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Les principes distributifs des mesures d’insertion des jeunes à l’épreuve du longitudinal

Youth integration measures and their criteria tested by a longitudinal approach
Léa Lima

Résumés

La sélection des bénéficiaires des mesures d’action sociale relève d’un problème éthique qui fait l’objet d’une intense activité cognitive et normative de la part d’acteurs publics outillés par l’expertise. Or, l’examen historique des principes distributifs mobilisés dans les politiques d’insertion des jeunes donne à voir la reformulation des référentiels de l’action publique dans un cadre longitudinal ainsi que ses effets sur les présupposés éthiques des politiques. Le principe de discrimination positive consistant à redistribuer les chances d’insertion en faveur des jeunes les moins formés a été énoncé au sein d’une représentation instantanéiste de l’insertion des jeunes. Il perd de sa validité avec l’institutionnalisation des trajectoires. L’éthique de l’accompagnement du parcours qui devient dominante dans les années 1990 perd de vue les inégalités entre groupes de niveau de formation au profit d’une démarche d’organisation de carrières ascendantes permises par les mesures d’action sociale disponibles.

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Texte intégral

  • 1  Je remercie les rapporteurs de cet article qui m’ont permis de progresser dans son élaboration. J’ (...)

1Le temps est une variable-clé dans les manières de penser l’équité et la justice dans l’Etat social. Une certaine distribution des ressources, des indemnités ou des allocations peut paraître plus ou moins juste, selon l’horizon temporel auquel on mesure son équité. Les représentations cognitives du temps sont donc intimement liées à la construction d’un cadre normatif pour les politiques sociales. Dans cet article1, nous mettons tout particulièrement l’accent sur le rôle des outils qui servent de support cognitif à l’action publique dans l’organisation temporelle du cycle de vie. Il s’agit de comprendre en quoi la reformulation des problèmes de transition formation-emploi dans un cadre temporel longitudinal a transformé les présupposés éthiques des politiques d’insertion des jeunes.

2Nous mettons en lumière la forte cohérence qui existe entre des dispositifs socio-techniques de représentation de l’insertion des jeunes, des principes de justice mobilisés dans les politiques, et le type de mesures élaborées pour faire face au problème dit de « l’insertion des jeunes ». Dans la seconde moitié des années 1980, le passage d’une représentation instantanéiste à une représentation longitudinale de l’insertion a accompagné une reformulation des  référentiels de l’insertion. Le premier âge de l‘insertion des jeunes repose sur l’indicateur du taux de chômage par niveau de formation ; les mesures des inégalités intragénérationnelles gouvernent l’action et l’évaluation de l’action en matière d’insertion. De ce fait, les mesures d’insertion sont organisées autour du principe de redistribution des chances d’insertion sur le marché du travail, selon le principe de discrimination positive. Entre la fin des années 1980 et le milieu des années 1990, le développement des analyses de trajectoires, à l’instar de celles du Céreq (Centre d’études et de recherches sur les qualifications), introduit la notion de durée dans l’insertion. Le temps de l’insertion devient autonome par rapport aux autres âges de la vie et on assiste à l’institutionnalisation de l’accompagnement de la transition selon un principe qui pourrait être formulé comme : « à chacun selon son besoin du moment ».

Représentation instantanéiste de l’insertion et redistribution intragénérationnelle

3La première génération des politiques d’insertion s’inscrit dans un contexte encore fortement marqué par la dénonciation virulente des inégalités de classes sociales à l’école. Ces politiques d’insertion associent deux rhétoriques issues de deux mondes différents. D’un côté, la dénonciation des inégalités scolaires ; de l’autre, l’urgence politique du traitement du chômage des jeunes. Le principe normatif de la redistribution intragénérationnelle des chances s’appuie alors essentiellement sur un repère cognitif en coupe qui est le taux de chômage par niveau de formation.

1.1. Une analyse en coupe de la situation des sortants de formation initiale

4Aux sources de l’étude de la relation formation-emploi, on trouve les travaux préparatoires du VIème plan (1969-1970) au sein de l'intergroupe « Formation-qualifications professionnelles » (Affichard, Gensbittel, 1984). Ce groupe, piloté par G. Decray, alors chef du département statistique du ministère de l'Education nationale, tente d’effectuer un rapprochement entre les besoins de recrutement et les prévisions de sorties du système scolaire par niveau. Le Céreq, créé en 1970 sous tutelle du ministère de l’Education nationale et rattaché à l’ONISEP, doit aussi répondre aux préoccupations des formateurs et des responsables de l’orientation professionnelle quant aux débouchés professionnels des formations. Il systématise donc à partir de 1976 les enquêtes d’insertion 9 mois après la sortie de formation. Les enquêtes de cheminement qui suivent le devenir des sortants sur le long terme ne sont engagées qu’en 1980, et les premiers résultats ne seront donc disponibles qu’en 1983.

5Le second outil statistique permettant d’observer l’insertion professionnelle des jeunes est le Bilan Formation-Emploi, qui confronte les diverses sources statistiques de l’INSEE et du ministère de l’Education afin de produire une matrice mettant en relation les sorties de l’appareil de formation ventilées par niveau avec des emplois occupés par les débutants, répartis par niveau de qualification.

6L’indicateur du taux de chômage par niveau de formation ou de diplôme s’impose donc naturellement dès lors que le chômage des jeunes devient un problème public. L’enquête Emploi et les Bilans Formation-Emploi (dont le premier est réalisé en 1974) permettent aisément de produire ce type de repères (Affichard, Amat, 1984).

7À ce stade, l’évaluation des mesures d’insertion des jeunes ne repose que sur des outils statistiques instantanés. En 1982, les stages de formation alternée des 16-18 ans, puis des 18-21 ans, ont initié l’évaluation à grande échelle rendue possible par la participation du Céreq, qui possède les outils statistiques idoines (Affichard, 1985). Mais il s’agit de remontées administratives des données enregistrées par les organismes de formation et ces derniers disposent d’informations centrées sur les entrées en stages plutôt que sur les stagiaires.

1.2. Une politique de redistribution intragénérationnelle

8Les politiques d’insertion des jeunes au tournant des années 1980 organisent la redistribution des ressources à l’intérieur de la génération et ont pour fonction de réparer une double injustice, mise en lumière par les sociologues de l’école (Bourdieu, Passeron, 1964, 1970) : d’une part l’injustice de la naissance et de la transmission de l’héritage culturel qui explique le désavantage relatif des enfants issus de classe populaire ; d’autre part l’injustice liée au comportement des acteurs du système scolaire qui, en valorisant la culture de l’élite, se font les agents de la reproduction sociale. Ainsi les politiques d’insertion des jeunes chères à Bertrand Schwartz sont-elles des politiques de seconde chance pensées 1) comme des épreuves de rattrapage pour des élèves qui, du fait des hasards de la vie, seraient passés à côté de l’école et 2) comme des instruments de « redotation » ou de compensation des handicaps pour des individus victimes de l’injustice scolaire. Les stages de formation professionnelle et les contrats emploi-formation, tels qu’ils sont formulés dans son rapport (Schwartz, 1981), se nourrissent de cette philosophie politique de la redistribution. Les jeunes sans qualification sont le produit de leur passé scolaire qui se lit dans leur niveau de formation. Au sein de la « convention méritocratique » qui établit un classement de la qualité des sortants en fonction du niveau d’études atteint, le niveau de formation apparaît comme un repère synthétique guidant les comportements scolaires des individus, des familles et des acteurs des politiques publiques d’éducation et de formation (Verdier, 1995).

9L’évaluation des politiques de formation professionnelle et des politiques de l’emploi reproduit alors cette logique. La question centrale de ces évaluations du point de vue de la justice sociale est certes de savoir si elles permettent aux jeunes qui en bénéficient d’accéder à un emploi, mais surtout de savoir si elles permettent de redistribuer, sinon les chances, du moins le chômage au sein d’une génération de sortants du système éducatif. La « sélectivité » des programmes, la « dérive vers le haut » des mesures, ou encore l’écrémage sont des leitmotivs de l’évaluation des années 1980. « Les mesures les plus efficaces profitent-elles aux jeunes les plus en difficulté ? » : telle est la question sur laquelle se focalisent tout à la fois les économètres du ministère de travail et l’élite politico-administrative.

  • 2  Les dénonciations des pratiques sélectives des organismes de formation viendront des évaluations p (...)

10En 1982, l’évaluation des stages de formation alternée par le Céreq conduit à un jugement relativement favorable sur les entrées dans les stages 16-25 ans (Amat, 1985)2. Le débat sur l’écrémage s’amplifie en 1986 et 1987 à propos des TUC (Travaux d’Utilité Collective) en place depuis 1984 (Simonin, Gomel, Schmidt, 1993, p. 27). Puis, les premières évaluations de la formation en alternance (contrat d’adaptation, contrat de qualification et Stage d’Initiation à la Vie Professionnelle) aboutissent au même constat d’un écrémage selon le niveau de formation : « alors que ces formules s’adressent en principe à des jeunes sans formation, c’est justement le niveau de formation qui permet d’y accéder et d’en retirer le maximum d’avantages en termes d’accès à l’emploi et de statut. Le niveau de formation scolaire comme critère de recrutement est donc appliqué à ces jeunes, tout comme lors d’une embauche hors mesures jeunes. La formation en alternance, si elle déplace sans doute les termes de la logique concurrentielle, ne saurait évidemment l’abolir » (Bouquillard, Catala, 1989, p. 51). Ce constat, repris dans le rapport sur l’insertion professionnelle des jeunes présenté à l’Assemblée nationale par Thierry Mandon (1991), est confirmé dans la foulée par les travaux du Céreq. Le contrat de qualification est tout particulièrement en cause, comme le souligne un Bref du Céreq de 1992 sous le titre « Les contrats de qualification : une réussite ambiguë » (Berton, 1992).

11Aussi le constat selon lequel « les différentes mesures n’accueillent pas les mêmes publics » (Gautié, 1996, p. 53) est-il devenu un lieu commun de l’évaluation des mesures. En cette fin des années quatre-vingt, tous les éléments du système de mesures d’insertion des jeunes sont en place, avec leur lot de contradictions et d’injustices. Cette première période est donc marquée par la reproduction au sein du système des politiques de l’emploi de la grille éthique appliquée au sein de l’école. Il s’agit de comparer le comportement, le traitement et finalement, la situation sur le marché du travail des groupes de niveau de formation. L’évaluation est centrée sur la capacité des mesures d’insertion des jeunes à inverser la hiérarchie des niveaux de formation et aboutit le plus souvent à constater son renforcement.

2. La représentation longitudinale de l’insertion et l’éthique du parcours

  • 3  La pathologie est, certes, toujours relative à la norme, mais les processus d’objectivation et de (...)

12L’approche longitudinale constitue une révolution cognitive dans l’appréhension de l’insertion des jeunes, et ce dans deux domaines connexes : d’une part l’approche longitudinale a pénétré la sphère de l’évaluation des politiques d’insertion des jeunes en focalisant l’évaluation, non plus sur les stocks de participants à chaque mesure prise séparément, mais sur les trajectoires des individus à travers le maquis de mesures. D’autre part, l’analyse longitudinale du processus d’entrée dans la vie active a permis de revoir la catégorisation des populations de jeunes. Avec la mise en lumière de la généralisation à toute une génération de la phase d’insertion, qui elle-même s’est étalée dans le temps, le taux de chômage instantané ne peut plus être un critère assez discriminant (statistiquement parlant) de différenciation des jeunes. Une norme et une « pathologie » de l’insertion3 dont les référents temporels sont longitudinaux sont instituées. Cette révolution cognitive a aussi des conséquences importantes sur les justifications qui président à la distribution des mesures pour l’emploi des jeunes, en permettant de justifier la sélectivité sans avoir à remettre en cause le principe d’équité intragénérationnelle.

2.1. Le Céreq au centre de la révolution cognitive du longitudinal

13Le Céreq s’impose comme l’acteur central de la production de connaissance sur les trajectoires d’entrée dans la vie active. D’une part, en constituant le panel des jeunes sortants de bas niveau de qualification, le Céreq rend possible un déplacement du regard des évaluateurs des politiques d’insertion des mesures vers les parcours individuels dans les mesures. D’autre part, en généralisant le suivi des trajectoires d’insertion à chaque génération de sortants, le Céreq contribue à institutionnaliser une norme et ses écarts qui ne s’appuient plus sur le repère du taux de chômage instantané.

2.1.1.  L’évaluation des parcours individuels dans les mesures d’insertion : le panel

  • 4  Les Etats-Unis, notamment, ont mis en œuvre les premières enquêtes de suivi socio-économique et de (...)

14La France connaît un développement singulier des outils statistiques de suivi des individus d’un point de vie socio-économique. Les enquêtes longitudinales intergénérationnelles ont connu un développement plus précoce dans les pays anglo-saxons4.

  • 5  Chantal Nicole-Drancourt (1996) a retracé l’histoire de cette construction sociale de l’insertion (...)

15En France, on ne trouve pas d’enquêtes longitudinales de grande ampleur, si bien que l’on dispose de peu d’informations sur les connexions entre les différentes phases du cycle de vie. En revanche, la phase de la primo-insertion a fait l’objet d’un investissement important qui a permis de faire progresser la connaissance des processus d’intégration sur le marché du travail5. Le Céreq se trouve au centre de cette révolution longitudinale qui contribue fortement à l’institutionnalisation du temps de l’insertion comme âge spécifique de la vie professionnelle. Cette révolution consiste à s’intéresser à la logique interne de progression des trajectoires individuelles plutôt qu’à la situation comparée de catégories de jeunes sur le marché du travail à un instant t.

16Entre 1986 et 2000, le Céreq organise trois panels de jeunes sortis de l’enseignement secondaire aux niveaux VI, V et Vbis. Chaque cohorte est interrogée à intervalle régulier de manière à suivre les parcours des jeunes sur les quatre années suivant leur sortie du système scolaire. Ces enquêtes vont contribuer à la structuration d’un champ d’expertise et de recherche autour de la thématique de l’insertion comme processus temporel. Outre les travaux économétriques sur données longitudinales de plus en plus sophistiqués, il faut noter le développement de recherches sur les dynamiques identitaires à l’œuvre dans les récits biographiques d’insertion (Dubar, 1994 ; Demazière, Dubar, 1995) ou encore sur les stratégies d’insertion (Nicole-Drancourt, 1991) qui prennent comme référence les catégories produites par le Céreq.

17Un double objectif est fixé au panel : le premier est de permettre la construction d’une « population témoin » pour comparer les trajectoires professionnelles de bénéficiaires d’une mesure particulière avec celles d’une population jeune plus générale, la DARES développant de son côté des enquêtes auprès des bénéficiaires des différentes mesures pour l’emploi. Le second objectif est de pouvoir « évaluer l’insertion progressive des jeunes après leur sortie du système éducatif et de mesurer les passages par les dispositifs et les flux entre chaque mesure » (Zilberman, 1990, p. 61). Les panels de sortants permettent de mesurer le rôle de l’aide publique dans le processus d’entrée dans la vie active des jeunes de bas niveau. On saisit alors l’éventuel cheminement des individus dans les stages et les contrats particuliers.

  • 6  Sont indiquées entre parenthèses les dates de création des mesures.

18Les panels vont suivre l’évolution des politiques d’insertion en intégrant au fur et à mesure les nouveaux dispositifs : centrés pour le premier panel sur les stages de formation alternée (19826) et les contrats en alternance (1983), les TUC (1984) et les SIVP (1984) ainsi que l’apprentissage, ils balayeront par la suite le contrat de retour à l’emploi (1989), le contrat d’orientation (1991), l’aide au premier emploi des jeunes (1994), le contrat initiative emploi (1995), et pour les mesures du secteur non-marchand : les CES (1989), les CEC (1992), les Contrat Emploi Ville (1996) et les nouveaux-services emplois-jeunes (1997).

19On note évidemment ce qui sépare ce type de panel, qui utilise la méthode du calendrier pour constituer année après année la trajectoire des individus, des simples photographies des bénéficiaires des mesures à partir des remontées administratives des organismes de formation. La perspective est de fait inversée : il ne s’agit pas d’évaluer la composition des participants aux différentes mesures, mais de connaître la place des mesures dans la trajectoire de chaque individu. De plus, l’introduction de la durée et la possibilité de repérer la succession d’états permettent de passer du concept de chômage à celui de précarité. La catégorisation s’opère alors en fonction de la stabilité ou de la mobilité dans les trajectoires.

2.1.2. L’autonomisation du risque de « primo exclusion » : les effets de la durée

20En premier lieu, le Céreq fait apparaître une norme longitudinale de la « bonne insertion ». Le suivi des trajectoires produit un étirement du temps de l’insertion, injecte de la durée dans l’analyse des risques liés à l’entrée dans la vie active. L’attention se focalise alors sur cet intervalle de temps entre la sortie du système scolaire et l’atteinte d’un état final dont la définition s’avère toutefois variable. Les trajectoires des jeunes se trouvent alors différenciées à partir de l’articulation de trois critères renvoyant à la structure temporelle interne des parcours : la part du temps de chômage, l’usage des mesures d’insertion et la vitesse d’insertion.  

21Dès le début des années quatre-vingt, le département « Entrées dans la vie active » (ONEVA) du Céreq insiste sur la généralisation de la phase d’insertion : l’allongement de la jeunesse dans le domaine du lien formation-emploi est un fait social qui touche tous les niveaux de sortie du système scolaire. Or, toute norme définit mécaniquement des comportements anormaux. Ainsi, l’exclusion de l’emploi ne peut plus se mesurer par rapport à l’écart instantané des taux de chômage mais par rapport à une norme longitudinale d’insertion qui se construit dans l’accumulation statistique. Malgré la variabilité des appellations, les typologies de trajectoires tendent toutes à construire des « exclus » de la phase d’insertion.

22Dès les premiers résultats des enquêtes de cheminement, le Céreq tente de catégoriser les trajectoires d’insertion avec, en filigrane, l’hypothèse d’une segmentation des populations. Pour Maréchal et Viney, qui livrent les premiers résultats de l’enquête auprès des sortants de niveau CAP-BEP (1983), la question que soulève l’analyse des trajectoires est la suivante : « observe-t-on d’un côté une population stable, bien employée et, de l’autre une population instable à l’activité réduite ? » (ibid., p. 26). Pour ceux-ci, seule une minorité de la cohorte (entre 21% pour les filles et 24,6% pour les garçons) appartient au « noyau des stables » (selon l’expression des auteurs).

23À la fin des années quatre-vingt, le panel des jeunes sortants de l’enseignement secondaire du Céreq fournit les principales informations sur la mise en forme des trajectoires d’exclusion, dans la mesure où il intègre l’information sur les mesures d’insertion et il est fondé sur la méthode des calendriers. De plus, il couvre un champ plus large de sortants, du niveau VI au niveau IV. Ce panel met alors en lumière une catégorie de jeunes qui enchaînent les mesures sans que, au bout du compte, celles-ci ne débouchent sur la stabilisation en emploi. À partir des premiers résultats du panel des sortants de 1986 (interrogés en décembre 1987 et juin 1988), Combes et Zilberman (1988) s’évertuent à classer les sortants selon leur trajectoire et font apparaître une catégorie d’exclus marqués par la précarité de leur trajectoire de transition. Ils poursuivent donc le travail de mise en forme de la catégorie des « individus à risques » de la primo-insertion : la catégorie des exclus est construite par rapport à une « dominante chômage » dans leur trajectoire. Les mesures sont comptabilisées comme des situations d’attente. Ici la récurrence de temps de chômage et sa part dans le temps total d’insertion sont utilisées comme critères principaux de discrimination des trajectoires.

24La seconde étape de cette construction concerne la prise en compte des mesures dans les trajectoires. À partir du même panel, Zilberman met au jour trois populations : « une première population qui a résolu d’éventuels problèmes initiaux par un recours mesuré au dispositif pour l’emploi, une autre pour laquelle celui-ci pallie de façon prolongée des obstacles plus profonds à l’accès à l’emploi et enfin une dernière qui, éprouvant des difficultés plus intenses encore, se trouve en danger d’exclusion du marché du travail malgré un recours fréquent aux mesures jeunes » (1990, p. 32). La catégorie des exclus se précise autour de la notion de résistance à l’efficacité des mesures.

  • 7  Bien qu’elle refuse l’idée d’une prédictibilité des trajectoires, Chantal Nicole-Drancourt s’appui (...)

25Pour Patrick Werquin, qui analyse les résultats du panel des sortants de 1989 : « certains jeunes vivent une alternance régulière entre le chômage et des emplois de courte durée. […]. Une bonne partie des jeunes alimentent de ce fait un noyau dur du chômage » (Werquin, 1996, p. 3). Ce noyau dur s’oppose aux autres jeunes qui « ont un itinéraire ascendant du type : école, emploi précaire ou même chômage puis mesure qualifiante et enfin emploi. Le recours aux mesures est limité » (ibid.). Enfin, d’autres « ont au départ une employabilité plus faible et accèdent principalement aux CES après une période de chômage. Ce type d’itinéraire renvoie presque toujours au chômage » (ibid.). Les jeunes en trajectoire d’exclusion sont ceux dont les itinéraires professionnels sont marqués par la précarité, alternant chômage, emplois précaires et mesures d’insertion7.

26Une dernière modalité de la mesure longitudinale de l’insertion se structure plus tardivement autour du critère de la vitesse d’insertion, et ce à l’occasion du traitement des données de l’enquête « Génération 92 ». Elle se développe dans un espace plus proche de la sphère académique. La mesure de la durée d’insertion pose tout d’abord le problème de la définition de l’état final d’insertion. Jean Vincens, alors professeur émérite en économie de l’emploi, plaide en faveur d’une « définition conventionnelle » de l’insertion pour chaque cohorte (Vincens, 1997). Il défend une mesure macrosociologique de l’état d’insertion centrée sur les cohortes de manière à définir une norme d’insertion endogène. Selon lui, un tel accord sur des caractéristiques de l’état final d’insertion permettrait en retour « de chercher comment les individus se situent par rapport à de telles définitions conventionnelles ». Henri Eckert rebondit trois ans plus tard sur les pistes esquissées par Jean Vincens pour proposer un instrument économétrique d’identification de la date d’insertion d’une cohorte donnée : une cohorte peut-être considérée comme insérée dans sa globalité à partir du moment où le solde entre mouvements d’accès et de retrait du marché du travail tend à s’annihiler (Eckert, 2001).  À partir de l’observation de ces mouvements, l’auteur est en mesure de dater le moment qui marque le terme de l’insertion professionnelle de la cohorte. Appliquée à la génération des sortants de 1992, cette méthode lui permet d’affirmer que l’ensemble de la cohorte est insérée en 1996, soit quatre ans après la sortie du système scolaire. Cette norme temporelle met en lumière des performances d’insertion paradoxales : « [l’insertion] des sortants de niveaux 1 et 2 est, pendant un temps, en retard sur celle des sortants aux autres niveaux de formation. » Mais « ce retard n’empêche d’ailleurs pas les sortants aux niveaux 1 et 2 de réaliser, in fine, la meilleure performance d’insertion » (ibid., p. 119).    

27Si les raffinements de la mesure de la primo-insertion dans ses derniers développements demeurent encore une affaire d’experts et d’universitaires, invalidant par là-même l’hypothèse de Jean Vincens concernant l’émergence d’un repère conventionnel longitudinal de l’insertion (au même titre que le taux de chômage par exemple), les différents travaux menés au Céreq ont permis d’ancrer, sinon dans l’opinion, du moins dans l’esprit des responsables politico-administratifs, l’idée d’un processus étiré, complexe et différencié d’insertion dans la vie active. La catégorisation des chômages des jeunes se diffuse de la sphère de l’expertise vers la sphère politique grâce à la forte articulation des outils de connaissance et de l’espace politique. Le rapport du Conseil économique et social consacré à L’insertion professionnelle des jeunes (Bichot, 1987) distingue les « transitions rapides », les « transitions lentes » et les « processus d’exclusion » (p. 62). De fait, cette nouvelle perspective sur l’entrée dans la vie active a deux conséquences : elle popularise l’idée d’un temps de l’insertion pour tous qui nécessite donc un encadrement différencié mais d’égale importance, quel que soit le niveau de sortie des individus. De plus, elle ouvre la possibilité, en donnant une amplitude temporelle aux trajectoires d’insertion, de ne plus poser les mesures (plus ou moins efficaces) comme des alternatives, mais comme des étapes d’une filière ascendante.

2.2. Traiter la diversité des publics jeunes et gérer la diversité des mesures : à chacun selon son besoin du moment

28À la fin des années 1980, un éclatement des offres de mesures d’insertion s’instaure et s’institutionnalise dans le traitement du chômage des jeunes. D’un côté, des mesures de masse, ouvertes au plus grand nombre, traitent le chômage comme un phénomène générationnel (les jeunes pris dans leur globalité) et structurel (l’économie se prive de la potentialité de cette main d’œuvre innovante mais inexpérimentée). De l’autre, des mesures ciblées sur les jeunes « handicapés sociaux » ne sont envisagées que sous l’angle de la plus-value personnelle. Enfin, des mesures proches du secteur marchand, gérées dans un relatif malthusianisme sont ouvertement sélectives. Il n’est plus alors question de concilier modernisation économique et justice sociale, efficacité globale et égalité des chances (Wuhl, 2002).

29Le rapport Bichot (Bichot, 1987) énonce un compromis social entre le traitement du chômage d’une classe d’âge et une conception redistributive intragénérationnelle des mesures. Le cadre général du rapport est celui d’un traitement générationnel du chômage des jeunes et de l’institutionnalisation de l’âge d’insertion. Pour la première fois depuis le rapport Schwartz de 1981, un rapport officiel fait le point sur l’ensemble des mesures existantes. La « transition professionnelle », que l’on cherche à requalifier en « transition formatrice » comme étape nécessaire des parcours professionnels des jeunes, est au centre du rapport. Ce dernier consacre ainsi l’insertion comme processus à la fois dynamique, inscrit dans la durée, et généralisé à toute une classe d’âge. La transition formatrice se définit à l’extérieur du système scolaire par l’acquisition d’une qualification, à partir de la base que constitue l’enseignement en formation initiale :

« Il y a donc place entre la formation initiale et l’activité productive, pour des processus de spécialisation, de qualification, et d’adaptation aux emplois qui relèvent de l’insertion professionnelle. » (ibid., p. 106).

30Cet espace-temps doit donc être organisé pour tous les jeunes et non pas seulement pour ceux qui seraient en difficulté scolaire. La production des qualités du jeune travailleur employable requiert un passage par les dispositifs de transition formatrice basés sur l’alternance :

« Si la formation en alternance peut et doit servir de moyen de sauvetage pour certains « naufragés » de la scolarité traditionnelle, son rôle ne se limite pas à cela. Elle apparaît de plus en plus utile pour des jeunes qui ont accompli avec succès un parcours scolaire complet. Grâce à elle, ces jeunes doivent pouvoir tirer pleinement de leur bagage scolaire pour acquérir une véritable compétence professionnelle. » (ibid.)

31Aussi serait-ce « une grave erreur de proposer cette seule « cible » [des plus défavorisés] aux mesures d’insertion ; beaucoup de jeunes de niveau supérieur ou égal à IV ont besoin, pour être rapidement et pleinement efficaces, d’une « transition formatrice » (ibid.).

32Il s’agit de traiter la « diversité des jeunes concernés » et il n’est pas question de se focaliser sur les jeunes les plus en difficulté. Jacques Bichot défend alors l’idée d’« une nette distinction entre trois catégories de mesures » : « celles destinées aux jeunes en difficulté, celles constituant une étape normale de la « transition formatrice » et celles qui fournissent une solution d’attente à des jeunes bloqués par la situation générale du marché du travail. Si l’on admet au bénéfice des mesures du premier type des jeunes ayant convenablement profité de leur scolarité et dépourvus de problèmes particuliers, on écarte, ce faisant, des jeunes en difficulté et le but n’est pas atteint. Le deuxième type de mesures, par contre, risquerait d’être dévalorisé si l’on y faisait entrer des jeunes de trop faible niveau : pour les jeunes sortis de l’école au niveau VI et V bis, elles peuvent constituer l’étape finale d’une remise à niveau ; elles sont de ce fait le but proposé à des mesures du premier type et les dévaloriser en en autorisant l’accès trop facile ne rendrait pas service aux jeunes les plus défavorisés. Enfin, les mesures qui constituent une « solution d’attente » peuvent être plus difficilement ciblées. En y poussant des jeunes trop mal formés, on court le risque de décourager les organismes qui offrent des places de stage et d’orienter ces jeunes vers des formules dont la composante formation n’est pas suffisante pour les préparer réellement à l’exercice d’une activité professionnelle. En laissant pleinement jouer la « sélection naturelle » par les organismes d’accueil, on risque à l’inverse de ne pas toucher suffisamment les jeunes de niveau V ou plus généralement ceux pour lesquels la « file d’attente » est la plus longue. La bonne solution paraît se situer entre les deux extrêmes » (ibid., p. 110).

33On notera l’extrême subtilité du découpage des mesures, qui n’ont pas le même objectif et ne visent pas le même public. Toute la difficulté réside donc dans le dosage pour préserver la qualité conventionnelle des mesures sans laisser des jeunes en difficulté sur le bord du chemin :

« Le ciblage des publics n’est pas aisé. Il existe des exemples de dérives (évolution non voulue vers un public de plus en plus qualifié) ou de sexisme (insuffisante représentation des jeunes filles dans les formules les plus qualifiantes). Une discrimination positive est nécessaire pour certaines formules, si l’on entend leur conserver le caractère de mesures destinées à donner une nouvelle chance aux jeunes les plus défavorisés. D’autres formules, comme les TUC, peuvent accueillir des jeunes de niveaux très différents ; il est alors difficile d’éviter la sélection des moins défavorisés par les organismes d’accueil » (ibid., p. 7).

34Dix ans après le rapport Bichot, lorsque le gouvernement de Lionel Jospin lance les Nouveaux Services – Emplois Jeunes (NS-EJ), la logique de séparation est encore d’actualité. L’exigence contre-sélective de la mesure est largement relâchée, l’accent étant plutôt mis sur la désespérance des jeunes en général dont le potentiel de « développement économique » est gâché. Une seule clause restrictive est fixée dans la loi : l’absence, pour les 25-29 ans de droits à l’assurance-chômage. On reconnaît par là-même qu’il y a bien un problème d’emploi de classe d’âge qui « traduit moins un ostracisme anti-jeunes de la part des entreprises qu’une méfiance généralisée à l’égard des candidats dépourvus d’expérience professionnelle » (Guitton, 1999, p. 2).

35De ce fait, il n’y a pas un problème de chômage des jeunes les moins qualifiés, mais deux problèmes à résoudre : « favoriser en priorité l’insertion professionnelle des jeunes sans qualification, dans un contexte marqué par l’allongement et la complexification des processus de transition professionnelle ; favoriser l’accès au premier emploi ou à la première expérience professionnelle des jeunes débutants dans leur ensemble, diplômés ou non diplômés » (ibid.). C’est dans cette deuxième perspective que se placent les emplois-jeunes. Une fois encore, les objectifs de politique économique (très ambitieux, il est vrai) sont déconnectés de l’objectif de justice sociale intragénérationnelle car pour la ministre du Travail, Martine Aubry :

  • 8  Martine Aubry, Débats à l’Assemblée nationale, 2ème séance du 15 septembre 1997, JO A.N., Compte-r (...)

« Beaucoup de nos concitoyens, de chômeurs de longue durée, de jeunes sans qualification, de jeunes perdus qui ont lâché prise ne sont pas aptes à occuper des emplois à plein temps qui soient des vrais métiers comme ceux que nous [le gouvernement] allons créer. »8

36Certains députés attirent son attention sur le risque d’écrémage dans les emplois-jeunes :

  • 9  Dominique Dord, Débats à l’Assemblée nationale, 2ème séance du 15 septembre 1997, JO A.N., Compte- (...)

« Au nom de l’égalitarisme, vous allez rompre l’égalité des chances. Car si vous mettez en compétition sur un même poste un jeune en grande difficulté, dont on connaît le cheminement très chaotique vers une meilleure employabilité, avec un jeune directement employable, vous ne laissez strictement aucune chance au premier. Or, c’est chez les premiers que le chômage est de loin le plus insupportable […]. Vous nous répondez : il faut que les jeunes les plus en difficulté aillent vers les CES. Mais chère Madame la Ministre, c’est institutionnaliser une jeunesse à deux vitesses. Est-ce la cohésion sociale que vous souhaitez ? »9

37La ministre du Travail leur répond en assumant la séparation des problèmes :

  • 10  Martine Aubry, Débats à l’Assemblée nationale, 2ème séance du 15 septembre 1997, JO A.N., Compte-r (...)

« Il y a aujourd’hui dans notre pays 700 000 ou 800 000 jeunes au chômage plus tous ceux qui ne sont pas inscrits […]. Ce dispositif ne s’adresse pas à des jeunes en difficulté qui nécessitent un parcours individualisé. »10

38Elle renvoie donc tous les opposants au projet de loi contre les exclusions en préparation et qui, pour le coup, est censé répondre aux besoins du public en difficulté.

39En ce sens, elle ne fait que poursuivre l’évolution amorcée en 1989 avec la création de CES dont le ciblage a été resserré autour des plus démunis, jeunes ou adultes, au fur et à mesure que s’éloignaient les perspectives d’innovation économique offertes par ces emplois. Cette requalification s’accompagne d’un recentrage du contrat emploi-solidarité sur les publics les plus en difficulté. Pour les jeunes, une barrière de niveau est fixée (le niveau V) ainsi qu’une durée minimale d’inscription comme demandeur d’emploi (12 mois dans les 18 derniers mois).

  • 11  Circulaire CDE n° 95-29 du 4 août 1995, B.O. du ministère du travail, du dialogue social et de la (...)
  • 12  Circulaire CDE n° 96-5 du 23 février 1996 relative à la gestion des contrats emploi-solidarité, B. (...)

40Ce recentrage ira croissant au fil du temps : en 1993, apparaît la notion de « jeune en grande difficulté » comme public prioritaire (dissocié du public éligible). Puis la circulaire du 4 août 199511 précise que les services doivent chercher à faire rentrer en contrat aidé les « publics menacés d’exclusion ». En 1996, une série de circulaires réaffirme que doivent être privilégiées « les personnes rencontrant les difficultés d’insertion professionnelle les plus graves »12. En 1997, le CES est totalement incorporé aux moyens de lutte contre l’exclusion professionnelle, évolution qui est parachevée par la loi contre les exclusions de 1998.

41Dans la dualisation de l’offre ciblée de mesures, la logique de justification est relativement constante : on pourrait montrer un effet de stigmatisation de certaines mesures dès lors que les jeunes déjà les plus disqualifiés, notamment par l’échec scolaire, les occupent massivement. Si l’image de la mesure est associée à un public dévalorisé, la mesure devient inefficace pour tous les bénéficiaires de la mesure, même les plus qualifiés. L’efficacité des mesures efficaces économiquement repose sur leur sélectivité. Comment alors préserver la hiérarchie des mesures et leur sélectivité tout en assurant l’équité intragénérationnelle ? En les représentant non pas comme des alternatives mais comme des « moments » dans un parcours ascendant de mesures pour chaque individu.

2.3. L’institutionnalisation de la file d’attente

42Dès les premières heures des politiques d’insertion, les mesures sont organisées en filières. Les stages de formation alternée (stage d’orientation, stage d’insertion et stage de qualification) sont certes de trois types, mais on les envisage comme des étapes par lesquelles les jeunes sortants en difficulté doivent passer pour espérer décrocher une qualification et un emploi. C’est notamment l’articulation entre stage d’insertion et stage de qualification qui est profondément hiérarchisée, le stage d’insertion (sociale) étant considéré, pour les jeunes les plus en difficulté, comme un préalable incontournable dans l’accès aux stages de qualification. De fait, pour ces jeunes défavorisés, l’horizon des stages d’insertion doit être le stage de qualification.

43À partir de 1989, le Crédit Formation Individualisée (CFI) reprend la même structure par palier en aménageant la possibilité de les entrecouper par d’autres mesures au sein d’un parcours accompagné. Les actions de formation alternée sont réparties entre trois phases : la phase de mobilisation, la phase de pré-qualification et la phase de qualification. Seule la troisième phase peut être réalisée sous contrat de travail aidé. Les deux premières phases sont des actions de formation alternée. Le CFI sera prolongé par le programme PAQUE (1992) qui faisait précéder l’entrée en stage de pré-qualification d’une formation générale et générique afin que les jeunes « de très bas niveau » puissent accéder à un parcours qualifiant. La différenciation des publics ciblés se faisait essentiellement sur la base du niveau d’acquisition des savoirs scolaires.

44Puis, lorsque les contrats en alternance apparaissent comme à la fois très sélectifs et très performants, ils seront présentés comme des aboutissements des stages de formation, des TUC ou des CES, comme le fait Jacques Bichot dans son développement sur la transition formatrice. Une mesure ayant un bon taux de placement final est automatiquement classée dans la catégorie des mesures proches de l’emploi, venant donc couronner un parcours fait de mesures moins proches de l’emploi mais formatrices pour l’individu. Le jeune grimpe une échelle de mesures, chaque niveau de sortie d’une mesure étant présenté comme le niveau d’entrée de la suivante. Aussi assiste-t-on à la reproduction de la logique tubulaire de l’école, avec la formation d’un « cursus » de mesures hiérarchisées.

45De même, devant les résultats médiocres en termes de mise en emploi des CES, le gouvernement crée en 1992 le Contrat d’Emploi Consolidé comme étape intermédiaire entre le CES et l’emploi stable ordinaire. Il a pour objectif d’offrir une possibilité d’insertion durable aux titulaires de contrats emploi solidarité les plus en difficulté et dépourvus de toute autre solution en termes d’emploi ou de formation, à l’issue du CES. Alors que la durée de contrat CES pouvait atteindre à ce moment là au plus 36 mois, il offre la possibilité de se stabiliser jusqu’à cinq ans (avec les renouvellements de contrat) dans un emploi. On organise ainsi un parcours qui peut durer six ans au total et qui est représenté comme une progression vers la norme d’emploi.

  • 13  On peut dire aujourd’hui que la fonction d’accompagnement des parcours est fondatrice de l’identit (...)

46Enfin, il faut rappeler le cadre normatif du programme Trace, puis du programme CIVIS (Contrat d’Insertion dans la Vie Sociale) qui l’a remplacé, adressés aux jeunes les plus en difficulté : ces derniers fixent comme sortie positive du dispositif non pas uniquement l’emploi typique, mais un ensemble de contrats aidés du secteur marchand posés comme des objectifs à atteindre pour les jeunes les plus défavorisés sur le marché du travail. Le parcours dans les mesures se construit là encore comme une carrière ascendante, les contrats aidés dans le secteur non marchand représentant une issue positive à des trajectoires qui auront enchaîné des formations et/ou des contrats aidés dans le secteur non marchand13.

47Cette logique éthique demande à se placer du point de vue de la trajectoire des jeunes les moins employables et d’organiser un parcours ascendant, une « filière de mesures » de manière à les conduire en emploi à terme. C’en est alors fini des comparaisons distributives entre groupes de niveau. Il n’y a plus que la progression des trajectoires d’insertion prises jeune par jeune. Ce système organisé de file d’attente dans laquelle les individus progresseraient avec le temps est une manière de faire appliquer un principe d’égalité d’accès dans les mesures les plus prisées : au bout du compte, chaque jeune sortant de formation initiale au chômage, du plus employable au moins employable, pourrait passer par les mesures les plus performantes en termes de mise en emploi. Cet aménagement d’un cursus dans les mesures d’insertion tend alors à transformer l’écrémage en sas.

48De ce fait la dualisation sociale des mesures est totalement assumée. Le « parcours individuel », catégorie de l’action publique présentée comme un outil de l’intervention sociale, apparaît aussi comme une réponse éthique à une impasse de la pensée sociale à la française. En France, la vision longitudinale permet de légitimer un renversement de paradigme. En focalisant sur les trajectoires individuelles, l’attention est moins accaparée par les inégalités entre les groupes sociaux. L’angle de vue adopté ici met l’accent sur la progression individuelle plutôt que sur les écarts interindividuels de situation et de dotations en ressources. L’introduction de la durée, de la trajectoire ou de sa représentation institutionnalisée, le parcours, opère la synthèse entre l’approche par les besoins, qui voit dans chaque mesure une réponse à des problèmes différents, et une représentation hiérarchisée des contrats aidés en fonction du niveau de formation requis à l’entrée. Certes les mesures sont hiérarchisées entre elles, mais la carrière dans la structure des mesures est censée rétablir l’équité.

Conclusion

49À partir de cette fresque historique des politiques d’insertion des jeunes et de son évaluation, nous rejoignons les analyses d’Alain Desrosières (Desrosières, 2003) sur la construction conjointe des formes d’Etat et des formes statistiques. Ainsi, nous montrons combien l’étirement du temps permis par le suivi longitudinal des trajectoires est fortement articulé à une révision des principes de distribution des mesures d’insertion professionnelle des jeunes. Le référentiel de l’accompagnement qui se substitue à celui de la discrimination positive correspond bien à un changement de régime temporel.

50C’est ainsi que le dispositif statistique élaboré dans les années 1970 pour soutenir une politique de formation des jeunes s’est en quelque sorte retourné contre l’action publique redistributrice. Cette dialectique souligne les interactions complexes entre les outils statistiques et l’action publique. L’amplitude temporelle donnée à la phase de la jeunesse permet de sortir de l’impasse éthique dans laquelle sont acculés les acteurs publics lorsqu’ils comparent dans une vision en coupe la sélectivité des mesures. La notion floue d’insertion donne au contraire à voir ces dernières comme des étapes d’un parcours individuel ascendant. La remise en cause de l’appareil statistique d’Etat centré sur la comparaison instantanée des groupes sociaux correspond à la fin du traitement de masse des citoyens sociaux par l’application de mesures à la fois passives et universelles. Tout se passe comme si le report du terme de l’insertion, qui se distingue de plus en plus nettement du moment de la sortie de l’école, rendait les comparaisons intercatégorielles et interpersonnelles plus difficiles. Donner à chacun selon son besoin du moment, c’est se situer au-delà (ou en-deçà) du rapprochement des situations. La mise en équivalence des individus est suspendue par l’écoulement du temps de l’insertion, conçu comme particulier, alors même que les typologies de trajectoires n’ont pas acquis la force conventionnelle des classes d’individus.

51Or, l’effet paradoxal de cette révolution longitudinale serait que l’Etat social personnalisé qu’elle a fait advenir n’aboutisse à la dilution de l’outil statistique lui-même. En effet, l’opérationnalité de ces nouvelles politiques sociales repose non plus sur le procédé de réduction taxinomique qu’impliquent les enquêtes statistiques, mais sur la relation singulière entre un travailleur social et un « cas social », relation qui seule permettrait de traiter le sujet dans sa globalité. Alors que le pouvoir distributif se déplace vers le niveau de l’interaction en face-à-face, on peut faire l’hypothèse que la biographie, qui est une mise en récit originale et subjective de la trajectoire, concurrence le calendrier d’évènements standards comme point d’appui de l’action. Une analyse des dynamiques de reformulation réciproque des politiques publiques et des outils de connaissance de la société que nous défendons à travers cet article devra sans aucun doute penser ensemble ces deux investissements de forme de la vie des individus et leurs usages dans l’action sociale.

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Notes

1  Je remercie les rapporteurs de cet article qui m’ont permis de progresser dans son élaboration. J’endosse toutefois l’entière responsabilité de cette dernière version.

2  Les dénonciations des pratiques sélectives des organismes de formation viendront des évaluations plus qualitatives mais par là-même moins puissantes (Malglaive, 1983).

3  La pathologie est, certes, toujours relative à la norme, mais les processus d’objectivation et de diffusion des catégories dans différents espaces sociaux conduisent immanquablement à leur réification et à leur essentialisation. Aussi, par une sorte de magie sociale et politique, les écarts à la norme deviennent-ils des cas sociaux.

4  Les Etats-Unis, notamment, ont mis en œuvre les premières enquêtes de suivi socio-économique et de santé de la population dans les années 1960. Le Panel Survey of Income Dynamics permet de renseigner un nombre extensif de questions portant sur la situation socio-économique, la situation familiale, la situation scolaire, et ce pour plusieurs générations. La Suède, puis la Grande-Bretagne, le Canada dans les années 1990 ont pris ce type d’enquêtes pour modèle.

5  Chantal Nicole-Drancourt (1996) a retracé l’histoire de cette construction sociale de l’insertion dans laquelle le Céreq occupe une place centrale. Nous détaillons plus spécifiquement les outils longitudinaux d’évaluation des politiques de l’emploi des jeunes.

6  Sont indiquées entre parenthèses les dates de création des mesures.

7  Bien qu’elle refuse l’idée d’une prédictibilité des trajectoires, Chantal Nicole-Drancourt s’appuie alors sur cette différenciation fondamentale entre « itinéraires d’activité continue » et « itinéraires d’activité précaire » à partir de l’indicateur de durée cumulée de chômage (Nicole-Drancourt, 1994). De même, à partir d’une enquête auprès de 1600 jeunes de bas niveau, Didier Demazière et Claude Dubar vont aussi classer des parcours des jeunes en 4 catégories objectivantes (« stabilisés », « en mobilité volontaire », « en mobilité contrainte », « en risque d’exclusion ») qui s’organisent partiellement autour des dynamiques de stabilisation ou au contraire de précarisation des trajectoires (Demazière, Dubar, op. cit.).

8  Martine Aubry, Débats à l’Assemblée nationale, 2ème séance du 15 septembre 1997, JO A.N., Compte-rendu du 16 septembre 1997, p. 2931.

9  Dominique Dord, Débats à l’Assemblée nationale, 2ème séance du 15 septembre 1997, JO A.N., Compte-rendu du 16 septembre 1997, p. 2957.

10  Martine Aubry, Débats à l’Assemblée nationale, 2ème séance du 15 septembre 1997, JO A.N., Compte-rendu du 16 septembre 1997, p. 2961.

11  Circulaire CDE n° 95-29 du 4 août 1995, B.O. du ministère du travail, du dialogue social et de la participation n°19 du 20 octobre 1995.

12  Circulaire CDE n° 96-5 du 23 février 1996 relative à la gestion des contrats emploi-solidarité, B.O. du ministère du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle n°6 du 5 avril 1997 ; Circulaire CDE n° 96-36 du 17 décembre 1996, B.O. du ministère du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle n° 6 du 5 avril 1997.

13  On peut dire aujourd’hui que la fonction d’accompagnement des parcours est fondatrice de l’identité de métier des conseillers d’insertion en missions locales et qu’elle a largement participé de l’institutionnalisation de l’âge d’insertion en France (Lima, 2008).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Léa Lima, « Les principes distributifs des mesures d’insertion des jeunes à l’épreuve du longitudinal », Temporalités [En ligne], 6/7 | 2007, mis en ligne le 08 juillet 2009, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/temporalites/228 ; DOI : 10.4000/temporalites.228

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Auteur

Léa Lima

Lise CNAM / CNRS, UMR 5262. Sociologue à l’INJEP au moment de la rédaction de cet article

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