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Les marées noires récentes, révélateur du manque de prise en compte par l'État des risques côtiers et du rôle des collectivités locales dans les plans POLMAR

Recent Oil Spills, Reveading the Lack of Taking into Account by the State of Coastal Risks and the Role of Local Communities in the POLMAR Plans
Olivier Lozachmeur
p. 31-41

Résumés

Au cours des trente dernières années, les principales mesures relatives au renforcement de la sécurité maritime et de l'organisation de la lutte contre les pollutions maritimes ont toujours été prises à la suite d’une catastrophe maritime et d'une importante marée noire. Suite aux catastrophes de l’Erika et du Prestige, le dispositif POLMAR a ainsi été réformé par plusieurs textes, mais sans que la nature de ces plans change. Ces plans réservent ainsi peu de place aux collectivités territoriales alors qu'elles apparaissent incontournables en matière de lutte contre les marées noires.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 POLMAR : POLlution MARitime. Les plans POLMAR sont des plans de secours spécialisés déclenchés lors (...)
  • 2 ORSEC : Organisation des SECours.

1Au cours des trente dernières années, les principales mesures destinées à renforcer la sécurité maritime et à mieux organiser la lutte contre les pollutions maritimes touchant le littoral ont été prises en France. Dans les mois qui ont suivi la marée noire de l’Amoco Cadiz (1978), de très nombreuses décisions ont ainsi été prises pour contrôler le trafic au large des côtes françaises, pouvoir apporter assistance aux navires en difficulté et organiser la lutte à terre et en mer lors de pollution maritime. Toutefois, les efforts nécessaires au bon fonctionnement et au renforcement des dispositifs de contrôle et de lutte se sont peu à peu relâchés au fil des années, ce qui a accentué les difficultés rencontrées par les pouvoirs publics pour traiter la marée noire de l'Erika (1999). Il est alors clairement apparu que les textes, les plans POLMAR1, les matériels ne permettaient pas de traiter efficacement une marée noire de grande ampleur et que l’organisation de la lutte devait être revue. Les difficultés rencontrées lors de cette crise, auxquelles ils convient d'ajouter les retours d'expérience de la marée noire du Prestige (2002), vont notamment conduire les pouvoirs publics à faire évoluer l'élaboration et la mise en œuvre des plans POLMAR terre et POLMAR mer. Si elles ont permis d'améliorer la coordination entre les nombreux services et représentants de l'État concernés par la mise en œuvre de ces plans, ces évolutions n'ont cependant pas suffisamment pris en compte le rôle joué par les collectivités territoriales lors de ces deux marées noires. Les trois instructions POLMAR adoptées entre 2001 et 2006, de même que la loi du 13 août 2004 relative aux plans ORSEC2, ont ainsi confirmé que les plans POLMAR demeuraient des plans d'État qui prenaient peu en compte les changements engendrés depuis 25 ans par la décentralisation... Bien que cela ne soit pas obligatoire, certaines communes et certaines intercommunalités ont cependant pris l'initiative d'élaborer des plans Infra-POLMAR qui viennent utilement compléter le dispositif mis en place par l'État.

1. De l’Amoco-Cadiz à l’Erika : l’étiolement de la prise en compte par l’État du risque de marée noire

2Les éléments qui confirment l’étiolement de la prise en compte par l’État du risque de marée noire sont nombreux et ont largement été développés dans les rapports parlementaires qui ont été publiés à la suite de la catastrophe de l'Erika. Avant de les évoquer, il convient de rappeler que, à la suite de la marée noire de l'Amoco Cadiz (1978), de nombreuses mesures destinées à renforcer la sécurité maritime et à organiser la lutte contre les pollutions du milieu marin et des côtes avaient été arrêtées. Malheureusement la mobilisation des pouvoirs publics dans ces différents domaines a diminué au fil des années et a débouché sur les difficultés rencontrées au début de l'année 2000 pour lutter contre la marée noire de l'Erika.

1.1. Les décisions prises suite à l'Amoco Cadiz

3Comme le souligne A.-H. Mesnard, « après le Torrey Canyon en 1967 et l'Amoco Cadiz en 1978, l'État avait réagi par toute une série de mesures sur le plan normatif, comme celui de l'organisation de ses services » (Mesnard, 2005, p. 231). Parmi ces mesures figurent notamment la création des plans POLMAR, du rail d'Ouessant, de nouveaux Centres Régionaux Opérationnels de Secours et de Sauvetage (CROSS), du Centre de Documentation, de Recherche et d'Expérimentations sur les pollutions accidentelles des eaux (CEDRE), du Comité Interministériel de la Mer (CIMER), et auprès du Premier ministre, de la Mission interministérielle de la mer. C'est également à cette époque que la décision d'affréter des remorqueurs de très grande puissance, dont l’Abeille Flandre, a été prise. Pour illustrer les risques liés au transport maritime au large d'Ouessant, il n'est pas inutile de préciser qu'entre le 14 septembre 1979 et le 2 mai 2000, l'Abeille Flandre a réalisé 201 sauvetages (dont 12 pétroliers, 7 transporteurs chimiques, 2 ferries et 38 chalutiers) ; 477 escortes de navires en avarie ; et 77 récupérations de conteneurs et de colis dangereux. Malgré ces chiffres et la hausse constante du trafic maritime au large des côtes métropolitaines, les autorités françaises ne vont pas suffisamment adapter, actualiser et compléter les mesures prises à la fin des années soixante-dix. Pour certains auteurs, il est par ailleurs « choquant, et l'opinion publique ne s'y est pas trompée, que la France, comme ses partenaires européens en soient restés à l'époque de l'Amoco Cadiz et ont négligé de prendre acte des conséquences de l'accident de l'Exxon Valdez et de l'Oil Pollution Act américain de 1990 » (Arradon, 2000).

4Ainsi, malgré plusieurs alertes -comme la perte de 3 000 tonnes de pétrole au large d'Ouessant en 1988 par l'Amazzone- la question de la sécurité maritime et de la lutte contre les pollutions du milieu marin et des côtes a peu à peu cessé d'être une priorité pour les gouvernements successifs dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. Cette remarque ne vaut d'ailleurs pas que pour la France, puisque comme l'a souligné la Commission Européenne à propos de la période qui a succédé l'Amoco Cadiz, « une fois passé le « momentum » d'un accident, on a pu constater la tendance des États membres à éviter des mesures contraignantes sur le plan communautaire » (Commission Européenne, 2000)...

1.2. Un étiolement illustré par la fréquence des réunions du Comité interministériel de la mer et la baisse des budgets POLMAR

  • 3 Les lois, les décrets et les instructions cités dans le texte sont référencés à la suite de la bibl (...)

5Le CIMER a été créé moins de six mois après le naufrage de l'Amoco Cadiz par un décret du 2 août 19783, pour fixer les orientations de l'action gouvernementale dans tous les domaines de l'activité maritime et notamment en matière de protection du milieu. L'analyse de la fréquence des réunions de ce comité permet de constater que depuis 30 ans, les gouvernements successifs se sont surtout intéressés à la question de la sécurité -et donc du risque- maritime dans les 24 mois qui ont suivi une catastrophe majeure... Comme le prévoyait le décret du 2 août 1978 portant création du CIMER, ce comité s'est bien réuni une à deux fois pas an entre 1978 à 1981. Par la suite, il ne réunira que très épisodiquement, environ tous les trois ans. En 1995 et en 1996, deux comités ont été organisés pour répondre à la colère du monde maritime face à l'absence d'un ministre chargé de la Mer au sein du gouvernement de l'époque. Ces CIMER ont cependant surtout été consacrés aux questions portuaires et à la réforme de l'administration de la mer, et seules deux décisions sans véritable portée y ont été adoptées en matière de sécurité maritime... Lors du Comité interministériel de la mer organisé en avril 1998, le gouvernement a arrêté plusieurs mesures destinées à renforcer la sécurité maritime, mais celles-ci concernaient uniquement l'outre-mer... Ainsi, même lorsqu'il s'est réuni un peu plus régulièrement au milieu des années quatre-vingt-dix, le Comité interministériel de la mer n'a pas traité des questions de la sécurité en mer et de l'organisation de la lutte contre les pollutions d'origine maritime.

6Si l'étude des comptes-rendus du Comité interministériel et la fréquence de ces réunions démontre que les questions liées à la sécurité maritime et à la lutte contre les pollutions du milieu marin et des côtes par une entrée maritime ont peu à peu été délaissées par les gouvernements successifs, l'étude des moyens affectés à ces secteurs et du nombre d'inspecteurs chargés de contrôler les navires dans les ports français confirme cette tendance. Comme l'a souligné le rapporteur de la commission d’information du Sénat chargée d’examiner les questions liées à la marée noire de l'Erika, les « moyens affectés à la sécurité maritime » entre 1980 et 1999 « témoignent de l’insuffisance des politiques poursuivies en faveur de la sécurité maritime et amènent d’ailleurs à se demander s’il a jamais existé une politique en ce domaine » (De Richemont, 2000). Il apparaît en effet qu'en matière de politique maritime, on assiste traditionnellement en France à « la juxtaposition de politiques sectorielles, qui elles-mêmes n'ont souvent de politiques que le nom » (Dreyfus, 1995), notamment parce qu'elle repose sur des budgets limités ou en diminution constante. Ainsi, après avoir bénéficié de dotations relativement importantes dans les années qui ont suivi la catastrophe de l’Amoco Cadiz, le budget POLMAR a baissé de façon significative dans les années 1990, avant de remonter progressivement suite à la marée noire de l'Erika. La dotation d’investissement des plans POLMAR est ainsi passée d'une vingtaine de millions de francs en 1979, à 8 millions de francs en 2000, avant qu'une dotation d’acquisition de 40 millions de francs ne soit décidée par la loi de finance rectificative de 2000 (IGE, 2000).

7En matière de contrôle, c'est surtout la question du nombre des inspecteurs chargés de visiter les navires dans les ports français dans le cadre du Mémorandum de Paris -signé en 1982 sur l’impulsion de la France suite au naufrage de l’Amoco Cadiz- qui témoigne de la faiblesse des moyens affectés à la sécurité maritime à la fin des années quatre-vingt-dix. Alors que les états signataires de ce mémorandum s’engagent à effectuer un nombre d’inspections par an correspondant à 25 % du nombre estimé de navires de commerce entrés dans leurs ports, seuls 14 % des navires entrés dans les ports français ont fait l’objet d’une inspection en 1998... Ce chiffre s'explique principalement par le nombre d'inspecteurs chargés de ses contrôles qui n'étaient que 54 en 1999, alors qu'ils étaient 250 au Royaume-Uni et 200 en Espagne (De Richemont, 2000). En 2005, grâce à la mise en œuvre des décisions prises lors des comités interministériels de la mer organisés suite aux accidents de l'Erika et du Prestige, l’effectif des inspecteurs de la sécurité des navires est passé à 129 et le taux de contrôle des navires a atteint 27 % en 2004, grâce au recrutement de vacataires chargés d’assister les inspecteurs. L’objectif du doublement du nombre des inspecteurs décidé par le CIMER du 28 février 2000 ayant été atteint, le projet de budget pour 2006 n'a pas prévu de nouvelles créations de postes alors que le nombre d'inspecteur en France reste largement inférieur à ceux de certains de nos voisins européens.

1.3. Un étiolement confirmé par la difficile mise en œuvre des plans POLMAR lors de la marée noire de l'Erika

8Si les différents éléments qui viennent d'être évoqués illustrent l'absence de suivi des mesures prises au début des années quatre-vingt en matière de sécurité maritime, les difficultés rencontrées suite au naufrage de l'Erika ont largement confirmé la faible prise en compte des risques côtiers par les autorités françaises. Pourtant, lors d'un colloque « Droits maritimes et défense » organisé en mars 1996, plusieurs représentants des services centraux de l'État avaient tenu à souligner l'efficacité du dispositif POLMAR et la bonne coordination mise en place entre ses volets terrestres et maritimes...Toutefois, « rien de mieux qu'une crise grave pour mettre à nu le droit, et en particulier le droit public de l'administration » et montrer s'il est « en avance -ou en retard- sur la dure réalité » (Mesnard, 2005). Force est de constater qu'en matière de lutte contre les marées noires, le dispositif mis en place après l'Amoco Cadiz et réformé en 1997 par une Instruction du Premier ministre, ce retard était devenu conséquent.

9Il convient de rappeler qu'en matière de pollution maritime, la lutte en mer est organisée dans le cadre du plan de secours spécialisé POLMAR-mer, et la lutte à terre dans le cadre du plan de secours spécialisé POLMAR-terre. Une des difficultés rencontrées suite au naufrage de l'Erika vient du fait que de nombreux plans POLMAR-terre, qui sont élaborés dans chaque département sous l'autorité du Préfet, n'étaient pas à jour. Le décret du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence prévoyait pourtant que, comme les autres plans de secours, les plans POLMAR devaient faire l'objet d'une révision tous les cinq ans. Malgré ces dispositions, les plans POLMAR-terre dataient de 1980 en Charente-Maritime, de 1992 dans le Morbihan et de 1984 en Loire-Atlantique, ce dernier étant toutefois en révision lors du naufrage. En fait, seuls les plans du Finistère et de la Vendée, qui dataient respectivement de 1998 et de 1999, étaient à jour. En toute logique, « au moment où l'Erika sombre, les plans POLMAR vont se révéler gravement défectueux, voire inutilisables » (Tanguy, 2005). S'il n'apparaît pas utile de revenir sur le fait que ni les noms des responsables, ni les numéros de téléphone, ni les dispositions relatives aux zones à protéger n’étaient à jour, il convient d'ajouter que l'essentiel des stocks POLMAR était composé de matériel acheté après le naufrage de l’Amoco Cadiz, sans doute correctement entretenu, mais à coup sûr insuffisamment renouvelé (IGE, 2000). Certains barrages flottants n’avaient même jamais été déployés, ni entretenus, et n’ont donc pas pu être opérationnels.

10En outre, le dispositif de coordination des plans POLMAR prévue par l'Instruction du Premier ministre du 17 décembre 1997 relative à la lutte contre la pollution du milieu marin était relativement complexe dans un dispositif qui fait déjà intervenir plusieurs ministères et de nombreuses administrations (voir notamment Schirmann-Duclos, 1999). Bien que la nécessité de coordonner l’élaboration et la mise en œuvre des plans POLMAR mer et POLMAR terre soit affirmée dans l’Instruction de 1997 et de la circulaire qui l’accompagne, une lecture attentive de ces deux textes ne permet d’identifier clairement quelle autorité est chargée d’assurer cette cohérence et ce, tant au niveau central qu’au niveau déconcentré. Chaque préfet, qu’il soit de département, de zone ou maritime, était ainsi réciproquement chargé de rechercher une parfaite cohérence entre les plans de lutte en mer et les plans de lutte à terre... À partir du moment où plusieurs départements étaient concernés, ce qui était le cas lors de l'Erika, le Premier ministre avait toutefois la possibilité de placer l'ensemble des opérations de secours sous l'autorité du représentant de l'État dans un des départements ou dans la zone de défense. Dans un premier temps, il a chargé le Préfet de Charente-Maritime d'assurer la coordination du dispositif, ce qui a posé des problèmes car il est généralement assez difficile pour un préfet de s’imposer auprès de préfets du même rang hiérarchique. À partir du 28 décembre 1999, c'est le Préfet de la région Bretagne et de la zone de défense Ouest qui a assuré la coordination des opérations, mais dans l’intervalle d'importants problèmes d'organisation et de répartition des matériels étaient apparus (Le Drian, 2000).

11Au niveau central, l'instruction de 1997 prévoyait que l’application du plan POLMAR-mer était confiée aux préfets maritimes sous l'autorité du Premier ministre, alors que celle des plans POLMAR-terre était confiée aux préfets des départements sous l'autorité du ministre de l'Intérieur. De la même manière, le Secrétariat général de la mer, qui dépend du Premier ministre, était chargé de veiller à l’articulation des actions en matière de préparation à la lutte (élaboration des plans POLMAR terre et mer), mais c’est le ministre de l'Intérieur qui pouvait -sur décision du Premier ministre- être chargé de coordonner leur mise en œuvre. Lors de la catastrophe de l’Erika, ce n’est d’ailleurs pas le ministre de l’Intérieur qui a été chargé d’assurer cette coordination, mais le ministre de l’Équipement et des Transports. Au-delà du fait que cette désignation n’était pas prévue par l’Instruction de 1997, elle n’a été décidée qu’en février 2000 et ne concernait que la communication gouvernementale et non l’ensemble du dispositif de lutte.

12Au final, aucune autorité n’était donc explicitement chargée de coordonner l’élaboration et l’application des plans POLMAR terre et mer par l’Instruction et la Circulaire de 1997, ce qui a obligé les autorités à rechercher dans l’urgence le préfet ou le ministre susceptible d’assurer cette coordination. Il apparaît en outre que le dispositif POLMAR n'avait pas pris en compte les évolutions engendrées par la décentralisation et notamment les pouvoirs confiés aux maires. De la même manière, et alors que le problème s'était déjà posé lors de l'Amoco Cadiz, l'Instruction de 1997 ne contenait aucune disposition quant à l'encadrement des bénévoles souhaitant participer à la lutte contre la marée noire. Ces différents problèmes ont conduit le Premier ministre à reconnaître en février 2000 lors d’une conférence de presse que « plus de vingt ans après la catastrophe de l'Amoco Cadiz, la réglementation adoptée, les contrôles dans les ports, la surveillance des navires en mer ont montré leur insuffisance ». À partir de ce constat, les pouvoirs publics vont adopter - une nouvelle fois sous la pression et en réaction aux catastrophes de l'Erika, puis du Prestige - un grand nombre de mesures, notamment en matière d'élaboration et de mise en œuvre des plans POLMAR.

2. Les décisions prises suite aux marées noires de l’Erika et du prestige pour tenter d’améliorer l’efficacité des plans POLMAR

13Afin de démontrer qu'il entendait prendre toute la mesure des dégâts provoqués par la marée noire de l'Erika, le Gouvernement a tenu un CIMER et un Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) à Nantes le 28 février 2000, puis un second CIMER le 16 juin 2000. Comme à la fin des années soixante-dix, il aura donc fallu qu’une importante partie des côtes françaises soit souillée par des tonnes de pétrole pour que les pouvoirs publics prennent véritablement conscience des risques liés au transport maritime et de la nécessité de mieux organiser la lutte contre les marée noires.

2.1. Les décisions relatives aux plans POLMAR prises lors des CIMER de février et de juin 2000

14Si un élément témoigne du fait que les pouvoirs publics français ne prennent véritablement en compte les questions liées à la sécurité maritime qu’à la suite d'une catastrophe majeure, c'est bien le nombre et la diversité des mesures annoncées lors des comités interministériels de la mer de février et de juin 2000. À contrario, alors que de nombreux plans et matériels POLMAR étaient obsolètes, que la France ne réalisait que la moitié des contrôles prévus par le Mémorandum de Paris et que le nombre de navires en plus ou moins bon état transitant au large des côtes françaises augmentait chaque année, les CIMER de 1995, 1996 et 1998 n'avaient quasiment pas traité de ces problématiques...

15Parmi les nombreuses mesures adoptées lors du Comité interministériel de la mer du 28 février 2000, plusieurs étaient destinées à renforcer l’efficacité des plans POLMAR terre et mer. Le premier objectif du Gouvernement était de rendre ces plans « plus cohérents entre eux » et « d'aboutir à des documents uniques terre-mer » avant la fin de l'année 2000. Comme s'il fallait une nouvelle preuve du manque de coordination entre les autorités chargées d'élaborer ces plans, le CIMER a prévu qu'ils devront désormais « être conçus autour de principes communs » et reposer sur une « analyse globale terre-mer » qui « permettra d'aboutir à des documents intégrant les deux problématiques ». Le CIMER a également annoncé la « mise en place d'un mécanisme de coordination systématique » lors de la mise en œuvre des plans POLMAR terre et mer, grâce à l'échange de représentants entre les états-majors du Préfet maritime et du Préfet de la zone de défense (SGMER, 2000). L'article 19 du décret du 16 janvier 2002 relatif aux pouvoirs des préfets de zone prévoit ainsi que lorsqu'un événement nécessite la gestion simultanée de moyens en mer et à terre, le préfet de zone délègue au sein de l'état-major du préfet maritime un ou plusieurs membres de l'état-major de zone et le préfet maritime délègue un ou plusieurs de ses subordonnés au sein de l'état-major de zone. L'instruction du Premier ministre du 2 avril 2001 relative à l'intervention des pouvoirs publics en cas d'accidents maritimes majeurs, qui a complété l'Instruction du 17 décembre 1997, précise que ces états-majors mixtes, qui comprennent des représentants des administrations concernées par la mise en oeuvre du plan, sont chargés d'assurer une réflexion au profit des autorités en charge de la conduite des opérations. Cette réflexion concerne la prise de mesures d'exécution (affectation des moyens, centraliser les demandes de renfort en hommes et en matériel...), le traitement et la diffusion de l'information et le traitement des questions d'ordre juridique, économique et financier.

  • 4 La France est divisée en 7 zones de défense, dont quatre ont une façade maritime (Nord, Ouest, Sud- (...)

16Le CIMER du 28 février 2000 a en outre confié la coordination de l'ensemble du dispositif POLMAR au Préfet de la zone de défense4, dès l'engagement des actions à terre. Cette décision a été juridiquement consacrée par l'article 8 du décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002 relatif aux pouvoirs des préfets de zone qui énonce que « lorsque des opérations terrestres liées à une pollution maritime sont engagées, le préfet de zone établit la synthèse des informations, coordonne l'action à terre et s'assure de la cohérence des actions terrestre et maritime ». L'Instruction POLMAR du 4 mars 2002, qui a remplacé l'Instruction du 17 décembre 1997, reprend cette disposition et ajoute que ce dispositif doit permettre de porter une attention particulière à l'organisation de la continuité de l’action dans les situations d’interface mer-terre ou lorsque sont concernés deux ou plusieurs départements d’une même zone de défense.

17Quelques mois plus tard, le CIMER du 27 juin 2000 a défini les modalités d'organisation du nouveau dispositif de coordination au niveau central, qui ont par la suite été reprises dans l'Instruction du 4 mars 2002. Lors du déclenchement du seul plan POLMAR-mer, la coordination interministérielle est confiée au ministre chargé de la Mer, et en cas de mise en œuvre simultanée des plans POLMAR terre et mer, au ministre chargé de la Sécurité civile. Contrairement à ce qui était prévu par les textes de 1997, cette coordination interministérielle doit donc désormais systématiquement être mise en œuvre, et ce dès le déclenchement des plans POLMAR terre et/ou mer. L'Instruction du 2 avril 2001 précise que dans le cadre de la gestion globale de la crise, cette coordination doit notamment reposer sur l'organisation de la remontée des informations, leur traitement et leur diffusion, l'analyse et le suivi de la crise, la mise en place des moyens de renfort et le recours éventuel à des concours extérieurs. Lors de ce CIMER, la vocation de coordination interministérielle du Secrétariat général de la mer est également renforcée, ce qui a été confirmé par un décret du 6 février 2004. Ce texte permet en effet au Secrétaire général de la mer de donner des directives aux préfets maritimes, alors qu'il était précédemment uniquement chargé d'animer et de coordonner leur action.

18Lors de leur audition par la commission d'enquête parlementaire mise en place suite à la marée noire du Prestige, de nombreuses personnes ont souligné que ces décisions -et plus particulièrement les nouveaux pouvoirs confiés aux préfets de zone et au Secrétariat général de la mer- avaient permis de mieux coordonner l'action des différents acteurs et des différents plans POLMAR terre et de ces plans avec le plan POLMAR-mer (Priou, 2002). Toutefois, si les instructions de 2001 et de 2002 ont amélioré les textes antérieurs, on reste avec ces textes « dans une logique de jacobinisme de crise » où « le rôle des collectivités ne semble pas encore très bien établi ni réellement pris en compte par l'État » (Mesnard, 2005).

2.2 La faible prise en compte du rôle des collectivités territoriales par les instructions POLMAR

19Bien qu'elles se soient fortement impliquées lors des opérations de nettoyage des côtes qui ont suivi la marée noire de l'Erika, les responsabilités conférées aux collectivités territoriales dans le nouveau dispositif POLMAR mis en place à partir de 2001 sont restées relativement limitées. En effet, lors de la marée noire de l'Erika, « l'engagement des collectivités locales, et tout d'abord celui des communes, s'est révélé être un élément clef du dispositif de lutte contre la pollution ». L'échelon communal est ainsi « apparu comme un élément matriciel de la perception de la catastrophe, puis, d'organisation de la lutte contre ses conséquences » (Tanguy, 2005). Les communes ont ainsi notamment mobilisé leur personnel, assuré la logistique nécessaire à l'accueil des bénévoles, engagé des personnes en contrat à durée déterminée pour participer au nettoyage... S'ils ont eux aussi recruté des personnels, les départements ont surtout joué un rôle important par l'intermédiaire des services départementaux d'incendie et de secours qui ont organisé l'intervention des pompiers sur les sites littoraux touchés. Certains départements ont également apporté des aides aux professionnels touchés, financé des campagnes de promotion et engagé des avocats pour mener des actions en justice.

20Enfin, les régions ont aidé financièrement les collectivités et les professionnels, notamment grâce aux avenants des contrats de plan État-Région qui ont été signés suite aux décisions prises lors du CIADT de Nantes le 28 février 2000. Dans les Pays de la Loire, cet avenant a ainsi affiché un montant de 120 millions d'euros pour la période 2000-2003, qui ont servi à mener dix programmes d'action (restauration écologique des sites et nettoyage écologique des plages, mise en valeur du littoral, défense contre la mer, soutien aux filières économiques...). Si certaines des conventions conclues pour mettre en œuvre ces programmes vont s'avérer rapidement insuffisantes ou inadaptées, ces aides financées au trois-quarts par l'État et la région ont permis de dégager, dans l'urgence, une partie des moyens nécessaires à l'organisation de la lutte la marée noire de l'Erika.

21Les efforts de l'État pour soutenir les collectivités touchées lors de cette catastrophe ne doivent cependant pas occulter le manque de prise en compte dans les plans POLMAR-terre des conséquences de la décentralisation et du rôle désormais incontournable des élus et des collectivités locales en matière de gestion du littoral. Y. Tanguy souligne ainsi que le plan POLMAR « ignore les changements intervenus à la suite de la décentralisation » et que, de fait, « son inadaptation au nouveau contexte politique, administratif et juridique est patente » (Tanguy, 2005).

22Comme l'Instruction de 1997, l'Instruction POLMAR du 4 mars 2002 se contente en effet de rappeler qu'en cas de pollution de faible ampleur -sans définir ce qu'est une pollution de faible ampleur ni quand elle devient une pollution plus importante-, le plan POLMAR-terre n'est pas déclenché et que les opérations de lutte incombent à la commune. Elles sont alors dirigées par les maires dans le cadre de leurs attributions de police générale prévue par l’article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales. L'alinéa cinq de cet article énonce en effet que la police municipale a notamment pour objet de prévenir et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les pollutions de toute nature. L'instruction de 2002 précise que les maires participent avec les moyens de leurs services municipaux aux opérations entreprises et que l’organisation des secours à l’échelon communal peut être définie dans un plan communal ou intercommunal. L'instruction ne précise cependant pas quel doit être le contenu de ces plans, « qui ne sont nullement décrits et dont on ne sait donc rien » (Mesnard, 2005). Les communes peuvent également faire appel à des moyens privés -et c'est uniquement sur ce point que l'instruction de 2002 innove par rapport au texte de 1997-, en faisant notamment appel à des organismes professionnels regroupant les sociétés spécialisées dans la fourniture de moyens et de services de lutte contre la pollution.

23Lors d'une pollution plus importante et ne touchant qu’une seule commune, la responsabilité de la lutte reste au maire. Si plusieurs communes sont atteintes par une pollution de moyenne ampleur, le préfet du département conduit les opérations de lutte et attribue les renforts. Ce n'est donc qu'en cas de pollution d'ampleur exceptionnelle que le plan POLMAR-terre est déclenché par le préfet, qui dispose alors des moyens des collectivités locales. L'Instruction POLMAR ne définit cependant pas quel est alors le rôle des maires, ni des élus départementaux et régionaux. Ce manque de précision, auquel le nouveau texte adopté en 2002 n'a pas remédié, est à l'origine de certaines difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre des plans POLMAR au moment de l'Erika. Si comme nous l'avons vu, les collectivités territoriales ont joué un rôle important dans la gestion de cette crise, leur contribution n'avait en effet pas été « suffisamment prévue et immédiatement évaluée, coordonnée et utilisée » (Mesnard, 2005). L'analyse comparée des plans POLMAR-terre des cinq départements touchés par l'Erika qui a été réalisée par l'Inspection Générale de l'Environnement a conclu que le rôle des communes y était défini de manière insuffisamment précise et surtout sous l'angle des questions financières (IGE, 2000).

24De fait, l'Instruction de 1997 prévoyait uniquement que les plans POLMAR devaient être préparés « en liaison avec les élus locaux et les usagers du milieu marin », et comme l'a montré les auditions devant la commission parlementaire mise en place suite au naufrage de l'Erika, de nombreux élus n'en avaient qu'une connaissance très relative. Comme d'autres élus, le maire de l’île de Groix a ainsi déclaré que « sur ce que nous avions à faire dans le cadre du plan POLMAR, j’avoue qu’à priori nous ne disposions pas de beaucoup d’informations : nous nous sommes débrouillés avec les moyens du bord, c’est-à-dire avec des pelles et des seaux » (Le Drian, 2000). Dans ce domaine, l'Instruction du 4 avril 2002 n'a rien apporté de nouveau puisqu'elle énonce que les plans POLMAR doivent être préparés en liaison avec les élus locaux, les associations -sans préciser lesquelles- et les usagers du milieu marin et littoral. Comme le souligne A.-H. Mesnard, les plans envisagés par les instructions POLMAR demeurent des « plans d'État », où le « rôle des collectivités territoriales ne paraît pas encore bien, ni réellement pris en compte » (Mesnard, 2005).

25Ces différents éléments démontrent que malgré les retours d'expérience de l'Erika et du Prestige et l'adoption des Instructions POLMAR de 2001 et de 2002, on reste bien « dans une logique de jacobinisme de crise dont les deux termes sont discutables : cela reste du jacobinisme renforcé, sans une vraie reconnaissance du rôle des collectivités locales, des associations, et des autres acteurs ; et cela reste trop cantonné à la période de crise » (Mesnard, 2005). Si la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a confirmé que l'État entendait conserver l'essentiel des pouvoirs dans ce domaine, de plus en plus de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale prennent des initiatives en matière d'organisation de la lutte contre les pollutions d'origine maritime en élaborant des plans dits infra-POLMAR.

2.3. Les récentes évolutions en matière d'organisation du dispositif POLMAR

26Comme le souligne R. Romi, la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a confirmé que l'organisation des secours est un domaine qui demeure « pour l'essentiel de la compétence de l'État » (Romi, 2004). L’article premier de cette loi énonce en effet que « l'État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national », qu'il « en définit la doctrine et coordonne ses moyens » et « évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en oeuvre des mesures d'information et d'alerte des populations ». Une des innovations de cette loi est la création d'un plan ORSEC maritime qui vient s'ajouter aux plans ORSEC départementaux et de zone de défense. Comme les quatre qu'il remplace -plan POLMAR-mer, SAMAR (Secours Aéronautiques MARitimes), NUCMAR (NUCléaire MARitime), et PSN (Plan de Secours à Naufragés)- le plan ORSEC maritime est élaboré par le Préfet maritime. L'article 15 du décret du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC précise que les dispositions générales du dispositif opérationnel ORSEC maritime comprennent notamment les modalités de mobilisation et de fonctionnement de la chaîne de direction des opérations, les modes d’action applicables aux événements majeurs ; parmi lesquels ceux destinés à assurer le secours à de nombreuses victimes et la protection des biens et de l’environnement ; ainsi que les modalités de coordination et d’échange d’informations avec le représentant de l’État dans les départements et les zones de défense littoraux.

27Depuis la loi du 13 août 2004, les plans POLMAR-terre relèvent eux aussi du dispositif ORSEC. Ils devront par conséquent être modifiés afin d'être déclinés sur le modèle défini par le décret du 13 septembre 2005, ce qui modifiera sensiblement leur présentation. Si les plans ORSEC et les plans de secours spécialisés tels que les plans POLMAR actuellement en vigueur demeurent applicables, leur adaptation aux nouvelles dispositions législatives et réglementaires doit intervenir avant décembre 2010. À plus court terme, les services du Premier ministre ont souhaité compléter le dispositif POLMAR pour tenir compte du retour d'expérience de leur mise en œuvre lors de la marée noire du Prestige. Après deux ans de travail interministériel, une instruction portant adaptation de la réglementation relative à la lutte contre la pollution du milieu marin a été publiée le 11 janvier 2006. Ce texte précise que l'adaptation des plans POLMAR-terre aux dispositions issues de la loi du 13 août 2004 et du décret du 13 septembre 2005 « peut être accompagnée, sans risque de contradiction, de l’adaptation du dispositif POLMAR » que cette Instruction prévoit. En effet, « ce sont les mêmes principes d’organisation et d’intervention, complétés par les enseignements tirés de la pollution du Prestige, qui seront appelés à figurer dans les dispositions générales et spécifiques du nouveau plan ORSEC ». S'il n'est pas possible ici d'étudier les différentes évolutions introduites par cette instruction, deux d'entre elles méritent d'être évoquées. La première concerne la place des régions dans le dispositif POLMAR. Bien qu'elle reconnaisse que les régions peuvent jouer un rôle en matière de lutte contre les marées noires, l'instruction se contente d'évoquer l’aide économique qu’elles peuvent apporter en cas de pollution de grande ampleur. Elle prévoit également que les autorités chargées de conduire la lutte informent les régions et les départements sur la menace représentée par une pollution et les mesures prises pour la prévenir et en combattre les effets, ce qui est bien le moins.

28La seconde concerne les relations entre le dispositif réglementaire POLMAR et les plans communaux et intercommunaux de sauvegarde créés par l'article 13 de la loi du 13 août 2004. Le décret du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde précise que ce plan définit « l’organisation prévue par la commune pour assurer l’alerte, l’information, la protection et le soutien de la population au regard des risques connus » et « établit un recensement et une analyse des risques à l’échelle de la commune ». Les communes appartenant à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent confier à celui-ci l’élaboration d’un plan intercommunal de sauvegarde, la gestion et, le cas échéant, l’acquisition des moyens nécessaires à l’exécution du plan. Il convient d’ajouter que le plan communal ou intercommunal de sauvegarde ne vient pas s'ajouter aux plans existants puisqu'il a vocation à regrouper l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population (Romi, 2004).

29Bien que l'instruction du 11 janvier 2006 énonce que ces plans communaux et intercommunaux forment avec les plans ORSEC « une nouvelle chaîne complète et cohérente de gestion des événements portant atteinte aux populations, aux biens et à l’environnement », il est regrettable qu'ils ne soient obligatoires que dans les communes dotées de plans de prévention des risques naturels prévisibles. En effet, le plan communal de sauvegarde est considéré par l'instruction comme « l’outil essentiel de planification au sein duquel le maire peut préciser l’organisation qu’il retient pour la gestion des opérations de lutte contre les pollutions marines menées à l’échelon communal ». Conscientes de l’intérêt d’une telle démarche, un certain nombre de communes et d’intercommunalités ont décidé d’élaborer des plans dits Infra-POLMAR, qui constituent ou constitueront à terme un des éléments de leur plan communal ou intercommunal de sauvegarde. Avec l’appui technique du CEDRE, le Syndicat Mixte Côte d’Opale, la Communauté de communes du pays de Quimperlé et plusieurs communautés d’agglomérations de la façade méditerranéenne (Toulon, Cannes, Nice, Menton) ont ainsi pris l’initiative d’élaborer des plans Infra-POLMAR5. Si ces plans intercommunaux doivent être compatibles avec les plans POLMAR terre et mer, aucun texte ne prévoit aujourd'hui de véritable mécanisme de coordination entre les différentes autorités chargées de leur élaboration.

30Il apparaît cependant que les évolutions par les textes relatifs au nouveau dispositif ORSEC et par l'Instruction du 11 janvier 2006 ont permis de renforcer la place des collectivités territoriales et de leurs groupements au sein du dispositif POLMAR et de rationaliser l'organisation des différents plans de secours. Certains auteurs considèrent cependant qu'il convient d'aller plus loin notamment en rendant les plans de sauvegarde communaux et intercommunaux obligatoires et en les intégrant dans les plans locaux d'urbanisme et les schémas de cohérence territoriale (Romi, 2004 ; Mesnard, 2005). Plus globalement, il serait souhaitable que les responsabilités des collectivités territoriales au sein du dispositif POLMAR soient précisées et renforcées, l'intégration des compétences entre les différentes personnes publiques concernées étant l'une des principales conditions de son efficacité.

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Bibliographie

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Textes cités

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Décret n° 88-622 du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence pris en application de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, JO du 8 mai 1988, p. 6636.

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Décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002 relatif aux pouvoirs des préfets de zone, JO n° 16 du 19 janvier 2002, p. 1180.

Décret n° 2004-113 du 6 février 2004 modifiant le décret n° 95-1232 du 22 novembre 1995 relatif au comité interministériel de la mer et au secrétariat général de la mer, JO n° 32 du 7 février 2004, p. 2617.

Décret n° 2005-1156 du 13 septembre 2005 relatif au plan communal de sauvegarde et pris pour application de l’article 13 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, JO du 15 septembre 2005, p. 14945.

Décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 relatif au plan ORSEC et pris pour application de l’article 14 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, JO du 15 septembre 2005, p. 14946.

Instruction du Premier ministre du 17 décembre 1997 relative à la lutte contre la pollution du milieu marin (documentation nationale POLMAR), JO n° 298 du 24 décembre 1997, p. 18756.

Instruction du Premier ministre du 2 avril 2001 relative à l'intervention des pouvoirs publics en cas d'accidents maritimes majeurs, JO n° 85 du 10 avril 2001, p. 5502.

Instruction du Premier ministre du 4 mars 2002 relative à la lutte contre la pollution du milieu marin (documentation nationale POLMAR), JO n° 79 du 4 avril 2002, p. 5877.

Instruction du Premier ministre du 11 janvier 2006 portant adaptation de la réglementation relative à la lutte contre la pollution du milieu marin (POLMAR), JO du 13 janvier 2006, p. 511.

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Notes

1 POLMAR : POLlution MARitime. Les plans POLMAR sont des plans de secours spécialisés déclenchés lors d’une pollution maritime accidentelle. Les plans POLMAR-mer sont élaborés à l’échelle de chaque façade maritime (Manche-Mer du Nord, Atlantique, Méditerranée) sous la responsabilité des préfets maritimes. Les plans POLMAR-terre sont sous la responsabilité des préfets à l’échelle départementale. Leur contenu est précisé par les Instructions POLMAR du 4 mars 2002 et du 11 janvier 2006.

2 ORSEC : Organisation des SECours.

3 Les lois, les décrets et les instructions cités dans le texte sont référencés à la suite de la bibliographie.

4 La France est divisée en 7 zones de défense, dont quatre ont une façade maritime (Nord, Ouest, Sud-ouest et Sud). Le Préfet de la zone de défense est en même temps Préfet de la région et Préfet du département chef-lieu de la zone.

5 Pour une présentation de plans Infra-polmar voir :
www.rivagesdefrance.org/actesforumdesrivages2005corrige.pdf
www.pole-risques.com/fichiers/GERI-2006/journee%201%20session%202/Polmar%20Cannes%20-%20M.Bardouillet.pdf (Mars 2007)

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Pour citer cet article

Référence électronique

Olivier Lozachmeur, « Les marées noires récentes, révélateur du manque de prise en compte par l'État des risques côtiers et du rôle des collectivités locales dans les plans POLMAR », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 1 | 2007, mis en ligne le 15 février 2012, consulté le 17 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/tem/520 ; DOI : 10.4000/tem.520

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Auteur

Olivier Lozachmeur

Docteur en Droit Public
Consultant en droit et en gestion intégrée des zones côtières
Kerdoualen
29 350 Moëlan-sur-Mer, France
olozachmeur@wanadoo.fr

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