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Territoires institutionnels et territoires de projet

Figures et composition de l’entrelacement des territoires : l’exemple des Baronnies (Drôme, Hautes-Alpes)

Emmanuel Roux
p. 93-107

Résumés

L’évolution des cadres de l’action aux différentes échelles conduit localement à faire le constat d’une inextricable superposition de périmètres, de programmes dont les objectifs viseraient tant à permettre une meilleure administration et gestion des territoires qu’à concourir à leur développement. Cette contribution vise à apporter quelques éléments de compréhension de ce à quoi correspond l’entrelacement des territoires. Pour ce faire, il est proposé à partir de l’exemple des Baronnies, de rendre compte de l’évolution des figures, des formes territoriales qui se dessinent, qui se chevauchent et se surimposent pour dépasser les frontières départementales et régionales ; il s’agit de lire quelques unes des logiques d’acteurs qui amènent aux recompositions territoriales, à davantage de complexité et d’interterritorialité.

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Texte intégral

1Au départ, les choses semblent relativement simples. Si un observateur plus ou moins averti se penche sur une carte topographique pour localiser les Baronnies, il identifiera une entité composée de vallées et de moyennes montagnes imbriquées, située globalement entre les coteaux de la vallée du Rhône à l’ouest, le Diois au nord, le Ventoux, plateau de Sault et montagne de Lure au sud et les vallées du Buëch et de la Durance à l’est. Pour peu qu’il parcoure quelques monographies, il apprendra sans doute que le nom des Baronnies tient à son histoire mouvementée, faite notamment d’une multiplicité de fiefs constituée par autant de barons. Les Baronnies sont toujours présentées comme un territoire fragmenté, un territoire sempiternellement découpé, « saucissonné » par les successives administrations royales, impériales… et aujourd’hui républicaines (Ollivier-Elliot, 2001). En revenant à la carte, l’observateur vérifiera effectivement la multiplicité des limites administratives communales, départementales et régionales. Il remarquera en outre que les Baronnies constituent un territoire de confins, d’entre-deux, d’interface entre les Départements de la Drôme et celui des Hautes-Alpes1, entre les Régions Provence Alpes Côte d’Azur et Rhône-Alpes. Les Baronnies semblent ainsi s’apparenter à une mosaïque de territoires ne correspondant pas exactement à un territoire administratif aux limites finies mais formant néanmoins un tout. S’il s’agissait, pour cet observateur, de lire in situ la succession et l’évolution des découpages et périmètres d’interventions sur ce territoire, quels qu’ils soient, et ce même en se limitant à quelques décennies, celui-ci pourrait se trouver quelque peu perplexe, voire assez rapidement perdu. Il découvrirait un inextricable entremêlement ou enchevêtrement de territoires que d’aucuns qualifieraient de territoires d’administration ou de gestion et de territoires de projet. Cette situation, incongrue pour le néophyte n’a pourtant rien d’exceptionnelle. Bien au contraire, elle est devenue somme toute très commune, caractéristique de la structuration des territoires français. Ainsi les termes de fragmentation, de découpages, de mosaïque… évoqués prosaïquement à propos des Baronnies font-ils partie intégrante du registre langagier usité pour décrypter, analyser ce qu’il est possible de qualifier de façon générique de processus de recomposition territoriale. Mais ces mots invoqués pour décrire la pluralité des territoires (Antheaume, Giraut, 2005) recouvrent une diversité de réalités. La fragmentation et les découpages renvoient à la lisibilité des territoires (Frémont, 2005) ; la mosaïque fait notamment référence aux gouvernances (Némery, 2003 ; Bourdin, 2003). Les Baronnies, telles qu’appréhendées ici, sont de ces territoires en recomposition ; et ce qu’il est donné à observer est symptomatique de ce que nous qualifierons d’entrelacement de territoires. Il est proposé de comprendre l’entrelacement comme l’une de ces réalités. Aussi, l’objet de notre propos s’inscrit résolument dans le prolongement des réflexions engagées qui visent à mieux saisir les territorialités qui se dessinent (Debarbieux, Vanier, 2002), à comprendre le sens de l’évolution des constructions territoriales et de la complexité territoriale (Vanier, Giraut, 1999).

2Dans ce contexte, il est proposé d’expliciter ce qui est constitutif de l’entrelacement des territoires sur les Baronnies (Drôme, Hautes-Alpes). Pour ce faire, nous nous appuierons sur l’expérience de travaux effectués in situ (Roux, Gumuchian, 2005)2 et de premières réflexions issues de ces derniers3. Ainsi ce texte propose-t-il, une relecture de l’évolution des diverses constructions territoriales. Il s’agit de montrer que l’entrelacement des territoires s’effectue, étapes par étapes, dans la surimposition de territoires institutionnels et de territoires de projets. Nous observerons que l’entrelacement n’est ainsi pas le fruit du hasard mais bel et bien une composition qui repose sur quelques héritages, sur l’évolution des cadres de l’action publique et sur quelques logiques d’acteurs territorialisés (Gumuchian et alii, 2003). Ainsi, le cheminement de l’article vise à préciser les ressorts de l’entrelacement afin d’en tirer quelques enseignements féconds susceptibles de contribuer à l’analyse des processus de recomposition territoriale.

L’entrelacement ou la surimposition des territoires : résultat et processus de mutation des cadres de l’action territoriale

3Il existe assez traditionnellement dans les débats en matière de développement une certaine opposition entre territoires institutionnels et territoires de projet. Les premiers renvoient à des découpages institutionnels et sont classiquement associés à des territoires d’administration et de gestion. Les seconds correspondent comme leurs noms l’indiquent, à des entités aux limites plus floues définies à partir de projets, le plus souvent initiés ou inscrits dans le cadre de procédures et de politiques publiques visant au développement de territoire. Ainsi schématiquement considéré, il y aurait deux types de territoires et de gouvernance : celui de l’administration, du vivre ensemble et celui du projet (Bourdin, 2003). Bien que l’on puisse retenir ce point de vue, il ne peut être pour autant question de les opposer, mais bien de considérer leur coexistence et plus encore leur surimposition. L’entrelacement des territoires et leurs possibles traductions sont issus de l’évolution des modes d’organisation et de gestion des territoires.

L’entrelacement pour organiser localement le développement du territoire

4Au plan administratif, les Baronnies4 s’ordonnent de part et d’autre d’une frontière départementale (Drôme, Hautes-Alpes) et régionale (Rhône-Alpes, Provence Alpes Côte d’Azur) (figure 1).

Figure 1 – Les Baronnies, territoires de confins

Figure 1 – Les Baronnies, territoires de confins

5Les communes, de petites tailles et/ou aux faibles moyens, se sont classiquement organisées dans les années 1960 en une « intercommunalité cantonale » pour prendre en charge la gestion locale de services (eau, assainissement, déchets et/ou voirie…). Côté drômois, cette intercommunalité de gestion a été doublée au milieu des années 70, portée par un leader local, d’une intercommunalité de projet constituée par le Syndicat d’Aménagement des Baronnies (SAB) regroupant quatre cantons (figure 2).

Figure 2 – Cultiver la différence pour agir localement

Figure 2 – Cultiver la différence pour agir localement

6Cette structure correspond ainsi à une première construction ayant pour objectif de conduire des projets de développement, monter des programmes d’actions, contractualiser avec des partenaires (associatifs notamment) au nom des cantons. Au gré des réponses aux nombreux appels à projet (nationaux et régionaux notamment), ses actions ont, aux cours trois dernières des décennies, concerné le développement rural (plan d’aménagement rural des Baronnies), économique (contrat de développement économique), culturel (contrat culturel), touristique, au développement agri-environnemental, à la valorisation du patrimoine, etc. Le SAB, en lieu et place de ses leaders successifs, de son équipe technique et de son mode de fonctionnement est au cœur d’une première étape et logique d’entrelacement. Cet entrelacement correspond tout à la fois à une stratégie politique et territoriale au sein des Baronnies drômoises. Celles-ci reposent sur les acteurs politiques locaux (élus à la présidence du SAB) et sur l’équipe technique du Syndicat d’Aménagement des Baronnies. Ces derniers ont développé une culture et une revendication d’un particularisme territorial vis-à-vis des instances européennes, nationales, régionales et départementales. Ce particularisme tient à leur situation de confins rhône-alpin et drômois et à la nécessité selon eux d’une prise en considération de quelques problématiques spécifiques rurales et de moyenne montagne en matière de développement. Les arguments de la singularité et du développement local au sein des Baronnies sont ainsi assez systématiquement invoqués par le politique et utilisés par une équipe technique aguerrie au montage de dossiers et programmes de financement. Cette mécanique permet ainsi en externe de se rendre lisible auprès des bailleurs de fonds (européens, nationaux…) et de s’assurer d’une diversité possible de financements. L’entrelacement s’effectue localement par la mise en place de programmes d’actions, complémentaires aux actions des SIVOM, qui dépassent les limites communales et cantonales et qui prennent en compte ou répondent aux attentes des acteurs du territoire, élus et associations en particulier. Cet entrelacement est constitué par les liens qui se tissent localement entre associations, techniciens et élus, au nom du développement territorial sur les Baronnies. En outre, d’aucuns verront là une organisation politique et technique correspondant à une instrumentation du territoire associée à un modèle de leadership dit « transactionnel » (W. Geneiys et A. Smith, 1998) : pour le(s) leader(s) politique(s) locaux (à la tête du SAB), l’invocation d’une spécificité locale affirmée permet de s’assurer de financements extérieurs divers et la redistribution locale de moyens financiers auprès de réseaux associatifs et élus locaux collaboratifs permet en retour d’ancrer et renforcer leur pouvoir. Le SAB est ainsi devenu l’incontournable structure de développement des Baronnies drômoises à partir de laquelle s’organise l’entrelacs relationnel, politique et territorial.

7Côté Hautes-Alpes, le territoire est moins organisé autour des cantons de moyenne montagne qu’à partir de la vallée du Buëch et de la Durance. Les tentatives successives de mise en place d’un SABB (Syndicat d’Aménagement Buëch – Baronnies) ont avorté. A cette logique de développement centrée sur les Baronnies et leur spécificité, a été préférée par les décideurs politiques locaux une logique plus axée sur l’armature des bourgs centres et des petites villes du Buëch (Serres, Laragne), considérant, de fait les Baronnies haut-alpines comme leur arrière pays. Reste que le développement s’est également majoritairement appuyé sur des structures associatives, à l’instar de l’Association de Développement Buëch-Durance (ADEBUD) par exemple.

8Si l’entrelacement s’opère au nom et à la faveur d’actions de développement, celui-ci s’opère en respectant scrupuleusement la limite du découpage départemental et régional sans jamais la franchir ; l’entrelacs est local, et les Baronnies sont scindées mais s’organisent « en interne ». 

Prémices de l’entrelacement dans la gestion des territoires

9Dans les Baronnies, les SIVOM se sont engagés (dès 1993) dans la voie des Communautés de Communes (invités en cela par les dispositifs incitatifs de la loi ATR). La plupart des Communautés de Communes ont repris les découpages anciens des SIVOM, eux-mêmes calqués sur les cantons. Mais leur taille ne correspond pas exactement à ce que le législateur espérait dans la loi du 12 juillet 1999 (relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale). La majeure partie d’entre elles sont de taille résolument trop petite pour assumer pleinement des missions de développement. De fait, ces compétences sont la plupart du temps déléguées au SAB côté drômois et à des structures de développement côté Hautes-Alpes. Il n’en demeure pas moins que ces recompositions, permettent de renforcer in situ des habitudes politiques pour réfléchir ensemble au devenir du (des) territoire(s). Elles invitent ainsi à assumer localement des responsabilités de développement (le plus souvent déléguées). Ainsi les Communautés de Communes, incitées par le législateur, préfigurent-elles d’un entrelacs, débattu localement, au nom d’une plus grande cohérence en matière d’administration, de gestion et développement territorial, quitte à bousculer les limites administratives. Bien que la dynamique intercommunale qui traverse les frontières départementales soit plutôt timide (nombre restreint de communes concernées), peu visible (ce sont des structures à compétences réduites), quelques intercommunalités ont dépassé les limites départementales et cantonales originelles pour répondre de façon plus cohérentes aux besoins des populations en matière de gestion, en se calquant notamment sur des bassins versants. Celles-ci (Communauté de Communes Interdépartementale des Baronnies, Communauté de Communes du canton de Ribiers, Val Méouge notamment) sont sans conteste annonciatrices d’une configuration nouvelle et sans doute interterritoriale de l’entrelacement.

10L’entrelacement relève de pratiques et logiques qui s’articulent et se combinent au sein des Baronnies : l’une, s’appuyant sur une structure supra communale, consiste à répondre aux attentes de la population en terme de développement en captant des financements externes (issus de nombreux programmes de développement) et en réalisant au local des actions avec les associations et les communes ; l’autre qui consiste, dans le cadre de l’acte II de la décentralisation, en la recherche d’une meilleure gestion des territoires. La première étape d’entrelacement est marquée par une dialectique entre intercommunalité de projet et de gestion qui s’établit moins dans une logique d’opposition que dans une combinaison de ces dernières, organisée localement. Les Communautés de Communes ont acquis une légitimité politique, couvrent quasiment l’ensemble du périmètre des Baronnies et sont reconnues pour leur gestion de services publics ; les structures englobantes sont très présentes sur les thématiques du développement territorial mais sont suspendues à l’existence de programmes régionaux, nationaux ou européens et à leur éligibilité. C’est l’évolution de ce système qui va renforcer voire imposer l’entrelacement.

L’entrelacement renforcé par le projet et régi par l’évolution des cadres de l’action

11De multiples programmes se sont développés au cours des deux dernières décennies et ce notamment à l’initiative des Régions désireuses, au travers de la mise en œuvre de politiques contractuelles, de jouer pleinement leur rôle en matière de cohésion et développement territorial. En parallèle, à l’instar du programme Leader II notamment, l’Union européenne a continué à soutenir le développement des territoires ruraux. Les Baronnies ont ainsi été engagées dans diverses constructions territoriales englobant les intercommunalités ; ces procédures régionales et européennes invitant au regroupement sur des logiques territoriales exprimant des « communautés de problèmes » ou « des communautés d’intérêts communs ». La seconde étape de l’entrelacement tient ainsi dans l’élargissement des périmètres d’actions dans lesquels ont été impliquées les structures supra communales, telle que le SAB côté Rhône-Alpes et l’Association de Développement Buëch-Durance côté Provence Alpes Côte d’Azur (figure 3). La relecture de quelques programmes d’actions permet ainsi de rendre compte de l’évolution de l’entrelacement des territoires et des logiques à l’œuvre.

Figure 3 – S’allier pour la circonstance avec les territoires voisins (intra départementaux)

Figure 3 – S’allier pour la circonstance avec les territoires voisins (intra départementaux)

12Côté Rhône-Alpes, la première « invitation » à travailler « ensemble », avec un territoire voisin est associée à la mise en place des Contrats Globaux de Développement (CGD) entre 1993-2002. La logique qui prévalait pour définir les périmètres de ces CGD était celle des bassins de vie et des bassins d’emploi regroupant ainsi une ou des villes moyennes avec leurs arrière-pays ; et leur objectif était (en résumant un peu hâtivement) de favoriser le développement (dans différents « secteurs » : l’économie, le tourisme, le social…) sur des territoires dits de projets (partagés). Dans ce contexte, les Baronnies (drômoises), au travers du SAB ayant par délégation la compétence « développement », ont dû composer avec cette nouvelle règle du jeu, en se focalisant donc moins exclusivement sur leur spécificité de confins mais en endossant leur rôle d’arrière-pays (défavorisé). Les Baronnies se sont inscrites dans un CDG du Tricastin-Baronnies (1997/2002) sur un périmètre qui exprimait bien la solidarité d’un « avant-pays » rhodanien ayant une situation économique favorable envers un arrière-pays (les Baronnies) économiquement « plus fragile ». L’entrelacement répond ici à deux logiques complémentaires.

  • Les Baronnies au travers du SAB se sont associées au Tricastin, situé dans la vallée du Rhône, pour former un ensemble cohérent au regard de la Région et répondant à ces « exigences ». En ce sens, l’entrelacement s’effectue dans une coopération (nécessaire) avec un territoire voisin, dans une complémentarité affichée d’avant-pays (la vallée) et d’arrière pays (la moyenne montagne), de problématiques et d’actions territoriales. Mais une autre logique co-existe.

  • Dans le même temps, les actions développées au sein des Baronnies ont concerné la valorisation des produits et le soutien aux productions, le maintien des services, le soutien au développement des activités ; elles consistent à pérenniser les actions du SAB. Ces dernières, ainsi que leur gestion, ont été dans les faits plus juxtaposées à celles du Tricastin que construites de façon transversale. Autrement dit à l’entrelacs qui se lit effectivement dans le périmètre, dans les intentions des acteurs du territoire, s’adjoint celui qui correspond à la culture de la différence et au maintien de l’organisation en place et établie par ces mêmes acteurs localement. En somme, ainsi considéré, le CGD peut être lu comme un entrelacement d’opportunité, impliquant quelques arrangements avec le voisin au nom de la cohésion, du développement et de la complémentarité territoriale, confortant aussi les fiefs.

13Côté Provence-Alpes- Côte d’Azur, différents dispositifs visant à favoriser le développement de territoires ont vu le jour à l’initiative de la Région, en se basant notamment sur les zones d’emploi ou/et les bassins de vie. Il s’agit en particulier des « Pactes territoriaux pour l’emploi » et des « Contrats Montagne » qui (très brièvement résumés) préfigurent alors les futur Pays et ont pour objectif de permettre un développement durable des territoires en confortant notamment les activités touristiques, accompagnant la création de nouvelles activités, améliorant les services à la population, etc. Au delà de leur strict contenu, les Baronnies des Hautes-Alpes sont associées à ces nouveaux dispositifs initiés par la Région. Ceux-ci impliquent la prise en compte de nouveaux découpages, mais dans lesquels on peut lire aussi une forme de maintien des logiques en place : les Baronnies des Hautes-Alpes constituent l’arrière pays d’un avant-pays des vallées du Buëch (et de la Durance) ; les actions entreprises s’appuient sur les associations existantes et les intercommunalités en place ou sur des structures créées pour la circonstance (sous forme de Syndicats Mixtes ou d’association).

14Un autre dispositif est significatif des logiques qui prévalent dans cette seconde étape de l’entrelacement : celui des programmes Leader 2. Entre 1998 et 2002, les Baronnies ont été concernées par deux programmes Leader 25, l’un et l’autre respectivement développés de part et d’autre de la limite administrative départementale et régionale (cf. figure 3). Côté drômois, le programme Leader 2 a été porté par le District Rural du Développement du Diois en partenariat avec le Syndicat d’Aménagement des Baronnies. L’entrelacement, dans ce cas de figure comme précédemment, s’opère à la faveur d’un nouveau dispositif permettant d’agir en matière de développement territorial, impliquant de nouvelles coopérations et un élargissement du périmètre d’action. Reste cependant que ces coopérations sont le résultat d’un processus de négociation et de compromis. En effet, initialement, deux projets (concurrents) coexistaient : l’un porté par la Chambre d’Agriculture, l’autre par le SAB, restant en cela fidèle à sa culture de la différence. « Le Conseil Général de la Drôme a alors exercé une pression pour faire en sorte qu’un seul projet drômois soit envoyé à Bruxelles. Ainsi le SAB a dû fondre ses propositions dans un projet qui ne lui appartenait désormais qu’en partie et ce dans un périmètre artificiel de « Préalpes drômoises », expliquant en grande partie le peu de mobilisation politique et sociale autour ce projet » (W. Geneiys et A. Smith, 1998). Par le biais de deux structures reconnues et compétentes en matière de développement, le programme Leader 2 a donc associé pour la circonstance deux territoires (le Diois et les Baronnies) présentant a priori des problématiques semblables en terme de déprise rurale, de développement agricole notamment. Mais cet entrelacs relevait aussi d’une coopération de raison et d’opportunité tant chacun s’accordait à considérer que les deux entités territoriales avaient des identités très différentes.

15Côté Hautes-Alpes, le programme Leader s’est également organisé de façon nord-sud mais ici plutôt autour d’une logique de vallée puisqu’il regroupait l’ensemble du bassin versant du Buëch, de l’amont à l’aval. Le projet porté par l’Association de Développement Buëch-Durance visait à renforcer ce territoire en s’appuyant sur des problématiques de développement agricoles, de lutte contre des handicaps associés à l’ensemble du territoire en matière développement économique, patrimonial notamment. Là encore, nous sommes dans la même logique que précédemment avec des Baronnies des Hautes-Alpes inscrites dans un périmètre d’action élargi mais qui les placent en situation d’arrière-pays. Cette configuration d’avant et d’arrière-pays se retrouve particulièrement en matière de développement touristique car inféodé à des programmes régionaux. Si le tourisme permet la mise en réseaux d’acteurs socio-économiques et de territoires, contribuant en cela à de l’entrelacs, celui-ci demeure structuré à partir des vallées du Rhône et du Buëch et strictement circonscrit aux limites régionales. Ainsi à l’instar des périmètres des deux associations créées pour promouvoir et organiser le tourisme (« Büech.com » côté Hautes-Alpes et « Drôme Provençale » côté Drôme), les Baronnies apparaissent scindées en deux parties (drômoise et haut-alpine). L’entrelacement s’effectue ainsi par composition, mais dans un cadre territorial intra régional et intra départemental.

16L’entrelacement dans une seconde étape s’opère à la faveur de nombreux programmes de développement initiés aux échelles régionales et européennes notamment. Au sein des Baronnies, leur mise en œuvre invite et implique de nouvelles coopérations (de circonstance) et constitue une nouvelle figure de l’entrelacement qui consiste tout à la fois à composer avec les nouvelles règles, respecter de nouveaux découpages et à préserver les organisations établies. Cet entrelacement s’effectue dans des cadres intra territoriaux circonscrits aux limites départementales et régionales. Son corollaire est une partition renforcée du territoire en Baronnies drômoise en Rhône-Alpes et Baronnies des Hautes-Alpes en Provence-Alpes-Côte d’Azur. Qu’il s’agisse de programmes régionaux visant au renforcement de la cohésion territoriale, au développement économique, touristique…, ou de programmes de développement territoriaux d’initiative communautaire, l’intra-territoire s’impose ainsi comme le cadre privilégié de l’entrelacement des territoires. En somme, il se réalise sous couvert d’une meilleure organisation et d’un développement durable (voire transversal), pourvu qu’il respecte les limites administratives et ménage les fiefs locaux.

L’entrelacement de projet interterritorial

17La mise en place de la troisième génération de programmes Leader (Leader +) marque un indéniable tournant dans l’entrelacement des territoires au sein des Baronnies. En effet, il ne reste rien ou presque des périmètres des programmes Leader 2 valables jusqu’en 2002. De deux programmes inscrits de part et d’autre d’une frontière départementale et régionale, on est passé à un programme d’intérêt communautaire Leader + inscrit sur un périmètre transversal (est-ouest) englobant pour la première fois des « Baronnies unifiées »6 (figure 4) et constituant une troisième étape de l’entrelacement.

Figure 4 – Développer l’inter-territorialité de projet

Figure 4 – Développer l’inter-territorialité de projet

18Cet entrelacement tient là encore à différents facteurs et répond à plusieurs logiques. En premier lieu, il est inféodé au changement de règles du jeu au plan communautaire, impliquant nécessairement dans le cadre de Leader +, l’élargissement des périmètres de territoires de projets. En second lieu et en corollaire du précédant, il tient à la capacité des leaders locaux et techniciens des intercommunalités de projet à développer quelques stratégies et à s’accorder sur quelques intérêts communs :

  • ne pas risquer de manquer « le dernier wagon » des programmes Leader car cette perspective aurait notamment pour conséquences une diminution de ressources financières extérieures, un ralentissement des dynamiques et actions de développement conduites depuis plusieurs années localement, voire une remise en cause de l’existence et de la légitimité même de structures telle que le SAB oeuvrant par délégation dans l’intercommunalité de projet ;

  • s’appuyer sur les nombreuses expériences respectives de collaborations aux échelles intercommunales permettant de poursuivre les actions entreprises et ainsi renforcer l’implication des acteurs socio-économiques ;

  • réaffirmer la prégnance de problématiques « préalpines » et le souci partagé de répondre aux attentes du territoire, et ce en phase avec les problèmes diagnostiqués (« accueil de nouveaux acteurs et d’entreprises ») ;

  • mutualiser des demandes de financement en affirmant la convergence des besoins de part et d’autre de la frontière régionale et en trouvant là l’occasion de se démarquer en partie des logiques de vallée.

19Fort de ses trente années d’expériences, le SAB, a été désigné pour porter et animer ce Leader + des « Préalpes provençales ». L’entrelacement s’effectue par une coopération active des structures intercommunales (de projet et de gestion) permettant la rencontre régulière des techniciens et des élus de l’ensemble de ces territoires. Il se distingue des précédentes par le fait que cette coopération s’opère désormais dans une configuration transdépartementale et transrégionale. D’un entrelacement des territoires de projets qui avait toujours respecté les limites administratives, on est ainsi passé à un premier stade d’un entrelacement inter-territorial préfigurant la faisabilité d’un projet de Parc Naturel Interrégional sur le territoire des Baronnies.

Vers une affirmation de l’entrelacement interterritorial ?

20La velléité de créer un Parc Naturel Interrégional et la mise en place des Pays constituent ce que l’on peut considérer comme la dernière étape de l’entrelacement au sein des Baronnies. Non pas qu’il ne puisse en exister d’autres ou que l’on ne puisse pas lire d’autres formes d’entrelacement, mais le projet de Parc Naturel Interrégional et les Pays (au sens de la loi Voynet) sont les constructions territoriales les plus marquantes et les plus récentes au sein des Baronnies (figure 5).

Figure 5 – Instituer et articuler l’interterritorialité

Figure 5 – Instituer et articuler l’interterritorialité

21La mise en œuvre d’un projet de Parc Naturel Interrégional est le fruit de coopérations entre acteurs du territoire pendant la phase d’institutionnalisation progressive du projet. En 1998, le projet est porté par le Groupement pour la Promotion et l’Expansion du Nyonsais et des Baronnies ; puis en 2001, le SAB va piloter l’Association d’Etude pour la création d’un Parc naturel régional des Baronnies regroupant l’ensemble des acteurs du territoire que sont les représentants socioprofessionnels, associations, institutions et collectivités territoriales. Bien qu’il y ait eu quelques négociations concernant le portage du projet, chacun des acteurs associatifs va contribuer aux nombreuses réflexions organisées sur le territoire concernant son devenir. Ce projet s’appuie ainsi sur les réseaux associatifs et élus du territoire (communes et/ou intercommunalités) qui prennent encore davantage l’habitude de débattre des problématiques et mutations que connaît de ce territoire (déprise, essor du tourisme, augmentation du prix du foncier, nouvelles résidentialités, maintien du tissu socio-économique, valorisation du patrimoine…) (cf. Roux, Gumuchian, 2005). Il s’appuie également sur l’héritage de l’ensemble des programmes de développement passés, assurant en somme le prolongement « naturel » de l’action des structures de développement (du SAB en particulier). Cette nouvelle figure de l’entrelacement inter-territorial que constitue le projet de Parc Naturel Interrégional des Baronnies repose donc sur quelques logiques d’acteurs locaux en recherche de nouvelle légitimité pour ce territoire (Lajarge, Roux, 2004) :

  • il est l’occasion de redéfinir (ou de rappeler) la spécificité de ce territoire « rural », « de montagne » différent des avant-pays que constituent les vallées du Rhône et du Buëch ;

  • il est susceptible de permettre d’obtenir des financements publics pour poursuivre et conduire des actions de développement répondant aux enjeux identifiés collectivement et localement ;

  • il traduit la volonté de poursuivre dans une nouvelle configuration interterritoriale les dynamiques de développement et le souci de « faire ensemble » en s’affranchissant désormais des limites administratives ;

  • il constitue ainsi la possibilité de faire acter politiquement l’existence des Baronnies en tant qu’inter-territoire ;

  • il répond à l’émergence nouvelle de constructions territoriales inter-régionales.

22Le projet de PNR vise ainsi un double processus qui consiste à renforcer une cohésion intra-territoriale et permettre l’émergence de réseaux, de constructions collectives inter-territoriales. Mais l’existence de ce nouveau territoire inter-régional pose aussi la question de l’articulation avec les autres territoires existants qui participent à l’entrelacement : c’est-à-dire les intercommunalités de gestion. Deux hypothèses peuvent être avancées : la première serait celle d’une distinction des rôles entre l’intercommunalité de gestion et « l’intercommunautarité » de projet (Syndicat Mixte du PNR). Dans ce cas, les Communautés de Communes se cantonneraient à leur rôle actuel de gestion et le Syndicat Mixte aurait en charge l’animation, le portage et la mise en œuvre des projets tout en s’appuyant sur les intercommunalités. Ce cas de figure signifierait également qu’il se substituerait à d’autres « intercommunautarités » (structure supra communale de projet) ayant les mêmes compétences (dont le SAB). La seconde serait celle du renforcement du rôle des communautés de communes en terme de compétences et de capacité de mise en œuvre d’actions. Dans ce cas, le Syndicat Mixte jouerait alors un rôle d’étude, d’animation et/ou de coordination inter-territoriale.

23Une autre articulation est à considérer ; celle concernant le partage ou la complémentarité des compétences avec les « intercommunautarités », c’est-à-dire d’autres territoires de projets existants ; dont ceux des deux Pays (inter-départementaux) respectivement dénommés « l’Autre Provence » (à l’ouest, regroupant Préalpes Drômoises et vallée du Rhône ainsi que Nord Vaucluse) et le Pays « Sisteronnais-Buëch » (à l’est). Le problème peut être posé en terme de légitimité d’intervention. Même si l’organisation et les actions les Pays sont plus avancés que celles du Parc Naturel Interrégional, il semble très probable que les leaders locaux chercheront à trouver les termes de la co-existence de ces deux constructions inter-territoriales. La lecture des fonctionnements territoriaux amène à entrevoir quelques possibilités d’articulations et de partage d’actions. Les Pays sont constitués sur des logiques « fonctionnelles » de vallées ayant chacune leurs arrières-pays ; et dans ce registre, on sait que les Baronnies sont toujours les arrière-pays, donc pas nécessairement les plus privilégiés et de toutes façons scindés en deux. Les Pays tendraient à accentuer cette césure. Or l’expérience des intercommunalités, de Leader +, la dynamique du Parc Naturel Interrégional et la prise en compte de l’interterritorialité par les Régions laissent à penser que puissent s’opérer quelques coopérations utiles aux territoires : les Pays organiseraient les relations avant et arrières pays, géreraient le développement économique, social, et le Parc Naturel Interrégional, apportant un supplément d’âme en terme d’image, de qualité… pourrait assurer la cohésion et la prise en considération des problématiques préalpines pour les Baronnies. L’entrelacement, faut-il le rappeler, ne signifie donc pas simple chevauchement de périmètres, mais articulations, coordinations et nouvelles gouvernances territoriales.

Enseignements et perspectives

24A partir de l’exemple des Baronnies, on peut dégager quelques enseignements sur ce que signifie l’entrelacement des territoires. Sans prétendre à une définition arrêtée, il est possible de dire qu’il s’agit tout à la fois d’un processus et d’un résultat de constructions de territoires. Ce processus est associé à l’évolution des cadres de l’action territoriale aux différentes échelles ; il est également lié aux intentions et pratiques d’acteurs territorialisés organisés pour administrer, gérer et « projeter » les territoires. Il s’effectue par surimposition de territoires institutionnels et de projets, par assemblages et arrangements, au gré de l’évolution et de la succession de programmes d’actions territorialisés (CGD, Contrat Montagne, Leader, Leader +, Pays). Il s’opère également par la prise en compte in situ des territorialités héritées, existantes et nouvelles amenant les acteurs à imaginer des constructions territoriales qui puissent dépasser les frontières départementales et régionales et créer ainsi de l’interterritorialité. Ce processus s’accomplit, étapes par étapes, dans des temporalités variées (réglementaires, programmatiques voire électives). Il est mu par des logiques et stratégies d’acteurs qui s’adaptent, composent, coopèrent pour saisir des opportunités de légitimer leur existence, capter des financements, inventer une meilleure gestion et un développement durable de leurs territoires. L’entrelacement des territoires constitue ainsi une invitation à dépasser le constat d’une inextricable superposition de périmètres ou l’idée d’un illogique enchevêtrement. Et pour dépasser cette éventuelle connotation péjorative, il est proposé ici quelques éléments de dispositif cognitif. L’entrelacement des territoires peut être considéré sous l’angle de quelques registres complémentaires : les formes territoriales qui se dessinent ; les organisations et logiques d’acteurs pluriels ; les gouvernances ; les territorialités… Autant de pistes à creuser et de chantiers à mener pour saisir les sens de l’entrelacement des territoires et contribuer ainsi davantage aux débats sur les recompositions territoriales.

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Bibliographie

Alain BOURDIN, « Gouvernance du vivre-ensemble et gouvernance du projet » in Jacques BEAUCHARD (dir.) La mosaïque territoriale. Enjeux identitaires de la décentralisation, La Tour d’Aigues, Editions de L’aube, 2003, p. 91-108.

Bernard DEBARBIEUX, Martin VANIER, Ces territorialités qui se dessinent, La Tour d’Aigues, Editions de l’Aube, 2002.

William GENIEYS, Andy SMITH, « Mobilisation politiques et modèles de leadership territorial. Analyse comparée d’une politique publique européenne et infra-régionale » in Bernard JOUVE et Emmanuel NEGRIER (dir.), Que gouverne les régions d’Europe ? Echanges politiques et mobilisations régionales, Paris, L’Harmattan, 1998.

Armand FREMONT, « Géographie et action. L’aménagement du territoire », Paris, Editions Arguments, 2005, 218 p.

Frédéric GIRAUT, Benoit ANTHEAUME (dir.), Le territoire est mort, vive les territoires, Paris, éditions de l’IRD, 2005, 384 p.

Frédéric GIRAUT, Martin VANIER, « Plaidoyer pour la complexité territoriale », in Françoise GERBAUX (dir.) Utopie pour le territoire : cohérence ou complexité ? La Tour d’Aigues, Editions de l’Aube, 1999, p. 143-172.

Hervé GUMUCHIAN, Eric GRASSET, Romain LAJARGE, Emmanuel ROUX, Les acteurs, ces oubliés du territoire, Anthropos, Ed. Economica, 2003, 186 p.

Romain LAJARGE, Emmanuel ROUX, « L’activation des ressources par le projet : les Baronnies en recherche de nouvelles légitimités », 10 ans du CERMOSEM. La notion de ressource territoriale, Mirabel, Montagnes Méditerranéennes, n°20, 2004, p.165-176.

Romain LAJARGE, Emmanuel ROUX, « Ressource, Projet, Territoire : le travail continu des intentionnalités ». in Hervé GUMUCHIAN, Bernard PECQUEUR (dir.) La ressource territoriale, Paris, Anthropos, Ed. Economica, 2006.

Jean-Claude NEMERY, « Réiventer le compromis entre la République et le territoire », in Jacques BEAUCHARD (dir.) La mosaïque territoriale. Enjeux identitaires de la décentralisation, La Tour d’Aigues, Editions de L’aube, 2003, p. 69-90.

Patrick OLLIVIER-ELLIOT, 2001, « Les Baronnies. Mode d’emploi d’un fragment de paradis ». Aix-en-Provence, Edisud, 286 p.

Emmanuel ROUX, Romain LAJARGE, Mathieu ESTERNI, « Un diagnostic pour re-connaître et territorialiser ? Contribution à la construction d’un projet de Parc naturel régional dans les Baronnies (Drôme, Hautes-Alpes) » in Sylvie LARDON (dir.) Le diagnostic des territoires, Géocarrefour, vol. 80 / 2005, p. 131-143.

Emmanuel ROUX, Hervé GUMUCHIAN (dir.), « La construction d’un projet de territoire. Un projet de Parc Naturel Régional pour le territoire des Baronnies », Grenoble, UMR Pacte, Territoires, CERMOSEM, Université Joseph Fourier ; Région Rhône-Alpes, Région Provence Alpes Côte d’Azur, 2005, 230 p.

Martin VANIER, « L’interterritorialité : des pistes pour hâter l’émancipation spatiale », in Le territoire est mort, vive les territoires ! GIRAUT F., ANTHEAUME B. (dir.), Paris, IRD Ed., 2005, p. 318-33

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Notes

1 Cette interface peut s’étendre aux Départements des Alpes de Haute-Provence et du Vaucluse si l’on prend respectivement en considération les vallées du Jabron et du Toulourenc et que l’on considère ces dernières comme faisant partie, certes en marge sud, des « Baronnies historiques ».
2 Notre propos s’appuiera en particulier sur l’apport des investigations et de la contribution de Romain Lajarge à « l’étude d’opportunité et de faisabilité d’un projet de Parc Naturel Interrégional sur le territoire des Baronnies » réalisée par une équipe de chercheurs du CERMOSEM, UMR Pacte entre 2003 et 2004 (ss dir. E. Roux et H. Gumuchian) pour le compte des Régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Le lecteur pourra notamment se reporter aux pages 43 à 67 et 159 à 166 de « La construction d’un projet de territoire. Un projet de Parc Naturel Régional pour le territoire des Baronnies », E. Roux, H. Gumuchian,(dir.) Grenoble, UMR Pacte, UJF ; Régions Rhône-Alpes et PACA, 2005, 230 p.
3 Nous faisons référence en particulier à trois contributions : Roux, Lajarge, Esterni, 2005 et Lajarge, Roux, 2004 et 2006.
4 Il est en pratique fait une distinction entre les Baronnies dites historiques et les Baronnies (cœur des Baronnies) comprenant les quatre cantons drômois de Buis-les-Baronnies, Séderon, Nyons, Rémuzat, regroupés en un Syndicat d’Aménagement des Baronnies et aux quatre cantons haut-alpins : Rosans, Serres, Orpierre, Ribiers. C’est de cette dernière acception des Baronnies dont il sera question.
5 Par extension ont pourrait considérer qu’elles ont été concernées par quatre programmes si l’on tient compte des deux programmes en périphérie sud des Baronnies : Leader 2 des Pays Sault-Ventoux (incluant la vallée du Toulourenc) et Hautes vallées de Provence (incluant la vallée du Jabron en périphérie sud-est des Baronnies dites « historiques »).
6 Le périmètre concerne 104 communes du département de la Drôme (58 %) et 74 dans les Hautes-Alpes (42%) – soit une population de 82 000 habitants. Le programme poursuit logiquement les axes de développement précédemment conduits sur les Baronnies, répond aux grandes orientations européennes et problématiques des territoires ruraux : maîtriser l’accueil sur le territoire, valoriser le potentiel local et encourager le développement de nouvelles activités, soutenir des initiatives dans le cadre de l’économie solidaire et maintenir les commerces et services de proximité, faciliter la diffusion de l’information locale, la communication externe et la mise en réseau des acteurs du territoire par des outils innovants (multimédia, TIC).
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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Les Baronnies, territoires de confins
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Titre Figure 2 – Cultiver la différence pour agir localement
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Fichier image/jpeg, 40k
Titre Figure 3 – S’allier pour la circonstance avec les territoires voisins (intra départementaux)
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Titre Figure 4 – Développer l’inter-territorialité de projet
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Titre Figure 5 – Instituer et articuler l’interterritorialité
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Pour citer cet article

Référence papier

Emmanuel Roux, « Figures et composition de l’entrelacement des territoires : l’exemple des Baronnies (Drôme, Hautes-Alpes) », Rives nord-méditerranéennes, 25 | 2006, 93-107.

Référence électronique

Emmanuel Roux, « Figures et composition de l’entrelacement des territoires : l’exemple des Baronnies (Drôme, Hautes-Alpes) », Rives nord-méditerranéennes [En ligne], 25 | 2006, mis en ligne le 29 décembre 2008, consulté le 11 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/rives/601 ; DOI : 10.4000/rives.601

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Auteur

Emmanuel Roux

Université Joseph Fourier, Grenoble 1, UMR Pacte 5194, Territoires, CERMOSEM-UJF

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Droits d’auteur

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