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1. Teil : Fakten

1. Aussenpolitik

Xavier Tschumi Canosa
p. 3-13

Zusammenfassung

Die Aussenpolitik der Schweiz kommt zum einen hauptsächlich in der UNO– seit dem Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen vor fünf Jahren – und zum anderen in den bilateralen Beziehungen mit der Europäischen Union (EU) zum Ausdruck.
Die UNO bildet für die Schweiz ein besonders geeignetes Forum, um die Ziele ihrer multilateralen Aussenpolitik zu verwirklichen ; so hat die Schweiz 2007 den Schwerpunkt auf die institutionelle Stärkung der Organisation gelegt. Diese Dynamik führt jedoch innenpolitisch insbesondere im Zusammenhang mit der Neutralitätsfrage zu gewissen Spannungen.
Das Netz der bilateralen Abkommen, das die Schweiz mit der EU, ihrem wichtigsten wirtschaftlichen und politischen Partner, geknüpft hat, stand auch 2007 im Mittelpunkt der schweizerischen Europapolitik. Das neue Teilstück in diesem Netz – der schweizerische Solidaritätsbeitrag an die EU-Erweiterung in Höhe von einer Milliarde Franken über fünf Jahre – wurde vom Parlament im Juni 2007 gutgeheissen. Der Beitrag ist auch als Investition, vor allem in Handel und Sicherheit, zu sehen.
2007 war die Schweiz bestrebt, ihre Aussenpolitik auf zwei unterschiedliche Weisen in eine Perspektive zu rücken : durch die Gegenüberstellung mit den möglichen künftigen Herausforderungen und durch die Eröffnung des diesbezüglichen Dialogs mit der schweizerischen Öffentlichkeit.

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Volltext

1.1 Die Schweiz und die UNO

1.1.1 2002–2007 : Die Schweiz ist seit fünf Jahren UNO-Mitglied

  • 1 Bundesrat, Bericht 2007 über das Verhältnis der Schweiz zur UNO und zu den internationalen Organisa (...)

1Der Bericht 2007 des Bundesrates über das Verhältnis der Schweiz zur UNO1 erfüllt die traditionelle Rolle eines Jahresberichts und zieht ausserdem die Bilanz über das Engagement der Schweiz in der UNO seit ihrem Beitritt vor fünf Jahren, im September 2002.

  • 2 Zahlen des Pflichtbeitrags der Schweiz an die UNO im Jahr 2007 (Quelle : Bundesrat, op. cit. Anhang (...)

2Der Nationalrat nahm den Bericht anlässlich der Herbstsession 2007 zur Kenntnis. Dabei verteidigte Bundesrätin Micheline Calmy-Rey das dreifache Engagement der Schweiz in der UNO : erstens das finanzielle Engagement, denn die Schweiz belegt mit 126 Millionen im Jahr 2007, davon 85 Millionen für friedenserhaltende Einsätze, den 14. Rang unter den Beitragzahlern des UNO-Haushalts2; zweitens die Initiativen, für die sich die Schweiz engagiert, besonders betreffend die Funktionsweise und die Zusammensetzung des Sicherheitsrates ; drittens das institutionelle Engagement mit den schweizerischen Kandidaturen auf allen Ebenen der UNO. Bei den beiden letzten Engagements stützt sich die Schweiz auf die Strategie der sogenannten flexiblen transregionalen Zusammenarbeit, dank der sie je nach Umständen Mehrheiten beschaffen und damit ihre Ziele erreichen kann.

  • 3 07.050. Verhältnis zur UNO und zu den internationalen Organisationen mit Sitz in der Schweiz. Beric (...)
  • 4 Ibid.

3Konkret hatte Micheline Calmy-Rey bereits 2006 die Schweizer Bewerbungen für den Sicherheitsrat vor dem Zeithorizont 2020 sowie für die Friedenskonsolidierungskommission 2011 als Massnahmen zur Festigung der institutionellen Position der Schweiz in der UNO gefordert. Der Vorschlag einer Schweizer Kandidatur für den UNO-Sicherheitsrat, der im Bericht 2007 über das Verhältnis der Schweiz zur UNO aufgeführt wird, wurde vom Nationalrat am 5. Oktober 2007 erörtert. Die extreme Rechte vertrat die Auffassung, dass die Beteiligung der Schweiz im Sicherheitsrat der Neutralität einen fatalen Schlag versetzen würde (siehe unten Abschnitt 1.1.2). Die Rechte forderte, andere Zwischenlösungen zu prüfen, z.B. die Informationsbekanntgabe an interessierte Staaten ausserhalb des Kreises der 15 Sicherheitsratsmitglieder in Übereinstimmung mit dem laufenden Reformprozess (siehe unten Abschnitt 1.1.3). Micheline Calmy-Rey antwortete in ihrem Plädoyer, es sei nicht gerechtfertigt, dass die Schweiz finanziell jedes Jahr mehr beitrage, ohne bei der Ausarbeitung der Mandate für die friedenserhaltenden Einsätze mitreden zu können3. Ausserdem stellte sie klar, dass das Parlament im Fall einer Kandidatur zu Rate gezogen würde und dass eine solche Bewerbung nicht im Widerspruch zu den neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen unseres Landes stehe4.

1.1.2 Die Neutralität der Schweiz unter der Lupe

4Debatte um die Frage, ob die Schweiz als UNO-Mitglied ihre Neutralität bewahren kann, ist auch nach dem Beitritt der Schweiz zu den Vereinten Nationen im Jahr 2002 (nach der Volksabstimmung vom 3. März 2002) noch aktuell. Die Neutralität und das Engagement der Schweiz in der UNO sind nicht als unvereinbare Gegensätze zu betrachten : Die öffentliche Meinung legt traditionell grossen Wert auf die Wahrung der schweizerischen Neutralität und unterstützt gleichzeitig mehrheitlich das Engagement der Schweiz in der UNO (siehe Kasten).

Tendenzen der schweizerischen öffentlichen Meinung zum Engagement in der UNO und zur Neutralität

UNO : Seit dem Beitritt der Schweiz im Jahr 2002 bleibt die Zustimmung zur UNO mehrheitlich positiv. 2007 waren 61 % der Befragten mit der Forderung, die Schweiz solle sich „aktiv für die Anliegen der UNO einsetzen“, „sehr“ oder „eher“ einverstanden.

Neutralität : Mitte und Ende der 90er-Jahre befürworteten jeweils rund 82 % der Befragten die Beibehaltung der Neutralität. 2002 nahm die Zustimmungsrate zu ; seit einigen Jahren liegt sie stabil bei rund 90 %. Die drei Funktionen der Neutralität werden dagegen unterschiedlich bewertet : Am häufigsten wird die Funktion der Vermittlung und der guten Dienste bejaht (92 % im Jahr 2007). Auch die identitätsstiftende Funktion der Neutralität wird breit befürwortet (80 %). Schliesslich glaubt eine Mehrheit der Befragten ebenfalls an einen möglichen sicherheitspolitischen Nutzen der Neutralität, aber diese Funktion wird nicht einstimmig unterstützt (61 %).

Quelle : Karl W. Haltiner und Andreas Wenger (Hrsg.), Sicherheit 2007. Aussen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Meinungsbildung im Trend, Zürich, ETH Zürich, 2007, S. 15–16, http://www.css.ethz.ch/​sicherheit07.pdf.

  • 5 Bundesrat, Bericht zur Neutralität (BBl 1994 206), Anhang des Berichts über die Aussenpolitik der S (...)

5Die Praxis der Neutralität der Schweiz wurde seit dem Bericht zur Neutralität von 19935 meistens in Bezug auf konkrete Situationen mehrmals untersucht.

Jahrbuch 2006, Nr. 2 (Dossier Frieden und Sicherheit : Herausforderungen für die internationale Zusammenarbeit), Xavier Tschumi Canosa, „Schweizerische Sicherheits- und Friedenspolitik : Strategierahmen und Aussagen der Akteure“, S. 151–169.

  • 6 Bundesrat, Neutralität (BBl 2007 5557), Anhang 1 zu : Aussenpolitischer Bericht, Juni 2007 vom 15. (...)
  • 7 Bundesrätin Micheline Calmy-Rey erklärte in der Zeitung Le Temps vom 2. August 2006, die Schweiz ha (...)
  • 8 Bundesrat, Neutralität, op. cit., S. 5558.

6Der letzte Bericht zur schweizerischen Neutralität, der als Anhang zum Aussenpolitischen Bericht 20076 erschien, wurde als Reaktion auf die Kontroverse7 zur Position der Schweiz gegenüber dem bewaffneten Konflikt zwischen Israel und der Hisbollah in Libanon im Sommer 2006 verfasst. Der Neutralitätsbericht bietet zunächst eine Unterscheidung zwischen Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik : Letztere „dient vor allem dazu, die anderen Staaten von der Fähigkeit und Bereitschaft des betreffenden Staates zu überzeugen, sich im Falle künftiger bewaffneter Konflikte neutral zu verhalten“8. Mit dieser Neutralitätspolitik wird auch das wesentliche Interesse der Schweiz an der Anwendung und vor allem an der Festigung und Weiterentwicklung des Völkerrechts (humanitäres Völkerrecht, aber auch Regeln zur Gewaltanwendung) verteidigt. Mit anderen Worten : Eine „friedliche und gerechte internationale Ordnung“ gemäss der Bundesverfassung (Art. 2 Abs. 4) ist der beste Garant für den Erfolg der schweizerischen Neutralitätspolitik. In diesem Zusammenhang erweist sich die UNO für die Schweiz als besonders geeignetes Instrument.

  • 9 AUNS, Neutralität als Instrument für Sicherheit, Friedensdiplomatie und humanitäre Hilfe nutzen – A (...)
  • 10 AUNS, Schwarzbuch zur Schweizerischen Neutralität, Standortbestimmung : 10. Januar 2008, S. 8.
  • 11 Ibid., S. 27.

7Diese Weise, die Vereinten Nationen und die Neutralität zu vereinbaren, stösst jedoch auf Widerspruch. Bundesrat Christoph Blocher nahm in seiner Rede zum 1. August 2007 das Völkerrecht unter Beschuss – ein übergeordnetes Recht, das den Volksrechten vorgehe und die Freiheit der Schweizer Bürger bedrohe. Das von der Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS) veröffentlichte Schwarzbuch der AUNS zur Neutralität9 zieht den Schluss, dass die Neutralität seit dem UNO-Beitritt der Schweiz systematisch ihrer Substanz beraubt werde. Die AUNS nimmt das Schwarzbuch zum Anlass, um die „substanzielle Aushöhlung unserer Neutralität seit dem UNO-Beitritt“ zu belegen10 und für sich eine Rolle als Hüterin des Begriffs der „integralen Neutralität“ einzufordern, und zwar nach dem folgenden Prinzip : „Jeder Staat, der sich aus Kämpfen heraushält, macht die Welt ein Stück friedlicher“11.

  • 12 CSS, Neutralität und aussenpolitische Handlungsfähigkeit der Schweiz, CSS Analysen zur Sicherheitsp (...)
  • 13 Ibid., S. 3.

8Die Neutralität ist in der schweizerischen Innenpolitik wegen ihrer Funktion als nationales Identitätsmerkmal zwar allgegenwärtig, aber laut den Analysen zur Sicherheitspolitik des Center for Security Studies der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (CSS) erweist sie sich angesichts der aktuellen asymmetrischen Gefahren als strategisch schwaches Instrument. Das CSS schreibt in seiner Analyse dazu : „Der seit Juni 2007 vorliegende Bericht [zur Neutralität] ist jedoch ein typisches Kompromissprodukt, das im aussenpolitischen Richtungsstreit keine Antworten liefern kann.“12 Die Analyse plädiert für die Ausarbeitung eines „vom Neutralitätsbegriff losgelösten“13 globalen Strategieprozesses, in welchem die Schweiz ihre Sicherheits-, Aussen- und Umweltpolitik effizienter koordinieren kann.

1.1.3 Prozess der UNO-Reform

  • 14 Swissinfo, UNO : Reformen zuoberst auf Schweizer Agenda, Medienmitteilung, 12. Januar 2007.
  • 15 Wortmeldung von Andreas Baum anlässlich der 61. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Natione (...)

9Der von Kofi Annan eingeleitete und vom heutigen Generalsekretär Ban Ki-moon fortgesetzte Prozess der UNO-Reform steht „zuoberst auf [der] Schweizer Agenda“14. Für die Schweiz bildet die Reform des Sicherheitsrates ungeachtet aller Schwierigkeiten einen Eckstein („a cornerstone“) dieses Prozesses15. Die UNO möchte die Legitimation und die Effizienz des Sicherheitsrates erhöhen ; zu diesem Zweck befasst sie sich mit den Fragen der Erweiterung des Sicherheitsrates und der Verbesserung der Arbeitsmethoden. Diese beiden Aspekte der Reform müssen jedoch nach Auffassung der Schweiz separat behandelt werden, denn so lassen sich unabhängig von einer etwaigen Erweiterung Fortschritte bei den Arbeitsmethoden erzielen.

  • 16 Improving the Working Methods of the Security Council, Entschliessungsentwurf, A/60/L.49, 60. Tagun (...)
  • 17 Wortmeldung von Peter Maurer anlässlich einer informellen Sitzung der Open-ended Working Group on t (...)

10Im Juli 2006 hatten die Schweiz und weitere Mitglieder einer (bereits 1993 gegründeten) Arbeitsgruppe darauf verzichtet, der UNO-Generalversammlung einen von ihnen vorbereiteten Entschliessungsentwurf16 zur Abstimmung vorzulegen, weil der Sicherheitsrat damals zugestimmt hatte, mehrere Massnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmethoden anzunehmen. Ein Jahr später sind jedoch nur ausgewählte Massnahmen umgesetzt worden. Die Schweiz und die meisten UNO-Mitglieder sind über den undurchsichtigen, exklusiven Tenor der Gespräche im Sicherheitsrat besorgt. Gemäss Botschafter Peter Maurer, ständiger Vertreter der Schweiz bei der UNO, hänge das Ausmass der Transparenz und der Einbeziehung vom Gutdünken des jeweiligen Vorsitzes ab und unterscheide sich von einem Monat zum nächsten erheblich ; die Tatsache, dass die Beratungen des Sicherheitsrates im laufenden Monat zu etwa 80 Prozent unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattgefunden hätten, obwohl sie grundsätzlich öffentlich sein sollten, sei nur ein Grund für die Unzufriedenheit der Schweiz („The degree of transparency and inclusiveness mainly depends on the willingness of the respective Presidency, and thus changes from month to month. The fact that, in this month, roughly 80 % of the Council’s deliberations are taking place behind closed doors, while its meetings should, as a principle, be public, may illustrate our discontent“)17. Die Schweiz misst einer Weiterentwicklung dieser Frage grosse Bedeutung bei und ist bereit, dazu beizutragen, zumal die Frage der Erweiterung des Sicherheitsrates institutionell viel komplexer zu lösen ist.

  • 18 Botschafter von Chile und von Liechtenstein, Report to the President of the General Assembly on the (...)

11Obwohl zahlreiche Vorschläge zu diesem Thema unterbreitet wurden, gelang es nicht, einen Konsens herauszuschälen und den Stillstand zu überwinden. Die Fazilitatoren verfassten nach einer breiten Konsultation im Juni 2007 einen Bericht an die Präsidentschaft der 61. Tagung der Generalversammlung ; dieser Bericht plädiert für einen Intermediary Approach, der die unterschiedlichen Standpunkte vereinbaren soll18. Die Schweiz begrüsst diesen Vorschlag, da keines der im Juli 2006 unterbreiteten fünf Erweiterungsmodelle einen Konsens erzielte. Der Bericht äussert auch die Auffassung zahlreicher Mitgliedsstaaten, wonach die Voraussetzungen nun erfüllt sind, um den Prozess der zwischenstaatlichen Verhandlungen zu starten.

12Die Frage der Erweiterung des Sicherheitsrates wurde anlässlich der 62. Tagung der UNO-Generalversammlung im November 2007 behandelt. Drei Vorschläge bleiben im Rennen (siehe Tabelle 1.1). Die Arbeitsgruppe, die den erwähnten Bericht verfasst hat, ist nun beauftragt, den Rahmen und die Modalitäten der Verhandlungen festzulegen, nachdem die Mitglieder während der Tagung verbindlich zugesagt hatten, diese zu befolgen.

Tabelle 1.1 : Drei aktuelle Vorschläge zur Erweiterung des Sicherheitsrates

Tabelle 1.1 : Drei aktuelle Vorschläge zur Erweiterung des Sicherheitsrates

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1.1.4 Prioritäten der Schweiz für die 62. UNO-Generalversammlung

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1.2.1 Bilateraler Weg

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Anmerkungen

1 Bundesrat, Bericht 2007 über das Verhältnis der Schweiz zur UNO und zu den internationalen Organisationen mit Sitz in der Schweiz vom 15. Juni 2007 (BBl 2007 5591).

2 Zahlen des Pflichtbeitrags der Schweiz an die UNO im Jahr 2007 (Quelle : Bundesrat, op. cit. Anhang 1, S. 5641).

3 07.050. Verhältnis zur UNO und zu den internationalen Organisationen mit Sitz in der Schweiz. Bericht 2007, Wortmeldung von Micheline Calmy-Rey, 18. Sitzung, Herbstsession 2007 des Nationalrates, 5. Oktober 2007.

4 Ibid.

5 Bundesrat, Bericht zur Neutralität (BBl 1994 206), Anhang des Berichts über die Aussenpolitik der Schweiz in den 90er Jahren(BBl 1994 153).

6 Bundesrat, Neutralität (BBl 2007 5557), Anhang 1 zu : Aussenpolitischer Bericht, Juni 2007 vom 15. Juni 2007 (BBl 2007 5531).

7 Bundesrätin Micheline Calmy-Rey erklärte in der Zeitung Le Temps vom 2. August 2006, die Schweiz habe als Depositarstaat der Genfer Konventionen ausdrücklich die Pflicht, Verletzungen dieser Konventionen zu verurteilen („En cas de violations des Conventions de Genève, l’Etat dépositaire que nous sommes a le devoir, je dis bien le devoir, de les dénoncer“). Der Bundesrat war ihr in diesem aktiven, auf die Genfer Konventionen gestützten Ansatz zur Neutralität nicht gefolgt.

8 Bundesrat, Neutralität, op. cit., S. 5558.

9 AUNS, Neutralität als Instrument für Sicherheit, Friedensdiplomatie und humanitäre Hilfe nutzen – Aushöhlung stoppen. Nach 5 Jahren UNO : Schwarzbuch der AUNS zur Neutralität, Zusammenfassung des Schwarzbuchs, Pressekonferenz, 12. November 2007.

10 AUNS, Schwarzbuch zur Schweizerischen Neutralität, Standortbestimmung : 10. Januar 2008, S. 8.

11 Ibid., S. 27.

12 CSS, Neutralität und aussenpolitische Handlungsfähigkeit der Schweiz, CSS Analysen zur Sicherheitspolitik, Nr. 20, September 2007, ETH Zürich, S. 1.

13 Ibid., S. 3.

14 Swissinfo, UNO : Reformen zuoberst auf Schweizer Agenda, Medienmitteilung, 12. Januar 2007.

15 Wortmeldung von Andreas Baum anlässlich der 61. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Nationen, Open-ended Working Group on the Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters related to the Security Council, New York, 8. Februar 2007, S. 1.

16 Improving the Working Methods of the Security Council, Entschliessungsentwurf, A/60/L.49, 60. Tagung der UNO-Generalversammlung, 17. März 2006.

17 Wortmeldung von Peter Maurer anlässlich einer informellen Sitzung der Open-ended Working Group on the Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters related to the Security Council, New York, 19. Juli 2007, S. 2–3.

18 Botschafter von Chile und von Liechtenstein, Report to the President of the General Assembly on the Consultations regarding „the Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the Security Council and Other Matters Related to the Security Council“, New York, 26. Juni 2007, 6 S.

19 Wortmeldung von Andreas Baum anlässlich der 61. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Nationen, Restructuring DDA and DPKO, New York, 5. Februar 2007, S. 1.

20 Wortmeldung von Andreas Baum anlässlich der 61. Tagung der Generalversammlung der Vereinten Nationen, 1st Session of the resumed Informal Consultations of the Plenary on the Institutional Framework for the UN’s Environmental Work, New York, 18. Januar 2007, S. 2.

21 DEZA, Reformen im UNO-Entwicklungssystem. Verstärkte Koordination erhöht die Wirkung, Artikel, 28. Februar 2007.

22 Quelle : Bundesrat, Bericht 2007 über das Verhältnis der Schweiz zur UNO …, op. cit., S. 5640.

23 Quelle : Ibid., S. 5640.

24 Bundesrat, Aussenpolitischer Bericht, op. cit., S. 5539.

25 Swissinfo, Die EU setzt einen Fuss nach Bern, 3. April 2007.

26 Swissinfo, Die Grenzen des bilateralen Wegs, 30. September 2007.

27 Bundesrat, Aussenpolitischer Bericht, op. cit., S. 5539.

28 Integrationsbüro EDA/EVD, Föderalismusbericht : Weiterhin enge Zusammenarbeit Bund–Kantone in der Europapolitik, Medienmitteilung, 18. Juni 2007.

29 Bundesrat, Bericht des Bundesrates zu den Auswirkungen verschiedener europapolitischer Instrumente auf den Föderalismus in der Schweiz (in Erfüllung des Postulates Pfisterer _01.3160_ „Föderalismusbericht. Erhaltung des Föderalismus bei den verschiedenen europapolitischen Optionen“)vom 15. Juni 2007 (BBl 2007 5907).

30 Bundesgesetz über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas vom 24. März 2006 (BBl 2006 3529).

31 Friedliches Zusammenleben der Völker, Achtung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie, wirtschaftliche Interessenwahrung, Linderung von Armut und Not in der Welt, Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (Quelle : Bundesrat, Aussenpolitischer Bericht 2000. Präsenz und Kooperation : Interessenwahrung in einer zusammenwachsenden Welt, 15. November 2000 [BBl 2001 261]).

32 Perspe aktstab in d1ot altung, Herausforderungen 2007–2011 – Trendentwicklungen und mögliche Zukunftsthemen für die 1ot politik, Bern, 3. April 2007, 199 S. Eine Synthese des Berichts ist auf der Website in d1ot kanzlei einsehbar, http://www.bk.admin.ch, 39 S.

33 Perspe aktstab in d1ot altung, op. cit., S. 85.

34 EDA, Die Aussenpolitik im Dialog, Bern, ohne Datum, S. 4.

35 Brasilien, Costa Rica, Demokratische Republik Kongo, Ghana, Israel, Japan, Kanada, Mosambik, Neuseeland, Portugal, Russland, Schweden, Türkei, Ungarn, Vereinigte Arabische Emirate, Vietnam.

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Zitierempfehlung

Papierversionen:

Tschumi Canosa, X., 2008. Aussenpolitik. Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik 27 (1) : 3-13. Genf : The Graduate Institute.

Online-Version

Xavier Tschumi Canosa, « 1. Aussenpolitik », Schweizerisches Jahrbuch für Entwicklungspolitik [Online], 27-1 |  2008, Online erschienen am: 22 März 2010, abgerufen am 14 Dezember 2017. URL : http://journals.openedition.org/sjep/66

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Autor

Xavier Tschumi Canosa

Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut universitaire d’études du développement

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