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Recensions

Les collectivités territoriales sur le fil

Compte-rendu de : « Disparités et déterminants des dépenses sociales des départements ». Guy Gilbert, Alain Guengant, Yvon Rocaboy, Benoît Le Maux, Danièle Moret-Bailly, Luc Alain Vervisch. Rapport pour la MiRe-DREES, juin 2010
Laurence Ould Ferhat

Texte intégral

Introduction

  • 1 Patrick Le Lidec « Les relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales : un (...)
  • 2   En 2010 le Conseil général de la Seine-Saint-Denis a décidé de voter un budget en déséquilibre, i (...)

1Après deux décennies de relative prospérité et de désendettement, les départements traversent depuis quelques années une phase de turbulence financière dont les causes sont connues et relèvent principalement des transferts de compétences liés à « l’Acte II » (2003-2004) de la décentralisation, accroissant le poids de dépenses sociales fortement évolutives. La dégradation des finances locales s’est accélérée plus récemment avec la stabilisation des recettes départementales par l’effet conjugué de la stagnation des dotations de l’État (« pacte de stabilité »), de l’instauration du ticket modérateur plafonnant la taxe professionnelle, puis de la suppression de la taxe professionnelle en 2010. Le tout sur fond de crise économique - montée du chômage depuis 2008 - et immobilière - baisse des droits de mutation depuis 2008. Déconnexion entre des « charges » dynamiques et des recettes figées, en particulier pour les départements ayant les indices de précarité les plus défavorables et contraints de recourir à la fiscalité pour financer des dépenses sociales élevées : c’est l’effet de ciseaux qui s’impose aujourd’hui aux conseils généraux, préjugeant de déséquilibres structurels à venir. Sommés de réaliser des arbitrages impopulaires qui risquent d’avoir un coût électoral élevé1, les élus locaux n’ont cessé de contester les modalités de compensation financière imposées par l’État2.

  • 3 Ce n’est pas le cas des régions dont la situation financière est jugée relativement homogène dans (...)

2Pour autant, et malgré la péréquation opérée au niveau des dotations de l’État, tous les départements ne sont pas égaux devant la difficulté et les dépenses par habitants diffèrent d’un département à l’autre et d’un poste de dépense à l’autre3. Si on connaît la donne générale, on évalue mal, au niveau micro-économique, la dispersion des budgets des départements et ce qui favorise d’éventuelles inégalités. Autrement dit on connaît mal l’impact des transferts de compétence, notamment en matière d’aide sociale, sur les disparités financières des départements. Alors que les dépenses sociales ne cessent d’augmenter du fait de l’afflux des bénéficiaires (notamment des chômeurs en fin de droit ou des personnes âgées dépendantes), il y a un enjeu à savoir comment les départements ont absorbé les effets de la seconde décentralisation et les différentes manières dont ils y ont fait face compte tenu du principe de libre administration des collectivités territoriales. Les réformes de décentralisation sur fond de crise pourraient avoir aggravé les inégalités entre les départements et ces inégalités pourraient avoir trait au poids des dépenses sociales dans les budgets départementaux.

3Le rapport de recherche en économétrie dont il s’agit ici rend compte de cette préoccupation pour évaluer la gestion différenciée de la décentralisation de 2004 selon les départements, et les déterminants de ces disparités. Il analyse des données longitudinales qui vont de 1996 à 2006. Il constitue le premier volet d’une recherche en trois temps et tente de répondre à la question suivante : « Pourquoi les dépenses par habitant diffèrent-elles entre départements, et quel rôle jouent les dépenses sociales » ? Dans quelle mesure ces disparités sont-elles « tirées » par le niveau de richesse des territoires et par les besoins sociaux de leurs habitants ? Quelles conclusions pouvons-nous en tirer en matière d’inégalités territoriales issues de la décentralisation des compétences sociales ?Cette recherche économétrique aux abords austères et qu’on ne peut soupçonner d’être partisane révèle quelques surprises et soulève d’importants enjeux politiques de justice sociale.

Les auteurs rappellent en quoi consistent les dépenses d’aide sociale des départements, composées d’allocations individuelles, des prix de journée pour le financement des établissements, et de frais de personnels employés par le Conseil général pour l’aide sociale (assistantes familiales pour l’aide sociale à l’enfance), dans les secteurs des personnes âgées, personnes handicapées, des familles et du RMI (ex. RSA). Ils rappellent les facteurs pouvant influer sur leur montant selon les départements.

Les dépenses sociales sont définies comme les allocations de solidarité ou les aides sociales délivrées à la famille et à l’enfance, aux personnes âgées et personnes handicapées, et aux érémistes. Les dépenses (de fonctionnement) non sociales sont « les dépenses de fonctionnement pour les collèges (y compris transports scolaires) et les autres services départementaux (voirie, développement économique, sport, culture, infrastructures etc.)». Les dépenses d’investissement et financières sont à part.

Caractérisation des disparités financières entre les départements

4La recherche met en évidence les écarts de dépense entre les départements, une fois les effets de population neutralisés (dépense par habitant). L’utilisation d’un indicateur synthétique de disparité (coefficient de Gini) permet de constater la relative homogénéité des budgets globaux entre les départements et dans le temps, équilibre budgétaire oblige. Cependant, lorsqu’on regarde de plus près les postes de dépense, il est visible que la structure de la dépense totale est très inégale d’un département à l’autre et que des arbitrages sont effectués entre dépenses catégorielles plus ou moins contraintes. Celles-ci sont soumises à des effets de substitution qui permettent une compensation des budgets aux niveaux globaux. Ainsi lorsque les dépenses d’aide sociale s’élèvent au rythme des créations ou des transferts de prestation (APA, RMI…), la part des dépenses non sociales diminue. Par conséquent, l’alourdissement des dépenses sociales obère les capacités de financement d’autres dépenses publiques, par exemple pour la culture, l’éducation, les infrastructures ou le développement économique. C’est le cas en particulier des dépenses financières et d’investissement, auxquelles les départements doivent renoncer, faute de moyens disponibles, pour se concentrer sur leurs dépenses sociales incompressibles. Autrement dit ce sont les dépenses d’investissement et financières qui pâtissent le plus de la hausse des dépenses sociales, car elles servent de variable d’ajustement. D’un point de vue d’action publique, jouer sur la composition de la dépense globale représente donc une stratégie financière pour juguler la hausse des dépenses sociales, au risque que s’accroissent les disparités de développement entre les départements.

5Ces effets de déplacement d’une dépense à l’autre sont néanmoins atténués lorsqu’on confronte, non plus les dépenses totales, mais les dépenses par habitant. D’autres profils de dépense apparaissent alors, où certains départements conjuguent une faible dépense par habitant aussi bien d’ordre générale que sociale, gérant des budgets par habitant relativement bas (Yvelines, Ain, Seine-et-Marne, Ille-et-Vilaine etc.), tandis que d’autres départements conjuguent une forte dépense par habitant sur les volets social et non social (Lot, Corrèze, Hautes-Pyrénées, Corse-du-Sud etc.). Notons que les dépenses sociales, relativement plus homogènes que les autres dépenses d’investissement et de fonctionnement non sociales, contribuent moins qu’elles aux différences de dépense (par habitant) entre les départements (12 % contre 42 % pour le fonctionnement et 46 % pour l’investissement jusqu’en 2003), mais que la décentralisation change la donne en augmentant la contribution des dépenses sociales à la variance (27 % contre 36 % pour le fonctionnement et 37 % pour l’investissement depuis 2004). L’aide aux populations en difficulté devient donc progressivement un facteur discriminant de la dépense par habitant, et de ses aléas selon les territoires.

6Comme pour les budgets, les taux de croissance des dépenses départementales, en élévation constante (plus 5,25 % en valeur entre 1996 et 2006), et leurs écarts types, indiquent que les variations entre les départements sont plus importantes quand elles concernent les composantes sociales ou non sociales de la dépense que lorsqu’elles concernent le taux de croissance moyen des dépenses totales. De surcroît les taux de croissance fluctuent plus ou moins d’une année sur l’autre selon les départements. Il existe finalement une hétérogénéité considérable entre les départements quant à la croissance de leurs dépenses.

Les études économétriques d’élasticité ou la recherche des déterminants des disparités de dépense entre les départements.

7Après avoir établi le constat des disparités budgétaires des départements, les chercheurs construisent un modèle économétrique de calcul d’élasticité pour expliquer en particulier les variations entre dépenses sociales et dépenses non sociales et leurs éventuelles interdépendances. Après l’utilisation de tests et la résolution des problèmes liés notamment à l’utilisation de panels, le modèle est jugé robuste.

8Conformément à la théorie économique du consommateur rationnel, les chercheurs modélisent le comportement du département en partant du comportement des habitants-contribuables-électeurs, l'intérêt public étant défini alors comme la somme des intérêts particuliers.

  • 4  Cette interprétation a été rédigée avec l’aide de Tristan Poullaouec, et de Dominique Ould Ferhat.

9Il est possible de résumer ainsi, à la place des auteurs qui ne le font pas, le raisonnement qui soutient le modèle4. Les électeurs veulent des allocations, ils ne sont pas totalement contre le bien public ("pour des raisons diverses"). Le montant des allocations qu'ils souhaitent voir attribuées dépend du "prix que ça leur coûte". Ils sont altruistes dans une certaine limite, mais raisonnent comme des consommateurs quand ils votent. « Le prix que ça leur coûte », ce sont les impôts supplémentaires entrainés par une augmentation des allocations (plus conséquentes et/ou attribuées plus largement). Ce montant consenti par l'électeur-décideur-consommateur dépend aussi de ses ressources (les salaires déduits des impôts). On modélise le comportement d'un électeur, on suppose que tous raisonnent comme lui, et que la collectivité territoriale ne fait que suivre les "décisions" de cet électeur.

10La recherche s’attache alors à comprendre comment varie la "demande d'allocations" concédée par les électeurs lorsque les impôts nécessaires au financement de ces allocations augmentent suite à une hausse des bénéficiaires, et ce afin d’en déduire l’attitude du département face aux dépenses sociales et non sociales. En économie, l’élasticité-prix directe est définie comme la sensibilité de la demande d’un bien à une hausse des prix, et mesurée par un rapport de variation. Un bien est dit inélastique lorsque sa demande reste inchangée quand les prix augmentent. L’élasticité est dite négative quand la consommation d’un bien diminue à mesure que son prix augmente, et positive quand, paradoxalement, la demande réagit positivement à une augmentation des prix.

11Il s’avère que l’élasticité-prix directe de l’allocation est négative. Cela signifie que lorsque le prix fiscal, autrement dit l’impôt, augmente (de 10 %) suite à une augmentation du nombre de bénéficiaires de l’aide sociale, le montant des allocations baisse (de 6 %). C’est ainsi que les départements ajusteraient leur dépenses, en s’adaptant au raisonnement de leur électeurs-contribuables qui consentent un effort financier pour les allocataires à condition que leurs allocations baissent quand les impôts augmentent. Ce mécanisme correspond à ce que sont effectivement les dépenses par bénéficiaire selon le nombre de bénéficiaires d'un département à l'autre, plus faibles lorsqu’il y a beaucoup de bénéficiaires. Pour autant, l’élasticité est faible (<1 en valeur absolue). Autrement dit elle n’est pas assez forte pour que la baisse du montant de l’allocation compense la progression du nombre de bénéficiaires, et la dépense sociale augmente tout de même (de 4 %), mais moins fortement que si le montant de la prestation restait inchangé. Cette stratégie départementale pour amortir, aux yeux des contribuables, le poids des dépenses sociales, est un autre résultat intéressant de la recherche, à la fois au point de vue économétrique et politique. Ainsi que l’effet limité de la rationalité économique sur une dépense sociale qui « augmente inexorablement » devant la pression du besoin. Et le fait que les allocataires soient individuellement pénalisés par la minoration de leur allocation lorsqu’ils résident dans des départements où ils sont plus nombreux.

12Concernant les effets d’interaction entre les types de dépense, les auteurs montrent que la dépense pour des biens publics non sociaux est sensible à l’augmentation de la dépense sociale. C’est alors l’élasticité prix-croisé qui joue positivement. En économie, l’élasticité prix-croisé est positive lorsque l’augmentation du prix d’un bien entraîne la demande d’un autre bien. Ainsi lorsque le coût du social augmente pour les contribuables (+10 %), et que le coût unitaire de l’allocation baisse (cf. infra), les autres dépenses augmentent parallèlement (+2 %), car les dépenses sociales et non sociales sont "substituables" au sens économique du terme. La générosité sociale d’un département tire donc toute sa dépense de fonctionnement, sociale et non sociale, vers le haut. L’interprétation de ce phénomène n’est néanmoins pas fournie. Nous pouvons formuler l’hypothèse selon laquelle les départements où la difficulté sociale est prégnante utiliseraient leurs compétences générales pour offrir à la population des prestations supplémentaires aux aides sociales, délivrées ou non sur critères sociaux, comme des aides pour les jeunes ou des subventions aux associations.

13Quant à l’élasticité-revenu, elle est positive, c’est-à-dire qu’une amélioration du revenu moyen des habitants (+10 %) accroît la dépense de service public par usager, à la fois pour le secteur social (+1,6 %) et non social (9,6 %). Remarquons que la corrélation est plus forte entre enrichissement des habitants et dépense non-sociale, bénéficiant à l’ensemble des habitants, qu’entre enrichissement et dépense en direction des déshérités. Le modèle est ensuite testé pour chaque département (graphiques délivrés en annexes). Puis, la méthode de décomposition du coefficient de corrélation multiple R2 est utilisée pour établir la part de chaque variable explicative (ressources, besoins, décentralisation, autre variables) dans l’explication des disparités de dépense par usagers. Les chercheurs en concluent que le poids des dépenses sociales, lié au nombre de ressortissants de l’aide sociale, explique une grande partie de la variance entre les départements, ainsi que la décentralisation du RMI.

14Après avoir réalisé l’étude économétrique du social en général et vis-à-vis du non social, les chercheurs « désagrègent » les dépenses sociales entre les différentes cibles de l’action sociale (famille, handicap, vieillesse, insertion) pour analyser leurs déterminants propres ainsi que leur substituabilité au sens économique du terme, autrement dit leurs variations interdépendantes. Comment réagissent les 4 risques sociaux par rapport à une poussée du nombre de bénéficiaires ou hausse du prix fiscal ? L’effet-prix direct de l’allocation théorisé plus haut tient pour les trois risques - famille, personnes âgées, personnes handicapées - mais ne tient pas pour le RMI dont les montants sont fixés nationalement et ne peuvent varier d’un département à l’autre. Pour ces trois risques, une augmentation de 10 % des bénéficiaires se traduit par une réduction de l’ordre de 5 à 6 % de la dépense par bénéficiaire. L’élasticité croisée, elle, joue négativement, mais elle est de faible ampleur lorsqu’elle est significative (autour de 1 %). Les allocataires d’un secteur donné sont relativement épargnés lorsque les allocataires d’un autre secteur sont plus nombreux et les personnes âgées semblent les mieux protégées de tous.

15Une étude économétrique illustre enfin, pour chaque risque social, les arbitrages entre hébergement en établissement (plus onéreux) et maintien à domicile (plus économique), selon plusieurs variables explicatives, de besoin (proportion d’allocataires du social) et de ressources (revenu moyen des habitants, taux d’intérêt – pour la construction de structures d’accueil, taux de subvention de l’État avant 1984 – pour le poids du passé). Les pratiques sont hétérogènes selon les secteurs du social. Pour résumer, un département dont la ression sociale qu'ils 2ense F soé)/a> 'effets "la mins conteue du mointien à domicile (ans les secteurs desla famille et e la vaeillesse, iais e soointinir.les personnes andicapées -ans des dtablissements, Les pariables ee ressources (nintluercentrquant à llles iue les dépenses d’aébergement eour les tersonnes âgées : un eélévation cu retionfiscal(par tdes impôts)(ans le dépense pablique,)minoraela part de cépense dedige d l’aébergement eor rapport a mointien à domicile ,tout domme lestaux d’intérêt qi aux2ense Fe coût duela construction Un eélévation cu revenu moyen davorise daucontraine le bchoixpour l’iébergement ,ainsi que les dubventions areçue par le Cépartement et les dubventions adÉtat avant 1984

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Analyses en composantes principales et typologies des profils de dépense des départements

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Les aonctionn sociales erincipales ees départements et 20036qolon leeACP/p>

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72La recherche s’ast enployés,à ltablir laaipleur les disparités detre dépenses sociales et don-sociale, ees départements et à llncomprendre ce, eessorti, en stilisatt des hariables explicatives,de besoin (pombre de bénéficiaires d'usecteur social (oudptulation et de ressources(revenu ,dubventions ,retionfiscal) Le modèle ehéorisue auparaiî fixale detuxplique une gartie dmportantesdesla variance UL pifférencien de lesoin (ntre les départements qxplique u2 % des bisparités de dépense en pe pifférencien de lassources(n dtplique u3 % La gointi de la rariance esexplicqe négnmoins pas les dopcisfiités pocate . CIleessortide jeste repherche suesles pesoins,socialx eroissanctssur uneaerritoirese+10 %), eême (ompenses par une aaisse du mrix de j’allocation tndividuellem,se traduitsnt eor rn eélévation con soulenent des hudgets aocialx e(+ %),iais eussi de hudgets aon sociaux e+2 %), CIleuparaiî fgale ent que su revenu moyen des habitants (épendant les desoins,socialx ,(oinsdr dns les sépertements s cachess», cetle montant donsenti paurrl’asager, lus écevé 121/span>Le césultat ces dtades économétriques dont aoncfires par laestypologies dui sopose ntees départements eachess lrusivestisseens le tdomine locial e des départements alus dodetes divestissesoitens l’eide aux pamilles et dux érémistes.dns les sépertements surbinsi,(soitens l’eide aux personnes âgées et pux pandicapées -ans des jépartements orurax De césultat csint ficues de jepherche shmme lcelui-l parmettent u’élcairesrla dépisionssablique,esnparmettent de libles les jépartements ole (lus ffragies ?;ils sot épé reo)seens le tapport de vPar e lJaett ur les vinancem jépartementsae, eesms au pPesmss lMiismre enf20010 (p.11)

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