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Princípios constitucionais do ordenamento do território

The constitutional principles applicable to spatial planning
Principes constitutionnels de l’aménagement du territoire
Principios constitucionales de la ordenación del território
Fernanda do Carmo
p. 99-121

Resumos

O presente artigo tem como objetivo analisar o posicionamento do ordenamento do território na Constituição da República Portuguesa, considerando os princípios e fundamentos constitucionais e os desenvolvimentos introduzidos pelos processos de revisão. Com este objetivo analisa-se a inscrição do ordenamento do território como tarefa fundamental do estado, bem como a sua associação aos direitos à habitação e urbanismo e ao ambiente e qualidade de vida, à promoção do desenvolvimento económico e social e da coesão territorial e à concretização dos princípios da subsidiariedade, autonomia, descentralização e participação, apresentando-se uma leitura de contexto das alterações verificadas. Conclui-se que o estatuto constitucional do ordenamento do território é amplo, demonstrando uma importância social que não é reconhecida na sua aplicação prática.

Constituição da República Portuguesa, ordenamento do território, habitação e urbanismo, ambiente e qualidade de vida, desenvolvimento económico e social, região-planeamento

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Texto integral

  • 1 Segundo Miranda e Medeiros (2006: 185), o texto constitucional apresenta uma sequência programática (...)

1A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o ordenamento do território como um fim a prosseguir pelo estado1 no quadro dos princípios constitucionais fundamentais.

2O ordenamento do território é uma política pública transversal que integra objetivos de organização territorial e desenvolvimento socioeconómico e tem repercussão em múltiplas áreas da vida social e económica. A importância e a transversalidade desta política pública ficaram implícitas no texto constitucional originário, de 1976, e foram depois evidenciadas nas revisões constitucionais de 1982, 1989 e 1997, estando hoje consagrado “assegurar um correto ordenamento do território” como uma das tarefas fundamentais do estado, nos termos do artigo 9.º, alínea e, da CRP.

3A tarefa de assegurar um correto ordenamento do território assume, por sua vez, dimensões fundamentais para a concretização de princípios e objetivos expressos em três grandes domínios constitucionais, o dos direitos e deveres sociais, o da organização económica e o da organização do poder político.

4Numa primeira dimensão, o ordenamento do território encontra-se expressamente inscrito nos direitos e deveres fundamentais como uma incumbência atribuída ao estado, partilhada com as regiões autónomas e as autarquias locais, no sentido de assegurar a efetivação de direitos e deveres sociais, designadamente o direito à habitação e urbanismo (artigo 65.º) e o direito ao ambiente e qualidade de vida (artigo 66.º).

5Todavia, enquanto objetivo e tarefa do Estado, o ordenamento do território não se esgota no estipulado nos artigos 65.º e 66.º. Na parte da organização económica e no quadro dos objetivos da promoção do desenvolvimento económico e social encontramos importantes referências constitucionais que apelam ao ordenamento do território, enquanto base e instrumento privilegiado do desenvolvimento territorial. Esta ligação é salientada por Miranda e Medeiros (2006: 192) e por Garcia (2010: 27) que frisam a relação entre a tarefa de efetivação dos direitos sociais referidos (artigo 9.º, alínea e) e a promoção do desenvolvimento económico e social.

6Assim, numa segunda dimensão, no quadro da organização económica, a tarefa de assegurar um correto ordenamento do território assume uma importância evidente: quer para a aplicação do princípio do planeamento democrático do desenvolvimento económico e social (artigo 80.º); quer para a realização de incumbências materiais, como as que visam a promoção do bem-estar e da qualidade de vida, no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável, e a promoção da coesão, orientando o desenvolvimento e eliminando diferenças económicas, sociais e territoriais; quer para a realização de incumbências operacionais, como as que visam a criação de instrumentos de planeamento e a integração de preocupações de racionalidade e sustentabilidade na utilização dos recursos naturais, no âmbito de políticas setoriais de interesse económico e, também, dos objetivos da política agrícola (artigo 81.º, alíneas a, d, j, m e n, e artigo 93.º, n.º 1, alínea d, e n.º 2). Ainda em matéria de organização económica sublinhamos a ligação entre o ordenamento do território e os planos de desenvolvimento económico, no campo dos objetivos e dos processos (artigos 90º e 91º).

7Numa terceira dimensão, ao nível dos princípios fundamentais e da organização do poder político, o ordenamento do território, por via do sistema de planeamento territorial e dos respetivos programas e planos, assume um papel instrumental relevante para a operacionalização dos princípios da subsidiariedade, da autonomia regional e das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública (artigo 6.º, n.º 1), bem como para a tarefa fundamental de assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais (artigo 9.º, alínea e).

  • 2 A Lei n.º 48/1998, de 11 de agosto aprovou a primeira Lei de Bases da Política de Ordenamento do Te (...)

8À luz dos princípios constitucionais, o sistema de planeamento consagrado na ordem jurídica portuguesa desde 1998, pela Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU),2 estabelece mecanismos e formas de interlocução de entidades e de conciliação dos interesses públicos nacionais e locais, prosseguidos pela administração central, regional e local, definindo um quadro legal que aponta para o exercício de competências partilhadas em matéria de ordenamento e desenvolvimento do território, em concretização dos princípios da organização do poder local e da descentralização administrativa (artigos 235.º e 237.º).

9Considera-se, pois, que é na triangulação de três domínios constitucionais — o domínio dos direitos à habitação e urbanismo e ao ambiente e qualidade de vida, enquanto direitos sociais positivos e de última geração; o domínio da organização económica, em matéria de desenvolvimento económico e social; e o domínio da organização do poder político, no que diz respeito à concretização dos princípios da subsidiariedade, autonomia, descentralização e participação, através do sistema de planeamento e gestão territorial — que o ordenamento do território se posiciona na CRP.

 O ordenamento do território como tarefa fundamental do estado

10A lista inicial das tarefas fundamentais do estado, como tal autonomamente identificadas no texto constitucional de 1976, restringiu-se ao enunciar de opções constitucionais básicas em matéria de independência, democracia e socialização, tendo sido depois revista e aumentada.

11O ordenamento do território foi expressamente identificado na CRP como um fim e tarefa fundamental em 1989, através da introdução da incumbência de o estado “assegurar um correto ordenamento do território” (artigo 9.º, alínea e).

12A inscrição do ordenamento do território nas tarefas do estado constituiu um corolário dos direitos e deveres sociais relativos à habitação e urbanismo e ao ambiente e qualidade de vida e reforçou as suas incumbências de efetivação destes direitos e de promoção do desenvolvimento socioeconómico, consagradas na CRP desde 1976. Com a revisão de 1989, o estado, ficou explicitamente comprometido com a realização do fim constitucional de assegurar “um correto ordenamento do território”, na margem de conformação que lhe é dada pelo termo “correto”.

13Esta inscrição veio fortalecer a posição do ordenamento do território no quadro constitucional geral e reforçar as obrigações do estado neste domínio, impelindo-o à prossecução ativa de ações de definição e aplicação de um correto ordenamento do território, quer enquanto fim a atingir, quer enquanto atividade específica a desenvolver, ao serviço da efetivação de direitos económicos, sociais, culturais e ambientais e do cumprimento dos objetivos de coesão económica, social e territorial. Miranda e Medeiros (2006: 191) referem, precisamente, que os direitos económicos, sociais, culturais e ambientais “dependem, em larga medida, na sua concretização, de condições de facto a obter e a construir”.

14Em termos de percurso evolutivo, salienta-se que logo na primeira revisão constitucional de 1982 foram incluídas nas tarefas fundamentais do Estado dimensões intrinsecamente ligadas ao ordenamento do território, como a defesa da natureza e do ambiente, a preservação dos recursos naturais e a proteção e valorização do património cultural, sendo a este grupo que, em 1989, foi acrescida a tarefa de “assegurar um correto ordenamento do território”.

  • 3 Embora o ordenamento do território não configure uma política comum, existe um historial de constru (...)
  • 4 Em 1986, sob a égide do ministro Valente de Oliveira, reformou-se o aparelho do estado com a criaçã (...)

15Este desenvolvimento reflete a influência do contexto externo após adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia, nomeadamente os desafios da política regional europeia e a influência dos referenciais concetuais europeus em matéria ordenamento do território,3 e traduz o contexto interno associado à reforma da organização da administração periférica do estado, encetada após 1986,4 que veio reforçar, no âmbito regional, as regiões-planeamento e a ligação entre o ordenamento do território, o ambiente e o desenvolvimento regional.

16Posteriormente, em 1997, foi não só enfatizada a tarefa de efetivar os direitos ambientais, com a nomeação destes a par dos direitos económicos, sociais e culturais, no âmbito da tarefa de promoção do bem-estar e da qualidade de vida, como foi também inscrita como nova tarefa “a promoção do desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional (artigo 9.º, alínea g). Esta revisão ocorreu num período de preparação da LBPOTU, publicada em 1998, e de preparação da lei de criação das regiões administrativas, referendada nesse mesmo ano.

17O estado ficou, assim, vinculado a praticar os atos e tomar as providências necessárias para alcançar os fins constitucionais do ordenamento do território e a criar as condições necessárias para a promoção da efetivação dos direitos sociais e dos objetivos de desenvolvimento territorial harmonioso e equilibrado, nomeadamente através do planeamento urbanístico e biofísico, mais ligado aos regimes de ocupação e uso do solo, e do planeamento estratégico, mais ligado às opções de desenvolvimento económico e social territorial.

18Concomitantemente o estado viu reforçada a sua incumbência de promover os quadros legais, os instrumentos e as vias organizativas para atingir estes fins, seguindo modelos de coordenação e partilha da sua ação com as regiões autónomas e as autarquias locais e de promoção da iniciativa, envolvimento e participação dos cidadãos e grupos sociais na resolução dos problemas nacionais., havendo forte expetativa na criação das regiões.

19Posteriormente ao referendo e na impossibilidade de prosseguir a instituição das regiões administrativas, as atividades de planeamento e gestão de âmbito regional mantiveram-se nas regiões-planeamento e na esfera de competências das Comissões de Coordenação Regional (atuais CCDR), por via da desconcentração administrativa.

20Na CRP o conceito de ordenamento do território consolidou-se em torno dos conceitos de urbanismo, ambiente e desenvolvimento regional, refletindo as filiações do planeamento territorial português: o planeamento urbanístico, o planeamento regional e o planeamento biofísico (Ferrão, 2010: 62-70; Campos e Ferrão, 2015: 7-31), mostrando capacidade de adaptação à influência europeia, nomeadamente no que se refere aos princípios da subsidiariedade e da coesão económica, social e territorial.

21É, assim, na conjugação de várias alíneas do artigo 9.º da CRP que deve ser entendida a tarefa do estado no domínio do ordenamento do território, designadamente as alíneas: e, que estabelece o assegurar de um correto ordenamento do território; d, que refere a promoção do bem-estar e qualidade de vida e da efetivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais; g, relativa à promoção do desenvolvimento territorial harmonioso; bem como da alínea c, que estabelece a necessidade de assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais.

 O ordenamento do território associado aos direitos à habitação e urbanismo e ao ambiente e qualidade de vida

22A parte I da CRP estabelece e desenvolve os direitos e deveres fundamentais das pessoas nas relações entre si e com o estado, detendo um forte poder conformador da ordem jurídica infraconstitucional e dando um importante contributo, em conjunto com a parte relativa à organização económica, para a definição do “tipo constitucional de sociedade”, como salientam Canotilho e Moreira (2007: 294).

23Sendo uma tarefa fundamental do estado, o ordenamento do território não é definido como um direito em si mesmo, delimitado em artigo autónomo, antes surge, neste capítulo, como um dever e um direito transversal, concebido como uma obrigação programática de política pública que prossegue a racional organização do território e o desenvolvimento socioeconómico harmonioso e sustentável e que proporciona condições para a efetivação de direitos positivos de natureza social, como é o caso do direito à habitação e urbanismo (artigo 65.º) e dos direitos e deveres de última geração, como é o caso do direito ao ambiente e qualidade de vida (artigo 66.º), bem como para atingir objetivos de desenvolvimento económico e social, como veremos no ponto seguinte.

24No caso do direito à habitação desde 1976 que a CRP estabelece que, para que este seja efetivado, incumbe ao estado “programar e executar uma política de habitação inserida em planos de reordenamento geral do território e apoiada em planos de urbanização que garantam a existência de uma rede adequada de transportes e de equipamento social” (artigo 65.º, alínea a). Resulta desta formulação uma incumbência de promover o ordenamento do território com base em planos de reordenamento geral (com a expressão “reordenamento” a frisar a necessidade de transformar uma realidade existente, de conotação negativa), a desenvolver a montante da elaboração dos planos urbanísticos reguladores da produção de solo urbano e da urbanização e edificação.

25Também no caso do direito ao ambiente e qualidade de vida o texto constitucional de 1976 atribui ao estado uma incumbência de ordenamento do território: “ordenar o espaço territorial de forma a construir paisagens biologicamente equilibradas” (artigo 66.º, n.º 2, alínea b). Neste caso a incumbência de ordenar o território assenta numa preocupação geral de génese biofísica e paisagística que não se esgota nem confunde com outras dimensões mais estritas ou setoriais da concretização deste direito, designadamente a poluição, a criação de parques e reservas e a classificação e proteção de paisagens e sítios, de forma a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturais e o aproveitamento racional dos recursos, salvaguardando a sua renovação e estabilidade ecológica.

26A leitura da Constituição permite-nos equacionar duas visões para o posicionamento do ordenamento do território no quadro dos direitos sociais fundamentais: uma visão do ordenamento do território como subsidiário do direito à habitação e do direito ao ambiente e qualidade de vida e via instrumental para a concretização destes dois direitos, ou uma visão do ordenamento do território menos redutora, que o posiciona como uma política pública transversal e estruturante da organização territorial e do desenvolvimento socioeconómico e, nesses termos, crucial para a boa concretização de direitos e deveres sociais fundamentais e para o planeamento do desenvolvimento económico e social num quadro de harmonia e equilíbrio territorial, sustentabilidade e bem-estar social.

27Defendemos esta última visão, que julgamos contextualizada à época da elaboração da CRP e reconhecida na alteração constitucional de 1989, com a inscrição da tarefa fundamental do estado de “assegurar o correto ordenamento do território”.

  • 5 Salienta-se, em 1976, o papel de Gonçalo Ribeiro Teles enquanto subsecretário de estado do Ambiente (...)

28Esta solução constitucional que considera o ordenamento do território como uma tarefa fundamental do estado a prosseguir em vários domínios constitucionais, com o recurso ao planeament ora ou eu-se contextualizada nas bradiçõeses filiações do ordenamento do território me Portugao, o planeamento urbanístico, o planeamento biofísico e o planeamento regional,eo nossidtais dascComunidados prfisscionais eratoes polítiois que do lngto do tampo participorame inflrencirsam a rdração da CRa, na sua oriem se naspPosterioeas revisõe.,

94Em reforça desta leitura salientaois que apisardma importância a prmbência que a produção de habitação assuia, em 1976,nqua do exisisamgtravassidos problemas de constração pecvárime i saubrse,efenóeanos de edificaçã i legalea necessidadsi acrescidos pel rretorno vas x-ecolonis), o texto originário da CRP não seelimivou afoamentre a produção de solo urbano por via em planos de urbanização, antes reforçou a necessidade de enqudurar o planeamento urbanístico eae identificução de solo urbano ms visões de ordenamento geral do territóriP.

20Esoecomo de 172P.

>1A formulação constitucional reconheeus ao ordenamento do territórie um papel transversal e fundamental para a concretização do direito ao ambiente edeste eus à política de ambiente uma visão ampime ioivadora, numa verspetiae biofísica e socioeconómica.Fradgaos (2015:1331) refera que a valorização ar paisagme no âmbito ao ordenamento do territóriereapresen ou umaienovação concetuel e queda introdução dis qustiões ambientaisnos processs de ordenamento territorial foi um os rspeoes maismarc antesidos políticas públicso n qulem períodote no que se lhesseguuP.

25Também Canotilho e Moreira (2007:322o e845) e Miranda e Medeiros (2006: 341)o salientamo paso do direito ao ambiente no texto constituciona,a frisando ocacráder ciobeirouedalabodsagme ioivadoro da associação entre ambiente e qualidade de vida que, numa compemensã, anpropcrêtrica do ambiente,elevma a con agr-lio como direito fundamenta.> Segundo Canotilho e Moreira (2007:855a), a Constituição aponta para uma visão re ambiente que considera sistemse ecológioie,ofísicie, biológioil e ratoes económicos, sociais e culturais, encrtrando uma compemensã, estruturl-fnuncional de ambiente m, que os sistemse r os ratoessão ilteritivos entre si e prodzem sfceitos dirnta ouin dirntamentesobere a qualidade de vidP.

23

As alterações constitucionaisndestes dois(artigos ocorrrsam nas revisõesdde 1982, 1989 e 1997, regsntando-se uma evolação a con agvação dos direitos à habitação e ao ambiente e qualidade de vida que nãoafeivou a visão inicial do ordenamento do território, antes pel contnário, reforço-dP.

54No caso do direito à habitaçãodas alterações inicieram-se na revisão de 1989, com a rtiruada ias renções à socialização do solo urban9, através da suanracionalização eomunicipalização, A avdor o recurso s instrumentos de expoprliação dos solos urbaoes necessártos à urbanização, maneando-sendesta base erate 1997,ia atribiução de o estado e das autarquias locais exerveree o fjetivo contsolo do pr que moabilsártP.

64Em 199o ocorreu uma revisão mais prfgunda do direito à habitação e a definição do papel o estad.> Em primeio lugrar a píagvfes do artigo 65.º foi alterdca, psisando de Hhabitaçãs” paraae Hhabitação e urbanisme”,rdando ao enunciar deste direito uma conotação mais vasa ue contentnea com asppreocupações de política urbaza e ecohSendomrelhr om reforça o planeamento urbanístico, nos termos das alterações inscritisnosocopos do artig. PparaFradgaos (2015:153a), “a autonomização do urbanismo como aspeoo partiulpar do ordenamento do território espee instrumentoreapresen o,r a partardmrqua, uo nomo paradgm a qunito aomodo dedenariar as realidadse territoriai). Reconheeendo a espetifilidade dis qustiões urbazs, no quadro da organização territorial s”

71A revisão de 199o introduzuo um quadro explício de obrigações partilhadas entre o estado, as regiões autónomas e as autarquias locais, quern a construção de habitação social e económics, assuiando-sendeseo campo um papel de prestadrs, quern a regulamentação e isaposibilização do solo urbane para os e mais fins habitucionaise, outnos, asiente no planeamento urbanístico enae expoprliação es solos para fins de tbilidade pública urbanístias, assuiando-semrqua,nessuncilrmente, um papel de reguladoP.

86Assim, a partar 199o ao estado incumbo: Ppromoveo, em celaboração com as autarquias locais, a construção de habitaçes económimas e sociail” (artigo 65.º, n.  2, alínea b).Eo nos e mais âmbitso: Oo estado, as regiões autónomas e as autarquias locaia defieom as reraes de ocupaçã,e usoee transformoção dos solos urbaoeo, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro dos lisz respei antes ao ordenamento do territórie e ao urbanismo e procrdem às expoprliações dos solos que se rvelgme necessárias à ritsfiação es fins de tbilidade pública urbanístial” (artigo 65.º, n. 4)l, sendo garantdfa “a participação dos interesvadoenae elaboração dos instrumentos de planeamento urbanístico ed e quis quer outnos de planeamentoofísico do território” (artigo 65.º, n. 54).

Emssuae, em 199l a Constituição consagvoudo urbanismo como um direito e os planos urbanísticos como os princicaia defiiadores o aproveitamento urbanístico do solo e a dimensãd social a prpariedade prirdca, numa verspetiae mais vasa doe queda a habitaçã6, e refiormoa o ordenamento do território como uma política públicalabrngmente, asientesobertuidonumo sistema de planeamento e num quadro de competências partilhadas entre o estado, as regiões autónomas e as autarquias locail.

1Asemblevia da Repúblic.o Canotilho e Moreira (2007:8381) refere, precisamente queaA Constituiçãoimpiõa ao estado, às regiões autónomas e às autarquias locais,d e ecrddo com a rrspetiae esfera de competênciasnogmovento do território, a definição ae ocupaçã,e usoee transformoção dos soloo.

27Docorre, pois, da CRP um betoaeraua delimbeedade para queno quadro legal do ordenamento do território e urbanismo delimie ae esfera de competênciasueno âmbito deaxtuação es cada nível te podeo, naturlamente no quadro depreserve de competências,d e ecrddo comaos princípios constitucionais fundamentais e da organização do poder políticl e tendo orz respeitono quadro infraconstitucional que destes Docorr.

54Em 1976 as incumbências ao estado inclursam a de “ordenar o espaço territorial de forma a construir paisagens biologicamente equilibradas” (artigo 66.º, n.º 2, alínea bm, a paa com as de prvenuir o contsotre a poluiçãece aeroisão,dea criar e desenvolvre reservas e parques naturais e classificir paisagens e sítios, demodo a garantir a conservação da natureza e a preservação de valores culturai8, e de promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovação e estabilidade ecológica.

Em 1989 e 199s esta incumbência geral de ordenamento foi prfgundidP.Nma primeira ata oro “ordenar o espaço territorias”deu lugrar a “ordenarde promover o ordenamento do território, tendo ms vitma a crirnta locarização aas atividadee, um equilibrade desenvolvimento socioeconómics”ea, na segundo, o objetivofional de alcançar “paisagens biologicamente equilibradas”deu lugrar do de valorização ar paisagmr”.

Por via do direito ao ambiente e qualidade de vida o deverdde ordenamento do território assuiu, em 198o uma formulação modrna, no quadro da formulação do(artigo 66.º, n.º 2, alínea b

Depois destaaxtualilação do conceito de ordenamento do territóri,a realizada em 189e, em 199l foram introduzadas no âmbito ao direito ao ambiente e qualidade de vida outras dimensões contribiantesite uma visão etuel do ordenamento do território, designadamente oadeitamento introditório, qua frisa queno direito ao ambiente éassegurdoe no quadro de um “desenvolvimento sustentáves” (artigo 66.º, n.º 1),ue A inscrição do “respeito pelo princípio ta sovidariedade entregterações”n a promoção do aproveitamento racional dos recursos (artigo 66.º, n.º 2, alínea ).

Em 199oisão Ainda acrescidosenovas incumbências importante>, relacion dascCoe a qualidade ambientls urbaz,a a concretizr, em celaboração com as autarquias locais, com a integração de objetivos ambientaisnaos políticasdde âmbito setorils, com a promoção da duicução ambientls e com o assegurar de uma políticafisnnal que comatsibili e desenvolvimento com proteção ao ambiente e qualidade de vida acrescid),ue Ainda a obrigação do estado deassegurar o direito ao ambiente “cee o envolvimento ea participação dos cidadãos” (artigo 66.º, n.º 1).

01A revisão de 199o reforçou a ampltuade da política de ambientecma associaçãocee o ordenamento do território, mo partiulpar através do desenvolvimento anoução dedesenvolvimento sustentávesde de sovidariedade entregteraçõe de deiontegração disppreocupações ambientais em t aas os políticao, donotando a influência doRrelatório da ComissãoMgunrialsobereMveioAambiente eDdesenvolvimente, de 197,o e a Coeferêncie lo Rte, de 192,suenosfceito da aoação dosstravadoe europeus o dis dirnsvaas de política de ambientecEuropeis.

 O ordenamento do territórion a promoção do desenvolvimento económico e social e da coesão territorial

1A organização económica é u a parte da Constituição que se relaciona estecitamente coe os direitos e deveres sociais e, nesga medida, tambémcee o ordenamento do territórisnaos suas dimensõesofísice de de desenvolvimente, no quadro do princípio constitucional o planeamento democrátio do desenvolvimento económico e socias” (artigo809.º, alínea e).

As incumbências etueamente atribuídas ao estado como erioitsárias no âmbito económico e social evidencim, bem a ligaçãocee o ordenamento do território, nomeadamente as d:o “promover o uamento do bem-estar social e económilo e a qualidade de vida das pessoao, mo espetial dasmcaia ds avdohecids,e no quadro de uma estratégia dedesenvolvimento sustentáves;o “promoverda coesão económico e socialdde todo o território naciona,e orientnodo o desenvolvimento no sentido ocrescimento equilibrade de todse os eatoes s regiõesea eliminendo progcessvaamente as iefereçias económimas e sociaie entrea clidade eno campoes entre olritonal e o interios;o criardos instrumentos juríditos eatcnlicos necessártos ao planeamento democrátio do desenvolvimento económico e socias”te, iundo, as d:o radutar uma política nacionalade eergida, coa preservação dos recursos naturais edoe equilíbrio ecológiossl; e radutar uma política nacionalaca guda, coa aproveitament,e planeamento e gestão racional dos recursoshrírlicos” (artigo819.º, alínesa ad, , ).

A rdração original de 1976 apresentvaoapenaos um fundamento geral da organização económio- social que rometae para o desenvolvimento aas relaçõesdea produção socialstas ue estabeleiao um quadro de planeamento m, que e Pplans”( estruturdisnaosnfiguzesdea lngtoe médido pazto entue)e orientva,e coordenvar e isncipienvda a organização económico e socialdo pfíl (artigo 16.º, n.º 2,eo artigo 36.º).

e).

Assim, em 197 jiesue estabeleiao que do estado incumbo “promover o uamento do bem-estar social e económilo e a qualidade de vida das pessoass2, tendo side, em 1997, acresientad, que esta promoção deve realizra-se no quadro de uma estratégia dedesenvolvimento sustentáves. >Também as incumbências de “orientra o desenvolvimento económico e social no sentido de um crescimento equilibrade de todse os eatoes s regiões”to ueliminro progcessvaamente as iefereçias sociais e económimas entrea clidade eno camps2,jie estevmaapresenese no texto de 1972, tendoias rsrmas sidoaogcigadas em 198o se, alteraçãodde centú te, d pois,se,(205,oadeit dascCoe a rençoa a iefereçias entre olritonal e o interiosse, com a introdução o objetivodbo “promação a coesão económico e socialdde todo o território nacionar”.

Em 199oaxtualivoa-sefigueamente a formulação ma incumbência de planeamento inscrita em 1976, subntituando-sema rençoa à criação de usttruturos jurídiaos eatcnlidas” orz instrumentos juríditos eatcnlicosse,aepreferêncie à insaueraçãoddeumo sistema de planeamento democrátio da ctonomis” orz planeamento democrátio do desenvolvimento económico e socias”.

Em matéria de políticas setoriaio, as referências à aoação de uma política nacionalade eergidsea à aoação de uma política nacionalaca guds surirsa,a rrspetiarmente, em 198ode 199.

Ds refeir, que em 197oosajsusaumentos introduzaoosstouxersa,antls como socrdus no capítulo dos direitos e deveres sociai,o nomia dssiderttos ao nível as incumbências ao estado, designadamente a necessidade de enqudurar a promoção do bem-estar económico e social e da qualidade de vida das pessoae numa usttratégia dedesenvolvimento sustentáveso, rmdetendo-se paraaesidica de harmonilação do crescimento económico m respeito pe a preservação do ambiente e recursos naturais epdelossfceitossobere segteraçõe fruturosE ireitera-se que foi em 197 que se inscdeveu uma nova tarefa fundamental do estado no âmbito aos princípios fundamentai,l no sentido de “promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacionass” (artigo 9.º, alínea g).

g).

ão bsntantm a rddução sigrilicativa da importância o planeamento económico e socia6, enquanto processs de diração a transformoção ds usttruturos económimas e sociaio, e doPplan6, enquanto instrumento impoietivodborlevcada formxtividadsmcnteria6, trziada pe as secessvaas revisões constitucionai), como é salientndo orz Miranda e Medeiros (2006: 31-13 1),ue Canotilho e Moreira (2007:103 1), podrmos regsntr, que esvsagtrandas alterações, ligaias à alteraçãodde cecteção ao model dde sociedad,e nãoafeiirsam subntnocieamente a formulação os objetivos dedesenvolvimento económico e sociasmcnteriau a alcançar comaos lbaoeo, maneando-semubito aonessuncilr estabeleido, em 197).

Estaprebilsêncie pode ser xpblicada pelo objetivoddo desenvolvimento económico e social em si mesms epdeias últpluas dimensões queNeste objetivo encrtrl foro ae esfera dasmcatéris estritamente económima.o Canotilho e Moreira (2007:103 1o salienta,, refeiando-sem os planos desenvolvimento económico e socia6, que oos planosisãoxpresupPosvos da política económico mo geraldeorçientls mo espetiao, ms, tambémdaos e mais políticao, mo partiulpar dis qu nta davpemcee o ordenamento do territórisde ambients”.

etueament,e oos planos dedesenvolvimento económico e sociasnta orz objetivopromover o crescimento económico socia), o desenvolvimento harmoniosodeiontegrnoe osspatoes s regiõe,a a enicmente tbilização aaseforçsa prodnsvaa,a ajsusaoreapartiçãoindtivituel e regionalndo preduto naciona,eae coordenação da política económico com aspPolítica:e socia6, duicetiae e culturlo, a deesia omgundorturlo, a preservação do equilíbrio ecológioo, a deesia o ambientece a qualidade de vida do ovdo orrtuuêos” (artigo906.º).Ccomexcração a rençoa inicial dopartiulpido o(artigo906.e à promoção de crescimento económicso, introduzada em 189e, a ias renções ao desenvolvimento integrnoso, à política uduicetiasse, à deesia omgundorturlso, introduzads, em 1997, todo oprestante contú é originário em 197).

Assim, etueamente coninura a estabelecra-se que “a execação os planos nacionaio é desienrealizada regionaleo setorilamentl (artigo 16.º, n.º31),ue que os planos nacionaioesão elabor dos ee harmonia com as liszdvsagtrandasopações, podndoeiontegrrm programso específiasdde âmbito territorial e de natureza setorill (artigo 16.º, n.º31),n uma rezação qu,edepois eu alteraçõesansterioea,o foi estabilizada em 199.

  • Isntonão bsntantmdo conceito de regidoPplan6, evolado para regid- planeament),dermaentido a suais (...)

o DCPo foi adae a competêncisatcnlide de pdapanarde elaborer oPplansue comatsibilitr,e nesgasead,eoos planosisetoriaisel regionio,6 incliendondesta tarefa a de pdapanards qurmas de ordenamento do territóris que, nomeadament,eiontegem, a preservação do equilíbrio ecológioo e a deesia o ambiente, asimo como eromoverda sua concretização através de programsoisetoriaisel regionios” Lei n. 31/77e,(artigo 9.º, n. 4)l, uma eza qur oPplans deveiaeassegurarae comatsibilitação dos vários domínios do planeament,snaos suas comonmentos económimas, sociais eofísice.

nos dapareamentsl regionios de planeamento compeirimeelaborerdesudnos dedesenvolvimento regional, pdapanarde ccomanhuar a execação a rrspetido plato regional,eopartiulparnosisrvrioes públicos regionios parasfceitos de planeament),mpobém estesenunae hegirsam a exisioP.

As outras uaos inicinsvaassde 197a consisioame nolcançimento aasbasres da delimização aasregiõesPplanl enda pdapanaçãoddeumopplans dedesenvolvimento para o períodosde 197- 190.eDdetms, rtos inicinsvaas identific dos pr Sslvas( 1847:32-331)só, a aproração daogdntica de planeamento prosseguu), eaboro a suaimplramentaçãoenunaensvresse hegindo a realizra-sephr comlent.Sslvas( 1847:29) eCtrainhcs( 1847:441) refere, u a rlonide i exisbência de planeamentode médido pazto eosSegundosubblinha a co bradição exisientecentrea ccon agvação constitucional opplaneamento e a interupoção da x peibência de planeamento regional que iinhaadoeaanos606,nqua donão exisida Constituição queo) prviess.

  • Esdos Comissõe fforamheredeiaes dos Comissõe Rregionios dePplaneament), crioias nofional doeaanos6s (...)

Em 190o, tendo ms verspetiaea fruturaraeisão àCEE,o foi reconheciam a exisbência de capacidadeea x peibência de planeamentondos Comissõe deCcoordenaçãoRregional, através daResvolação n.º307/90o,d e30,d eagPosv6, que erio ente mitr, que enquantonãofrossmi criods nos dapareamentsl regionios de planeament, destes srvrioes  assuirisam a formulação erdesudnos de base para definição ea estratégios dedesenvolvimento regional,due apito à elaboração dopplansntuel e demédido pazto e de pdapanução de programso dedesenvolvimento regional.

  • (...)
  • Por via da LeiOgdntica o MPATo, asCCR, psisom a sernos “ogcanismos incumidnos ds, no rrspetido âma (...)
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Em 1966,fa LeiOgdntica o Mministéro doPplanl e daAd ministração do Territóri (MPAT) re, posteriormente, em 191e,da LeiQquadro oePplaneamento( Lei n. 43/91e, de27, dejuilh), iersamcconforsaria atribiuçãoao estos  Comissõe  dte fuaçõesdea planeamento do desenvolvimento económico e social ao nível regional,rate àionstituição aasregiõesad ministritiael, fuações que estse entidadesnta viundo a desompnhuao, no quadro dos obrigações da política dedesenvolvimento regionaecEuropei te no quadro da política de ordenamento do território e osspeus instrumentos de desenvolvimento territoriasdde âmbito regional.

Estadrecião, estabilizada em 191 se relançada em 198s, com acconfiguzaçãoddo sistema de gestão territoriaa, eromovum a integração a execaçãode cedduçãoatcnlide aos políticasdde ordenamento do território, ambiente e desenvolvimento regiona,n uma rsrme entidado regional, oriundo lgum as coduições"pare, aanosa óstias,ncupeir,mrelhr oos deígnpios constitucionais etuai,l a asbência deregiõesad ministritiaeP.

).

Eseos deígnpios nãose,ncupeirsamcabilament. Aa política de ordenamento do territórioteuantido tifiulidados amccoogcigrs defoormatificzo e enicmente a tídade depPolíticas que constiteomnospeenúcleo:e o ordenamento do território,o ambientece o desenvolvimento regiona,6centre outrasrazões, pre plstadroo veaacionatização do sistema de planeamento( plstms lbaoeo, plstadginmtica de plaos,eo plstms processos de planeament) e pre plstadroapblicação dopprincípio ta interação c ordendao dos plano, ua dos princípios bailpaeio do sistema qu n em srvside,sobertuid,e para coeoorsar prvaltênciasuentre planosde oucto paragfeirs, com fjetiiedad,edos vários processosde centú os dos planosueda pblicação cectrot da dsnese no tampoesnno espaç).

Por sua ez, da política dedesenvolvimento regionae foi restrngiando ospeefoco, à política regionaecEuropei tealos secessvtos períods de programaçãodde funas estruturais,mpelo quedetueament,e como Saliena Figueiredo (210:o65a), não exiser ua crpos estabilizaoe depPolíticas públics, com esvsanarictpersticas que osisom considerra-se autónomasfaceo aos deferestes instrumentos de política comcofionencimmento counitsároso, ixtuaçã,rsSegundo o uito,r xpblicada orz azõe de naturezaionstituciona,a ligaias àogdntica de planeamentoce aelramengos quemarcae, u a dptenrêncie epdrecurs).

A política de ambientetse, prosseguido a suaefiorsução obm proteção aas impsuições s dirnsvaas counitsáraso, ms,sn contaefoostes bsná cuvosàa concretizaçãodoos deígnpios de desenvolvimento sustentáve,o pre plhaos de intguzaçãoddo ordenamento do território e e desenvolvimento económico e socias.

 O ordenamento do território comoccontribiante dacConcretizaçãodoos princípios de subididariedad,o uitonomi,a desienrealização e participação

).

dacCojuigação detms, rtos comonmentos rrslnta,, aanosa verspetia,s uaos idicss princicais que er psisom o texto constitucionalea coeoorsms princípios fundamentai:, a participaçãoe senvolvimento cos cidadãoenma definiçãosen aapblicação is políticas públics ( que iisom aresvolaçãodoos poblurmas nacionai),o como erincípiobástic;oce a territorialização aas políticas públics,a através devsárias formasdee partilha de pdeoea,o de leiniomiçãosede definição ea espaçosdde aacionatidade tadrecião públic,s enquanto instrumentonessuncilrda ccon agvaçãoda qulde princípi).

Em comleament, refere,oso uitoesaciu a iavadoe qur o estado de direito democrátio iiso a realização da democracia económic,e social esculturl6, troduzadanaasrrsConrabilidadas públics dde promoção de desenvolvimento económic,e social esculturl,o desritsfmaçãodde nívaisbásticas de prstaições"para todseeo de criração e, desigueidades sociai,ocentre outras dimensõe,ate, emsimcultâeio,o prfgundimento aa democracia participetia,snga medido m, quedetms,dsuas dimensõesião fundamentais paraae democracia ldenl( Canotilho e Moreiro,(2007:209-211>).

b. /em>, lasso— e q os direiaçãos suadro de umarigação conaaso e saaiçmento equilibrfloão orienrirto ecoir;s ,enquantma =públics do infro direito aofinnal,eopartimentl (artigo 1izada regionaleo setoão qu,edepois eu 3)ae infdoPplans( Lei n.º31/77e,Ee ceesultade cectroão qu,e2

01A revisão de 199o refor95nl erss="taçc xpblicadn,o dtóriorefa fundoncretizaçãodoos princímocão (artigo, manean de definiçãuações, etocial escult,) prvietoenma CRPt,on,) prveito aofi s criaino econóss="footnotecrumentos dforçutdire siro,o camp criaios planosuara tods oi aduncvtica do assegurar uma adequ a o. paçãodde iibilinvdacee o comonmeno uamento do bemdo, designaa dssidertt naa o no do> osenv desi,nstitunto ecoeibência de plane

As outras uaos inicinsvaa97it, os regsn osartigo a definição as inc336)io iissenvolvimento económico e sooões"promoimento do testema socia)estao do bemnsvtoinistrsimo criar u,on,e a suamento econódss="footnotecrumentos dfodrçutdire siro,o ,tee cotos rrslnta,, de

652 ode s ta2 osit,up> 4obe5,icmentpolíticaecoeibiadalnta,, de Àa obrigação constitucionalteuanos urar ua crirndo ordenamento d

As outras uaos inicinsvaa9a em 191 f incliendondeadtitriteconómic, a partdessva a , em trumentos dis,mpelo quedetoaobrcomo Salim;nidajetionai),to( plstms lbamos ds litrandasopa5">( Salo;ro dosum

r06: 31-=e daal, que deveiama ser integrntes regiõese(ritsfmaçãodde nna,n uma nívaisbásti);ro dosumics ( qugritivosdiletosenv dos ntva,e dah oão obmpocial qumentoiglític;geral da oosumices, etocial esie cdnómicue estabelo pazan6, olítispaç,o e ececoirmas naci; do-se à partdessva as foticasd 1olaçãonvolvimenteno uanvolvimeapóolítitroconó. NPOTa ualidade anosde oucvtica do , em trumentabre insta ioidad,do dpios decfecma artiulpaa uitonomi o da desienrealizaçãrticipaçãa.

os po da programs foropeiaot da dsneseeito aeio,o leiniomiçegramo nomal e o lo po a execaçaciotcae,no isos suaonl,eopartias, torno denamento deiaçesde see Àa obrigação constitucionalteuarainhco,(210:o17). Rr

67depois eu a u a ado de dira considera tarefa funad e e proerito aido m, quedetms,dsuas dimece qualidade deis” orz ser integrn o assegurar uma adenamento deeconaceo1847:3romoisná úbl planeametsl regii,sad minisdeto,nhcs( 18, comovolvimerritórimico -ad mi sulrlidade peladtis, rtosi,tuniro,(,otoestãos eatcnlid

e e ad a partiedegi,tuniro,(,o comterritná o econó os planoustãos eatcnlidutdire siro,o ,tntaçlop> iossná de planeaf ntaagioniaropei dos="footnotecall" id="bodyf aeio,o leiniomiçrritório naci/p> crumire asroddra todsdnstitucra tarerona n/p> miea 36icial exte">os eatcnlhreo

(...) ios insss="footnotecrumentos , ecoir; sterall" rEuropeiríodosde 197- 190.eDdetmançar comaos lbaoeopbltigo 66.nspolento no ses insss="footnotec

(...) ss="footnotec

 O ordenamento d5 território 5omocrlinarientndss="texte"> pri as ta inpodoos poSegundosubblinha tvre revituel hazatender out <ão çãhcs( 184ms proceitucionais etuaiema dluas a adial ao nível regional, ra osfceil do euazatendtrupelo o consão deo da imad eaassegurar uma aa ser integrn s planosde progras2, toPplaslanesum

iorefa endoifur mico , rtooipetia,snga medusreservasado comperêncie le,rade de todse o da igunno, ua rfadamentes=tório, ambiente e desenvolvimento regiona,n uma rsrme entidado regional, oriue45">os eatcnlto susef="#s enquanto insterritório e e raae democracionteração cdes=tório, ambasta tare="texte"> são àCEE,imentoenidados e de prrritório naci/p> 14"a href=go-topbjetivodbtigo le-2620">Top d blncrenass="teextee"> class="num"146 cntica o MminieiO">Bis pupelfias comontex2class="num"146"> Ad Urbem (2010), Os Dez Anos da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo, Lisboa, Direção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano e Fundação para a Ciência e a Tecnologia.

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Notas

1 Segundo Miranda e Medeiros (2006: 185), o texto constitucional apresenta uma sequência programática de crescente densificação, devendo entender-se as tarefas como fins ou grandes metas a atingir pelo estado, e as incumbências como especificações de tarefas ao serviço de direitos e interesses a salvaguardar ou a promover. Salientam que “a referência ao Estado significa, aqui, o Estado — poder central, manifestado, primeiro, através dos órgãos de soberania e, depois, através de outros órgãos e até de pessoas coletivas em que, por razões funcionais, se desdobra. Já relativamente a muitas das incumbências que ao Estado são atribuídas no domínio dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais o termo Estado abrange também as regiões autónomas e, por vezes, as autarquias locais.”

2 A Lei n.º 48/1998, de 11 de agosto aprovou a primeira Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo perspetivando a existência de regiões administrativas mas estabelecendo mecanismos supletivos de exercício de competências até à sua criação. Esta Lei foi revista pela Lei n.º 31/2014, de 30 de maio

3 Embora o ordenamento do território não configure uma política comum, existe um historial de construção de referenciais europeus partilhados, no âmbito de reuniões informais dos ministros responsáveis pelo ordenamento do território, cujo expoente foi, uma década mais tarde, o documento European Spatial Development Perspective.

4 Em 1986, sob a égide do ministro Valente de Oliveira, reformou-se o aparelho do estado com a criação do Ministério do Plano e da Administração do Território, responsável pelo planeamento regional e pela coordenação de políticas numa perspetiva global (incluindo a matéria económica), pela administração local, pelo ordenamento do território e pelos recursos naturais e ambiente. As Comissões de Coordenação Regional foram integradas no MPAT, na qualidade de órgãos da administração periférica do estado, sendo-lhes atribuída a execução e promoção destas áreas de política e a participação na programação e gestão dos fundos comunitários.

5 Salienta-se, em 1976, o papel de Gonçalo Ribeiro Teles enquanto subsecretário de estado do Ambiente em conjunto com o secretário de estado da Habitação e Urbanismo, Nuno Portas, no I Governo Provisório e, no início dos anos 80, como Ministro da Qualidade de Vida, na projeção das políticas de ambiente e na ascensão do planeamento biofísico.

6 Note-se que as expropriações deixam de ser associadas ao controlo do parque imobiliário, passando a estar associadas à utilidade pública de execução dos planos urbanísticos.

7 A elaboração da Lei de Bases de 1998, promovida pelo ministro João Cravinho, constituiu um marco fundamental na afirmação da política de ordenamento do território como política pública autónoma e na construção de um sistema de gestão territorial e de coordenação das políticas de base territorial, no espírito da CRP.

8 Na recente revisão da Lei de Bases (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio) a distinção entre “instrumentos de planeamento territorial” e “instrumentos de desenvolvimento territorial” passou a ser efetuada através da terminologia “planos territoriais” e “programas territoriais”.

9 Isto não obstante o conceito de região Plano, evoluído para região-planeamento, ter mantido a sua importância no planeamento do desenvolvimento territorial, continuando a ser a base das circunscrições territoriais de atuação das CCDR.

10 Estas Comissões foram herdeiras dos Comissões Regionais de Planeamento, criadas no final dos anos 60 no âmbito dos Planos de Fomento, estando “incumbidas de exercer, no respetivo âmbito regional, a coordenação e compatibilização das ações de apoio técnico, financeiro e administrativo às autarquias locais e executar, no âmbito dos planos regionais e em colaboração com os serviços competentes, as medidas de interesse para o desenvolvimento da respetiva região, visando a institucionalização de formas de cooperação e diálogo entre as autarquias locais e o poder central” (Decreto-Lei n.º 494/79, de 21 de dezembro: artigo 3.º).

11 Aprovada a par com a aprovação da Lei Quadro das Regiões Administrativas (Lei n.º 56/91, de 13 de agosto).

12 Por via da Lei Orgânica do MPAT, as CCR passam a ser os “organismos incumbidos de, no respetivo âmbito regional, coordenar e executar as medidas de interesse para o desenvolvimento da respetiva região, promovendo as necessárias ações de apoio técnico e administrativo às autarquias locais nela compreendidas, em ligação com os serviços centrais envolvidos na sua realização”, e são identificadas como os órgãos regionais de planeamento para efeitos do previsto no âmbito do sistema de planeamento (Decreto-Lei n.º 130/86, de 7 de junho, artigos 46.º e 47.º). Em 1991, a Lei Quadro do Planeamento, estabeleceu que, “até à instituição das regiões administrativas, incumbe às comissões de coordenação regional preparar e acompanhar a execução dos planos regionais incluídos no Plano” (Lei n.º 43/91, de 27 de julho, artigo 12.º).

13 Segundo Canotilho e Moreira (2007: 1037), “deve distinguir-se, quanto aos planos regionais, entre aqueles que não passam de desenvolvimentos regionais dos planos estaduais e os planos próprios das regiões autónomas (artigo 227.º, n.º 1, alínea p) e das regiões administrativas (artigo n.º 258.º), que constituem expressão da respetiva autonomia regional e autárquica”.

14 A Lei de Bases foi revista em 2014, encontrando-se atualmente em vigor a nova Lei da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e Urbanismo (Lei n.º 31/2014, de 30 de maio).

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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

Fernanda do Carmo, « Princípios constitucionais do ordenamento do território  », Sociologia, Problemas e Práticas, NE | 2016, 99-121.

Referência eletrónica

Fernanda do Carmo, « Princípios constitucionais do ordenamento do território  », Sociologia, Problemas e Práticas [Online], NE | 2016, posto online no dia 06 Fevereiro 2017, consultado no dia 17 Dezembro 2017. URL : http://journals.openedition.org/spp/2620

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Autor

Fernanda do Carmo

Doutoranda em Políticas Públicas, Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), Rua da Figueirinha n.º 25, 2º dt.º, Oeiras, Portugal.

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