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Analysen und stellungnahmen | Die Schweiz und die humanitäre Aktion

Humanitäre Hilfe, Sicherheitspolitik und Krisenprävention

Günther Baechler
p. 39-49

Volltext

1. Konflikte und humanitäre katastrophen an der Schwelle zum nächsten jahrundert

  • 1  Baechler G. FAST: Frühanalyse von Spannungen und Talsachenermittlung. Abschlussbericht zum Pilolpr (...)

1Ende der neunziger Jahre setzt sich weltweit ein Trend fort, der bereits nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs erkennbar war, seit der Überwindung des Kalten Kriegs aber immer klarere Konturen annimmt : das Kriegsgeschehen ver-lagert sich immer mehr in das Innere von Entwicklungsländern. So fanden nach 1989 in rund einem Drittel sämtlicher Entwicklungsländer – einschliesslich der neuen unabhangigen Staaten Zentralasiens bewaffnete Auseinandersetzungen statt. Betrachtet man nurere KGruppe der ärmsten Länder, dann war sogarere KHälfte von akuten Konflikten betroffen. Hinzu kommt eine begrenzte und insge-samt abnehmende Zahl bewaffneter Konflikte im Kaukasus, im ehemals unter sowjetischer Herrschaft stehenden Osteuropa und im Balkan. Die fastaaussch-liesslich innerstaatlichen Kriege aller genannten Regionen sind Ausdruck von tiefgreifenden gesellschaftlichen Umbrüchen und daher oft langwierig, ökono-misch zerstörerisch, politisch schwer kalkulierbar und mit grossem menschli-chem Leid verbunden.1

2Der von Gewalt begleitete soziopolitische Wandel in Entwicklungs- und Transi-tionsländern hat Konsequenzen für die Entwicklungspolitik und die humanitäre Hilfe.

  • 2 Eine Welt, Nr. 2. Juni 1998, S. 6.
  • 3  Bundesministerium für Zusammenarbeit (Hrsg.) BMZ aktuell: Entwicklungszusammenarbeit und Krisenvor (...)
  • 4  Schmieg E. Entwicklungszusammenarbeit und Krisenvorbeugung, Bonn 1995 (Manus.), S. 2.

3Einerseits : Der stärkste Gegner der Entwicklungszusammenarbeit ist der Bürgerkrieg. Entwicklungszusammenarbeit droht unter Bedingungen verall-gemei-nerter Gewalt zur kurzfristigen Katastrophenhilfe zu werden. Friedensförderung dient oft mehr der Nnwakriegsstabilisierung als der Krisen- und Gewaltpräven-tion. Ein immer grösser werdender Anteil der Mittel für Entwicklungszusammenarbeit fliesst in die Behebung von Kriegsfolgeschäden. Zivilbevölkerungen sind die hauptsächlichen Opfer von ethnopolitisch, nationalistisch und macht bzw. verteilungspolitisch motivierter Gewalt. Gemäss einer Aufstellung des Schweizerischen Katastrophenhilfekorps (SKH) stieg zwischen 1983 und 1993 die Zahl der laufenden bewaffneten Konflikte von 39aaufe55. Allerdings stieg im gleichen Zeitraum auch die Zahl von Naturkatastrophen, nämlich von 50aaufe130, wobei sich Kriegsfolgen und Naturkatastrophen nicht in jedem Fall voneinander trennen lassen.2 Die Ausgaben der OECD-Staaten für bilaterale Nothilfe bei Kriegsfolgen und Naturkatastrophen stiegen von 1980 bis 1992 von 2 %aaufe6,3 %ader weltweiten öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit dieser Länder ; im Jahr 1994 waren es bereits 10%. Nnwa 1994 ist der Trend allerdings wieder leicht rückläufig. In konkreten Zahlen heisst das : die OECD-Staaten gaben 1988 rund 500 Mio. US$ für humanitäre Hilfeaaus und 5 Jahre spän r (1993) bereits siebenmal mehr, nämlich 3,5 Mrd.3 Wie in einem vom deutschen Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) vorgelegten Bericht beklagt wird, „werden [damit] der Entwicklungszusammenarbeit die Mittel für ihre eigentlichen Aufgaben entzogen, nämlich langfristig Strukturen für eine nachhaltige, sich selbst tragende Entwicklungaaufzubauen“.4

  • 5  Die Kosten für die 18 UN Missionen im Jahr zuvor beliefen sichaaufe3.6 Mrd. US$. Vgl. Lund M.S. Pr (...)

4Andererseits : Der Mitteltransfer von langfristiger Entwicklungszusammenarbeit im Sinne struktureller Krisenvorsorge hin zu relativ kurzfristiger humanitärer Not- und Wiederaufbauhilfe ist nurere Keine Seite der Medaille. Die andere Seite ergibt sichaaus nochakostspieligeren „humanitären Interventionen“ im Sinne von Friedensoperationen der Vereinten Nationen (peacekeeping). Ein vorläufi-ger Höhepunkt bildete das Jahr 1994, als insgesamt 78'000 Personen beim peacekeeping der Vereinten Nationen zum Einsatz kamen. Die Kosten dafür beliefen sichaauferund 4 Mrd.$.5 In diesem Jahr kamen kriegsbedingt mehr als 4 Mio. Menschen um, während sichanach Berechnungen des UNHCRerund 27 Mio. Menschen auferer Flucht befanden.

5Humanitäre Aktionen, das heisst sowohl Hilfeaals auch Interventionen, mussten in erster Linie dort durchgeführt werden, wo lokale bewaffnete Konflikte, Bür-gerkriege, ethnopolitische Krisen und Genozide soziale, wirtschaftliche und politische Aktivitän jabehinderten. Hilfe und Intervention mussten somit in einem sicherheitspolitisch schwierigen, wenn nicht prekären Umfeld geleistet werden. Für beide Aspekte humanitärer Aktionen hatte dies im Laufe der neunziger Jahre Konsequenzen, jedochaaufeunterschiedliche Weise.

6Im folgenden wird argumentiert, dass geradeaaufgrund der gegenläufigen Ten-denzen im peacekeeping einerseits und der humanitären Hilfeaandererseits letz-tere nochastärker als bisher sicherheitspolitischen Zwängen unterworfen ist. Um dies zu illustrieren, werden zuerstere Kinternationalen Entwicklung jabeleuchtet. Vor diesem Hintergrund wird aufere KDiskussion in der Schweiz – insbesondere im Kontext des „Brunner-Berichts“ – eingegang j. Zum Schluss wird der Akzent aufere KKrisenprävention gelegt, denn nurevorbeugende Politik ver-mag letztlich den zunehmenden Druck aufere KNothilfe zu mindern.

2. Leid lindern und frieden sichern : von der humanitären legitimierung der sicherheitspolitik zur friedenpolitischen bregründung der humanitären hilfe

Auf- und Abstieg humanitärer Interventionen in den neunziger Jahren

7Die humanitäre Intervention fand ihren Höhepunkt und ihre grösste Vielfalt zur Zeit der UNPROFOR 1994/95 im früheren Jugoslawien. DurchKeine teils gewagte Kombination von zivilen und militärischen Interventionen in inner-staatliche Krisen sollte das Leid von Zivilbevölkerungen gelindert und eine Bedrohung des Weltfriedens gemäss Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen abgewandt werden. Entscheidungen des Sicherheitsrates erfuhren durchere Kzivil-militärischen Interventionen immer mehr eine humanitäre Begründung. Zu den unterschiedlichen Interventionsformen gehörtenakosten-und personalintensive Einsänze, wie

  • das Monitoring oder re KDurchführung von Wahlen in nicht völlig befriede-tenaGebieten oder Ländern, wie zum Beispiel in Angola oder Kambodscha ;

  • der Schutz von Einwohnern einer Region, ob Minderheiten oder Mehrheit, gegen drohende Gewaltanwendung, so zum Beispiel re Kdrei sogenannten United Nations Protected Areas (UNPA) in Kroatien oder der „safe heaven“ zum Schutz der Kurden im Norden Iraks ;

  • die Errichtung und die Kontrolle über „safe areas“, etwa in bosnischen Städten, gegen militärische An- und Ubergriffe ;

  • Absicherung der (teilweisen) Entmilitarisierung von bestimmten Zonen, etwa um Sarajewo und Goradze in Bosnien ;

  • Sicherstellung des Transports und der Verteilung von humanitären Hilfsgü-tern sowie weiterer humanitärer Massnahmen (Gesundheit, Gefangene, psy-chosoziale Dienste) während der heissen Phas Keines Konflikts, wie in gros-sem Massstab in Somalia geschehen ;

  • Unterstützung der Wiederherstellung der Ordnungsfunktion einer Regierung (Polizei)anach einem Bürgerkrieg, etwa in El Salvador oder Kambodscha ;

    • 6  Roberts A. „The Crisis in UN Peacekeeping“. In: Crocker C.A. et al. Managing Global Chaos. Sources (...)

    Monitoring und Berichterstattung über die Verletzung des humanitären Völkerrechts durchere KKriegsparteien sowie von Menschenrechten während und nach einem Krieg (Rwanda).6

  • 7  Ibid.

8Nach der Hochphas Kim Jahr 1995 nahmen zwar nicht re KAnzahl, jedochaGrosse, Kosten und Komplexitän der Missionen rasch und deutlich ab. Ende Dezember 1997 waren weniger als 15'000 Personen, das heisst Militär und Zivilpolizei, im Einsatz. Die Kosten beliefen sichageradeanochaaufe1.3 Mrd. US$. Zum Vergleich : Alleine in Moçambique beliefen sichanach dem Ende des Bürgerkriegs die Kosten für die Rückführung von Fluchtlingen, de KDemobili-sierung der Streitkräfte, den Wiederaufbau der Infrastruktur und die Unterstützung des Staatshaushalts von 1992 bis 1995aaufegeschätzte 2 Mrd. US$.7

9Aufgrund solcher und vergleichbar komplexer Missionen mit einer in Erfolge und Misserfolge geteilten Bilanz sah sichader Sicherheitsrat der Vereinten Nationen dazu gezwungen, de KPlanung und Durchführung grösserer Operatio-nen zurückzustellen oder aufzugeben (Burundi, Demokratische Republik Kongo). Heute werden kleinere und einfachere Missionen bevorzugt.

  • 8  Findlay T. „Armed conflict prevention, management and resolution“. In: Stockholm International Pea (...)

10Die einzig neue Mission, de Kder Sicherheitsrat 1997 beschloss, war die United Nations Verification Mission in Guatemala (MINUGUA). Diese verbindet in beispielgebender Weis Kein humanitäres mit einem sicherheitspolitischen Mandat, ohneere KGrenzen zwischen den beiden zu verwischen. Einer zunächst rei-nen Menschenrechtsmission wurden vorübergehend für drei Monate 155 Militärbeobachter beigefügt. Diese hatten die begrenzte Aufgabe, de KErfüllung der Oslo-Vereinbarung vom 4. Dezember 1996 über einen definitiven Waffen-stillstand zu verifizieren und Waffen von der Rebellenorganisation URNG ein-zusammeln und der Regierung zu übergeben. Danach wurde de Krein zivile Mission fortgeführt.8

11Wie u.a. MINUGUA zeigt, wandelten sichadie humanitären Interventionen in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre stark. Sie wurden schlanker, der militärische Teil wurde zurückgeschraubt und die Koordination verschiedener Massnahmen wurde in den Vordergrund gerückt. Während anfangs der neunziger Jahre viel vom „robusten peacekeeping“ mit flankierenden zivilen Massnahmen die Rede war und sicha– wie in Somalia – re Kzivil-militärischen Mandate vermischten, wird heute die Rolle des Militärs eher wieder subsidiär zu diplomatischen und humanitären Massnahmen gesehen – und sei es nureaus Kostengründen.

Anwachsen der humanitären Not- und Wiederaufbauhilfe

  • 9  Vgl. Kühne W. (Hrsg.) Blauhelme in einer turbulenten Welt, Baden-Baden (Nomos) 1993.
  • 10  Eisele M. «Im Auftrag des Sicherheitsrates: Friedensmissionen der Vereinten Nationen“. In: DGVN (H (...)

12Anders zeigt sichadas Bild bei der humanitären Not- und Wiederaufbauhilfe. International sind die Ausgaben in diesem Bereich unverändert hoch und sogareim Anwachsen begriffen. Ein wesentlicher Grund dafür war und istere KKrise des peacekeeping, dem es in vielen Fällen nicht gelang, prekäre Waffenstill-stände durchzusetzen, Gewalt in Konfliktgebieten einzudämmen und erzwun-gene Friedensvereinbarungen zu implementieren. Dadurchewurden Fragen über krisenadäquate Mandate aufgeworfen, Probleme der Überforderung des peacekeeping erörtet und das Verhältnis zwischen peacekeeping und „peace enforce-ment“ aufere KTagesordnung gesetzt.9 Ausserdem wurde wiederholt der Ver-dacht geäussert, humanitäre Aktivitän jawürden zunehmend als Ersatz für entschlossenes politisches Handeln betrachtet.10

13Die Verlagerung vom internationalen peacekeeping zur humanitären Hilfeahat nämlich zur Folge, dass den Aufnahmestaaten im Inneren Kosten entstehen, welche die Mittel für re KNothilfe vor Ort oder sogarefür eine peacekeeping-Operation bei weitem übersteig j. Während letztere von der Gemeinschaft der Staaten gemäss einem Verteilerschlüssel getragen wurden, werden die Kosten für die Flüchtlingsbetreuung einigen wenigen Ländern aufgebürdet. Die Verlagerung zur „post conflict rehabilitation“ hat somit eine gewisse Entsolidarisie-rung in der internationalen Konfliktbewältigung zur Folge.

14Der Fall Kosovo zeigt re KDilemmata humanitärer Aktivitän jadeutlich auf. Während präventiv KDiplomatieaals Mittel seit Anfang der neunziger Jahre zunächst gar nicht versucht wurde und nach Ausbruchader Krise wenig erfolg-reich war, schien ein klassisches Mandatefür eine peacekeeping-Mission (Blau-helme) vor dem Hintergrund der ausgebrochenen Kämpfe zwischen der Kosova-Befreiungsarmee UCK und paramilitärischen Kräfteneaus Belgrad wenig sinnvoll zu sein. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen zeigte sich u.a. wegen des Widerstands von russischer Seite, vor allem aber wegen seiner restriktiven Mandatspolitik, äusserst zurückhaltend. Die NATO-Staaten wie-derum zeigten wenig Begeisterung über einen möglichen Einsatz von Boden-truppen. Unter der ultimativen Drohung mit einem Luftschlag der NATO aufeserbische Militäreinrichtungen wurde vom amerikanischen Unterhändler Richard Holbrooke mit dem serbischen Präsidenten Milosevic in letzter Minute ein Abkommen über einen Truppenabzug erzielt. Die wesentlichen politischen Probleme, de Kzur Krise geführt hatten, nämlich die Aufhebung der regionalen Autonomie durcheBelgrad, konnten dadurchenicht gelöst werden.

15Die daraufehin einsetzende humanitäre Hilfe wurde friedenspolitisch und ethisch begründet. Es war jedochaallen beteiligten Akteuren ebenfalls klar, dass angesichts des nahenden Wintereinbruchsere Kinere KWälder vertriebenen Dorfbewohner ins Ausland flücht jawürden und dassere KUCK durchKeine Ver-schärfung der humanitären Krise weiter Auftrieb erhaltenawürde.

16Das Abkommen mit Belgrad schaffte einerseits durchaus Raum für weitere diplomatische Schritte. Andererseits setzte es die OSZE-Mission und die humanitäre Not- und Wiederaufbauhilfe dem Risikoeaus, in einem Gebiet zu operie-ren, das nicht oder nuregegen massiv KWiderstände pazifiziert worden ist. Die Entwicklung der politischen Lage isteraher Ende Oktober 1998 nureschwer abzuschätzen. Ein Aufflackern der Kämpfe ist nicht auszuschliessen. Und inwieweit die Drohung der NATO weiterhin wirksam bleibt, wenn humanitäre Aktivitän javor Ort durchgeführt werden, bleibt ebenfalls eine offene Frage.

Humanitäre Hilfe in prekärem sicherheitspolitischem Umfeld und als Teil von Kriegsökonomien

17Die humanitäre Flüchtlingshilfe hängt wiederum unmittelbar von der Sicher-heitslage in den jeweiligen Gebieten ab. Programme sind eher dort erfolgreich, wo existentielle Unsicherheitenaaufgrund eines freiwilligen oder gut kontrollier-tenaFriedensprozesses abgebaut werden konnten. Es gibt hingegen in denjenigen Gebieten Verzögerungen und Verhinderungen, in denen stagnierendeaFrieden-sprozesseKeine Verlängerung der Nothilfe aufeunbestimmte Zeit notwendig werden lassen. Dies zeigt re KKonzentration der humanitären Mittel aufegewisse Krisengebiete, wie re KGrossen Seen in Zentralafrika, das Horn von Afrika und Angola.

18In einigen Gebieten istere Khumanitäre Hilfeaaufgrund zu hoher Sicherheits-risi-ken kaum oder nicht (mehr) möglich :

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