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Coopération transfrontalière
Articles

Analyse comparée de l’intégration métropolitaine transfrontalière en Europe

A Comparative Analysis of Cross-Border Metropolitan Integration in Europe
Christophe Sohn, Bernard Reitel et Olivier Walther
p. 62-75

Résumés

Cet article interroge la nature et l’intensité de l’intégration fonctionnelle et institutionnelle des métropoles transfrontalières de Bâle, Genève et Luxembourg. L’analyse montre qu’il n’existe pas nécessairement de lien de réciprocité entre l’envergure de l’aire fonctionnelle et l’ampleur des coopérations instituées par les acteurs. Alors qu’aucun projet d’envergure métropolitaine n’est à l’ordre du jour au Luxembourg, les exemples de Bâle et de Genève montrent que la présence d’une frontière d’État offre la possibilité d’inventer des formes de gouvernance originales, accroît l’autonomie des acteurs locaux par le jeu de coopérations qui transcendent les clivages institutionnels et territoriaux, et permet de valoriser le caractère international de la métropole. Dans un contexte de compétition mondiale, ces propriétés représentent un atout indéniable.

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Texte intégral

Les auteurs remercient Antoine Decoville, Jean-Luc Piermay et Christian Schulz de leurs commentaires. Une version antérieure de cet article a été publiée en 2009 sous le titre « Cross-border metropolitan integration in Europe : the case of Luxembourg, Basel and Geneva » par Environment and Planning C : Government and Policy 27, pp. 922-939. Le texte est partiellement reproduit ici avec l’autorisation de Pion Ltd. Cette recherche a bénéficié du soutien du Fonds National de la Recherche du Luxembourg (FNR) dans le cadre du projet Metrolux. Enjeux métropolitains et formes de gouvernance au Luxembourg et dans les territoires frontaliers.

Introduction

1La concentration de l’activité économique dans les métropoles constitue sans doute l’un des aspects les plus frappants de la géographie économique contemporaine (Krätke, 2007). Ce processus de métropolisation s’accompagne d’une redéfinition des prérogatives traditionnelles des États vis-à-vis des centres urbains et d’un renouveau des villes en tant qu’acteur territorial (Le Galès, 2003). L’État passe ainsi du rôle d’allocataire autoritaire de ressources et de régulation par le haut à celui de partenaire et de médiateur (Kohler-Koch, 1996). Comme l’a montré B. Jessop (2004), cette reconfiguration du rôle de l’État s’organise selon deux directions privilégiées. En transférant une partie de leur souveraineté à une autorité supranationale, les États de l’Union européenne (UE) contribuent à la construction d’un système de régulation économique et à la suppression des obstacles qui pouvaient entraver les échanges entre eux. Dans le même temps, les réformes de la fonction publique menées depuis les années 1980 (décentralisation, déconcentration, dérégulation, privatisation) ont donné de nouvelles marges de manœuvre à une multitude d’acteurs : agences publiques, autorités locales et régionales, entreprises, organisations issues de la société civile, etc. Ces différents processus participent à l’émergence d’une gouvernance multi-niveaux au sein de l’UE (Hooghe, 1996).

2Dans ce contexte, de nombreux travaux portant sur la gouvernance métropolitaine ont montré la difficulté de construire des territoires institutionnels de coopération ajustés aux espaces fonctionnels des métropoles (Jouve et Lefèvre, 2002 ; Lefèvre, 1998). Bien souvent inspirés par la metropolitan reform tradition, ces travaux ont montré que les modes de coopération existants s’effectuent sur des périmètres étriqués qui n’englobent qu’une partie seulement de l’aire métropolitaine. Ce cloisonnement de l’action publique, que la multiplicité des acteurs en présence contribue à perpétuer, constitue l’un des défis majeurs des villes (Heinelt et Kübler, 2005). D’autres travaux, qui plaident pour une approche relationnelle de la construction des régions métropolitaines, ont également montré que ces régions n’étaient pas seulement concernées par une forte fragmentation institutionnelle et par un pilotage politique qui peinait à intégrer l’échelle à laquelle se situent les véritables enjeux. Comme l’affirment à ce propos J. Allen et A. Cochrane (2007 : 1163), les régions métropolitaines d’aujourd’hui « are being remade in ways that directly undermine the idea of a region as a meaningful territorial entity ». Dans cette perspective, les acteurs publics et privés engagés dans la construction des régions métropolitaines développent des formes de gouvernance qui reposent sur des arrangements flexibles et négociables. Le fait que les acteurs mettent en œuvre une politique d’échelle (politics of scale) en se mobilisant au service de la construction régionale ne signifie pas que les formes de gouvernance qui sont mobilisées se limitent aux frontières de cette région.

3Dans le cas particulier des espaces métropolitains transfrontaliers, la présence d’une frontière d’État représente une configuration géographique singulière où la fonction de commutateur de la métropole branchée sur les réseaux mondiaux se combine avec la double fonction d’interface et de barrière propre à la frontière. L’ouverture des frontières en Europe constitue une opportunité pour les villes de jouer des différentiels frontaliers et de se nourrir des effets positifs qu’ils représentent pour les entreprises et les travailleurs (Ratti, 1994). L’espace métropolitain transfrontalier qui en résulte atteste d’une intégration fonctionnelle qui s’étend au-delà de la frontière. En outre, si la frontière demeure une discontinuité politique et institutionnelle susceptible de freiner certaines interactions entre acteurs (Newman, 2006), la multiplicité des projets de coopération au niveau transfrontalier observée en Europe depuis les années 1990 (Perkmann, 2007) montre qu’elle ne constitue pas nécessairement un facteur limitant. La promotion d’outils juridiques d’abord par les États, puis par l’UE, et la mise à disposition de moyens financiers visant à concrétiser des projets transfrontaliers (Interreg) constituent une incitation forte à coopérer pour les villes et les régions frontalières (Scott, 2002). Susceptible de jouer le rôle de frein dans les contacts et les échanges entre acteurs, la frontière et les différentiels territoriaux, politiques et culturels qu’elle institue peuvent également représenter une source de nouvelles opportunités contribuant à accélérer la prise de conscience de l’intérêt (ou de la nécessité) à coopérer avec les territoires situés de l’autre côté de la frontière.

4Dans ce contexte, l’objectif de cet article est d’analyser le degré d’intégration de trois régions métropolitaines transfrontalières en Europe. Parmi les 15 aires métropolitaines transfrontalières identifiées par Espon (2006a), Bâle, Genève et Luxembourg ont été sélectionnées en raison de leurs similitudes en termes d’intégration fonctionnelle et de leurs dissimilitudes en termes d’intégration institutionnelle.

5Dans un premier temps, l’article examine la nature et l’intensité de l’intégration, tant fonctionnelle qu’institutionnelle, dans les métropoles retenues. L’analyse de leur positionnement et de leurs trajectoires différentes permet ensuite d’éclairer les éléments structurant les coopérations entre acteurs dans les espaces métropolitains transfrontaliers. Afin d’identifier les facteurs clés et leur contribution respective dans les dynamiques d’intégration institutionnelle, quatre cadres explicatifs sont mobilisés. Leur identification s’appuie sur les travaux de C. Lefèvre (2004) concernant les coopérations métropolitaines en Europe. Les facteurs déterminants soulignés par cet auteur ont été adaptés au contexte transfrontalier, en particulier les effets de la frontière d’État sur les logiques d’intégration métropolitaine et les relations entre acteurs.

6En premier lieu, il s’agit de prendre en considération les structures politiques et institutionnelles ainsi que le positionnement des différents acteurs impliqués dans la gouvernance urbaine, leur rôle et leur stratégie par rapport à un projet métropolitain. En se basant sur des travaux antérieurs (Reitel, 2006 ; 2007), ce travail suggère que ce n’est pas tant le contexte institutionnel transfrontalier, avec ses différentiels juridiques et ses singularités politico-administratives, qui prime, mais bien l’organisation institutionnelle et politique du pôle métropolitain ainsi que les stratégies des acteurs publics et privés qui font la ville. L’objectif est alors de voir quelles sont les rationalités dominantes dans les coopérations transfrontalières ainsi que les enjeux sous-jacents. Le leadership de la ville-centre et l’interventionnisme des États, la place des collectivités frontalières, la nature des relations entre ces différents acteurs sont au cœur des interrogations.

7En second lieu, il convient de s’intéresser à l’impact de la configuration spatiale de la métropole, en particulier la proximité géographique de la frontière vis-à-vis du pôle métropolitain. L’hypothèse retenue considère que l’existence d’une agglomération urbaine transfrontalière constitue un aiguillon favorable à la coopération, puisqu’une mise en relation des acteurs locaux apparait indispensable au bon fonctionnement et à la compétitivité de la métropole.

8En troisième lieu, ce sont les relations entre sphère privée et publique qui sont considérées. En fonction de la culture politique en vigueur, la place de la société civile et des acteurs économiques dans les modes de coopération métropolitains transfrontaliers varie fortement. A priori, l’ouverture des systèmes d’acteurs constitue un facteur dynamisant, puisque les initiatives privées sont susceptibles de stimuler les actions entreprises par les acteurs publics.

9En dernier lieu, la dimension historique est également prise en compte. L’intégration institutionnelle est un processus qui s’inscrit dans la durée et l’histoire des relations entre acteurs intervient souvent dans les formes de coopération actuelles et à venir. Ainsi, comme l’a montré C. Lefèvre (2004), la capitalisation d’échanges et d’expériences au fil du temps peut servir de socle à l’émergence d’une « culture de la coopération » caractérisée par des discours, des pratiques et des images communes. En outre, les dynamiques d’intégration métropolitaine transfrontalière s’inscrivent dans un contexte plus large dicté par l’évolution des cadres juridiques et des incitations financières, tant au niveau des accords interétatiques qu’à l’échelon européen.

1. Cadre conceptuel et démarche méthodologique

10En s’inspirant de la distinction, courante dans la littérature, entre espaces fonctionnels et territoires institutionnels (Wood, 1958), une même base conceptuelle est proposée pour appréhender les deux dimensions de l’intégration transfrontalière. L’intégration fonctionnelle se rapporte ainsi à la forme et à l’intensité des interactions socio-économiques observées de part et d’autre d’une frontière, au travers des flux de navetteurs dans l’aire métropolitaine. Par ailleurs, l’intégration institutionnelle concerne la forme et l’intensité des interactions entre les acteurs éventuellement disposés à coopérer, qu’ils soient responsables politiques, opérateurs techniques ou représentants de la société civile. Le cadre conceptuel résultant de la combinaison de perspectives fonctionnelles et institutionnelles s’inscrit en continuité de travaux précédents portant sur les frontières françaises (Reitel, 2007) et sur le Luxembourg (Sohn et Walther, 2009). Il permet de montrer que l’intégration fonctionnelle évolue généralement d’une situation de séparation à une situation d’interaction (Ratti, 1994), alors que l’intégration institutionnelle, elle, évolue d’une situation d’ignorance à une situation de coopération (Martinez, 1994).

11En ce qui concerne la méthode d’analyse, le degré d’intégration fonctionnelle est exprimé par la mesure des flux pendulaires qui lient le pôle métropolitain à ses périphéries. Ce choix est motivé par le fait que les données relatives à ces flux sont relativement accessibles et révélatrices des interactions socio-économiques, comme en témoignent les travaux déjà réalisés dans ce domaine en Europe (Espon, 2006b). La comparaison des aires métropolitaines fonctionnelles de Luxembourg, Bâle et Genève s’appuie alors sur les travaux réalisés sur les métropoles transfrontalières suisses (Dessemontet et al., 2005). Outre les agglomérations officielles, leur aire métropolitaine comprend les communes dont la proportion de pendulaires est supérieure à 16 % de la population active en 2004. Ce dernier critère est utilisé dans le cas de Luxembourg, en tenant compte de l’ensemble des communes présentant une proportion de pendulaires travaillant dans l’agglomération de Luxembourg supérieure à 16 % de la population active en 2002.

12L’évaluation de l’intensité de l’intégration institutionnelle se fonde sur l’examen des formes de coopération métropolitaine transfrontalière mises en place dans les trois villes. Afin de confronter les discours et de dépasser les représentations formatées par le souci de promotion territoriale, une dizaine d’entretiens ont été réalisés sur chaque terrain auprès de fonctionnaires territoriaux, de coordinateurs de projets transfrontaliers, d’universitaires et de représentants des chambres de commerce, et complétés par une analyse des documents officiels. En suivant les travaux de P. Braillard, C. Devouassoux et S. Guindani (1998) consacrés à Genève, cette approche privilégie les initiatives réelles ainsi que la volonté de collaboration affichée, plutôt que la forme juridique spécifique à chaque projet. C’est donc avant tout le contenu des coopérations qui est pris en compte, en particulier la dimension métropolitaine des partenariats, l’état d’avancement du projet de planification, la mise en place d’une structure de portage technique ou de gouvernance.

2. Analyse de l’intégration fonctionnelle et institutionnelle

13Outre leur statut de métropole transfrontalière de taille moyenne, Bâle, Genève et Luxembourg se prêtent à une analyse comparative dans la mesure où elles présentent un degré important d’internationalisation et une économie basée sur les activités de haute technologie et à forte intensité de connaissance (Fuëg, 2007 ; Sohn et Walther, 2008). En comparaison européenne, les trois villes sont dotées d’un rang plus élevé que ce qui pourrait être attendu de leur population, notamment parce qu’elles sont parvenues à se projeter sur la scène européenne et mondiale en accueillant des institutions et des entreprises globalisées (Rozenblat et Cicille, 2003 ; Taylor et Aranya, 2008). Luxembourg et Genève sont ainsi caractérisées par une prédominance des activités tertiaires (notamment des services financiers), qui représentent respectivement 21,6 % et 24,3 % de la valeur ajoutée totale en 2004 (Deloitte 2006), tandis qu’à Bâle, le secteur secondaire est particulièrement développé (34,3 % en 2004), grâce à la chimie-pharmacie et aux sciences de la vie (Fuëg, 2007).

2.1. Des interactions socio-économiques transfrontalières de grande ampleur

14En prenant en compte la définition des aires métropolitaines évoquée précédemment, les trois aires fonctionnelles présentent une taille démographique comparable, comprise entre 741 000 habitants à Genève et 890 500 habitants à Bâle (tableau 1), alors que les villes-centres totalisent respectivement 80 670, 166 600 et 178 000 habitants en 2000. Entre 1995 et 2005, Luxembourg et Genève ont connu une forte croissance démographique annuelle (+1,4 % et +1,3 %), alors que le nombre de résidents dans la métropole bâloise stagnait (ETB, 2007). Un constat identique peut être observé en ce qui concerne la croissance annuelle de l’emploi, nettement plus importante au Luxembourg (+4,3 %) et à Genève (+1,4 %) qu’à Bâle (0,2 %).

Tableau 1 – Population des aires métropolitaines, 2000

Luxembourg

Bâle

Genève

Population

Luxembourg

443 604

0

0

Suisse

0

536 323

487 488

France

253 754

117 340

253 512

Allemagne

36 454

236 814

0

Belgique

71 597

0

0

Total

805 409

890 477

741 000

Part transfrontalière ( %)

44,9

39,8

34,2

Source : Walther et Sohn.

15En dépit de ces trajectoires différenciées, les trois métropoles exercent une forte attractivité sur les travailleurs nationaux (Schuler et al., 2007 ; Sohn et Walther, 2008). L’orientation très marquée des trois économies métropolitaines vers les services supérieurs et les activités technologiques a également conduit à une dépendance accrue vis-à-vis du travail frontalier. Près de 150 000 actifs occupés traversent ainsi quotidiennement la frontière pour se rendre au Luxembourg en provenance de France, d’Allemagne et de Belgique (2009), tandis que plus de 46 500 personnes viennent travailler dans le Canton de Genève en provenance de France (2006) et plus de 46 000 résidents d’Allemagne et de France occupent un emploi dans l’Agglomération Trinationale de Bâle (2000) (ETB, 2007 ; Insee-Ocstat, 2007). La part transfrontalière de la population de ces métropoles est également plus élevée à Luxembourg (44,9 %) qu’à Bâle (39,8 %) ou Genève (34,2 %), ce qui est tout à fait remarquable en Europe.

16Comme en atteste la figure 1, l’aire métropolitaine luxembourgeoise possède la particularité d’être plus vaste (4 344 km2) que celles de Bâle et de Genève (2 544 et 2 080 km2). Elle s’étend de manière concentrique à l’ensemble du Grand-Duché à partir de Luxembourg-Ville et englobe les petits centres urbains frontaliers situés à moins de 30 km, tels Thionville et Longwy côté français ou Arlon en Belgique, sans atteindre toutefois les villes moyennes de Metz, Nancy (F) ou Sarrebruck (D). Contrairement à la Suisse qui possède un réseau urbain polycentrique composé de villes moyennes dynamiques et concurrentes, l’agglomération de Luxembourg est entourée de voisins plus fortement affectés par la déprise industrielle et donc peu susceptibles de contrebalancer son attractivité en termes d’emplois. En outre, les aires de fortes densités sont plus distantes du pôle d’emploi à Luxembourg (Esch-sur-Alzette, Thionville, Trèves) que dans le cas suisse où les villes-centres et leur agglomération constituent les pôles démographiques dominants. Ces deux raisons conjuguées expliquent que les proportions de pendulaires qui se dirigent vers les pôles métropolitains sont comparativement plus élevées au Luxembourg qu’en Suisse et contribuent à un étalement de l’aire métropolitaine fonctionnelle comparativement supérieur à celui des métropoles helvétiques.

Figure 1 – Aires métropolitaines de Luxembourg (2002), Bâle et Genève (2004)

Figure 1 – Aires métropolitaines de Luxembourg (2002), Bâle et Genève (2004)

Sources : Inspection Générale de la Sécurité Sociale (IGSS) (Luxembourg) ; P. Dessemontet, M. Perlik et M. Schuler (2005) (Bâle et Genève). Calcul des auteurs.
Cartographie : Walther et Sohn.

2.2. Des réponses institutionnelles contrastées

17Bien que des systèmes de coopération aient été construits autour du pôle central de chaque métropole, l’examen des espaces de coopération, des types d’acteurs engagés et des thèmes retenus montre une différence entre Luxembourg d’une part, et Bâle et Genève d’autre part.

18En raison de sa taille et sa situation géographique, la question frontalière revêt un caractère incontournable au Luxembourg. Impliqué dès 1951 dans le processus de construction européenne, membre de l’union économique du Benelux, signataire des accords de Karlsruhe (1996), le Grand-Duché est également présent sur la scène de la coopération transfrontalière. Cependant, il est particulièrement frappant de constater l’absence de synergies entre acteurs institutionnels à l’échelle de l’aire métropolitaine. En effet, les expériences de coopération menées jusqu’ici au Luxembourg privilégient l’échelle locale ou celle de la Grande Région, un espace de coopération initialement connu sous le nom de Saar-Lor-Lux et créé en 1971 sur la base d’une union entre le Land de Sarre (D), la Région Lorraine (F) et le Luxembourg, auxquels se sont ajoutées depuis la Rhénanie-Palatinat (D) et la Wallonie (B).

19A l’échelle locale, la cartographie de l’étendue des coopérations transfrontalières révèle que les initiatives dans le domaine du développement urbain sont loin de couvrir l’ensemble de l’aire métropolitaine du Luxembourg (figure 2). L’initiative la plus ancienne et peut-être la plus significative est le Pôle Européen de Développement (PED). Après une première phase initiée par les États belge, français et luxembourgeois visant à encourager la reconversion économique du bassin sidérurgique de Longwy-Rodange-Athus, les autorités locales des trois pays se sont lancées au début des années 1990 dans l’élaboration d’un projet d’agglomération transfrontalière. Or, après deux décennies de coopération, le bilan apparaît mitigé et le projet d’agglomération transfrontalière est désormais en quête d’un second souffle. La relance du PED semble d’autant plus délicate qu’une initiative voisine est venue lui faire de l’ombre. En effet, l’aménagement d’une Cité des Sciences sur l’ancienne friche industrielle d’Esch-Belval, dans la région sud du pays, s’accompagne d’une nouvelle coopération transfrontalière entre la ville d’Esch-sur-Alzette et les collectivités locales françaises situées à proximité du site. Si, comme dans l’exemple précédent, le périmètre de coopération envisagé se limite au cadre local, la constitution d’un Groupement Européen de Coopération Territoriale (GECT), c’est-à-dire un instrument de coopération doté de la personnalité juridique, atteste d’une ambition d’intégration institutionnelle. Dans un autre registre, la Ville de Luxembourg a développé des coopérations inter-urbaines sous la forme de réseaux de villes, qui la lient d’une part à Sarrebruck, Trèves et Metz (QuattroPole), et d’autre part à Esch-sur-Alzette, Longwy, Arlon, Thionville et Metz (LELA+). Les objectifs poursuivis par ces réseaux ne permettent toutefois guère de prendre la mesure des enjeux métropolitains actuels et limitent la coopération à des opérations de marketing urbain ou de concertation entre autorités locales.

20À l’échelle interrégionale, Luxembourg occupe une place active dans le cadre de la Grande Région. Bien que ne bénéficiant d’aucun transfert de compétence de la part des autorités nationales, cette structure offre au Grand-Duché un cadre de coopération institutionnalisé qui le place dans une situation favorable vis-à-vis des autres entités régionales ne bénéficiant pas des prérogatives propres à un État souverain. L’investissement dans ce genre de coopération territoriale permet certes au Luxembourg de traiter avec des entités qui dépassent de loin l’étendue de la métropolisation au Luxembourg, mais s’avère toutefois peu adapté pour servir de support à l’émergence d’une gouvernance centrée sur les enjeux propres à la métropolisation du Luxembourg (Sohn et Walther, 2009). De ce point de vue, Luxembourg n’a pas connu de renouveau des institutions métropolitaines comparable à celui des autres centres urbains européens (Decoville, 2008), et marqué par un transfert de responsabilités de l’État à la Ville ou à des institutions métropolitaines (Brenner, 2003).

21Dans le cas des deux métropoles suisses, en revanche, une coopération transfrontalière a été élaborée sur un espace dont l’extension est proche de celui de l’aire métropolitaine fonctionnelle. Dans l’agglomération bâloise, les relations transfrontalières s’inscrivent dans la longue durée. En effet, le projet d’Agglomération Trinationale de Bâle (ATB), lancé en 1997, figurait parmi les propositions de la Regio Basiliensis, une instance de coopération transfrontalière créée en 1963 et qui a souvent été présentée comme un modèle (Mot, 2007). C’est à travers un financement Interreg II que la démarche de planification a pu être engagée. En 2007, l’ATB a été transformé en Groupement Local de Coopération Transfrontalière (GLCT), prenant ainsi le nom d’Eurodistrict Trinational de Bâle (ETB). Le périmètre de coopération a été élargi et de nouvelles thématiques sont venues se greffer sur celles qui étaient déjà couvertes par l’ancienne structure de coopération. En parallèle des actions menées par les acteurs institutionnels au travers de l’ETB, des acteurs privés proches des milieux économiques ont élaboré une vision stratégique à l’horizon 2020 pour Bâle et sa région métropolitaine dénommée metrobasel. À Genève, la coopération transfrontalière centrée sur le Projet d’agglomération franco-valdo-genevois est moins institutionnalisée qu’à Bâle. À travers les travaux du Comité régional franco-genevois (CRFG) créé en 1973, des expériences de coopérations transfrontalières ont été accumulées et se sont concrétisées en une démarche d’agglomération (2004-2006), sur la base d’une charte élaborée en 1997.

Figure 2 – Structures de coopérations transfrontalières à Luxembourg, Bâle et Genève, 2008

Figure 2 – Structures de coopérations transfrontalières à Luxembourg, Bâle et Genève, 2008

Note : les coopérations de niveau local ne sont pas représentées à Bâle et à Genève.

Sources : MOSAME ; Office fédéral de la statistique ; Eurodistrict Trinational de Bâle ; metrobasel ; Projet d’agglomération franco-valdo-genevois.
Cartographie : Walther et Sohn.

22Dans ces deux projets qui privilégient l’aménagement du territoire et la mobilité, une réflexion stratégique sur le développement de l’espace métropolitain transfrontalier a été menée et un programme commun de mise en œuvre a été élaboré. Ces initiatives sont articulées à la politique d’agglomération lancée par la Confédération helvétique en 2001. Cette politique nationale vise en effet à renforcer l’intégration des espaces urbains qui sont en général morcelés sur le plan institutionnel, en proposant un financement d’infrastructures de transport à l’échelle des agglomérations. Elle cherche aussi à inciter les pouvoirs publics (cantons, communes), très soucieux de leur autonomie, à mener une réflexion stratégique sur le développement de l’agglomération urbaine. À travers la prise en compte de leur dimension transfrontalière par la Confédération, les cantons de Bâle-Ville et de Genève ont réussi à approfondir les réflexions menées sur leurs aires métropolitaines tout en y impliquant les principaux acteurs politiques. Les deux cantons apparaissent indéniablement comme des acteurs clés en mesure d’articuler les objectifs fédéraux avec leurs propres objectifs, mais aussi de concilier les intérêts des acteurs politiques au fonctionnement différent (autres cantons, collectivités françaises et allemandes). Une différence majeure entre les deux projets de coopération concerne la manière dont est envisagée la relation entre le centre métropolitain et sa périphérie frontalière. À Bâle, l’intégration des périphéries semble se faire au service du rayonnement économique du pôle urbain, alors qu’à Genève, l’intégration de l’espace périurbain français résulte d’une négociation visant à un rééquilibrage des fonctions entre le centre et sa périphérie française. Ainsi, à l’horizon 2030, le projet d’agglomération préconise explicitement que la croissance de la population soit partagée à parts égales entre la Suisse et la France et qu’un tiers des emplois soient créés en France par des mesures de sécurisation fiscales des entreprises.

3. Éléments structurants de la coopération métropolitaine transfrontalière

23Sur la base de la confrontation des trois métropoles transfrontalières analysées, il est désormais possible de revenir sur les hypothèses formulées au début de l’article pour en évaluer la pertinence et la portée.

3.1. Le rôle des acteurs institutionnels et leurs stratégies

24Les formes de coopération métropolitaine transfrontalière apparaissent fortement dépendantes du positionnement et de la stratégie adoptés par les acteurs qui exercent leur leadership sur le développement urbain de la métropole. L’émergence d’un projet de coopération est avant tout une construction politique et les rapports de pouvoir au sein du système national priment sur les différentiels institutionnels frontaliers. Au Luxembourg, c’est l’État qui donne les impulsions déterminantes en matière de coopération transfrontalière, et c’est également lui qui oriente les coopérations vers les échelons locaux et régionaux. Pour Bâle et Genève, l’intégration des espaces frontaliers dans les projets de développement métropolitain émane avant tout de la volonté des cantons urbains (Bâle-Ville et Genève). En dépit des différences institutionnelles entre un État unitaire et un État fédéral, ce sont à chaque fois des acteurs étatiques ou bénéficiant de certaines compétences propres à un État (cantons en Suisse), qui ont la mainmise sur la coopération transfrontalière au niveau métropolitain. La grande stabilité institutionnelle du Luxembourg et de la Suisse et l’absence de réforme des modes de gouvernement urbain expliquent en partie cette prépondérance de l’État.

25Les compromis qui sont à la base des projets transfrontaliers résultent des rapports de force entre le pôle métropolitain et ses périphéries, qu’elles soient nationales ou transfrontalières. Dans le cas de Genève, le projet repose sur un accord entre le Canton et les communes françaises, organisées en Association Régionale de Coopération du Genevois (ARC), et qui ont joué un rôle déterminant dans l’élaboration du projet d’agglomération. L’exemple des métropoles helvétiques montre, en outre, que l’État fédéral est également présent, même s’il ne s’implique pas directement dans les projets. A travers les opportunités financières offertes par sa politique d’agglomération, la Confédération joue le rôle de déclencheur (cas de Genève) ou d’accélérateur (cas de Bâle) des projets métropolitains transfrontaliers. Au-delà des aspects financiers, l’État fédéral exprime également son soutien de manière symbolique à travers la reconnaissance des initiatives métropolitaines. Enfin, les projets bâlois et genevois tirent également leur légitimité de leur reconnaissance par l’État français dans le cadre des contrats de coopération métropolitaine initiés par la Délégation à l’Aménagement du Territoire (DATAR) en 2003.

26Dans les trois configurations métropolitaines, la place de la ville-centre apparaît en retrait, ce qui contraste avec le renouveau des villes observé ailleurs en Europe (Le Galès, 2003). Ce constat ne doit cependant pas conduire à des conclusions trop tranchées compte tenu des spécificités propres aux villes-États. Ainsi, à Bâle, la ville-centre ne peut plus être distinguée du canton depuis la fusion politique et administrative des deux entités en 1833. En revanche, lorsque les administrations sont distinctes comme à Genève, les conflits sont fréquents et le canton tend à marginaliser la commune-centre. Enfin, au Grand-Duché, la Ville de Luxembourg n’apparaît pas en mesure de développer une stratégie métropolitaine d’envergure transfrontalière, ni même à l’échelle nationale d’ailleurs, tant l’État central semble soucieux de conserver sa mainmise sur le développement de la capitale et sur sa gouvernance. Le faible poids démographique de la ville-centre ne facilite pas son émergence en tant qu’acteur institutionnel.

27Ce rôle déterminant des facteurs politiques et institutionnels nationaux tend à minimiser l’importance qui pourrait être accordée à la nature institutionnelle de la frontière, ou plus exactement au rôle des différences institutionnelles ou juridiques entre les pays concernés dans les modes de coopération. Les cas de Bâle et de Genève montrent ainsi que la présence d’une frontière extérieure à l’UE, tempérée il est vrai par des accords bilatéraux, ne constitue pas un facteur limitant l’ampleur des projets de coopération. De même, l’expérience bâloise atteste de la capacité des acteurs à surmonter la complexité territoriale inhérente aux coopérations transfrontalières, puisque l’Eurodistrict Trinational de Bâle regroupe trois pays auxquels il faut ajouter quatre cantons helvétiques aux différences juridiques et réglementaires fortes.

3.2. La place de la frontière dans le développement urbain de la métropole

28Les expériences de coopération des métropoles transfrontalières suisses montrent que plus le développement urbain est contraint par la frontière, plus les acteurs locaux ont été tentés de surmonter ces difficultés précocement, ce qui en définitive donne une épaisseur historique aux relations transfrontalières. Le cas de Bâle confirme qu’une capitalisation d’expériences transfrontalières sur une durée de 45 ans se révèle déterminante dans l’élaboration d’une stratégie commune et la mise en place d’une coopération transfrontalière active. Ceci est d’autant plus vrai que les cantons suisses ont l’habitude d’être confrontés à une grande variété de frontières cantonales, linguistiques ou religieuses. D’une certaine manière, le cas du Luxembourg confirme cette hypothèse, puisqu’en l’absence de contact entre la frontière et le cœur urbain de la métropole, la coopération transfrontalière n’a pas investi les questions relatives au développement urbain de l’aire métropolitaine et à la régulation de ses effets négatifs (congestion du trafic, différentiels des prix fonciers, spécialisation des espaces). Au Luxembourg, l’espace métropolitain de référence demeure le territoire national, alors qu’à Bâle et à Genève, les responsables politiques pensent en termes d’agglomération urbaine : l’intégration des périphéries frontalières au sein de leur projet urbain s’avère indispensable pour garantir le bon fonctionnement et l’attractivité de la métropole.

3.3. L’articulation entre acteurs privés et publics

29Les politiques économiques libérales des trois centres métropolitains reposent sur une large ouverture des systèmes d’acteurs. Cette convergence des intérêts économiques et politiques se traduit par une implication des acteurs privés dans la gouvernance métropolitaine transfrontalière nettement plus importante à Bâle qu’ailleurs. On observe, en effet, une forte implication des élites économiques bâloises dans le débat sur la ville et en particulier dans le champ de la coopération transfrontalière comme en atteste la création de la Regio Basiliensis dans les années 1960 et, plus récemment, l’initiative metrobasel lancée en 2005. Cette implication du secteur privé s’explique par la présence d’une bourgeoisie urbaine consciente de son appartenance à la cité et préoccupée par son devenir (Sarasin, 1998). La création de musées et de fondations prestigieuses (Musée Tinguely, Fondation Beyeler) par des mécènes et des industriels confirme cette préoccupation forte et durable des élites locales. L’impact d’un projet comme metrobasel apparaît toutefois ambivalent. D’un côté, une telle initiative conduit à dynamiser l’action des acteurs publics engagés dans l’ETB, ces derniers étant placés dans l’obligation de réagir pour garder la main sur des questions stratégiques comme la promotion de Bâle en qualité de métropole transfrontalière à vocation internationale. D’un autre côté, l’empilement de projets et d’initiatives non concertés contribue à introduire une certaine confusion auprès des habitants et rend plus complexe la mise en place d’une gouvernance efficace et perçue comme légitime.

30Une telle implication du milieu des affaires dans les coopérations transfrontalières ne se retrouve pas à Genève et à Luxembourg. Dans la capitale lémanique, la « Genève internationale », composée de la « Genève diplomatique » (organisations internationales et non gouvernementales) et de la « Genève financière », ne manifeste jusque là que peu d’intérêts vis-à-vis des territoires frontaliers. Les milieux économiques s’investissent peu dans la sphère locale ou régionale car les activités économiques sont trop disparates entre la Suisse et la France et manquent de complémentarités. Au Luxembourg, la nature extravertie d’une économie largement dominée par la place financière contribue également à expliquer le manque d’implication des acteurs économiques (Walther et Schulz, 2009), de même que l’absence d’une bourgeoisie éclairée ancrée dans la ville. Longtemps assignée au rôle de forteresse aux mains de puissances étrangères, la capitale grand-ducale est certes désormais une petite métropole branchée sur les réseaux mondiaux, mais près de 64 % de sa population est d’origine étrangère en 2008. A priori moins enclins à s’investir dans le débat sur l’avenir de la ville, ces expatriés ne bénéficient pas de la légitimité politique pour peser sur les grandes décisions.

3.4. La profondeur historique : une accumulation d’expériences

31En procédant à une certaine généralisation, il apparaît que l’histoire de la coopération transfrontalière n’est pas linéaire : différents niveaux géographiques ont été privilégiés selon les périodes. La coopération s’est d’abord développée dans un cadre régional puis dans un cadre local et plus récemment métropolitain. Les cadres institutionnels élaborés, d’abord par les États, puis par les instances européennes, ne sont pas étrangers à ces inflexions. Les années 1960-1980 sont ainsi propices au développement d’initiatives spatialement bien plus étendues que les espaces métropolitains fonctionnels (Regio Basiliensis en 1963, Saar-Lor-Lux en 1969, Comité Régional Franco-Genevois en 1974, Conseil du Léman en 1987) et qui s’insèrent dans un contexte où prévalent les idées de région et de régionalisme (O’Dowd, 2002). Suivent, à partir des années 1980-1990, une multitude d’initiatives d’envergure locale dans le cadre de l’application de la Convention-cadre de Madrid, et plus particulièrement de l’Accord de Karlsruhe de 1996. Enfin, un troisième changement d’échelle apparaît en Suisse au début des années 2000, à la faveur de la politique d’agglomération menée par la Confédération et suite à la signature des accords bilatéraux avec l’UE.

32Les cas de Bâle et de Genève montrent que la capitalisation d’échanges et d’expériences au fil du temps, tant à l’échelle locale qu’au niveau interrégional, peut servir de socle à l’élaboration de projets de coopération métropolitaine transfrontalière. L’exemple du Luxembourg, à travers son implication dans la construction de l’espace Saar-Lor-Lux, rappelle toutefois que la profondeur historique des relations de coopération n’est pas une condition suffisante, et qu’une volonté politique forte reste indispensable. La construction d’une gouvernance métropolitaine transfrontalière nécessite un apprentissage de la frontière et de l’altérité qu’elle contribue à structurer (savoir-faire institutionnel et connaissance des voisins), une intensification des échanges qui amène progressivement à la mise en place d’une culture partagée de la coopération et, enfin, une capacité à élaborer une stratégie commune (démarche de projet) et à la mettre en œuvre (démarche opérationnelle). Une telle entreprise n’est évidemment pas exempte de risques. Le processus, porté par un nombre limité d’acteurs, est souvent chaotique et la contingence des revirements politiques est toujours susceptible de perturber la dynamique enclenchée. Cela dit, à travers la consolidation progressive de systèmes d’acteurs coopératifs, des paliers sont franchis permettant l’élaboration de projets de coopérations plus ambitieux et capables, notamment, de prendre en compte les enjeux liés au développement des métropoles transfrontalières.

Conclusion

33A l’issue de ce travail, il apparaît que l’intensité des coopérations métropolitaines transfrontalières est plus forte à Bâle et à Genève qu’au Luxembourg. L’ampleur des coopérations entreprises dans le cadre de la politique d’agglomération initiée par la Confédération helvétique place en effet les deux métropoles suisses dans un processus qui les mène vers une démarche opérationnelle alors qu’aucun espace de coopération adapté à l’étendue actuelle de l’intégration fonctionnelle n’a encore vu le jour au Luxembourg. Le contraste entre la capitale du Grand-Duché et les métropoles suisses est d’autant plus surprenant que Luxembourg se situe au cœur historique de la construction européenne, ce qui signifie un cadre réglementaire et juridique commun susceptible de favoriser les échanges et les coopérations, alors que les deux métropoles helvétiques sont traversées par une frontière extérieure à l’UE, c’est-à-dire par une discontinuité institutionnelle et politique a priori plus forte que dans le cas précédent.

34L’analyse de l’intégration métropolitaine transfrontalière à Luxembourg, Bâle et Genève montre alors qu’il n’existe pas nécessairement de lien de réciprocité entre l’intensité des interactions socio-économiques et l’ampleur des coopérations que les acteurs instituent. L’exemple du Luxembourg illustre le fait que l’existence d’un tel décalage n’est toutefois pas imputable à l’existence de la frontière et de l’effet barrière qu’elle peut avoir sur les relations entre acteurs, mais s’avère davantage lié au rôle prépondérant de l’État et à sa politique de régulation des différentiels frontaliers qui sont à l’origine de la prospérité du pays.

35Certes, la frontière d’État est toujours susceptible de constituer un frein aux échanges et à la coopération, compte tenu notamment des différences culturelles, institutionnelles, réglementaires qu’elle institue. L’exemple des métropoles transfrontalières helvétiques montre cependant que la frontière peut également représenter une source de nouvelles opportunités et ce à différents niveaux. Sur le plan politique, la situation frontalière permet aux acteurs locaux concernés d’espérer un gain d’autonomie par le jeu de coopérations et d’alliances qui transcendent les clivages institutionnels et territoriaux (exemple des communes françaises de l’ARC dans le projet d’agglomération de Genève). Dans cette quête d’autonomie, les ressources financières que la coopération transfrontalière permet de mobiliser (INTERREG, mais également les programmes nationaux comme la politique d’agglomération de la Confédération helvétique) constituent sans nul doute une motivation forte, voire essentielle. Au niveau institutionnel, la présence d’une frontière d’État offre la possibilité d’inventer des formes de gouvernance originales, compte tenu notamment de la grande souplesse des dispositions juridiques et règlementaires qui encadrent la coopération transfrontalière. Si la faible institutionnalisation des dispositifs de coopération laisse plus de place aux différents acteurs pour élaborer leur projet et expérimenter des modes de planification ou de gouvernance inédits, elle montre toutefois ses limites dans la mise en œuvre de projets ambitieux. Sur le plan symbolique enfin, la dimension transfrontalière permet d’afficher le caractère international de la métropole, sa diversité culturelle et les possibilités que cette richesse représente dans un contexte de compétition mondiale pour attirer les entreprises internationales et les travailleurs qualifiés.

36Plutôt qu'une généralisation à l’échelle de l’Europe qui ne peut être qu'illusoire compte tenu de la multiplicité des cas particuliers, les questions soulevées par l’étude de Luxembourg, Bâle et Genève semblent plutôt résider dans l'interaction entre frontière et métropole. A ce titre, une question paraît essentielle : dans la compétition internationale que se livrent les métropoles, de quelle manière la présence d'une frontière proche peut-elle constituer un avantage comparatif à valoriser ? Les trois cas d’étude suggèrent que l’activation du potentiel frontalier demeure prioritairement soumise aux intérêts territoriaux des acteurs qui exercent un leadership sur le développement de la métropole et qui peuvent conduire ou au contraire limiter l’émergence d’un processus de coopération transfrontalier.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Aires métropolitaines de Luxembourg (2002), Bâle et Genève (2004)
Crédits Sources : Inspection Générale de la Sécurité Sociale (IGSS) (Luxembourg) ; P. Dessemontet, M. Perlik et M. Schuler (2005) (Bâle et Genève). Calcul des auteurs. Cartographie : Walther et Sohn.
URL http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/903/img-1.png
Fichier image/png, 887k
Titre Figure 2 – Structures de coopérations transfrontalières à Luxembourg, Bâle et Genève, 2008
Légende Note : les coopérations de niveau local ne sont pas représentées à Bâle et à Genève.
Crédits Sources : MOSAME ; Office fédéral de la statistique ; Eurodistrict Trinational de Bâle ; metrobasel ; Projet d’agglomération franco-valdo-genevois.Cartographie : Walther et Sohn.
URL http://journals.openedition.org/tem/docannexe/image/903/img-2.png
Fichier image/png, 761k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Christophe Sohn, Bernard Reitel et Olivier Walther, « Analyse comparée de l’intégration métropolitaine transfrontalière en Europe », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 4 | 2007, mis en ligne le 15 décembre 2012, consulté le 14 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/tem/903 ; DOI : 10.4000/tem.903

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Auteurs

Christophe Sohn

Chargé de recherche
Centre d’Études de Populations, de Pauvreté et de Politique Socio-Economiques (CEPS/INSTEAD)
Boîte postale 48
L-4501 Differdange, Luxembourg
christophe.sohn@ceps.lu

Bernard Reitel

Maître de conférences
Centre de Recherche sur les Sciences, les Arts et les Techniques (CRESAT)
Université de Haute-Alsace
10 rue des Frères Lumière
68093 Mulhouse
France
bernard.reitel@uha.fr

Olivier Walther

Chargé de recherche
Centre d’Études de Populations, de Pauvreté et de Politique Socio-Economiques (CEPS/INSTEAD)
Boîte postale 48
L-4501 Differdange, Luxembourg
olivier.walther@ceps.lu

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