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Coopération transfrontalière
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Du problème frontalier au projet transfrontalier : vers une gouvernance territoriale ?

From Border Problem to Cross-Border Project: towards a Territorial Governance
Corentin Dayez, Fabienne Leloup et Solange Verger
p. 82-93

Résumés

Les sciences politiques et l’économie territoriale permettent de proposer une nouvelle compréhension de l’action publique locale et des dynamiques de développement. Cette compréhension s’avère particulièrement utile dans le contexte des projets transfrontaliers.
Les dynamiques présentes ne se résument plus à une réponse ponctuelle à un problème : l’enjeu peut être de construire un territoire de projet.
L’analyse de trois actions transfrontalières franco-belges met entre autres en évidence les bricolages et les « rattrapages » juridiques, les enjeux culturels ou fonctionnels, les processus de pérennisation mis en œuvre sur ces « frontières qui gagnent ».

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Texte intégral

Mise en perspective

  • 1 Grawitz M., J. Leca, 1985, Traité de science politique, 4 volumes, PUF, Paris.

1Dans le classique Traité de science politique (Grawitz & Leca, 1985), le politologue Zolberg énonce une des conséquences de la perspective globaliste, à savoir se libérer de l’emprise du mythe de l’État-Nation comme constituant une donnée primordiale de l’univers politique et comprendre alors l’État comme une organisation dont l’objectif premier est de maintenir un ensemble donné de frontières territoriales et humaines (vol.1, p. 594)1.

2Œuvrant dans une perspective européaniste, il nous revient de repenser l’évolution de l’organisation territoriale en place et dès lors de questionner l’état et son action.

3La contribution se base sur les analyses des processus territoriaux et de gouvernance menées depuis près de dix ans au sein du Groupe de Recherche en Action publique et Développement territorial des FUCaM ; elles s’inscrivent dans les perspectives de l’économie territoriale (e.a. B. Pecqueur) et de l’action publique locale (e.a. P. Le Galès).

4Les éléments empiriques s’appuient sur des entretiens semi-directifs menés en 2006-2007 dans le cadre d’une recherche financée par le Fonds Spécial de la Recherche Interuniversitaire belge.

5Le questionnement proposé repose sur deux constats apparemment disjoints. D’une part, l’action publique locale évolue ; d’autre part, les frontières internes à l’Union Européenne s’estompent.

6L’action publique locale se transforme à l’intérieur des États. Dans la première partie de cet article, nous proposons d’abord (1.1) un rapide survol du contexte de cette transformation et des conséquences attendues en termes de régulation, de gouvernement et donc de gouvernance.

7L’ouverture des frontières intra-européennes, comme toute ouverture de frontière, peut amener à faciliter le passage et à amplifier la mobilité ; elle peut également transformer l’espace de part et d’autre de la frontière en un potentiel « territoire de projet », activé par des acteurs locaux issus des deux côtés de la frontière. La concrétisation de projets transfrontaliers dessinerait alors des espaces porteurs de développement. L’impact de cette « reterritorialisation transfrontalière » est abordé dans le deuxième point de la première partie (1.2).

8Ces deux points théoriques amènent la proposition d’une grille d’analyse centrée sur les notions de territoire et de gouvernance (1.3).

9Les cas d’étude présentés dans la seconde partie portent sur des espaces transfrontaliers, espaces qui s’avèrent au minimum des réceptacles d’actions coordonnées récurrentes.

10Ces expériences locales se situent sur deux espaces belgo-français, la Thiérache et la COPIT (Conférence Permanente Intercommunale Transfrontalière ou l’actuelle Eurométropole Lille – Kortrijk – Tournai). La suppression des frontières européennes internes y a favorisé l’échange et l’action commune et a permis la résolution locale de certains problèmes. Ces expériences ont aussi entraîné la mise en œuvre de mécanismes de régulation et de développement particuliers, entre autres quant aux dynamiques d’économie territoriale ou quant au rôle des élus, à la multiplicité des échelles d’action ou encore à la création d’institutions au sens large du terme.

11L’analyse de l’action publique locale et du développement territorial y afférant repose sur une vaste littérature. L’article se centre essentiellement sur trois dimensions. Après avoir rapidement présenté les trois situations investiguées (2.1), nous y vérifions l’application éventuelle de ces dimensions (2.2).

1. Des mutations de l’action publique locale en Europe

12Au-delà des situations particulières créées aux frontières (1.2), l’action publique occidentale connaît depuis une trentaine d’années des modifications radicales, tant externes qu’internes. De nouvelles relations entre acteurs apparaissent, de nouvelles contraintes et de nouveaux types de régulations.

1.1. Une nouvelle action publique locale

13Jusque dans les années 1960, l’État était considéré comme la composante unique du système international. Il se caractérisait par un territoire fini, une sphère publique clairement différenciable de la sphère privée. L’État-Nation apparaissait comme un modèle universel.

14Dès la fin des années 1960, l’accélération des échanges tant commerciaux que financiers, ou l’approfondissement et l’extension des processus d’intégration régionale ont provoqué un ensemble d’évolutions structurelles. Les gouvernements se retrouvent plus interdépendants que jamais, la crise de l’énergie en étant un révélateur récurrent.

15Au-delà de l’élargissement du choix entre des produits ou des services, la mondialisation a aussi entraîné la multiplication des acteurs sur la scène mondiale : le nombre d’États mais aussi d’organisations internationales tant gouvernementales que non gouvernementales ajouté à l’influence des acteurs transnationaux, des sociétés privées ou des lobbies de tout type complexifie d’autant la prise de décision politique.

16Dans le contexte particulier de l’Union Européenne, l’action publique locale s’est vu assigner un nouvel échelon décisionnel (l’échelon européen) et de nouvelles sphères de coordination (citons les réseaux de villes ou de régions européennes).

17Mais le changement n’est pas qu’externe : la mondialisation et l’intégration régionale se combinent à des évolutions internes des systèmes politiques des États.

18Le portefeuille d’activités des acteurs publics s’est radicalement transformé : contrairement à ce qui pourrait être déduit de la multitude des acteurs précédemment citée, les domaines de l’action publique n’ont cessé de croître et de gagner en complexité. L’acteur public - entre autres local - se voit ainsi doter du rôle non seulement de metteur en oeuvre de la décision politique mais également d’animateur et de coordinateur, spécialiste des questions économiques ou juridiques mais aussi environnementales ou sociales, gestionnaire, promoteur voire visionnaire.

19Sur un plan purement managérial, la situation financière des États et de ses autorités publiques a entraîné la raréfaction des ressources, que ce soit des ressources monétaires ou d’équipements ou encore de qualification - alors que parallèlement le degré d’expertise exigé dans nombre de dossiers augmente -.

20Une nouvelle architecture institutionnelle apparaît – encore renforcée par les processus généralisés de décentralisation ou de régionalisation que connaissent les États européens -. Directives européennes, protocoles internationaux s’ajoutent ainsi aux lois nationales ou aux directives régionales ; en même temps des compétences, des missions et des décisions s’élaborent sur un plan sectoriel ou encore territorial.

21Le local n’est plus le dernier maillon d’une chaîne hiérarchique top down, il n’en est pas non plus complètement dissocié : il se retrouve imbriqué, interdépendant d’un ensemble de niveaux dotés de pouvoirs particuliers.

22Outre cette évolution des tâches et des compétences – et, en partie, motivée par elle -, l’action publique locale voit aussi se transformer son espace d’action. Espace de projet et entité administrative ne correspondent plus forcément.

23Autour de la table de décision se retrouvent alors divers acteurs publics, des nouvelles entités territoriales apparaissent, les processus de gouvernement classiques se transforment, de nouveaux modes opératoires, de nouvelles règles, de nouveaux processus de proposition et de décision sont inventés.

  • 2 Le terme de gouvernance est utilisé en référence aux théories de l’action publique ; il ne renvoie (...)

24Dans ce contexte, la notion de gouvernance territoriale2 entend rendre compte de l’émergence d’une complexité accrue de l’action de gouverner. Ainsi, de nouveaux acteurs privés ou issus d’autres niveaux hiérarchiques interviennent, co-organisent, co-décident. L’action est à coordonner mais pour ce faire, les instruments classiques sont adaptés ; de nouveaux modes de régulation apparaissent, de nouvelles formes de gouvernement émergent.

1.2. La transformation des espaces frontaliers

25Dans le contexte particulier du développement régional de l’Europe, une place d’honneur est réservée au développement des espaces transfrontaliers, ces « laboratoires » de l’Europe (l’expression prononcée par Jacques Delors en 1994 est couramment reprise dans les exposés ou rapports rendant compte de semblables expériences).

26La question n’est pas seulement de faciliter le passage mais d’amener à (re)construire un périmètre d’action publique.

27L’ouverture des frontières peut en effet amener deux types de conséquence : plus de passage ou plus de possibilité de développement « là ».

28L’ouverture permet ainsi dans certains cas une mobilité extrême réduisant le « temps de passage » à la frontière et réintégrant les espaces transfrontaliers au sein d’un espace presque continu.

  • 3 - « La Région frontalière : vers quels nouveaux modes de développement et de gouvernance ? », L. Mo (...)
  • 4 Le territoire se définit ici comme un espace socio-économique intégré d’actions. Il n’est réductibl (...)

29L’ouverture peut aussi estomper l’impact de la frontière en (re)formant autour d’elle un espace dynamique en soi3. Ce périmètre s’établit en fonction de l’aire utile pour résoudre un problème, tel qu’une aire écologique dans le cas des bassins versants ; il peut également se construire autour ou à partir d’un projet commun et intégré de développement, renvoyant alors à la notion de territoire de projet4 ; il peut enfin voir renaître un terroir, un lieu d’histoire et de traditions socioculturelles.

1.3. La territorialisation des espaces transfrontaliers en trois dimensions

30Penser l’action transfrontalière dans un contexte de (re)territorialisation met en évidence un processus de construction territoriale des acteurs locaux, publics et non publics.

31De nombreux écrits, en géographie, en science politique et en sociologie, ont mis en évidence les évolutions induites par ces nouveaux espaces de développement que sont les territoires.

32Nous nous limiterons ici à étudier nos cas selon 3 dimensions : l’identification à un projet commun, la définition ou la redéfinition d’un espace d’action, l’émergence de nouveaux modes de régulation.

33La première dimension concerne la présence d’un projet fédérateur au-delà des actions ponctuelles ou des solutions apportées à des problèmes particuliers. En d’autres mots, l’action bilatérale (ou trilatérale s’il s’agit d’une tryade) s’insère à un ensemble d’autres actions, concernant le même domaine ou les mêmes populations ou les mêmes lieux. L’ensemble formant un « programme » ou mieux une partie d’un projet stratégique de développement.

34Citons ainsi le cas d’un redéploiement agro-touristique transfrontalier qui inclurait des actions de mise en valeur des produits du terroir, du logement, des aménagements de sentiers et qui peut mener jusqu’à l’élaboration d’une aire institutionnelle reconnue.

35Cette dimension porte également sur l’existence d’une communauté, c’est-à-dire d’un ensemble de personnes portées par une vision globale du développement du territoire concerné. Cette vision peut être ancrée dans une histoire commune mais elle peut également émerger du projet. Il s’agit en quelque sorte de répondre à la question : la résolution du problème est-elle purement fonctionnelle ou s’intègre-t-elle à un projet auquel adhère, dans la durée, la communauté locale ?

36La deuxième dimension porte sur l’espace d’actions. Par définition, l’activité transfrontalière transcende les unités administratives traditionnelles. Un nouvel espace se forme : un espace de relations, d’échanges et d’actions communes.

37Cet espace peut n’être que fonctionnel et son périmètre se redessiner en fonction des diverses actions. Cet espace peut également correspondre à un espace de référence pour les acteurs, espace vécu voire territoire perçu, redéfini et marqué par les pratiques.

38Notre analyse intègre cette dimension en posant la question d’un éventuel « territoire » c’est-à-dire un espace regroupant une communauté et un projet commun. Cet espace peut être dessiné en référence à l’histoire, à la langue, à des pratiques, à des paysages mais aussi en référence à l’avenir, à un futur commun. Si plusieurs acteurs issus de secteurs différents décrivent le même périmètre commun, il est alors possible de parler de l’émergence d’un éventuel territoire.

39Enfin, la dernière dimension étudiée porte sur les processus de régulation, de coordination, voire d’institutionnalisation mis en place afin de contourner les obstacles – toujours réels – inhérents à l’action transfrontalière. Il n’est pas ici question d’établir l’ensemble des règles et méthodes mises en œuvre notamment par les acteurs publics pour agir mais de vérifier si la coordination due au caractère transfrontalier a permis de mobiliser voire d’inventer de nouvelles pratiques institutionnelles.

40Nous entendons par pratiques institutionnelles la généralisation des pratiques de partenariat, de coopération entre acteurs publics et privés, la multiplication des réseaux et des acteurs intervenant dans la production de politiques publiques ou encore la mise en place de procédures d’information, de négociation, de consultation originales : les acteurs créent, innovent, « bricolent » pour pouvoir agir.

2. Une frontière, deux espaces et trois cas

2.1. Présentation des trois études de cas

  • 5 La COPIT a été supprimée à la suite de la création de l’Eurométropole Lille - Kortrijk - Tournai. L (...)

41Les études menées portent sur deux espaces situés de part et d’autre de la frontière franco-belge : la Thiérache (autour de Chimay en Belgique et Fourmies en France) et la COPIT ou Conférence Permanente Intercommunale Transfrontalière (ou la toute récente Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai)5.

42Les problèmes à la base des actions transfrontalières analysées concernent deux domaines non communautarisés, à savoir un problème de soins de santé et un problème de médias (associé à d’autres réalisations notamment culturelles).

43Le premier cas étudié concerne l’implantation du système Transcards en Thiérache. Il s’agit d’un système facilitant la mobilité des patients de part et d’autre de la frontière. Ceux-ci peuvent choisir leur lieu de soins et la prise en charge est simplifiée par la compatibilité des cartes de mutuelle VITALE (française) ou SIS (belge).

44Un autre cas étudié dans la zone Thiérache mais non développé a concerné la radio transfrontalière EchoFM. Cette radio a vu son rôle s’amplifier par le partenariat avec les projets culturels transfrontaliers. Ce partenariat s’est révélé davantage un support aux activités culturelles transfrontalières qu’innovant en tant que tel ; raison pour laquelle nous ne l’aborderons pas ici

45L’étude de la deuxième zone porte d’une part sur une collaboration inter-établissements associant les hôpitaux de Mouscron et de Roubaix. Cette collaboration s’insère dans un cadre plus général où s’intègrent l’élargissement potentiel de l’expérience Transcards et un projet de convention d’une Zone Organisée d’Accès aux Soins Transfrontaliers.

46D’autre part, le deuxième cas étudié est l’élaboration franco-belge, wallonne et flamande, d’émissions de télévision transfrontalières ; il regroupe WTV, notélé et C9 et porte sur 3 émissions hebdomadaires construites par des équipes mixtes et diffusées sur les trois chaînes télévisées.

47Les divers cas étudiés ont fait et font l’objet d’un appui de la part des fonds européens INTERREG. Ils ont été pour la plupart initiés avant l’appel européen et ont amplifié ou approfondi leur champ d’actions au cours du temps.

48L’analyse s’appuie sur une recherche documentaire et sur des entretiens (de type ouvert) menés en 2006 auprès de décideurs et gestionnaires français et belges associés à la résolution de ces situations de santé ou de médias : ces résultats traduisent donc le vécu, la perception mais aussi en quelque sorte l’anticipation des acteurs.

2.2. Des actions transfrontalières à d’éventuels territoires

49Dans les trois cas, nous étudions d’une part l’idée d’émergence de projet et d’appropriation par une éventuelle communauté (2.2.1) d’autre part l’espace ou les espaces d’action (2.2.2). Le troisième point (2.2.3) présente certains mécanismes de régulation mis en œuvre pour mener à bien l’action ; mécanismes détournés, adaptés voire inventés.

2.2.1. De la résolution de problèmes au projet communautaire

50La résolution du problème telle que mise en œuvre, améliorée voire élargie peut s’analyser comme une action purement fonctionnelle qui répond à un problème donné. Elle peut également s’intégrer à un projet plus global auquel adhère un ensemble d’acteurs, voire une communauté.

(a) WTV – C9 – notélé et la COPIT

51Le projet des 3 télévisions WTV, C9 et notélé est né de deux circonstances : l’expérience acquise par notélé et C9 de travail transfrontalier et une double interpellation, politique entre un bourgmestre d’une commune hennuyère et la direction de WTV, d’une part, et économique provenant des chambres de commerce de Courtrai et de Lille, d’autre part.

52L’objectif des actions communes entreprises par les 3 télévisions est d’offrir de l’information sur la zone transfrontalière. Les émissions, culturelle, économique et de vie quotidienne sont construites ensemble par les équipes des 3 télévisions et portent sur des événements locaux.

53La production des trois émissions (Transit, Puls et Vie quotidienne) crée deux dynamiques transfrontalières : d’une part la diffusion auprès du public de la zone transfrontalière d’informations sur les trois parties wallonne, flamande et française (il s’agit alors d’une diffusion transfrontalière), d’autre part la pratique d’un travail à trois (une construction interne transfrontalière). Cette dernière n’est pas anodine car nombre de problèmes techniques ou organisationnels ont dû être résolus pour mener à bien le projet télévisé.

54Les actions des trois télévisions et leurs productions communes s’inscrivent dans le projet commun de développement métropolitain de l’Eurométropole. Comme le déclare un des acteurs « nous sommes une pièce du puzzle du développement transfrontalier lillois » ou encore « la TV est un outil pour gommer la frontière ».

  • 6 Notons que nombre d’opérateurs vivant dans la zone utilisent ces émissions comme espace publicitair (...)

55La télévision par son audience et par ce qu’elle propose constitue une caisse de résonnance. Dans le cas des émissions transfrontalières, « il y a une démarche de construction d’identité qui doit être faite par la télévision ». Les télévisions apparaissent donc comme un porte-parole, un échotier. Ils sont appelés à appuyer une construction, ils n’en résultent pas6.

56En outre, chacun des trois acteurs a souligné des points communs entre les populations française ou belge (le passé minier, Tournai aurait pu être française, les échanges commerciaux étaient florissants, etc.) mais ce sont surtout les effets frontière qui dominent aujourd’hui (« la frontière flamande n’est qu’à 25km de Tournai mais on ne se connaît pas », « un courrier postal partant de Tournai met une semaine pour arriver à Lille »). Dès lors, les émissions et plus largement le projet transfrontalier tendent à rapprocher des populations, à forger un bassin de vie, à construire une cohérence territoriale.

57Même si l’existence d’une télévision transfrontalière a été évoquée lors des entretiens, le projet reste aujourd’hui celui d’un travail approfondi des trois télévisions ; aucune construction institutionnelle fédératrice n’est planifiée. Les télévisions constituent donc un adjuvant à une construction institutionnelle territoriale (l’Eurométropole) non encore achevée, elles-mêmes profitent de cette construction pour vivre, être soutenues mais sans transformation de leurs propres structures.

(b) Transcards et la Thiérache

58La région de la Thiérache a été une zone pilote pour la mise en circulation d’un système de compatibilité des cartes d’assurance permettant aux malades frontaliers d’être soignés et remboursés de part et d’autre de la frontière. La région avait été choisie parce que peu peuplée et donc présentant moins de risque en cas de problème qu’une zone urbaine dense. Elle couvre les établissements suivants : le centre hospitalier du Pays d’Avesnes, le centre de santé des Fagnes de Chimay (B), l’hôpital de Felleries Liessies, le centre hospitalier de Fourmies, le centre hospitalier d’Hirson, l’hôpital de Nouvion, l’hôpital de Vervins et la polyclinique de la Thiérache à Wihegnies.

59A côté de ce projet pilote des organismes d’assurance maladie, s’est développé un partenariat entre les hôpitaux de la région pour permettre notamment des échanges de personnel ou des partages de matériel. Il s’agissait de répondre à des problèmes fonctionnels dus à un manque d’offre de soins médicaux créé par la périphérisation des lieux (que ce soit Chimay par rapport à Charleroi côté belge ou Fourmies et Hirson par rapport à Reims, Laon ou Lille côté français).

60Les actions transfrontalières répondent donc d’une part à une demande des patients mais aussi – surtout – à une pénurie du côté des « producteurs » de soins et de services de santé. La mutualisation et la collaboration se sont organisées autour du capital matériel et humain dans le contexte de rationalisation de l’ensemble des établissements, tant côté français que belge, voire de pénurie notamment côté français pour la main d’œuvre.

61La résolution des problèmes passe par des échanges, du partage de capital et par l’établissement d’un système original dédié aux patients frontaliers.

62Interreg a permis de formaliser certaines collaborations et a élargi cette collaboration au côté « patient » en favorisant leur mobilité.

63L’idée d’une convergence d’intérêts et de pratiques existe du côté des responsables d’hôpitaux mais n’est pas forcément acquise du côté des praticiens ou professionnels de la santé (au sens large). Pour atteindre le niveau d’un projet intégré de « santé transfrontalière » une phase de prise de conscience doit encore être menée à bien afin d’être réellement compris et activé.

64Le projet ne s’appuie pas sur une identité transfrontalière perçue comme naturelle, les habitants doivent être amenés à « passer la frontière » (« les Français sont très franco-français ici, les Belges très belgo-belges »). Pour les patients, l’action transfrontalière crée un espace fonctionnel utile, il ne s’agit pas d’un « territoire » vis-à-vis duquel ils auraient un sentiment d’ancrage ou d’appropriation.

65La Thiérache ne constitue pas vraiment un « terreau » commun : il est soit trop petit soit seulement publicitaire. Il serait une étiquette utile à certains décideurs ou responsables politiques mais inappropriée car les Ardennes ou le Sud Namurois n’ont pas pu être inclus dans le projet Transcards-Thiérache alors que des relations unissent les régions et leur population.

66Les actions de collaboration et notamment le programme Transcards sont dès lors bâtis sur la coordination de centres et délimitent un « bassin de santé » destiné à fédérer des activités de soin. L’ensemble des activités santé (e.a. les soins paramédicaux ou les analyses) n’est pas encore intégré et tel n’est pas réellement l’intention.

67Plus que d’un projet de territorialisation, il s’agit davantage d’une mutualisation dans des domaines de pénurie.

(c) Mouscron - Roubaix

68Comme dans le cas de la Thiérache, les relations en matière de santé dans la zone Mouscron – Wattrelos/ Tourcoing/ Roubaix se sont concrétisées initialement par du partenariat entre deux centres hospitaliers. Elles ont commencé par, citons un des responsables : « une mise à plat des offres de chaque hôpital fin des années 1980 ». Elles ont pris la forme entre autres de partage de capital matériel.

69L’action Transcards vient s’ajouter au dispositif et vise la mobilité des patients.

70Globalement les soins transfrontaliers couvrent donc divers domaines, ratifiés par trois conventions successives. La population, essentiellement la population française, tire parti de cette mutualisation. Elle permet notamment d’éviter la centralisation lilloise perçue négativement par certains et ce, même si la population belge ne développe pas vraiment le même besoin de traverser la frontière que son homologue française.

71Les décideurs rencontrés parlent de la continuité du paysage urbain mais soulignent aussi très vite l’esprit de concurrence qui influence encore les actions communes. La mutualisation est donc partielle, ciblée et concerne des objets précis.

2.2.2. De l’espace défini au territoire construit

72Afin de repérer l’éventuelle émergence d’un espace construit par et pour le projet et la communauté, nous commençons en définissant les contours, notamment administratifs, des zones. Nous abordons ensuite pour chaque cas la perception des acteurs rencontrés par rapport à un éventuel « territoire ».

(a) WTV – notélé – C9 et la COPIT

73Notons avant tout que l’ancienne COPIT et la nouvelle Eurométropole couvrent un espace administratif défini par le périmètre des intercommunales partenaires, à savoir l’Intercommunale de Développement Économique du Tournaisis, l’Intercommunale d’Étude et de Gestion, Lille Métropole Communauté Urbaine, l’Intercommunale pour le développement régional de l’arrondissement de Kortrijk (LEIEDAL) et la West-Vlaamse Intercommunale.

74L’espace couvert par les trois télévisions correspond fonctionnellement parlant au champ de diffusion des trois télévisions.

75Il faut remarquer que le statut de télévision câblée de C9 fait qu’elle ne couvre pas l’entièreté du territoire lillois alors qu’elle concerne a priori la Communauté urbaine lilloise (LMCU). FR3, la télévision régionale française, couvre quant à elle une zone trop large et ne se sent pas directement concernée par le processus de construction de l’Eurozone.

76D’autre part, le découpage des télévisions locales en Communauté française de Belgique limite la zone de diffusion de notélé au territoire du Hainaut occidental. WTV, quant à elle, est une télévision locale commerciale portant sur la province de la Flandre occidentale.

77Cette différence marque une reconnaissance différente des partenaires : elle crée d’ailleurs une distorsion en termes de « représentativité » du partenariat vu que les partenaires belges participent au projet de l’Eurométropole mais pas C9. (cf point 2.2.3).

78Plus largement, les entretiens font émerger deux espaces de cohérence : l’un structuré unit les trois pôles urbains que sont Kortrijk (Courtrai), Tournai et Lille ; l’autre est plus flou et inclut plus largement la région Nord Pas-de-Calais (à l’exclusion du littoral), le Hainaut (jusque et y compris Mons). Ce second espace traduit des habitudes d’échanges, une histoire proche mais ne se concrétise dans aucune structure.

79La création de l’Eurométropole institutionnalise le premier espace, espace économique et social dont le projet commun devrait amener une « identification » des acteurs.

(b) Transcards et la Thiérache

80Le projet Transcards, implanté dans la zone de la « grande » Thiérache concerne un périmètre précis formé de la zone de « chalandise » des hôpitaux. Les relations entre les unités de soins ont d’abord concerné l’hôpital de Chimay et l’hôpital d’Hirson, puis se sont ensuite élargies à Fourmies, à la polyclinique de la Thiérache de Wihegnies et à l’hôpital de Felleries-Liessies (côté français).

  • 7 Bonerandi E., 2000, « La construction du territoire improbable - Structures intercommunales et élus (...)

81En fait, la zone Thiérache, côté français, a connu une première tentative d’unification transcommunale. Cette première définition administrative est apparue lors de la création en 1973 d’un syndicat mixte pour le développement de la Thiérache (Bonerandi, 20007). Le syndicat a émergé d’une prise de conscience des responsables agricoles mais aussi industriels de la Thiérache du Nord (ou Avesnois) et de la Thiérache de l’Aisne. Cette première délimitation transcommunale excluait la Thiérache belge.

82La Thiérache correspond, côté belge, à une région naturelle –il s’agit de la bande calcaire du Sud Hainaut et du Sud Namurois - ; la partie belge du projet ne correspond pas aux délimitations géologiques de cette région.

83La Thiérache correspond pour certains acteurs à une région repérable physiquement : « la différence est nette lorsqu’on regarde les bocages », elle concerne « la bande calcaire qui va jusqu’à Viroinval ». Dans ces énoncés apparaît une spécificité en terme géographique reconnue par les acteurs locaux, sans le besoin d’un service (d’un usage) ou la contrainte d’une institution (un espace construit par l’acteur public)

84Des points communs peuvent être trouvés entre les zones côté français et côté belge tels que le caractère rural des régions, le caractère défavorisé voire oublié des centres urbains et des entreprises locales. Mais ces aspects sont en réalité communs aux régions rurales périphériques en général et non spécifiques à la Thiérache.

85Le toponyme utilisé pour nommer l’espace apparaît comme un élément fédérateur qui dépasse l’offre de soins et vise à porter un projet de développement territorial, notamment culturel et touristique. L’appellation « Thiérache » est utilisée dans la définition d’une « grande Thiérache » qui constitue une appellation transfrontalière reprise notamment par la Maison de l’Europe de la Grande Thiérache ou sur certains sites commerciaux (e.a. Terascia.com). Mais ce toponyme n’est que peu internalisé par la population, il est davantage perçu comme une étiquette promotionnelle que comme une « marque identitaire », c’est « le politique (qui entend) construire une image ».

(c) Mouscron – Roubaix

86L’espace des collaborations a été clairement établi dans les diverses conventions. Du côté des producteurs de services de santé, il s’agit plus de renforcer un réseau de prestataires que d’intégrer un espace particulier.

87Du côté des patients, la zone d’intervention est réglementée et correspond à la bande 15/25 km du transfrontalier. Pratiquement cette bande couvre donc l’espace interurbain qui relie Mouscron, Tourcoing, Roubaix, Wattrelos, Estaimpuis et Comines.

88Le projet de création d’une ZOAST (zone organisée d’accès aux soins transfrontaliers) entend définir précisément le périmètre intégré. Cette zone est définie autour de quatre établissements hospitaliers de Tourcoing, Roubaix, Wattrelos et Mouscron. Elle concerne, pour la partie belge les communes de l'arrondissement de Mouscron - Comines et la commune d'Estaimpuis, pour la partie française, l'ensemble des communes appartenant aux circonscriptions des Caisses Primaires d'Assurance Maladie d'Armentières, de Tourcoing, de Roubaix et de Lille et l'ensemble des communes appartenant aux circonscriptions du Régime Social des indépendants Nord-Pas de Calais et de la Mutualité Sociale Agricole du Nord. Elle est donc plus large que l’espace initial de collaborations.

89Les interlocuteurs au sein des hôpitaux soulignent le côté « rationnel » des échanges et des actions transfrontalières. « on voit l’autre hôpital de mon bureau. »

90L’espace créé par la ZOAST correspond à un espace de vie naturellement continu pour la population « culturellement les gens se sentent chez eux de part et d’autre de la frontière ». D’autre part, le système Transcards, de par les facilités offertes pour les patients, est considéré comme un projet qui va garder « fixés à la frontière les patients », permettre de continuer « à investir dans les petites entités, à la frontière » et dès lors éviter une sur-centralisation lilloise.

91Pour l’instant les actions santé - échanges entre hôpitaux, facilités pour les patients, … - sont vécues par la population comme occupant un espace de proximité, correspondant à son espace de vie. Il s’agit aussi d’un « territoire » à sauvegarder, face aux dangers d’une certaine métropolisation.

92Notons que ces actions ne s’intègrent pas au projet de l’Eurométropole en tant que tel car « la santé n’y a pas été exploitée » ; à terme, le volet santé devrait être inclus dans le projet d’élaboration de l’agglomération transfrontalière. La santé apparaît dans les objectifs de l’ancienne COPIT comme de l’actuelle Eurométropole mais aucune action globale n’est explicitée.

93Dans cet exemple, ce sont les populations et les acteurs de la santé qui pratiquent le transfrontalier. Que l’institutionnel ne le reconnaisse pas n’empêche pas les actions mais pourrait – à terme – freiner l’amplification si ces dynamiques entre communes devaient s’effacer au profit d’une dynamique plus large. Ici apparaît l’opposition entre des espaces de proximité intégrés, plus locaux et des espaces plus larges, plus fonctionnels et plus efficaces (l’aire de soin lilloise).

2.2.3. Des règlements à la gouvernance

94La mise en œuvre d’un projet commun entraîne la coordination de divers acteurs mais aussi l’adaptation de nouvelles règles, l’utilisation de nouvelles pratiques voire un ensemble de « bricolages » destinés à porter le projet malgré les carcans procéduraux.

95Ces pratiques se voient aussi renforcées par la présence d’acteurs opérant à différents échelons de pouvoirs ou dans diverses organisations, ce qui renforce la réticulation. Ces pratiques peuvent également faire l’objet d’une diffusion à l’extérieur de l’espace, sous la forme d’expériences remarquables par exemple, ce qui constitue également un processus de renforcement des coordinations et constructions communes. Citons dans ce contexte la publicité faite, notamment au sein de publications, séminaires ou événements européens sur les « bonnes pratiques », les « projets innovants ».

(a) WTV – C9 – notélé et la COPIT

96L’exemple des émissions télévisées transfrontalières s’insère dans un processus d’institutionnalisation officielle d’un espace et d’un projet.

97La COPIT regroupait depuis 1991 les espaces de compétence des cinq structures intercommunales. En 2005, les partenaires ont entamé un processus de création d’un District européen dont le territoire est fondé sur celui de la Conférence, l’Eurométropole, quant à elle, est née le 28 janvier 2008.

98Dans un premier temps, un « projet de territoire » avait été mis en place grâce à la COPIT (à travers la réalisation et la diffusion de plusieurs études et rapports). Ce projet était basé sur les intercommunales membres et sur leurs domaines de compétence. Lorsqu’il s’est agi d’approfondir ce projet, est apparu un besoin de créer une structure incluant une plus grande variété d’acteurs et de missions.

99En 2002, un groupe de travail parlementaire franco-belge (6 parlementaires français, 6 parlementaires belges dont 3 wallons et 3 flamands) ont introduit l’idée de fonder un GLCT (un Groupement Local de Coopération Transfrontalière). Entre temps, la Commission Européenne créait les GECT (Groupements Européens de Coopération Territoriale) qui offrent des avantages similaires à ceux d’un GLCT français : les membres de la COPIT et les parlementaires du groupe de travail franco-belge se sont donc accordés pour mettre en place un tel groupement. Il rassemble des acteurs de tous les niveaux territoriaux (État, Région, Département côté français ; État fédéral, Régions, Provinces côté belge) soit au total 14 partenaires.

100Au-delà de cette structuration, l’action des trois télévisions s’est également appuyée sur un certain nombre de pratiques récurrentes.

101L’analyse des modes de régulation mis en place nécessite de distinguer les modes internes aux télévisions (comment les acteurs ont-ils organisé, coordonné, régulé leurs activités) et les modes externes (avec les autres partenaires notamment publics et dans le cadre du projet territorial).

102En ce qui concerne la pratique des trois télévisions, de nombreuses contraintes sont apparues au fur et à mesure de la concrétisation des émissions : contraintes techniques d’incompatibilité de matériel, contraintes de moyens, contraintes linguistiques pour les émissions. Toutes ont été surmontées. La résolution de la contrainte linguistique constituait un défi majeur non seulement parce que la langue constitue une marque identitaire de différenciation forte mais aussi parce que sa résolution devait prouver la possibilité et l’intérêt de dépasser les barrières linguistiques et de diffuser tant vers les publics néerlandophone que francophone.

103Elle a amené une innovation pour le public français – le sous-titrage – et une innovation en termes de présentation – la présentation bilingue -. Au-delà de ces résultats fonctionnels, une victoire « identitaire » est mise en avant par les acteurs puisque la même émission est diffusée auprès de publics linguistiquement différents.

  • 8 Douillet A.-C., 2003, « Les élus ruraux face à la territorialisation de l’action publique, Revue fr (...)

104En outre, les émissions sont reconnues comme un outil du projet métropolitain et en cela sont soutenues par la COPIT et, dès lors, par les programmes transfrontaliers européens. Comme l’a énoncé dans d’autres contextes Anne-Cécile Douillet (2003)8, le fait d’appartenir à diverses instances renforce les liens et les influences et appuie les processus de construction territoriale. Les directeurs des télévisions belges partenaires appartiennent en outre à divers organismes, groupe de communication, conseil de développement. Ils sont alors porteurs de la construction territoriale mais aussi leviers pour l’action télévisuelle. Ainsi, le directeur de notélé était à la fois représentant de sa télévision à la COPIT et représentant de la COPIT dans son travail de direction.

(b) Transcards et la Thiérache

105L’analyse des actions transfrontalières en matière de santé montre que la mise en œuvre a fait l’objet, pendant un premier temps, de solutions bricolées, ‘à la carte’. Elles portaient dans un premier temps sur de la mobilité de personnel (du recrutement commun), ce qui était facilement réalisable en terme de formalités (« il fallait l’accord des personnes et de leurs directions »). Cette mise en œuvre a ensuite porté sur du partage d’équipements spécialisés. D’autres actions transfrontalières – telles que les interventions d’urgence – posent encore des problèmes liées à l’institutionnel. Les autorités interpellent – notamment les échelles européennes – et agissent au cas par cas.

106Très vite, du fait de la composition des conseils d’administration des hôpitaux et du rôle de l’Intercommunale belge, où se retrouvent les élus locaux, le projet a pu dépasser le stade des « bons échanges » et s’institutionnaliser.

107La mobilité des patients, quant à elle, a nécessité, d’une part, l’action des assurances mutuelles – à la base du projet -, et d’autre part des directions des hôpitaux et plus largement encore l’information et l’adhésion – au moins factuelle - de l’ensemble des intervenants, y compris le personnel administratif des hôpitaux, les médecins de famille voire les pharmaciens. Aujourd’hui le partenariat santé repose sur une convention coordonnée par le Groupement d’Intérêt Économique Sesam Vitale en France et l’Alliance Nationale des Mutualités Chrétiennes en Belgique et associe hôpitaux, organismes d’assurances et ministères de la santé.

108Le projet Transcards est en réalité considéré par les acteurs locaux comme un projet « imposé de l’extérieur » à la différence des actions bilatérales entre hôpitaux. Sa mise en œuvre a exigé des arrangements qui dépassaient les institutions locales et qui relèvent d’autres échelles de décision. Pour cette partie d’action, les acteurs locaux se considèrent donc davantage comme des metteurs en œuvre.

109D’autre part, comme le montrent les écrits en matière de policy transfer, la pratique publique locale se renforce également par la diffusion des pratiques mises en œuvre et par leur exemplarité reconnue à l’extérieur.

110Aujourd’hui, l’exemple de la Thiérache fait l’objet de diverses publications et communications : citons entre autres le dossier sur la santé transfrontalière publié par la MOT dans ses Cahiers n° 4 (consacrés à la coopération transfrontalière sanitaire) en 2004 au sein duquel quatre expériences de terrain sont reprises dont celle du projet Thiérache santé, l’article de F. Montagné (« De la coopération et complémentarité sanitaires transfrontalières à la libre circulation des malades en Europe ») publié dans Médecine et Droit (issue 77, mars-avril 2006, pp. 71 – 75) ou encore divers colloques et séminaires où l’expérience de la Thiérache est relatée. Les nouvelles pratiques ainsi que les processus d’institutionnalisation y sont mis en exergue. Le message général relatif à toutes ces expériences tend à démontrer qu’elles constituent des « laboratoires probants de l’Europe »

111Au-delà de la structure de GIE, le projet Thiérache est également inclus dans l’Observatoire franco-belge de la Santé (OFBS). L’Observatoire constitue un deuxième mode de travail transfrontalier en matière de santé, plus consultatif ; y siègent côté français les Caisses d’assurance et non les hôpitaux.

112Enfin, au niveau national, un projet d’accord-cadre de coopération a été signé entre les Ministres de la santé français et belge en 2005.

(c) Mouscron - Roubaix

113Les actions transfrontalières en matière de santé ont rapidement permis de pointer les fortes différences qui existent entre les systèmes français et belge, qu’il s’agisse de rémunérations, de conditions de travail, de systèmes de remboursement ou autres. Les souhaits d’échanges se sont rapidement vus contraints, notamment du fait du droit national. Les hôpitaux se concertent régulièrement pour pouvoir agir, mais ces rencontres sont jugées encore « artisanales » (entretiens de 2006).

114Les actions transfrontalières ont dû faire l’objet de conventions entre hôpitaux, la première étant signée en 1994. Les avenants et les conventions successives ont permis de plus en plus de fluidité même si l’avis administratif de l’organisme assureur et du médecin restent obligatoires par exemple pour l’IRM. Globalement, ces arrangements apparaissent comme des « articulations boiteuses entre deux législations qui ne collent pas », « du bricolage ».

115La mise en œuvre de Transcards, qui se consacre aux patients, rendra en quelque sorte obsolètes ces accords spécialisés.

116Notons que, côté français, le secteur de la santé est encore fortement hiérarchisé (« toute décision passe par Paris »). En outre, l’action transfrontalière apparaît pour un certain nombre d’acteurs français non comme une complémentarité mais comme une concurrence : qui sera gagnant, et donc qui perdra à telle ou telle décision ? L’espace transfrontalier est un marché à « gagner », pas forcément un marché plus grand à « partager ».

117Le projet de ZOAST qui devrait être signé en avril 2008 est un projet de convention entre établissements hospitaliers ; il a été négocié avec les établissements hospitaliers mais également les organismes assureurs locaux. La signature a été conditionnée par l’engagement à Transcards. Il signifie cette fois la définition légale d’un périmètre de mise en commun des prestations entre tous les acteurs selon leur aire de compétence.

118La complexité des contraintes nationales a donc amené les divers acteurs à fixer des normes d’échanges, des procédures, voire à créer des accords particuliers où se rencontrent essentiellement les prestataires de services (les hôpitaux quel que soit leur statut, privé ou public) et les caisses d’assurance ; les acteurs publics intervenant au minimum indirectement, par exemple via les hôpitaux publics français et le rôle des maires.

119Les coopérations ont entraîné la création de structures ad hoc, de type espace fonctionnel (la ZOAST) ou de type conseil (l’OFBS). Au-delà des résultats institutionnels, la confiance mutuelle n’est pas encore de mise entre tous les acteurs locaux.

Pour conclure

120Notre propos portait sur deux objets. Le premier, plus conceptuel, entendait présenter l’évolution des dynamiques transfrontalières dans le cadre de la territorialisation et de la nouvelle action publique locale. Le deuxième objet partait de quelques expériences et visait une mise en perspective de ces activités comme éventuels processus territoriaux.

121Les sciences politiques et l’économie territoriale nous permettent aujourd’hui de proposer une nouvelle compréhension de l’action publique locale et des dynamiques de développement, qu’il s’agisse des impacts en matière d’« art de gouverner », de l’enchevêtrement ou de la coordination des décisions ou des acteurs. Cette compréhension s’avère particulièrement utile dans le contexte neuf d’expériences situées à cheval sur deux États, sur deux administrations, sur deux espaces d’action publique et politique.

122Les actions transfrontalières constituent des exemples potentiels de développement territorial. Dans ce cadre, les dynamiques présentes ne s’appuient plus seulement sur des enjeux économiques ou fonctionnels ; il ne s’agit plus de résoudre un problème ou d’améliorer des échanges. L’enjeu est de construire un territoire de projet mis en œuvre par des acteurs économiques, privés et publics, socioculturels et politiques, locaux et en interdépendance avec les acteurs des autres niveaux, notamment nationaux ou européens.

123Cette construction repose sur l’élaboration d’un projet, fédérateur et mobilisateur, la mise en œuvre d’une stratégie, la spécification de ressources et leur activation. Elle entraîne l’identification à un « avenir » commun, la redéfinition de l’espace d’action, au-delà des unités administratives prédéfinies mais aussi l’élargissement des acteurs - incluant des acteurs associatifs ou privés, locaux mais aussi régionaux, nationaux ou supranationaux -. Elle induit enfin l’élaboration en commun de nouvelles règles, de nouveaux instruments pour gouverner.

124Les trois exemples utilisés détaillent les processus dynamiques mis en place. Au départ, la collaboration s’appuie sur des échanges interpersonnels ; des solutions pratiques, de bon sens sont apportées. Dans le cas des télévisions s’y ajoute assez rapidement un enjeu d’ouverture culturelle. Les espaces sont fonctionnels mais, au-delà, certains acteurs pointent un espace plus complexe, que ce soit par rapport à des acquis (des paysages communs, une proximité géographique, des habitudes de vie) ou à des intentions (de l’étiquette promotionnelle au projet de développement métropolitain). L’étude des modes de régulation met en évidence les bricolages et les « rattrapages » juridiques. L’élaboration de normes, de codes voire la signature de traités entre États ou l’institutionnalisation des territoires (ZOAST ou Eurométropole) constituent des étapes qui s’enchevêtrent aux pratiques, aux réponses ponctuelles trouvées par les acteurs transfrontaliers.

125La question de la gouvernance transfrontalière amène à interroger les pratiques : comment et pourquoi les acteurs publics acceptent-ils de réapprendre, de reconstruire des règles tout en continuant à s’insérer dans les structures existantes ? Il apparaît de façon évidente que les territoires transfrontaliers constituent, avec les métropoles, les pays, les communautés urbaines ou les parcs naturels, des laboratoires particulièrement pertinents de ces nouvelles pratiques.

  • 9 Benko G., A. Lipietz , 1992, Les Régions qui gagnent, PUF, Paris.

126Apparaît alors un besoin de multiplier et d’approfondir les analyses de ce type afin d’en dégager les bonnes pratiques, les transferts possibles … les « frontières qui gagnent », comme l’économie territoriale, il y a seize ans déjà, répertoriait et analysait les « Régions qui gagnent »9.

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Notes

1 Grawitz M., J. Leca, 1985, Traité de science politique, 4 volumes, PUF, Paris.

2 Le terme de gouvernance est utilisé en référence aux théories de l’action publique ; il ne renvoie pas aux préceptes managériaux induits par la notion de « bonne gouvernance ».

3 - « La Région frontalière : vers quels nouveaux modes de développement et de gouvernance ? », L. Moyart et F. Leloup in A-L Amilhat-Szary, M-C. Fourny, 2006, Après les frontières, avec les frontières, bibl. des territoires, coll. L’Aube, pp. 38 – 55.

4 Le territoire se définit ici comme un espace socio-économique intégré d’actions. Il n’est réductible ni à un simple espace habité ou administratif, ni à un ensemble de ressources, ni à un agencement d’acteurs et notamment d’acteurs économiques, ni enfin à la résolution d’un problème particulier. Il est la combinaison de ces variables en un construit régulé et reconnu (lire e.a. les auteurs d’économie territoriale comme André Joyal, Denis Maillat ou Bernard Pecqueur).

5 La COPIT a été supprimée à la suite de la création de l’Eurométropole Lille - Kortrijk - Tournai. Le nouveau nom souligne l’effet d’urbanisation et de métropolisation proposé comme projet pour l’aire transfrontalière. En 2006 et 2007, les termes d’Eurodistrict et de COPIT étaient utilisés, Le 28 janvier 2008 l’Eurométropole Lille - Kortrijk - Tournai est créée. C’est la raison pour laquelle nous reprendrons les termes de COPIT pour parler de la période couverte par l’enquête et d’Eurométropole pour le projet.

6 Notons que nombre d’opérateurs vivant dans la zone utilisent ces émissions comme espace publicitaire et dès lors intègrent le marché transfrontalier comme public cible. Ils renforcent ainsi l’ « esprit » commun.

7 Bonerandi E., 2000, « La construction du territoire improbable - Structures intercommunales et élus locaux en Thiérache », Politix, n°49, pp.125-154.

8 Douillet A.-C., 2003, « Les élus ruraux face à la territorialisation de l’action publique, Revue française de science politique, 4, vol 53, pp 583 – 606.

9 Benko G., A. Lipietz , 1992, Les Régions qui gagnent, PUF, Paris.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Corentin Dayez, Fabienne Leloup et Solange Verger, « Du problème frontalier au projet transfrontalier : vers une gouvernance territoriale ? », Territoire en mouvement Revue de géographie et aménagement [En ligne], 4 | 2007, mis en ligne le 15 décembre 2012, consulté le 13 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/tem/932 ; DOI : 10.4000/tem.932

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Auteurs

Corentin Dayez

Fabienne Leloup

Solange Verger

département des sciences politiques, sociales et de communication – Facultés Universitaires Catholiques de Mons
Facultés Universitaires Catholiques de Mons (FUCAM)
Département des Sciences Politiques, Sociales et de Communication
Chaussée de Binche, 151
7000 Mons
Belgique
fabienne.leloup@fucam.ac.be
solange.verger@fucam.ac.be

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