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Les cadres policiers face à la territorialisation de l’action publique : une institution à la conquête du local

Police executives face the territorialisation of the public action : when an institution conquers the local
La dirección ejecutiva de la policía frente a la territorialización de la acción pública : una institución para conquistar lo local
Séverine Germain
p. 42-57

Résumés

Cette contribution examine les stratégies d’adaptation de l’institution policière à la demande de territorialisation de l’action publique : il montre comment la police nationale utilise le partenariat local comme une ressource de (re)légitimation de son action, d’une part, et comment les cadres mobilisent les demandes du local pour renforcer leur propre légitimité professionnelle en dehors de leur institution d’origine, d’autre part.

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Texte intégral

  • 1 Cet article est une version remaniée de la communication faite au 11ème congrès de l’Association fr (...)
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1Le domaine de la sécurité, parce qu’il relève du périmètre régalien de l’État, constitue un terrain particulièrement propice à l’examen de l’évolution de ses recompositions1. Les politiques locales de sécurité ont d’ailleurs fait l’objet d’un regain d’intérêt de la recherche française, qui s’est attachée à examiner les évolutions du contenu de l’action publique menée au niveau local. Sous l’action des maires, garants de la tranquillité publique et contraints par leur rôle à réinvestir le domaine de la sécurité sous la pression des demandes émanant de la population (Le Goff, 2008), l’action publique municipale a connu des évolutions notables, avec notamment le développement des polices municipales (Malochet, 2007) et la multiplication des systèmes municipaux de vidéosurveillance (Le Goff, 2008 ; Douillet, Germain, 2012), à tel point que certains ont vu dans ces évolutions convergentes l’émergence d’un « populisme punitif » (Mouhanna, Ferret, 2005). Les maires devenus « patrons de la sécurité » (Le Goff, 2008), quelle place reste-t-il à l’État dans un secteur qu’il avait pourtant historiquement monopolisé ? A la suite des travaux réunis par A. Vion et Th. Le Bianic (2008), nous proposons d’examiner le processus de recomposition de l’État au prisme des évolutions d’une profession qui lui est intrinsèquement liée : la profession policière. Cette perspective présente l’avantage de dépasser le double écueil des raisonnements binaires en termes de retrait/retour de l’État (et de leur vaine quête de quantification), d’une part, et de la réification d’un État pourtant pluriel, d’autre part. À partir de deux recherches empiriques2, nous entendons montrer que dans un contexte de territorialisation croissante de l’action publique et de questionnement de la légitimité de l’action policière en matière de sécurité, un groupe professionnel particulier – les cadres locaux de la police nationale (des commissaires) – mobilise la demande locale de partenariat comme une ressource pour (re)légitimer l’action de l’organisation policière en général et celle de leur groupe professionnel en particulier. Le domaine de la sécurité est marqué depuis plusieurs décennies par un processus de « démonopolisation » (Roché, 2004), c’est-à-dire que les politiques de prévention et de sécurité associent à la police nationale un nombre croissant d’acteurs : outre d’autres services de l’État (Justice, Éducation nationale), municipalités, bailleurs sociaux, transports en commun, acteurs privés participent à la production de l’action publique locale. Prôné en France dès la publication des rapports Peyreffite (1977) et Bonnemaison (1983), le partenariat local – qui entend symboliser la continuité entre prévention et répression – se mue en véritable injonction gouvernementale dans les années 1990. Les premiers dispositifs partenariaux mis en place par la Gauche dans les années 1980 – les ccpd, conseils communaux de prévention de la délinquance, qui regroupent services de l’État et services municipaux sous la présidence des maires – associent en effet rarement dans les faits l’institution policière. Dans les années 1990, en revanche, la remise à l’agenda politique des questions de délinquance et de désordres (incivilités), auquel s’ajoute le sentiment d’insécurité, se traduit par une volonté de revalorisation de la participation policière, que traduit la promotion nouvelle du terme « sécurité » (Germain, 2012). De nouveaux dispositifs partenariaux sont ainsi créés en sus des dispositifs de prévention existants : les pls (plans locaux de sécurité3) en 1992 et les gltd (groupes locaux de traitement de la délinquance4) afférents, les PDS (plans départementaux de sécurité5) en 1993, les cls (contrats locaux de sécurité6) en 1997, les clspd (conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance7) en 2003, les cls « deuxième génération » en 2006. Par ces mesures, les différents gouvernements cherchent globalement à renforcer la coopération territorialisée entre tous les acteurs concernés par les problématiques de délinquance, selon une optique plus ou moins répressive selon les partenaires associés. Depuis les années 1990, l’organisation policière fait ainsi face à une demande croissante de participation aux partenariats locaux tout en s’engageant dans des dispositifs de coopération territorialisée avec les autres acteurs de la chaine pénale. Bien que chaque configuration locale apparaisse spécifique, nos différents terrains de recherche laissent entrevoir, de la part de certains cadres policiers, des stratégies de mobilisation du partenariat comme une ressource de (re)légitimation de l’institution en général et de ses membres en particulier. Non seulement les cadres profitent de la demande locale de partenariat pour renforcer les moyens d’action de l’institution policière et, partant, la légitimité de son action (1), mais ils contribuent également, au sein des organisations partenaires qui les « importent », à la diffusion des standards professionnels policiers au corps social, consolidant ainsi leur propre légitimité professionnelle en dehors de leur institution d’origine (2).

Le partenariat local, une source de légitimation pragmatique pour l’institution policière

2La Police nationale et la plupart de ses partenaires se trouvent dans une situation de dépendance mutuelle : les organisations dont la sécurité n’est pas le cœur de métier sont sommées par leur clientèle d’apporter des réponses aux problèmes de délinquance et d’insécurité, tandis que la Police nationale dépend de son environnement pour l’obtention des informations nécessaires à la conduite de son action, dans un contexte de détérioration de son efficacité et de questionnement de la légitimité de son action. L’édifice partenarial repose ainsi sur une volonté commune des acteurs de raffermir leur « légitimité pragmatique » – c’est-à-dire la « capacité à satisfaire les intérêts (le plus souvent matériels) de ses publics et à emporter leur adhésion » (Duran, Le Bianic, 2008 : 28) – qui implique a minima un échange d’informations (1). Cette gestion coopérative des interdépendances donne lieu à des formes de légitimation pragmatique croisée pour la Police nationale et certains de ses partenaires mais peut au contraire délégitimer l’action d’autres professionnels au sein du partenariat. Ainsi en est-il notamment des éducateurs spécialisés, pour qui l’injonction partenariale peut entrer en contradiction avec certaines de leurs normes professionnelles et susciter alors des stratégies de retrait (2).

La PN et son environnement : une dépendance mutuelle

  • 8 La police nationale constate les infractions (par son activité ou le recueil des plaintes) et mène (...)

3Dans les années 1990, le thème de la sécurité s’impose comme un enjeu majeur au niveau local. Pour nombre d’organisations – confrontées à des problèmes de sécurité jugés en augmentation – la coopération avec la police nationale, le premier maillon de la chaine pénale, dont les compétences judiciaires8 sont exclusives, devient un enjeu capital, au-delà de la seule formalisation du partenariat. Dans certaines villes, les maires sont interpellés par des mobilisations d’habitants ou de commerçants (Germain, 2012). Des organisations semi-publiques comme les bailleurs sociaux ou les sociétés de transport en commun sont confrontés à des actes de vandalisme et des dégradations, mais aussi des atteintes aux personnels. À Lyon, la sltc (Société lyonnaise de transports en commun, filiale du groupe via gti) crée dès 1990 un service de « gestion des dysfonctionnements sociaux », qui deviendra par la suite le « service prévention intervention », et met en place en 1996 des cabines anti-agression pour rassurer les conducteurs.

4Les relations entre la Police nationale et ses partenaires ne sont toutefois pas unilatérales. La police est largement dépendante de son environnement pour l’exercice de ses missions, en ce que ses partenaires sont des pourvoyeurs essentiels d’information – ce que la littérature anglo-américaine nomme intelligence (Tilley, 2003) – et que les acteurs qualifient de « connaissance du terrain ». Ainsi, la ressource principale qui s’échange au cours des rencontres partenariales, qu’il s’agisse de réunions régulières ou d’interactions ponctuelles, est de nature informationnelle :

« C’est assez riche, on échange en information, on fait le tour d’ensemble de tous les événements qui sont survenus sur l’arrondissement. Chacun exprime ses craintes, ses inquiétudes, ses problèmes, quelquefois ses satisfactions, et interpelle les bonnes personnes et des décisions peuvent être prises sur des actions à mener… quelquefois c’est simplement un échange et une consultation et une information qui circule […] on est là pour donner des informations, donner notre sentiment sur la vie dans nos immeubles. […] Même la gendarmerie sait que, effectivement, quand ils ont besoin d’un renseignement sur certains de nos locataires, ils font appel à nous pour collecter ou confirmer certaines informations ou les infirmer…» (Entretien bailleur social, Lyon, 10 janvier 2005).

  • 9 Les effectifs de police nationale sont passés de 146.561 en 2006 à 144.218 en 2010 (Cour des Compte (...)
  • 10 De multiples mesures assimilables à la police de proximité ont été annoncées, mais « les dispositif (...)

5La Police nationale est d’autant plus dépendante des informations de ses partenaires que certaines évolutions récentes (Roché, 2012) – baisse des effectifs9, fermeture de postes de police, abandon de la police de proximité et des pratiques d’ilotage10 – lui ont fait perdre autant de capteurs pourtant indispensables à l’obtention des informations nécessaires à l’identification des délinquants et la prévention des troubles à l’ordre public. L’échange d’informations se trouve ainsi à la base de l’édifice partenarial : dans le domaine de la sécurité, l’élargissement du « système d’action localiste » de la sécurité publique (Gatto, Thoenig, 1993) à de nouveaux acteurs (communes, bailleurs sociaux, transporteurs publics) n’a donc pas modifié cette règle fondamentale du jeu coopératif identifiée par la sociologie des organisations il y a plus de vingt ans.

  • 11 Le policier municipal gère les requêtes dans les deux sens : si la police nationale a besoin qu’un (...)
  • 12 Rappelons qu’en France, le financement de la vidéosurveillance par l’État ne date que de 2007, avec (...)
  • 13 Pour une analyse comparée des cas de Lyon, Grenoble et Saint-Étienne, voir Douillet, Dumoulin, Germ (...)

6Si la transmission d’informations constitue la prémisse de tout partenariat, certaines organisations peuvent mobiliser des ressources supplémentaires pour asseoir leur position dans le jeu coopératif avec la Police nationale. Dans le cas des municipalités, les polices municipales peuvent non seulement décharger les policiers nationaux de certaines tâches mais aussi, selon les orientations municipales, assurer des missions complémentaires et/ou supplétives d’ilotage et/ou de contrôle de la voie publique. À Grenoble, par exemple, la police municipale exerce des missions d’ilotage dans des secteurs calqués sur ceux de la Police nationale afin de rationaliser la présence policière – nationale et municipale – sur le territoire communal. À Lyon, la municipalité a entre autres choisi de détacher un policier municipal au centre d’information et de commandement (cic) de l’hôtel de police (Roché et al., 2007). Le policier municipal détaché est chargé de faciliter – et d’accélérer – la coopération entre police nationale et police municipale sur trois points : il doit tenir la police nationale informée des multiples arrêtés pris par la municipalité (fermeture à la circulation de certaines rues pour cause de travaux par exemple) ; il s’est vu déléguer par la Police nationale la gestion de la procédure de mise en fourrière11 ; il transmet directement à son PC les besoins d’effectifs additionnels de la police nationale sur une intervention. Outre l’emploi de la police municipale en soutien de la Police nationale, certaines organisations mettent en jeu des ressources matérielles, telles que la création de dispositifs de vidéosurveillance12. Des dispositifs de voie publique plus ou moins importants, allant de l’expérimentation ciblée à la couverture étendue, sont notamment financés par les municipalités et mis à disposition de la Police nationale13. Si la police nationale dispose d’une ressource essentielle (ses compétences judiciaires), ses partenaires ne sont pas pour autant dépourvus de ressources propres (informationnelles, humaines et matérielles).

Des logiques de légitimation pragmatique croisée

  • 14 Le cas du socialiste Gérard Collomb à Lyon en constitue une bonne illustration.

7Les organisations partenaires de la Police nationale visent à se forger une légitimité sur les questions de sécurité, afin d’en retirer des bénéfices politiques ou économiques. Il s’agit pour les organisations partenaires de s’insérer durablement dans une gestion coopérative des problèmes, en tant qu’intercesseurs entre leur public de référence (administrés, usagers, personnels, clients) et la Police nationale. Sur le plan politique, l’affichage d’une politique coopérative avec la police permet au maire de satisfaire une clientèle électorale et offre de surcroît l’opportunité, pour les candidats de gauche, d’élargir leur base électorale14. Certains maires se positionnent ainsi comme de véritables entrepreneurs politiques de la sécurité (De Maillard, 2005). La réduction de la délinquance peut en outre constituer un enjeu économique majeur : réduire les coûts du vandalisme et le taux de vacance dans certains secteurs pour les bailleurs sociaux, rassurer les personnels pour limiter les grèves engendrées par l’application du droit de retrait dans les transports en commun (et les pertes financières qui s’ensuivent). Municipalités, bailleurs sociaux, transporteurs publics partagent une préoccupation commune : satisfaire leur clientèle dans leur périmètre territorial de compétence. Afficher une proximité avec la police nationale peut ainsi permettre à ces différents acteurs de crédibiliser leur action en matière de sécurité aux yeux de leurs clientèles respectives.

  • 15 Pour un commentaire de l’évolution des statistiques de la délinquance et des taux d’élucidation, vo (...)
  • 16 C’est ce que D. Monjardet appelle la « police urbaine » : la mission générale de règlement des conf (...)
  • 17 La centralisation permet à la profession de revendiquer une indépendance vis-à-vis du politique – p (...)
  • 18 Sur les pratiques discriminatoires du contrôle d’identité à Paris, voir Goris, Jobard et Lévy (2009 (...)
  • 19 Sur le lien entre pratiques policières discriminatoires et émeutes urbaines, voir Skogan (2003).

8Pour la Police nationale, l’enjeu de la participation aux partenariats locaux est double : recueillir des informations et, partant, renforcer son efficacité, et reconquérir ainsi une légitimité pragmatique largement affaiblie sous la conjonction de plusieurs facteurs (De Maillard, 2010). Confrontée à une délinquance de masse, l’institution policière a vu ses taux d’élucidation décliner depuis cinquante ans15, à tel point que l’inversion de cette tendance est devenue un objectif majeur de l’institution, obtenu au prix de techniques discutables (Matelly, Mouhanna, 2007). Dans le même temps, elle doit également faire face à l’accumulation de critiques expertes sur l’efficacité de son modèle professionnel standard de contrôle de la délinquance. Les relations police-population constituent en outre un angle de remise en cause essentiel du modèle professionnel policier. Le décalage existant entre les attentes des populations locales (le maintien de la tranquillité publique16) et les priorités policières est souligné tant par les universitaires (Monjardet, 1996 ; Germain, 2012) que les politiques, de droite comme de gauche (rapports Peyrefitte et Bonnemaison). La centralisation de l’institution policière et de son mode de recrutement, revendiquée par la profession comme un gage de professionnalisme17, ainsi que certaines avancées technologiques (motorisation et gestion radio des patrouilles en réponse à la généralisation du téléphone, développement de la vidéosurveillance en compensation de la baisse des effectifs), alimentent un processus de distanciation entre la police et le local. Enfin, la police nationale doit faire face à un problème structurel, celui de ses pratiques discriminatoires à l’encontre de certaines minorités18, dont les émeutes urbaines constituent les conséquences les plus médiatisées19. Dans ce contexte de questionnement sur la légitimité de l’action policière, le partenariat local apparaît donc pour la Police nationale comme un moyen privilégié pour accroître son efficacité, en bénéficiant a minima d’informations et, a maxima, d’une véritable politique de soutien à son action de la part de ses partenaires. Le partenariat local est ainsi construit, par la profession policière et ses partenaires, comme une source de légitimation pragmatique croisée face à leurs publics.

  • 20 Les professionnels du monde judiciaire (magistrats du siège) sont en outre attachés à l’indépendanc (...)
  • 21 Circulaire de la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces du 7 septembre 2009 relative aux (...)

9Mais si le partenariat local permet aux différents protagonistes d’afficher la prise en compte des demandes locales, l’impact du partenariat sur la résolution des problématiques mérite d’être nuancé. Premièrement, l’orientation du partenariat local vers la fourniture de réponses aux différentes clientèles ciblées ne remporte pas toujours l’adhésion de l’ensemble des partenaires, certains professionnels jugeant le fonctionnement partenarial incompatible avec leurs propres pratiques. C’est tout particulièrement le cas de représentants du monde de l’action socio-éducative et de la justice des mineurs. Ces acteurs partagent une même crainte de dérive répressive des dispositifs partenariaux, qui conduise à négliger l’intérêt des mineurs au profit d’un affichage de résultats immédiats20. Pour les éducateurs spécialisés notamment, le partenariat ébranle l’entre-soi institutionnel qui les mettait à l’abri de ce type de pression (Ion, 2005 : 93-95). D’une part, les éducateurs spécialisés, estiment ne pouvoir transmettre des informations nominatives qu’à des fins de protection et non de répression. D’autre part, le respect de la confidentialité des informations personnelles concernant les jeunes dont ils assurent le suivi constitue un prérequis de toute action socio-éducative : c’est le respect de l’anonymat des personnes qui garantit leur libre adhésion à l’offre d’accompagnement éducatif des équipes, l’un des principes fondateurs de l’action de prévention spécialisée (Peyre, Tétârd, 1985). Les tensions générées par les injonctions professionnelles et partenariales contradictoires peuvent être résolues par des stratégies différenciées selon les sites et les professions : évitement pour les magistrats du siège, qui se mettent volontairement en retrait (Douillet, De Maillard, 2008), intermédiation pour les éducateurs spécialisé, remplacés dans les instances partenariales par des acteurs administratifs (cadres, administrateurs des associations), non tenus par le secret professionnel (De Maillard, Germain, 2012). Les acteurs qui ne souscrivent pas à l’orientation imprimée au partenariat tendent donc à en être marginalisés. Deuxièmement, en dépit d’une gestion officiellement coopérative des problèmes entre le local et l’institution policière, la capacité effective du local à orienter les pratiques de l’institution policière en fonction du contexte demeure limitée. Ainsi en atteste la composition des instances chargées de mettre en œuvre les politiques de sécurité au niveau local. Tout comme les comités départementaux de sécurité (cds), créés en 2002, les plus récents « états-majors de sécurité », organes opérationnels des cds mis en place en 2009, réunissent exclusivement des représentants de l’État (responsables de la police et de la gendarmerie nationales, inspecteur d’académie, directeur des impôts et directeur des douanes, sous la présidence conjointe du Préfet et du Procureur de la République). Les « autres acteurs de la sécurité » – parmi lesquels ne figurent d’ailleurs pas les collectivités – peuvent y être « ponctuellement associés »21. Les objectifs stratégiques de l’institution policière sont donc loin d’être modelés par les attentes des acteurs locaux. L’utilisation des dispositifs de vidéosurveillance de voie publique par l’organisation policière est à ce titre éclairante. La police nationale reste toujours maître de la réponse qu’elle donne aux faits signalés par les centres de supervision urbaine municipaux (Douillet, Dumoulin, Germain, 2011), une décision qu’elle prend en fonction de ses propres critères d’appréciation (degré de gravité du fait, lieu de commission, disponibilité des équipages principalement). Elle n’hésite pas à en outre à solliciter les dispositifs selon ses propres priorités : enquêtes judiciaires ou maintien de l’ordre par exemple. L’usage de la vidéosurveillance par la police nationale illustre donc bien les conditions de sa participation au partenariat local : ce dernier doit lui apporter « un plus », tout en générant peu de contraintes. Ce n’est que lorsque les demandes locales entrent en congruence avec les priorités de l’institution policière que le partenariat peut véritablement produire des résultats sur un territoire donné.

La diffusion d’une culture de la sécurité

10Si les cadres policiers instrumentalisent la demande de partenariat local pour renforcer la légitimité de l’institution policière, ils en profitent aussi plus spécifiquement pour asseoir leur propre légitimité professionnelle en dehors de la « Grande Maison », où elle est parfois mise à mal. Dans son étude sur les commissaires de police, Frédéric Ocqueteau (2006) précise en effet que l’identité professionnelle de ces derniers est questionnée sous trois angles : leur position d’autorité, contestée notamment par le corps des officiers ; leur efficacité dans la gestion opérationnelle des services ; leur corporatisme syndical, qui peine à défendre leurs intérêts catégoriels et tout particulièrement à trouver des débouchés dans les services d’inspection sommitaux de la police. Dans ce contexte de crise d’identité professionnelle des cadres, certains développent alors des stratégies de repositionnement dans les organisations soucieuses de renforcer leur coopération avec la Police nationale (1). Les cadres policiers, qui sont chargées de diffuser, dans les organisations partenaires, la « culture de la sécurité » qui leur fait défaut – selon l’expression consacrée par un certain nombre d’acteurs – contribuent ainsi à la diffusion des standards policiers dans le corps social (2).

L’importation de cadres policiers par le local

  • 22 Signé en novembre 2002, le CLS-TC de l’agglomération lyonnaise associe les représentants de l’État (...)

11Certaines organisations partenaires, toujours plus soucieuses de renforcer leur coopération avec la « Grande maison », tendent à recruter à des postes d’encadrement des acteurs issus de la sphère policière. C’est le versant « cognitif » de leur légitimité professionnelle (leur expertise en termes de savoirs professionnels et d’usage des instruments d’action publique) que mobilise leur nouvelle organisation d’appartenance pour légitimer son intervention dans un domaine qui ne constitue pas son cœur de métier. Ainsi en est-il à la ville de Lyon, où deux officiers de police détiennent des postes de responsabilité (l’un est conseiller du maire et l’autre responsable à la fois de la direction sécurité et de la police municipale), et un troisième un poste plus technique (responsable de l’exploitation de la vidéosurveillance). De même, à la Ville de Grenoble, la police municipale est dirigée par ancien officier de la police grenobloise et la direction sécurité a été assuréé pendant trois ans par un commissaire en détachement (2002-2004). Les transports publics opèrent des recrutements similaires. Dès 1996, la SLTC (Société lyonnaise de transports en commun) se dote d’un conseiller technique en matière de sécurité issu de la police nationale, avant de créer en 2005 une direction sécurité dirigée par un ancien commissaire divisionnaire de l’agglomération lyonnaise, qui recrute à son tour en 2006 une commissaire de police afin de mettre en œuvre la nouvelle politique de standardisation et centralisation des procédures (voir infra). En 2002, le président du Sytral (Syndicat des transports en commun de l’agglomération lyonnaise) recrute un ancien commissaire divisionnaire comme conseiller à la sécurité, chargé notamment de la mise en œuvre du contrat local de sécurité spécifique aux transports en commun22. À Grenoble, la société de transport en commun engage également une commissaire de police de l’agglomération lyonnaise pour diriger son service prévention-sécurité, remplacée par la suite par un officier de l’agglomération grenobloise.

12Ces acteurs policiers peuvent être qualifiés d’« intermédiaires de l’action publique », c’est-à-dire des professionnels situés à l’intersection de plusieurs « univers institutionnels », entendus comme des « “milieux” relativement bien structurés par des règles collectives, des rôles et des statuts, dont certains prennent la forme de systèmes organisés » (Nay, Smith, 2002). C’est leur trajectoire personnelle et professionnelle qui leur confère une légitimité suffisante pour dialoguer avec des acteurs aux cultures professionnelles différentes. Plusieurs éléments font en effet d’eux des interlocuteurs privilégiés de l’organisation policière. Tout d’abord, ils maîtrisent le droit, qu’il s’agisse de qualification des faits ou de code de procédure pénale. Ensuite, ils connaissent l’organigramme et le fonctionnement de l’institution policière, ce qui peut faciliter les démarches de leur organisation d’appartenance. Enfin, ils disposent le plus souvent d’un portefeuille relationnel important au sein même de l’hôtel de police, ce qui fait d’eux les dépositaires de nombreuses informations.

13Les intermédiaires policiers constituent des vecteurs privilégiés de la diffusion des standards policiers. Socialisés par l’institution policière, ils tendent à générer des homologies organisationnelles et procédurales, c’est-à-dire à structurer leurs services et formaliser leurs procédures à partir de principes propres à leur organisation d’origine. Mais a minima, les relations partenariales avec la Police nationale pourvoient déjà à l’irrigation des organisations en standards professionnels policiers.

La diffusion des standards policiers dans les organisations locales

14Le formatage policier des ressources informationnelles constitue la première manifestation de la diffusion des standards policiers dans les organisations partenaires. Non seulement l’obtention d’informations est indispensable à l’action policière, mais plus encore ces informations doivent être pertinentes, c’est-à-dire standardisées et centralisées. Le recueil d’informations précises devient alors un enjeu majeur pour les différentes organisations :

« Les bailleurs ont évolué dans leur fonctionnement depuis une dizaine d’années sur ces aspects de tranquillité et de sécurité : aujourd’hui, ils ont presque tous, en règle générale, suffisamment d’informations pour que la police, par exemple, puisse faire des interventions très précises. Alors qu’il y a dix ans, on ne savait pas. » (Entretien bailleur social, Lyon, 2 décembre 2004).

15La transmission d’informations pertinentes repose sur l’objectivation et la quantification des phénomènes qui posent problème. Les organisations partenaires sont alors fortement incitées à formaliser la procédure de recueil et de transmission d’informations à la police nationale. Elles mettent ainsi en place des procédures nouvelles visant à systématiser et standardiser le recueil des incidents, afin de satisfaire aux exigences de la Police nationale. Les bailleurs sociaux lyonnais, par exemple, mettent en place un système de « fiches-incidents » que sont censés remplir les agents de terrain. C’est ensuite le « référent cls » de l’ensemble des bailleurs sociaux lyonnais qui est chargé de centraliser les fiches pour les transmettre à la Police nationale. Ils bénéficient, en échange, d’une procédure simplifiée de dépôt de plainte : le responsable qui souhaite porter plainte prend directement rendez-vous au commissariat, ce qui lui évite les attentes parfois longues des dépôts de plainte classiques.

  • 23 L’organigramme de Keolis-Lyon compte trois PC : un pour les bus, un pour les trams et un pour le mé (...)

16À force de contact avec la Police nationale, les agents des organisations partenaires adoptent eux-mêmes des réflexes professionnels policiers lors de la transmission opérationnelle des informations. Ainsi, à Keolis-Lyon, les opérateurs des différents pc23 apprennent à transmettre immédiatement les informations pertinentes au pc sécurité lorsqu’ils lui rapportent un incident :

« Le pc tramways, il a les images du tramway en direct avec les stations. Des gamins bloquent une porte. J’étais à côté de l’opérateur. Ils étaient trois gamins. Le gars appelle une équipe d’intervention, via le pcs, […] en disant : « Voilà. Il faut nous envoyer une équipe ». Le gars fait « Comment ils sont ? », le gars fait : « Tu verras, ce sont trois gamins ». Moi, à côté de lui je dis : « Voilà, ce sont trois gamins, ils ont 15 ans, il y en a un qui est habillé tout en blanc, il y en a un qui a un blouson noir, il y en a un qui est un peu plus grand que les autres, et ils ont un vélo blanc ». Expliquer aux gens ce qu’ils n’ont pas vu, c’est donner des détails. Trois gamins avec un vélo, ça se repère. » (Entretien cellule vidéo Keolis-Lyon, 9.03.2007).

  • 24 Précisons qu’aujourd’hui, l’intitulé « chef de quart » a été remplacé par celui de superviseur. 

17Au centre de supervision urbaine (csu) de la ville de Lyon, le responsable de l’exploitation – un ancien policier de la sûreté départementale – précise avoir « formaté » les opérateurs au langage de la Police nationale, afin de faciliter et fluidifier les rapports inter-organisationnels. Le csu est en outre spatialement organisé sur le modèle du cic et est dirigé par un « chef de quart », comme l’est à l’époque tout poste de commandement de la Police nationale24.

  • 25 Sur les mécanismes d’intéressement des acteurs aux dispositifs sociotechniques que constituent les (...)

18La mise en place d’un dispositif de vidéosurveillance constitue ainsi un vecteur de diffusion privilégié des normes et standards policiers. Tout d’abord, les cadres policiers peuvent contribuer à l’orientation des dispositifs à des fins judiciaires. Ainsi en est-il à Grenoble, où l’expérimentation de vidéosurveillance menée en 2004 vise spécifiquement la réduction des vols à la roulotte (vols dans les véhicules) dans un périmètre précis du sud de la ville. C’est la directrice sécurité qui est à l’origine de cette expérimentation, soutenue par l’hôtel de police. Ensuite, l’utilisation de la vidéosurveillance à des fins d’investigation est source de gratifications symboliques pour certains policiers municipaux ou opérateurs vidéo, qui s’approprient un type de travail qui leur échappe normalement mais dont le prestige est important25 : « Planquer ici pendant 8 jours, c’était super intéressant, tout le monde était content » (Entretien police municipale Saint-Étienne, 04.04.2007). « C’est un côté du métier qui est vachement intéressant, parce que même si on n’est pas policier, il y a ce côté un peu investigation […] ce sont des choses qui prennent quand même… » (Entretien Keolis Lyon, 9.03.3007).

  • 26 La cellule vidéo a pour mission de vérifier si les images sont exploitables et, le cas échéant, d’i (...)

19Enfin, le développement des usages judiciaires de la vidéosurveillance alimente tout particulièrement la diffusion des standards policiers. À Keolis Lyon, le nombre de demandes de retrait d’enregistrement vidéo est en augmentation constante, passant de 234 en 2003 à 1553 en 2008, soit une multiplication par plus de 5,5 en cinq ans. Parmi ces demandes, on compte un nombre croissant de réquisitions judiciaires – c’est-à-dire de visionnages pour le compte des forces de police dans le cadre de procédures judiciaires –, qui passe de 112 à 643 entre 2003 et 2008, soit une multiplication par près de 6 en cinq ans. La forte hausse des demandes de visionnage a alors conduit l’entreprise à étoffer les effectifs de la « cellule vidéosurveillance », l’unité en charge du visionnage des images26. Composée de trois personnes à sa création en 2003, la cellule vidéo compte à partir de 2006 quatre agents à temps plein.

  • 27 Des recherches sur le rôle éventuel d’instances collectives comme les syndicats professionnels dans (...)
  • 28 Les travaux de Dominique Monjardet (1996) sur la socialisation policière ont notamment mis en lumiè (...)
  • 29 Voir Coulangon Ph., Pruvost G., Roharik I. (2011). « Les idéologies professionnelles. Une analyse e (...)

20Dans un contexte de profond questionnement de la légitimité de l’action policière – du fait de l’incapacité de l’État à résorber les problèmes d’insécurité – les cadres policiers se sont saisis du partenariat local pour renforcer la légitimité professionnelle policière dans ses différentes dimensions. Sans qu’il s’agisse d’une action collective volontairement orchestrée27, les stratégies individuelles observées n’en produisent pas moins des effets sur l’ensemble de la profession. La participation au partenariat local permet d’une part à la Police nationale de renforcer sa légitimité pragmatique : ses partenaires lui fournissent des ressources (informationnelles, humaines, technologiques) susceptibles d’accroître l’efficacité de son action et, partant, sa capacité à satisfaire les intérêts de son public (et des leurs). Le partenariat local permet ainsi à l’institution policière de renforcer son assise sociétale tout en améliorant – à moindres coûts – son efficacité. D’autre part, la tentative de conquête de l’institution policière par le local – que traduit notamment l’importation de cadres policiers par diverses organisations – non seulement ne semble pas fondamentalement infléchir les pratiques policières, qui demeurent dictées par le centre, mais contribue de surcroît à la diffusion des normes et standards policiers à l’ensemble du corps social et partant, renforce l’institution dans son mode de fonctionnement. Les cadres policiers nouvellement recrutés contribuent ainsi à façonner les dispositifs et procédures qu’ils sont chargés de mettre en place à l’image des attentes – qu’ils ne connaissent que trop bien – de l’institution. Soumis à un processus de managérialisation qui fait d’eux les premiers comptables des (mauvais) résultats de la sécurité publique, les cadres cherchent avant tout à maximiser leurs résultats en minimisant les moyens employés. L’essaimage des cadres de la police dans de multiples organisations peut aussi être analysé à la lumière plus large de la crise d’identité professionnelle que traverse le corps des commissaires (Ocqueteau, 2006). Intégrer des organisations dont la sécurité n’est pas le cœur de métier permet à ces cadres de revendiquer une légitimité professionnelle fondée sur l’expertise et la gestion managériale – des attributs parfois mis au défi au sein même de la profession – mais aussi de valoriser une carrière qui ne trouve que trop rarement de débouchés au sommet de l’institution. Les stratégies de repositionnement des cadres policiers dans d’autres organisations répondent donc à la nécessité ressentie d’asseoir leur légitimité professionnelle en dehors de leur institution d’origine. Mais elles interrogent également la dimension normative de leur légitimité professionnelle, c’est-à-dire la proximité entre les valeurs promues par les cadres policiers et celles qui dominent dans la société où elle s’inscrit (Duran, Vion, 2008). Les cadres policiers disposent sans nul doute d’un savoir expert lié à une valeur sociétale fondamentale, la sécurité des biens et des personnes, dont ils contribuent à réaffirmer la suprématie par la diffusion des normes policières. Véhiculent-ils pour autant une éventuelle idéologie sécuritaire particulière ? Rien n’est moins sûr. La culture professionnelle policière est plurielle28, ce que confirment de récents travaux sur l’idéologie professionnelle policière29. Seule une sociologie des cadres policiers importés pourrait éclairer plus précisément les contours de leurs représentations du monde et leur impact sur la production de l’action publique.

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Notes

1 Cet article est une version remaniée de la communication faite au 11ème congrès de l’Association française de Science politique, ST 12, « L’État et ses territoires : nouvelles relations, nouvelles logiques ? », iep de Strasbourg, 31 août-2 septembre 2011. L’auteur tient à remercier Jérôme Aust et Cécile Crespy pour leurs commentaires avisés, ainsi qu’Anne-Cécile Douillet, pour sa lecture critique particulièrement stimulante.

2 Cet article s’appuie tout d’abord sur notre recherche doctorale, qui a traité de l’émergence et de la mise en œuvre des politiques locales de sécurité en France et en Italie à travers l’examen comparé de quatre cas d’étude (Lyon, Grenoble, Bologne et Modène) sur une période de dix ans (1997-2006). Cette recherche s’est fondée sur une revue de la presse locale, une analyse documentaire des sources municipales et des archives d’associations d’habitants mobilisés, et la conduite de plus d’une centaine d’entretiens semi-directifs avec les différents protagonistes de l’action publique locale (élus et acteurs administratifs municipaux, cadres locaux de la police nationale, représentants des bailleurs sociaux et des sociétés de transport en commun, résidents mobilisés sur les questions de sécurité, etc.). Nous nous appuyons également sur les résultats d’une recherche collective relative aux usages de la vidéosurveillance développés à Lyon, Grenoble et Saint-Etienne (Roché et al., 2007), bâtie sur l’analyse documentaire des différents projets de vidéosurveillance étudiés, la conduite d’une entretiens semi-directifs et des phases d’observation des dispositifs en action dans les trois villes.

3 Les PLS, rendus obligatoires dans les 27 départements les plus touchés par la délinquance, ont pour priorités les violences urbaines, la délinquance des mineurs et la toxicomanie (Dieu, 1999).

4 Pilotés par le Parquet, les GLTD visent à lutter contre la délinquance juvénile sur un territoire limité, mais dans un sens plus répressif que préventif (Donzelot, Wyvekens, 1998). Les GLTD traduisent une coopération renforcée, ponctuelle, territorialisée, entre les institutions pénales (police, gendarmerie et parquet).

5 Les PDS sont conclus entre le préfet et le procureur de la République, à l’exclusion des autres acteurs (mairies, associations, transporteurs publics, etc.), et visent surtout au renforcement de la coordination des services de l’État en matière de lutte contre les violences urbaines, la drogue, la petite et moyenne délinquance, l’immigration irrégulière et le travail clandestin.

6 Les CLS sont signés par le maire, le préfet et le procureur. Ils associent en outre l’Éducation nationale, les bailleurs sociaux, les transporteurs publics.

7 Les CLSPD remplacent les CCPD dans l’élaboration et la mise en œuvre des CLS.

8 La police nationale constate les infractions (par son activité ou le recueil des plaintes) et mène les investigations jusqu’à l’élucidation des faits (leur transmission au Parquet).

9 Les effectifs de police nationale sont passés de 146.561 en 2006 à 144.218 en 2010 (Cour des Comptes, 2011).

10 De multiples mesures assimilables à la police de proximité ont été annoncées, mais « les dispositifs se sont succédé à un rythme rapide, avant même d’avoir été mis en place. » (Roché, 2012 : 246).

11 Le policier municipal gère les requêtes dans les deux sens : si la police nationale a besoin qu’un véhicule soit mis en fourrière, le policier municipal contacte son poste de commandement (pc) pour faire effectuer l’opération ; inversement, si la police municipale veut effectuer une mise en fourrière, l’agent obtient sur place la signature d’un officier de police judiciaire (indispensable à toute procédure).

12 Rappelons qu’en France, le financement de la vidéosurveillance par l’État ne date que de 2007, avec la création du Fonds Interministériel de Prévention de la Délinquance (fipd) par la loi sur la prévention de la délinquance.

13 Pour une analyse comparée des cas de Lyon, Grenoble et Saint-Étienne, voir Douillet, Dumoulin, Germain (2011).

14 Le cas du socialiste Gérard Collomb à Lyon en constitue une bonne illustration.

15 Pour un commentaire de l’évolution des statistiques de la délinquance et des taux d’élucidation, voir Roché (2005).

16 C’est ce que D. Monjardet appelle la « police urbaine » : la mission générale de règlement des conflits interpersonnels et de régulation des comportements sur la voie publique.

17 La centralisation permet à la profession de revendiquer une indépendance vis-à-vis du politique – par opposition au mythe des polices municipales corrompues de la Troisième République (Vogel, 1993) – et une égalité des prestations fournies sur l’ensemble du territoire.

18 Sur les pratiques discriminatoires du contrôle d’identité à Paris, voir Goris, Jobard et Lévy (2009).

19 Sur le lien entre pratiques policières discriminatoires et émeutes urbaines, voir Skogan (2003).

20 Les professionnels du monde judiciaire (magistrats du siège) sont en outre attachés à l’indépendance de la Justice, qui freine tout ancrage territorial et donc leur participation à des dispositifs partenariaux (Douillet, De Maillard, 2008).

21 Circulaire de la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces du 7 septembre 2009 relative aux états-majors de sécurité.

22 Signé en novembre 2002, le CLS-TC de l’agglomération lyonnaise associe les représentants de l’État – la préfecture, le parquet et le rectorat –, le Sytral et la SLTC, ainsi que la police municipale de la ville de Lyon, le CLS-TC a pour principal objectif un renforcement de la rapidité d’intervention, de l’efficacité et de la coordination des forces de police et de sécurité civile en cas d’incident sur le réseau.

23 L’organigramme de Keolis-Lyon compte trois PC : un pour les bus, un pour les trams et un pour le métro.

24 Précisons qu’aujourd’hui, l’intitulé « chef de quart » a été remplacé par celui de superviseur. 

25 Sur les mécanismes d’intéressement des acteurs aux dispositifs sociotechniques que constituent les systèmes de vidéosurveillance, voir Douillet, Dumoulin, Germain (2011).

26 La cellule vidéo a pour mission de vérifier si les images sont exploitables et, le cas échéant, d’identifier le problème et/ou l’auteur du trouble signalé.

27 Des recherches sur le rôle éventuel d’instances collectives comme les syndicats professionnels dans ce processus de migration des élites policières seraient nécessaires.

28 Les travaux de Dominique Monjardet (1996) sur la socialisation policière ont notamment mis en lumière des représentations différenciées selon les générations et les polarisations compétences/qualifications.

29 Voir Coulangon Ph., Pruvost G., Roharik I. (2011). « Les idéologies professionnelles. Une analyse en classes latentes des opinions policières sur le rôle de la police », communication à la journée d’étude cesdip-gern-cmh « Police, sécurité et citoyenneté », 17 mai. À partir d’une enquête par questionnaire auprès de 5221 policiers issus de 87 services de police, les auteurs regroupent les opinions policières sur leur fonction en trois classes : les « répressifs » (45 % de l’échantillon), les « préventifs » (10% de l’échantillon) et les « médians » (45 % de l’échantillon), qui se distinguent des deux autres groupes par l’accent mis sur les causes familiales (défaut d’encadrement) de la délinquance.

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Pour citer cet article

Référence papier

Séverine Germain, « Les cadres policiers face à la territorialisation de l’action publique : une institution à la conquête du local », Sciences de la société, 90 | 2013, 42-57.

Référence électronique

Séverine Germain, « Les cadres policiers face à la territorialisation de l’action publique : une institution à la conquête du local », Sciences de la société [En ligne], 90 | 2013, mis en ligne le 04 avril 2014, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/sds/510 ; DOI : 10.4000/sds.510

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Auteur

Séverine Germain

Chercheur associé pacte - umr 5194, cnrs-Université de Grenoble, severine.germain@gmail.com

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