  • 42 House of Commons, Hansard, 24 mai 2016, col. 478, Joanna Cherry.

49 D'autre part, le gouvernement Cameron a annoncé son intention d'abroger le Human Rights Act de 1998 qui incorpore dans l'ordre juridique interne la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Les députés non Conservateurs au Parlement écossais souhaitent le conserver pour des raisons juridiques (il figure dans le Scotland Act de 1998, texte fondateur de la dévolution, obligeant toutes les lois écossaises à s'y conformer) et politiques (il donne une définition européenne des droits de tout être humain, alors que le bill of rights envisagé par le gouvernement britannique risquerait d'être plus limitatif). Même Davidson a manifesté son attachement à la CEDH. À la Chambre des Communes, les députés SNP étaient mobilisés, réclamant une LCM, afin de permettre au Parlement écossais d'exprimer officiellement son refus42. Cette divergence sur une question de fond pourrait légitimer un second référendum d'autodétermination.

50 Certains Nationalistes allaient même jusqu'à insinuer que l'Écosse pourrait sauver le Human Rights Act (en bloquant son abrogation), et l'adhésion à UE (si les résultats du référendum étaient serrés en Angleterre). Mais ces hypothèses pourraient inciter les eurosceptiques anglais à pousser l'Écosse vers l'indépendance.

  • 43 Settle Michael, « Hosie Pays the Price for Affair », The Herald, 23 mai 2016, p. 1.

51 Néanmoins, le SNP devait au préalable remédier aux faiblesses de son programme. Or Hosie a démissionné de la vice-présidence du parti à la fin du mois de mai 2016, en raison d'une affaire privée43. Restait Derek MacKay, nommé à la fois ministre des Finances et de la « constitution ».

Conclusion

52 Les questions constitutionnelles, au cœur du débat en Écosse, ont suscité des polémiques intenses depuis un référendum d'autodétermination qui, après avoir occupé la vie politique pendant plus de deux ans, a été suivi d'une succession d'élections incitant les partis à accentuer les clivages. Les élections de 2016 n'ont pas fait exception : non seulement la dimension unioniste/indépendantiste est devenue centrale, mais le processus de dévolution ressemble à un chantier perpétuel.

53 Les débats constitutionnels étaient encore plus complexes dans la perspective du référendum sur l'UE. Les partis politiques écossais, SNP en tête, s'étaient insurgés contre la date de ce dernier, la question européenne risquant d'éclipser les véritables enjeux du scrutin de mai 2016. De plus, ce référendum ne pouvait que renforcer les incertitudes quant à l'unité du Royaume-Uni, des votes divergents de part et d'autre rivière de la rivière Tweed pouvant stimuler des tendances centripètes ou centrifuges.

  • 44 Cela permettrait la concrétisation d'un enjeu dominant dans ce scrutin pour les unionistes, grâce a (...)

54 Au-delà de ce référendum, il ne devait plus y avoir d'échéances électorales majeures, ce qui devait laisser du temps au gouvernement écossais pour dévoiler son positionnement. Dès le début de l'année 2017, il devra faire voter son budget, condition indispensable de son maintien au pouvoir. Ce budget, comprenant un volet recettes non négligeable, devra être endossé par au moins un de ses adversaires, en échange de concessions. Le SNP a emporté plusieurs scrutins grâce à des majorités de suffrages hétérogènes. Il pourra difficilement continuer de la sorte, en évoquant un hypothétique objectif indépendantiste, et va devoir se positionner plus clairement sur les enjeux socio-économiques, parce qu'il doit gouverner l'Écosse et, au-delà, consolider la crédibilité de son projet indépendantiste. Le gouvernement écossais pourrait également être tenté de continuer à dénoncer l'insuffisance des pouvoirs du Parlement écossais, afin de réclamer une autonomie sans cesse élargie, de moins en moins éloignée de l'indépendance. Cela pourrait faciliter l'accession à celle-ci par la voie graduelle, une voie peut-être plus acceptable pour la population, sauf si le résultat du référendum sur l'UE permet de reposer directement la question d'un État indépendant44.

Post-scriptum

55Dix mois après le scrutin de mai 2016, les enjeux constitutionnels continuent à dominer la vie politique, avec une intensité renouvelée empêchant tout débat de fond sur d'autres sujets. En effet, le 23 juin, alors que les Britanniques optaient pour le Brexit, 62 % des Écossais ont fait le choix inverse. Sturgeon a immédiatement fixé un objectif : assurer la place de l'Écosse dans l'UE. En juillet, elle a précisé que cela comprenait le maintien dans le marché unique, le respect de la libre circulation des personnes et de la réglementation sociale, une emprise sur les décisions ainsi qu'une coopération sur les grands problèmes. En août, elle a nommé un ministre en charge de ce dossier, Michael Russell. En décembre, elle a sollicité un accord propre à l'Écosse (pouvant s'accommoder d'une association étroite à l'UE), ainsi que des compétences supplémentaires pour le Parlement écossais lors du rapatriement des domaines gérés par l'UE (elle souhaite obtenir l'entière maîtrise de ceux qui sont liés aux domaines dévolus comme l'agriculture et la pêche, et de nouvelles compétences en matière de politiques sociale et d'immigration). En janvier 2017, l'annonce par Theresa May d'un « hard Brexit », impliquant une sortie du marché unique et de l'union douanière a été vécue comme une trahison du vote des Écossais, d'autant qu'elle n'a pas cherché à associer son homologue écossaise à ce choix, pas plus qu'au déclenchement de l'article 50 du traité de Lisbonne lançant le processus de sortie. Dès lors, le 13 mars 2017, Sturgeon a affirmé n'avoir d'autre solution que de se diriger vers l'organisation d'un second référendum d'autodétermination, en dépit d'un contexte moins favorable qu'en 2014, sur le plan juridique (May restant sur la ligne défendue par Cameron), politique (l'opinion publique avait peu évolué depuis 2014, tandis que l'adhésion à l'UE ne faisait pas l'unanimité dans le camp indépendantiste) et économique (effondrement des cours du pétrole, incertitudes quant aux relations avec le reste du Royaume-Uni, principal partenaire commercial devant quitter l'UE). Au Parlement écossais, elle devrait pouvoir compter sur les Verts, qui ont voté son budget 2017, en dépit de leurs critiques du volet fiscal.

56Edwige Camp-Pietrain est Professeur de civilisation britannique à l'université de Valenciennes et chercheur au laboratoire CALHISTE (EA 4343). Ses travaux portent principalement sur la vie politique, les institutions politiques et les politiques publiques en Écosse. Son dernier ouvrage s'intitule L'Impossible indépendance écossaise ? (Atlande, octobre 2014).

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Notes

1 Smith Commission, Report of the Smith Commission for Further Devolution of Powers to the Scottish Parliament, Édimbourg, 27 novembre 2014, p. 3-5.

2 Scotland Act, 2016, c. 11, 1e partie.

3 Scottish Parliament, Devolution (Further Powers) Committee, New Powers for Scotland: an Interim Report, SP paper 720, 14 mai 2015, paragraphe 493.

4 House of Commons, Hansard, 6 juillet 2015, col. 105, Ian Murray (travailliste) au sujet des tribunaux de prud'hommes.

5 Ibid, col. 451. Amendements SNP relatifs au droit du travail et à la législation syndicale.

6 House of Commons, Hansard, 9 novembre 2015, col. 189, Angus Robertson.

7 Ce dernier rôle était plutôt dévolu à des conservateurs ou des indépendants, tandis que le premier était l'apanage des Travaillistes et des Libéraux-démocrates. House of Lords, Hansard, 8 décembre 2015, col. 1444-1456, 1491.

8 À 14h, Sturgeon jugeait encore impossible un accord signé à 17h. Scottish Parliament, Official Report, 23 février 2016, col. 12, 82. Selon elle, le projet initial du gouvernement britannique aurait privé l'Écosse de 7 milliards de livres sur 10 ans.

9 Scottish Parliament, Devolution (Further Powers) Committee, New Powers for Scotland : Final Report, SP paper 953, 11 mars 2016, paragraphe 712 ; Scottish Parliament, Official Report, 16 mars 2016, col. 6. Le gouvernement écossais a renforcé l'indépendance de sa nouvelle commission d'examen des prévisions budgétaires. Scottish Parliament, Official Report, 10 mars 2016,col. 136, John Swinney, ministre des Finances.

10 House of Lords, Hansard, 29 février 2016, col. 669.

11 Ibid, col. 634, Michael Forsyth (Conservateur).

12 House of Commons, Hansard, 23 mars 2016, col. 1692, Robertson.

13 SNP, The Next Steps to a Better Scotland, Édimbourg, 2016, p. 24.

14 gardham Magnus, « A Deal on the Pound May Not Have Been Reached », The Herald, 25 mars 2016, p. 1.

15 stv, Scottish Leaders' Debate, Édimbourg, 29 mars 2016, http://www.stv.tv, consulté le 6 avril 2016; bbc, Scottish Leaders'Debate, Édimbourg, 1er mai 2016, http://www.bbc.co.uk, consulté le 4 mai 2016.

16 Scottish Greens, A Better Scotland Needs a Bolder Holyrood, Édimbourg, 2016.

17 bbc, Scottish Leaders' Debate, Édimbourg, 1er mai 2016, http://www.bbc.co.uk, consulté le 4 mai 2016. La participation de Harvie à ces débats lui a conféré une crédibilité qu'il a su mettre à profit pour exposer ses intentions, à la différence de David Coburn, représentant du UKIP lors du premier débat, qui semblait avoir une connaissance plus sommaire du contexte.

18 Solidarity, Manifesto, Glasgow, 2016, p. 3 ; Rise, Another Scotland is Possible, Glasgow, 2016, p. 3.

19 Scottish Conservative and Unionist, A Strong Opposition-A Stronger Scotland, Édimbourg, 2016, p. 6.

20 Dugdale Kezia, 1er avril 2016, http://www.fabians.org.uk, consulté le 6 avril 2016.

21 Scottish Labour, Invest in Scotland's Future, Glasgow, 2016, p. 61.

22 Scottish Liberal Democrats, Be the Best Again, Édimbourg, 2016.

23 Ils étaient néanmoins parvenus à creuser l'écart, dans les sondages, avec le UKIP, qui n'a quasiment pas évoqué les enjeux constitutionnels locaux, se focalisant sur l'UE et le gouvernement écossais ; ukip, Shake up Holyrood, Édimbourg, 2016.

24 Scottish Conservative and Unionist, op.cit., p. 19-20.

25 Scottish Greens, op. cit., chapitre 7 ; Scottish Labour, op. cit., p. 14 ; Scottish Liberal Democrats, op. cit., p. 33. Ces partis promettaient des hausses respectives du taux marginal de l'impôt sur le revenu de 20, 5 et 1 points.

26 SNP, op. cit., p. 23. En 2015, il promettait une hausse du taux marginal (de 5 points).

27 Scottish Parliament, Official Report, 1er mars 2016, col. 60, Alex Johnstone.

28 Independent Advisor on Poverty and Inequality, Shifting the Curve, Édimbourg, janvier 2016, p. 25.

29 Le SNP a procédé à un ciblage, car le coefficient de corrélation entre ses dépenses électorales en 2016 dans les circonscriptions et les suffrages travaillistes en 2011 est de 0,24 selon nos calculs ; ainsi, en 2016, une corrélation positive (0,33) est apparue entre résultats travaillistes et SNP, alors que la relation entre les deux séries de données n'était pas significative en 2011.

30 Les députés à Holyrood ont imputé une partie de cette chute à l'entrée en vigueur trop rapide de la réforme (britannique) des modalités d'inscription sur les listes ; la démarche, autrefois effectuée par foyer, devait être accomplie individuellement. Plus de 200 000 électeurs en 2015 avaient disparu en 2016. Scottish Parliament, Official Report, 27 janvier 2016, col. 89-99.

31 La corrélation entre participation et vote SNP dans les circonscriptions reste négative, plus fortement qu'en 2011 (-0,62 contre -0,36) selon nos calculs. Elle est aussi négative pour les votes travaillistes, mais positive pour les autres partis unionistes.

32 Carolyn Leckie, ancienne députée SSP à Holyrood, a regretté le gaspillage de la quasi-totalité des secondes voix exprimées en faveur du SNP car elles n'avaient pas entraîné l'élection de députés de listes (ces voix bénéficiant surtout aux partis ayant peu d'élus directs). Leckie Carolyn, « Putting the Results of the Election into Perspective », The National, 9 mai 2016.

33 Les enquêtes concordaient sur ces points, qu'il s'agisse de sondages organisés par Panelbase (MacNab Scott, « IndyRef 2 is New Reality so Get Used to It », The Scotsman, 3 mai 2016) ou Survation (Herald, « Voters Stick to Views on Referendum », 25 mars 2016, p. 6), ou encore d'une étude menée à l'université de Manchester à partir des données de la British election study (Devlin Kate, « The Inbuilt Dangers of Holding a Referendum », The Herald, 30 avril 2016, p. 13).

34 Riddoch Lesley, « The Tories were Once Unmentionable in Scotland. Not Any More », The Guardian, 7 mai 2016.

35 Scottish Conservative and unionist, op. cit., p. 6, 17 ; Scottish Labour, op. cit., p. 62 ; Scottish Greens, op. cit., chapitre 10.

36 House of Commons, Hansard, 18 mai 2016, col. 36, Robertson.

37 Devlin Kate et Sanderson Daniel, « Foulkes Calls on Labour to Lead the Drive for Federal UK », The Herald, 11 mai 2016, p. 6 ; Hutcheon Paul, « Dugdale Apologizes for Saying she Could Possibly Back Independence », The Herald, 18 mai 2016, p. 6. Thomas Docherty, ex-député battu en 2015, et à nouveau en 2016, a aussi critiqué le positionnement de centre-gauche du parti.

38 House of Lords, Select Committee on the Constitution, The Union and Devolution, HL paper 149, 25 mai 2016, chapitre 6.

39 Scottish Parliament, Official Report, 25 mai 2016, col. 11, 19.

40 Site whatscotlandthinks.org, consulté le 4 mai 2016. Par rapport aux sondages concernant uniquement l'indépendance, l'introduction des effets du Brexit entraînait une diminution de la proportion de personnes ayant l'intention de voter contre l'indépendance (de cinq points environ), et une légère progression (inférieure aux marges d'erreur) de la proportion optant pour celle-ci, selon les instituts YouGov et Panelbase.

41 Scottish Parliament, Official Report, 26 mai 2016, col. 9-54.

42 House of Commons, Hansard, 24 mai 2016, col. 478, Joanna Cherry.

43 Settle Michael, « Hosie Pays the Price for Affair », The Herald, 23 mai 2016, p. 1.

44 Cela permettrait la concrétisation d'un enjeu dominant dans ce scrutin pour les unionistes, grâce au seul élément déclencheur clairement identifié par le SNP. Cairney Paul, « The Scottish Parliament Election 2016. Another Momentous Event but Dull Campaign », Scottish Affairs, vol. 25, n°3, 2016, p. 277-293.

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References

Electronic reference

Edwige Camp-Pietrain, « Les élections de mai 2016 au Parlement écossais : les enjeux constitutionnels », Revue Française de Civilisation Britannique [Online], XXII-4 | 2017, Online since 01 October 2017, connection on 11 December 2017. URL : http://journals.openedition.org/rfcb/1575 ; DOI : 10.4000/rfcb.1575

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