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Dossier

La contribution du droit à la gouvernance territoriale : le cas du projet de parc national Tursujuq

Sébastien Grammond, Caroline Beaudry and Guy Chiasson
p. fr

Abstract

À partir d’une perspective juridique et politique, le présent article examine le processus de gouvernance territoriale entourant la création du parc Tursujuq, au Nunavik, dans le nord du Québec, notamment à partir d’une analyse des positions exprimées lors d’audiences publiques tenues au Nunavik. La création d’un parc national n’est pas toujours vue d’un bon œil par les peuples autochtones, puisqu’elle peut conduire à l’interdiction de certaines activités traditionnelles sur le territoire du parc ou à des conflits d’utilisation. Cependant, bien qu’elle serve d’abord les intérêts du gouvernement du Québec, la création du parc Tursujuq a été relativement bien acceptée par la population inuite, qui y voit un potentiel intéressant de création d’emploi, et qui a été rassurée quant au maintien de ses droits de récolte garantis par la Convention de la Baie James. Néanmoins, les Inuit ont tiré profit des audiences publiques tenues en vertu de la Loi sur les parcs pour réclamer l’inclusion du bassin de la rivière Nastapoka dans les limites du parc, dans l’espoir d’empêcher Hydro-Québec (société d’État responsable de la production énergétique de la province) d’harnacher cette rivière, et pour tenter d’obtenir une clarification du tracé de la frontière Québec-Nunavut dans la région du lac Guillaume-Delisle. L’analyse de ces audiences démontre l’importance de l’environnement juridique dans la structuration des processus de gouvernance territoriale.

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Full text

1La création d’un parc national peut sembler une question dépourvue d’intérêt en sciences sociales. Pourtant, créer un parc, c’est prendre une décision fondamentale pour la gestion du territoire. Or, les études récentes ont souligné l’importance de la question territoriale comme manifestation des nouveaux modes de gouvernance (voir études citées dans Grammond, 2009 ; voir également Béhar, 2000). En effet, dans bon nombre de travaux, le territoire devient un lieu où divers acteurs locaux, tant publics que privés ou associatifs, deviennent des partenaires dans des projets de développement des localités ou des régions (Storper, 1998 ; Blanc et Blanc, 2000 ; Gumuchian et Pecqueur, 2007). Dans un contexte où les grandes politiques étatiques de redistribution régionale ont montré leurs limites, les partenariats négociés à l’échelle des territoires, et donc la gouvernance territoriale, seraient désormais appelés à prendre le relais des programmes publics comme moteur du développement des villes et régions. Certains (Jean, 2006 : 466) n’hésiteront pas à parler d’un nouveau paradigme de « développement territorial » pour qualifier les études portant sur ces initiatives territoriales. Un peu plus rarement, du moins dans le contexte québécois (Mévellec et al., à paraître), les territoires ont été vus comme des lieux de conflits entre des acteurs ayant des intérêts contradictoires. Dans le cas de ces auteurs, la collaboration territoriale n’est souvent qu’un « trompe-l’œil » (Booth, 2004) qui cache la domination des intérêts les plus forts sur ceux du public en général.

2Aussi prononcé que puisse être l’écart qui sépare ces deux points de vue sur les territoires, on peut tout de même convenir qu’ils partagent une certaine compréhension des phénomènes de pouvoir. Cette compréhension, c’est justement celle de la gouvernance. Bien que certains reprochent au concept de gouvernance d’être trop flou (Joumard, 2009), d’autres l’associent à une nouvelle approche qui permet de mieux comprendre les phénomènes de pouvoir dans les sociétés contemporaines (Paquet, 2008 ; Gaudin, 2002). Cette approche est particulièrement attentive aux arrangements où le pouvoir est moins redevable au pouvoir coercitif des institutions et aux règles formelles qu’aux interactions et négociations entre les divers acteurs sociaux (Lascoumes et Le Galès, 2007 ; Howlett et al., 2009). Dans les mots de Patrick Le Galès (1995), la « gouvernance » serait ainsi appelée à remplacer le « gouvernement » (les institutions et les règles qu’elles mettent en force) comme lieu principal d’exercice du pouvoir. Selon une expression empruntée à Pierre Muller (2000 : 189), l’approche par la gouvernance a contribué à « sociologiser » l’étude du pouvoir, mettant en évidence les rapports sociaux comme lieux de pouvoir. Ce faisant, cette approche accorde nettement moins d’importance aux dynamiques institutionnelles qui ont jadis été l’objet principal de la science politique.

3Dans le présent texte, nous voulons réhabiliter dans un certains sens le rôle des institutions. Il ne s’agit pas de faire un plaidoyer nostalgique qui rejetterait la pertinence de la gouvernance comme perspective sur le pouvoir contemporain. Il s’agit plutôt, à l’instar de certains critiques contemporains (McGuirk, 2007 ; Blatter, 2006), de voir l’importance que prennent les dynamiques institutionnelles dans un contexte de gouvernance. Autrement dit, nous voudrons interroger les articulations entre les dynamiques de négociations entre les acteurs (la gouvernance) et les dynamiques institutionnelles, tout particulièrement les règles juridiques qui encadrent les dynamiques d’acteurs. Plus précisément, nous nous penchons ici sur le rôle que peuvent jouer les règles juridiques dans une dynamique de gouvernance. Bien que cette interrelation entre les institutions juridiques et les rapports entre les acteurs puisse apparaître comme allant de soi, elle constitue tout de même un des angles morts des travaux sur la gouvernance.

4La question du rapport entre les règles qui encadrent les usages des territoires et la gouvernance par les acteurs de ces territoires a été soulevée par un certain nombre d’études. Les travaux de Marine Elbakidze et al. (2009) en Suède et en Russie montrent comment les politiques nationales de gestion durable des forêts dans ces deux pays se traduisent par des pratiques de gouvernance assez différentes sur le terrain. Dans un même ordre d’idées, Marius Kistowski (2012) interroge l’impact des changements de règles institutionnelles sur la gouvernance des parcs polonais. Ces travaux confirment l’intérêt et la pertinence d’interroger les articulations entre les règles juridiques qui encadrent les usages du territoire et les logiques de gouvernance que mettent en place les acteurs dans un contexte de création d’un nouveau parc.

5Cette mise en rapport entre le droit et les dynamiques de négociation entre acteurs semble tout particulièrement nécessaire pour analyser la gouvernance des territoires où les Autochtones sont impliqués, comme c’est le cas pour la création du parc national Tursujuq. La participation des Autochtones est souvent considérée comme un moyen de pallier la dépossession territoriale dont les Autochtones ont été victimes dans bien des pays, notamment dans le cas canadien par le système des réserves. Sur le plan international, plusieurs instruments juridiques concernant les peuples autochtones accordent à ceux-ci un droit d’être consultés et de participer à la gestion des ressources naturelles (p. ex., la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de 2007). Au Canada, plusieurs expériences de participation des peuples autochtones à l’évaluation environnementale et à la gestion des ressources fauniques (Rodon, 2003) ou leur participation à titre de partenaires à différents projets miniers, forestiers (Chiasson et al., 2005) ou hydroélectriques (Martin et Hoffman, 2008) ont contribué à faire émerger des nouveaux modèles de gouvernance. Cette évolution a trouvé sa traduction juridique dans les dispositions de plusieurs « traités modernes » ou d’ententes semblables avec les peuples autochtones (comme la Convention de la Baie James et du Nord québécois, la « Paix des Braves », l’Accord du Nunavut, etc.), mais aussi dans la doctrine juridique de l’obligation de consulter et d’accommoder les peuples autochtones, mise en place par la Cour suprême dans plusieurs décisions depuis l’arrêt Nation haïda de 2004 (Newman, 2009).

6La présente étude vise à contribuer à la littérature émergente qui porte sur ces expériences de participation et de cogestion. Elle examinera le processus de création du parc national Tursujuq, qui était auparavant appelé parc des Lacs-Guillaume-Delisle-et-à-l’Eau-Claire. Le processus de création de ce parc, puisqu’il a fait appel à la participation de plusieurs acteurs et intérêts dans le cadre d’une consultation publique, peut être vu comme un exercice de gouvernance territoriale. Nous voudrons mettre en exergue les rapports entre cet exercice de gouvernance et le régime juridique des relations entre les Inuit et le gouvernement du Québec. Ainsi, nous décrirons tour à tour le processus de création de ce parc, les acteurs qu’il intéresse ainsi que les normes qui l’encadrent. À partir d’une analyse des consultations publiques, nous tenterons de cerner les articulations entre les processus de gouvernance et les règles définies par le droit.

Le processus de création du parc et son encadrement juridique

7Le territoire du parc proposé fait partie du Nunavik, c’est-à-dire la partie septentrionale du Québec, où les Inuit forment la majorité de la population. Les règles et les institutions de gestion du territoire dans cette partie du Québec sont différentes de celles qui s’appliquent dans sa partie méridionale, en raison de la signature de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) en 1975.

8La Convention a mis sur pied un ensemble d’institutions qui représentent la population du Nunavik. Chaque communauté locale est érigée en municipalité. L’ensemble du territoire est administré par l’Administration régionale Kativik (ARK), dotée de pouvoirs semblables à ceux d’une municipalité régionale de comté dans le Québec méridional. De plus, il existe une commission scolaire et une régie régionale de santé couvrant l’ensemble du Nunavik. Toutes ces institutions sont « publiques », en ce sens que tous les résidents du Nunavik, qu’ils soient Inuit ou non, peuvent voter et être candidats aux élections de ces institutions, et elles sont intégrées à des degrés divers dans les réseaux québécois d’institutions municipales, scolaires ou de santé. Il n’en reste pas moins que, du fait de leur situation majoritaire au Nunavik, les Inuit jouent un rôle très important dans la gestion de ces organismes. En parallèle, la Convention a aussi créé un ensemble d’institutions « ethniques », c’est-à-dire qui ne représentent que les Inuit, à l’exclusion des non-Autochtones. Ainsi, dans chaque village il existe une corporation foncière qui est propriétaire des territoires attribués exclusivement aux Inuit. À l’échelle régionale, la Société Makivik représente l’ensemble des Inuit du Nunavik et gère les avantages financiers et autres consentis aux Inuit aux termes de la Convention. Des négociations ont eu lieu au cours des années 2000 en vue de la transformation de certaines de ces institutions en véritable gouvernement régional (Canobbio, 2009 : 296-312). Cependant, le rejet d’une proposition d’entente par la population du Nunavik lors du référendum d’avril 2011 a jeté une douche froide sur ce processus, ce qui plonge dans l’incertitude l’évolution des institutions mises en place par la Convention.

9Sur le plan de la gestion territoriale, la Convention a créé trois catégories de terres : les terres de catégorie I, qui appartiennent en exclusivité aux Inuit ; les terres de catégorie II, qui appartiennent à l’État, mais sur lesquelles les Inuit ont des droits exclusifs de récolte (notamment de chasse et de pêche) ; et les terres de catégorie III, qui font partie du domaine public et qui constituent environ 85 % du territoire visé par la Convention. Les Inuit possèdent néanmoins des droits importants sur les terres de catégorie III. Ils jouissent d’un droit de chasser et de pêcher, ainsi que du droit de participer à l’évaluation environnementale de tout projet de développement important ayant lieu sur ces terres. Cette catégorisation des terres acquiert une signification particulière dans le cas de la création d’un parc, puisque les règles relatives à l’utilisation du parc peuvent soit ajouter aux droits consentis aux Inuit par la Convention, soit entrer en conflit avec ceux-ci, auquel cas les règles de la Convention ont préséance.

10La Convention a ainsi introduit un régime territorial assez distinct de celui qui prévaut dans le sud du Québec. Dans le sud, les questions liées à l’aménagement et le développement du territoire sont sous la responsabilité conjointe des municipalités régionales de comté ainsi que des différents organes de l’État québécois concernés. À cela se sont ajoutées récemment les Commissions régionales des ressources naturelles et du territoire à qui l’on a confié la mission de planifier l’utilisation des diverses ressources naturelles à l’échelle des territoires régionaux (Grammond, 2009). Les Autochtones du sud n’ont qu’une emprise limitée sur le territoire, bien que la reconnaissance par les tribunaux d’une obligation générale de consulter les peuples autochtones avant d’autoriser l’exploitation de leur territoire traditionnel puisse, à terme, changer la donne. Ainsi, grâce à la Convention, notamment par les protections accordées sur les territoires de catégories II et III, les Inuit (ainsi que les Cris, eux aussi signataires de la Convention, ainsi que les Naskapis, signataires d’une convention similaire) ont obtenu une reconnaissance de leurs droits d’exercer certaines activités sur de vastes territoires publics, reconnaissance qui n’a pas d’équivalent dans les territoires méridionaux. Ce régime territorial nordique n’est sûrement pas sans conséquences sur la pratique de la gouvernance territoriale au Nunavik.

11La Convention n’établit pas de régime particulier pour les parcs nationaux. C’est donc la législation québécoise générale qui s’applique au Nunavik à cet égard. La Loi sur les parcs établit le cadre général de la création et de l’administration des parcs. Elle précise que la création d’un parc a pour objectif « d’assurer la conservation et la protection permanente de territoires représentatifs des régions naturelles du Québec ou de sites naturels à caractère exceptionnel, notamment en raison de leur diversité biologique, tout en les rendant accessibles au public pour des fins d’éducation et de récréation extensive » (article 1 b). Dans un parc, la chasse et le piégeage sont interdits, et le gouvernement peut restreindre ou interdire la pêche. Les activités d’exploitation des ressources naturelles y sont également interdites (à l’exception de la transmission d’énergie électrique). Comme nous le verrons plus loin, cependant, les droits des Autochtones qui bénéficient d’une protection constitutionnelle, comme ceux qui découlent de la Convention, ont priorité sur les règles établies par la Loi sur les parcs. Ainsi, les droits de récolte accordés aux Inuit par la Convention l’emportent juridiquement sur toute interdiction qui pourrait découler de la Loi sur les parcs.

12L’article 4 de la Loi prévoit la procédure de création d’un parc. Le gouvernement doit d’abord publier dans les journaux de la région concernée un avis de son intention de créer un parc. Toute personne s’y opposant dispose d’un délai de 60 jours pour faire valoir son point de vue. Une audience publique doit ensuite être tenue (illustration 1). Enfin, le gouvernement peut formellement prendre le décret qui crée le parc et établit ses limites. Il faut cependant souligner le fait que ce processus de consultation prévu dans la Loi ne vise pas spécifiquement les peuples autochtones et ne vise pas à mettre en œuvre l’obligation de consulter les Autochtones établie par la Cour suprême en 2004 dans l’arrêt Nation haïda.

Illustration 1 : Exemple d’une audience publique tenue au Nunavik dans le cadre de la réflexion sur la création des différents parcs nationaux.

Illustration 1 : Exemple d’une audience publique tenue au Nunavik dans le cadre de la réflexion sur la création des différents parcs nationaux.

Photo : Thomas Adams, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).

13Certaines dispositions ajoutées à la Loi en 2001 permettent au gouvernement de conclure des ententes avec l’Administration régionale Kativik ou d’autres groupes autochtones en vue de permettre à ceux-ci d’effectuer des travaux d’aménagement ou d’entretien d’un parc (art. 6) ou d’y exploiter un commerce, d’y fournir un service ou d’y organiser une activité (art. 8.1.1). À ce jour, deux parcs ont été créés au Nunavik : le parc national des Pingualuit (autrefois appelé le cratère du Nouveau-Québec) en 2003 et le parc national Kuururjuaq en 2009 (le côté québécois de la chaîne des monts Torngat, près de Kangiqsualujjuaq, sur la côte est de la baie d’Ungava ; voir Canobbio, 2009 : 318-319).

14Par ailleurs, le projet de parc est soumis à l’exigence d’une étude d’impacts sociaux et environnementaux, qui doit être analysée par la Commission de la qualité de l’environnement Kativik, selon le chapitre 23 de la CBJNQ et la Loi sur la qualité de l’environnement.

Les divers intérêts entourant la création du parc Tursujuq

15Le projet du parc Tursujuq et, de manière plus générale, la création de parcs au Nunavik découlent de la rencontre d’intérêts partiellement convergents de plusieurs acteurs majeurs de la gouvernance nordique. Le gouvernement du Québec poursuit plusieurs objectifs en créant des parcs. La Loi sur les parcs souligne certains d’entre eux. Il s’agit d’abord d’assurer la conservation de sites naturels exceptionnels. Symbolique à première vue, cet objectif n’est pas dépourvu de dimensions politiques. En effet, le Québec s’est engagé à protéger 12 % de son territoire à titre d’« aires protégées », un concept qui comprend divers statuts de territoire, dont celui de parc national (Les aires protégées peuvent aussi comprendre certains types de territoires protégés aux termes de la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune et de la Loi sur la conservation du patrimoine naturel, comme les réserves fauniques, les refuges fauniques, les réserves naturelles, les réserves écologiques ou les réserves de biodiversité.). La création de parcs au Nunavik lui permet d’améliorer son bilan en la matière et de se présenter comme un chef de file de la protection de l’environnement, sans devoir faire face aux difficiles arbitrages qui seraient nécessaires afin de préserver un territoire d’une superficie semblable dans le sud du Québec, là où les utilisations potentielles du territoire sont plus nombreuses et plus intensives.

16Le Québec peut également, en créant des parcs, favoriser le développement du tourisme au Nunavik (illustration 2). En effet, les pourvoiries et le tourisme en milieu naturel constituent une activité de plus en plus importante dans le nord du Québec (une douzaine de pourvoiries existent déjà dans le territoire du parc proposé ou à proximité). Le développement du tourisme pourrait contribuer à créer des emplois dans une région où le chômage est endémique. Par ailleurs, le développement du tourisme peut aussi viser des objectifs symboliques, en contribuant à construire, tant au sein de la population québécoise qu’à l’extérieur, une image du Québec qui inclut les territoires nordiques. La légitimité de l’appartenance du Nunavik au Québec est parfois remise en question (Canobbio, 2009).

Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).

17En effet, la question territoriale soulève un enjeu beaucoup plus concret, même s’il est généralement occulté dans les débats au sujet de la création du parc Tursujuq (CEITQ, 1971 ; Dorion et Lacasse, 2011). On sait que le territoire qui constitue aujourd’hui le Nunavik formait autrefois une partie des Territoires du Nord-Ouest sous juridiction fédérale et a été annexé au Québec par des lois fédérale et québécoise concurrentes en 1912. Ces lois ont défini la frontière du Québec comme étant les « rives » de la baie James et de la baie d’Hudson, ce qui est généralement interprété comme excluant du Québec les îles au large de la côte. Cela signifie, entre autres, que les Inuit du Nunavik ont dû conclure deux « traités modernes » concernant leur territoire traditionnel, soit la Convention de la Baie James et du Nord québécois (1975), qui vise la partie de ce territoire située au Québec, et l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik (ARTIN) (2006), qui porte sur la mer et les îles situées au large de la côte, qui ne font pas partie du Québec, mais plutôt du Nunavut. Or, l’étendue d’eau que l’on appelle aujourd’hui lac Guillaume-Delisle est reliée à la baie d’Hudson par un chenal de cinq kilomètres de long, appelé « le Goulet », qui laisse entrer l’eau des marées. Son nom anglais, Richmond Gulf, témoigne d’ailleurs de cette nature. Le gouvernement fédéral soutient qu’il s’agit là d’une partie de la baie d’Hudson et que, par conséquent, la frontière du Québec longe les rives du lac plutôt que de traverser le « Goulet » et que le lac lui-même, y compris les îles qui s’y trouvent, ne ferait pas partie du Québec, mais plutôt d’un territoire fédéral, le Nunavut. On imagine aisément la réaction du Québec à de telles prétentions. Cependant, en raison de l’éloignement, le Québec peut difficilement poser des gestes concrets visant à étayer sa revendication. Les ressources de la toponymie ont été déployées et, sur les cartes québécoises, Richmond Gulf est connu sous le nom de lac Guillaume-Delisle depuis le début des années 1960. De plus, dans la foulée de la signature de la CBJNQ, le Québec et la Société Makivik se sont entendus pour inclure le lac Guillaume-Delisle dans les terres de catégorie II de la communauté d’Umiujaq. La création d’un parc qui englobe le lac est, pour le Québec, une nouvelle manière d’affirmer ses prétentions territoriales et de raffermir les liens entre le Nunavik et le Québec méridional.

18Le Québec n’a cependant pas que des intérêts liés à la conservation, au tourisme ou à son intégrité territoriale. Hydro-Québec, société énergétique sans doute la plus importante de l’État québécois, considère les rivières du Nunavik comme des sites potentiels de développement hydroélectrique. Le projet Grande-Baleine, abandonné en 1994, était situé au sud du territoire du futur parc national Tursujuq. Un enjeu majeur, pour Hydro-Québec, est la possibilité de construire des centrales sur la rivière Nastapoka, située plus au nord. Cette rivière est d’ailleurs identifiée comme l’une des rivières du Nunavik qui possède un important potentiel hydroélectrique, dans l’entente Sanarrutik conclue en 2002 entre le Québec, la Société Makivik et l’ARK. Or, l’inclusion éventuelle du bassin de la rivière Nastapoka dans le territoire du parc aurait pour effet d’y empêcher la construction de centrales.

19Les Inuit, quant à eux, ne peuvent être considérés comme un bloc monolithique. Les intérêts qui seront décrits ici ne sont pas nécessairement partagés par tous et peuvent même, à certains égards, être en tension les uns avec les autres. Néanmoins, la lecture des transcriptions des audiences publiques démontre que les Inuit considèrent d’abord le parc comme une occasion de développement économique et de création d’emplois. De plus, ce développement économique serait réalisé par des organisations contrôlées par les Inuit plutôt que par des pourvoiries privées appartenant à des non-Inuit. De manière plus générale, la délégation du pouvoir de gérer les parcs à l’Administration régionale Kativik, qui a mis sur pied une division appelée Parcs Nunavik, permet aux Inuit de consolider leur autonomie et leur pouvoir sur la gestion du territoire et d’assurer une gestion des parcs qui soit plus conforme à leurs valeurs et à leur vision du monde (Spielmann et Unger, 2000).

20Cependant, les restrictions à l’usage du territoire qui découlent de la création d’un parc peuvent entrer en conflit avec les utilisations que les Inuit souhaitent faire du territoire, notamment dans le cadre de leur mode de vie traditionnel. Comme on l’a vu plus haut, la création d’un parc emporte l’interdiction de la chasse et du piégeage et, à la discrétion du gouvernement, celle de la pêche ; il peut également être interdit de couper des arbres ou de construire des campements. Un exemple célèbre de la tension entre les intérêts des Autochtones et les règles d’utilisation des parcs est donné par l’arrêt Sioui (1990) de la Cour suprême. Les frères Sioui s’étaient rendus dans le parc de la Jacques-Cartier pour y camper et s’y livrer à une cérémonie spirituelle. Ils ont été arrêtés et accusés d’avoir violé les règlements du parc. Même si la Cour suprême les a ultimement acquittés en se fondant sur le traité de Murray de 1760, leur aventure judiciaire illustre bien le fait que la réglementation des parcs n’a pas toujours été adoptée en ayant à l’esprit les intérêts des Autochtones.

21Dans le cas des Inuit du Nunavik, cette tension pourrait être amoindrie par le fait qu’un certain nombre d’activités traditionnelles, notamment la chasse, le piégeage et la pêche, constituent des droits protégés par la Convention de la Baie James et du Nord québécois. Puisque la Convention est un traité protégé par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, les droits qu’elle garantit aux Inuit ne peuvent pas être réduits par la législation québécoise, comme la Loi sur les parcs. Il est donc évident que la création du parc Tursujuq n’empêchera pas les Inuit d’exercer leurs droits de récolte garantis par la Convention. Les Inuit du Nunavik sont tout de même conscients des répercussions que la création d’un parc peut avoir sur l’exercice de leurs droits. En 1997, ils ont dû s’adresser à la Cour fédérale pour forcer le gouvernement fédéral à les consulter au sujet de la création éventuelle du parc national des monts Torngat, au Labrador, dans une région où ils revendiquent eux-mêmes des droits ancestraux (affaire Société Makivik c. Canada).

22Les Inuit peuvent aussi chercher à tirer parti des restrictions à l’usage du territoire qui découleraient de la création du parc Tursujuq, en les appliquant aux non-Autochtones. Ainsi, un parc constitue un territoire où les activités d’exploration et d’extraction des ressources naturelles sont, en principe, interdites, bien que les Inuit puissent y chasser et pêcher en exclusivité. Ce régime territorial ressemble donc à celui des terres de catégorie II de la Convention de la Baie James. Par conséquent, la création d’un parc équivaut, à certains égards, à l’agrandissement des terres de catégorie II d’une communauté inuite. L’une des conséquences concrètes de la création d’un parc serait donc d’interdire à Hydro-Québec d’y construire une centrale hydroélectrique ou d’inonder des terres. Il serait en effet politiquement difficile de réduire les limites d’un parc en vue de permettre un projet de développement, comme le gouvernement du Québec l’a appris à ses dépens dans l’affaire du parc du Mont-Orford. Ainsi, les Inuit opposés aux projets d’Hydro-Québec peuvent considérer la création d’un parc comme un moyen de parvenir à leurs fins. Après avoir passé en revue le régime juridique qui s’applique sur le territoire visé par le parc Tursujuq (illustration 3) ainsi que les divers intérêts en cause, nous nous concentrons sur le processus de consultation afin d’y voir comment les règles interviennent dans la négociation entre les divers intérêts.

Illustration 3 : Le futur parc Tursujuq s’étend sur une vaste superficie de 26 910 km2 et comprend de nombreux attraits exceptionnels.

Illustration 3 : Le futur parc Tursujuq s’étend sur une vaste superficie de 26 910 km2 et comprend de nombreux attraits exceptionnels.

Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).

La participation des Inuit au processus de création du parc Tursujuq

23Les consultations publiques tenues en juin 2008 en vertu de la Loi sur les parcs au sujet du projet de parc Tursujuq constituent le point de mire de la présente étude. Il faut cependant se garder de croire que ces consultations ont constitué le principal point d’articulation des relations entre les Inuit et le gouvernement du Québec au sujet de la création du parc. En effet, ce processus s’inscrit dans le contexte plus large de l’actualisation du régime juridique mis en place par la Convention de la Baie James en 1975. En ce sens, la création du parc doit être considérée comme un élément de cette actualisation. Si notre étude ne portait que sur la consultation publique de juin 2008, nous négligerions l’ensemble des négociations qui ont précédé cette consultation et qui illustrent précisément les mécanismes de gouvernance territoriale que nous souhaitons mettre en évidence. Nous établirons donc, à l’aide de l’information publiquement disponible, quelles ont été les principales étapes de ces négociations, pour ensuite analyser le contenu des audiences publiques comme tel.

24Il convient de noter qu’en 2009 le projet a fait l’objet d’une seconde série d’audiences publiques tenues en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement et du chapitre 23 de la CBJNQ. Ces audiences n’ont pas été transcrites et c’est pourquoi notre analyse porte principalement sur les audiences de 2008. Cela dit, la décision de la Commission sur la qualité de l’environnement Kativik fournit une description générale des préoccupations mentionnées lors de cette deuxième série d’audiences. Il semble que, de façon générale, les mêmes sujets ont été abordés en 2008 et en 2009.

25Il semble aussi que la création de parcs au Nunavik, et notamment d’un parc dans la région des lacs Guillaume-Delisle et à l’Eau-Claire, ait d’abord été l’idée du gouvernement du Québec (MDDEP, 2008b : 2-5). Dès 1982, un groupe de travail ministériel a identifié le site de ces lacs comme celui d’un futur parc. Des démarches plus précises ont été entamées à la fin des années 1980, menant à l’adoption d’arrêtés ministériels en 1991 et 1992 soustrayant des parties du territoire du futur parc à l’exploration minière. Dans les années 1990, l’ARK (Administration régionale Kativik) reprend ce projet à son compte en inscrivant le projet de parc dans son plan d’aménagement.

26La création de parcs est l’un des volets de l’entente Sanarrutik, conclue entre le gouvernement du Québec et la région (représentée par l’ARK et la Société Makivik) en 2002 (Société Makivik, Administration régionale Kativik et Gouvernement du Québec, 2002). Cette entente transfère aux organismes régionaux la gestion d’enveloppes budgétaires importantes en vue de favoriser le développement social et économique du Nunavik. Après le développement hydroélectrique et l’exploitation minière, l’industrie touristique est identifiée comme l’un des vecteurs potentiels du développement de la région. Le Québec s’engage d’ailleurs à consacrer une somme de 17 M $ sur cinq ans pour la création de trois parcs nationaux dans la région. La même année, l’ARK a conclu un accord avec la Société de la faune et des parcs du Québec afin de définir les étapes concrètes menant à la création de ces parcs. Cet accord a ensuite été intégré dans l’entente Sivunirmut, signée en 2004, pour assurer un cadre financier stable à l’ARK (Administration régionale Kativik et Gouvernement du Québec, 2004, notamment les annexes B5 et B6). Ces ententes identifient clairement les trois parcs dont la création est prioritaire (les Pingualuit, Kuururjuaq et Tursujuq). En somme, on constate que les parties impliquées dans ces négociations ont pris les décisions fondamentales quant à la création de parcs, à leur localisation générale et à leur mode de gestion. Les Inuit y ont été représentés par les organismes qu’ils contrôlent, l’ARK et la Société Makivik, sans pour autant que la population locale n’ait été directement impliquée dans les négociations.

27Après la signature de ces ententes, un groupe de travail composé de représentants du Québec et des entités inuites locales et régionales, ainsi que de représentants des Cris, s’est réuni à quelques reprises. Le mandat du groupe de travail consistait à développer davantage le projet de parc, à le faire mieux connaître auprès de la population locale. De plus, au cours de cette période, l’ARK a fait préparer un « état des connaissances » au sujet du futur parc, un document de près de 200 pages portant sur le milieu physique, biologique et humain de la région (Parcs Nunavik, 2007). Enfin, un plan directeur provisoire a été préparé par le Québec à partir des résultats des travaux de l’ARK et du groupe de travail.

28Des audiences publiques en vertu de la Loi sur les parcs ont eu lieu à Kuujjuarapik-Whapmagoostui et à Umiujuaq, les deux communautés inuites (et crie, dans le cas de Whapmagoostui) les plus rapprochées du parc projeté, les 16, 17 et 18 juin 2008. L’objectif de ces audiences était de recueillir le point de vue du public à l’égard du projet de parc. Les audiences étaient présidées par Johnny N. Adams, lui-même un Inuk et ancien président de l’ARK, mandaté à cette fin par la ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs. Une cinquantaine de personnes s’y sont exprimées. Nous avons analysé la transcription de ces audiences et les mémoires qui ont été déposés afin d’identifier les positions prises par les membres de la communauté ainsi que leurs perceptions du processus et de son utilité.

29La lecture de la transcription des audiences (MDDEP, 2008a) témoigne d’un climat relativement consensuel : les Inuit sont généralement favorables à la création d’un parc, même s’ils profitent de l’occasion pour réaffirmer leurs intérêts et réclamer des assurances quant à certains enjeux. Les gens voient généralement d’un bon œil le développement économique qui accompagnerait la mise sur pied du parc et la création d’emplois. Certains Inuit affirment même que la création du parc leur permettra de se sentir utiles, en ce sens que leurs connaissances et leur savoir traditionnel seront utiles pour guider les touristes venus du Sud. Cependant, plusieurs réitèrent leurs inquiétudes quant aux effets du parc sur l’exercice des activités traditionnelles et insistent pour que la création du parc n’affecte pas leurs droits de chasse et de pêche. En réponse à ces préoccupations, le représentant du gouvernement affirme que le territoire du parc sera divisé en catégories et que certaines zones seront interdites aux touristes, ou que l’on allait exiger que les touristes soient accompagnés par des guides inuits. Beaucoup d’intervenants mentionnent des préoccupations essentiellement techniques ou logistiques, comme la présence d’hébergement ou d’un nombre suffisant de guides, l’orientation de la piste de l’aéroport, la localisation du dépotoir ou les risques que courent les touristes dans un territoire vaste et difficile. Plusieurs se demandent également qui va réellement gérer le parc, une fois celui-ci créé.

30La prise de position qui semble la plus ferme est relative à l’inclusion du bassin de la rivière Nastapoka dans les limites du parc. Une vingtaine de personnes ont réclamé l’élargissement des limites. En plus des préoccupations d’ordre écologique, le but recherché par ceux qui défendent cette position est de « faire barrage » à Hydro-Québec, c’est-à-dire de rendre plus difficile, voire impossible, le projet d’ériger une centrale hydroélectrique sur cette rivière.

31La plupart des Inuit qui prennent la parole estiment que le projet de parc est l’initiative du gouvernement du Québec ; seuls les leaders inuits décrivent ce projet comme un partenariat. La plupart comprennent également que c’est le gouvernement qui prendra la décision finale quant à la création du parc et à l’établissement de ses limites. Par ailleurs, certains représentants des Cris font valoir qu’ils utilisent eux aussi le territoire du parc proposé à des fins traditionnelles et qu’ils souhaitent être associés de plus près à la gestion du parc. Certains non-Autochtones résidant dans les communautés inuites font aussi valoir que la création du parc les priverait de la possibilité d’y chasser et d’y pêcher.

32La question de l’appartenance du lac Guillaume-Delisle au Québec est revenue sur la table, puisque l’ARK, la Société Makivik et le Grand Conseil des Cris ont rappelé, dans leurs mémoires écrits (Société Makivik, 2008 : 7; Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee, 2008 : 7), que le gouvernement fédéral estime que le lac et les îles qui s’y trouvent ne font pas partie du Québec et qu’ils ont conclu avec celui-ci un accord pour le partage des îles et des régions marines. Ils souhaitent que le Québec « éclaircisse » cette question avant de créer le parc. Cependant, cette question a été à peine effleurée lors des audiences elles-mêmes. Elle a cependant été abordée lors des audiences tenues en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement, en juin 2009, que nous n’avons pas pu analyser puisqu’elles n’ont pas été transcrites (CQEK, 2009 : 4). Il semble donc que ce ne soit pas un enjeu si important pour les membres de la communauté, car seules les instances autochtones régionales s’en préoccupent. D’ailleurs, selon les informations dont nous disposons, la position de la Société Makivik serait que le lac Guillaume-Delisle serait visé à la fois par la CBJNQ (qui s’applique au Québec) et l’ARTIN (qui s’applique au Nunavut). Sans prétendre donner un avis juridique sur la question, nous notons qu’il s’agit là d’une position particulièrement originale qui évite aux Inuit de se prononcer clairement sur l’emplacement de la frontière Québec-Nunavut.

33Le rapport rédigé par Johnny Adams (2009) à la suite des audiences ne recèle aucune grande surprise. Étant donné le consensus général observé, il recommande d’aller de l’avant avec la création du parc. Quant à la question épineuse des limites du parc, il prend acte du point de vue fortement majoritaire exprimé par les Inuit et recommande que le bassin de la rivière Nastapoka soit ajouté au territoire du parc. Il appuie fortement la dévolution du pouvoir de gestion du parc à l’ARK, mais rejette les revendications des non-Autochtones et se montre plutôt tiède quant aux revendications des Cris pour une meilleure participation. Par ailleurs, il donne raison à la Société Makivik et au Grand Conseil des Cris quant à la question de la frontière du Québec, et recommande que le Québec s’entende avec le Canada à ce sujet avant la création formelle du parc, à défaut de quoi le lac Guillaume-Delisle devrait en être exclu. Il s’agit là d’une conclusion ironique, car elle empêcherait le Québec de remplir son objectif d’affirmer sa souveraineté sur le lac Guillaume-Delisle.

34Le processus de création du parc que nous venons de présenter, c’est-à-dire autant les consultations publiques que les négociations qui les ont précédées, doit être vu comme une actualisation de la Convention de la Baie James et du Nord québécois sur un territoire plus restreint. Même si le projet de parc est tout d’abord une initiative du gouvernement du Québec, les négociations entre ce dernier et le leadership inuit du Québec peuvent difficilement être dissociées de l’ensemble de règles juridiques issues de la Convention qui balise l’usage du territoire. Les Inuit qui ont participé aux consultations sont, de toute évidence, attachés aux protections que leur accorde la Convention sur le territoire. Plusieurs ont voulu réaffirmer ces protections dans le contexte du nouveau parc et ont même cherché à avoir des garanties supplémentaires que les activités dans le parc ne nuiraient pas aux activités traditionnelles.

35Comme le démontre la principale préoccupation soulevée lors des consultations, celle de l’extension des limites du parc pour inclure la rivière Nastapoka, les Inuit ont également compris que les règles propres au statut de parc national pouvaient également jouer à leur avantage. Le processus de création d’un parc serait non seulement une occasion de développement économique, mais aussi un espace de négociation pour tenter de règlementer encore plus les usages du territoire par les non-Autochtones.

36Certaines de ces préoccupations se sont également manifestées dans le processus d’évaluation des impacts environnementaux du parc (CQEK, 2009). La Commission sur la qualité de l’environnement Kativik a déploré l’exclusion de la rivière Nastapoka, mais a constaté qu’elle ne pouvait rien ordonner à cet égard, puisque cela exigerait une révision de l’entente Sanarrutik entre l’ARK, la Société Makivik et le gouvernement du Québec. Après avoir obtenu l’assurance de la Société Makivik et du Grand Conseil des Cris qu’ils ne s’objectaient pas à la création du parc, pourvu que cela soit sans préjudice de leurs positions éventuelles au sujet de la frontière Québec-Nunavut (CQEK, 2009 : 11-12), la Commission a estimé que le litige territorial ne devrait pas être considéré comme un obstacle à la création du parc.

Conclusion

37Au moment d’écrire ces lignes, le parc Tursujuq n’a pas encore été formellement créé. Cependant, au printemps 2012, le gouvernement du Québec a annoncé qu’il était disposé à élargir les limites du parc pour y inclure une grande partie du bassin de la rivière Nastapoka. En décembre 2012, le nouveau gouvernement a annoncé qu’il irait de l’avant avec la création du parc avec des limites élargies (MDDEFP, 2012). On peut donc tirer les constats préliminaires suivants quant aux effets de la participation des Inuit au processus de création de ce parc.

38En tant que mesure de contrôle de l’utilisation du territoire, la création du parc Tursujuq sert d’abord les intérêts du gouvernement du Québec. C’est d’ailleurs un projet que le Québec caresse depuis une trentaine d’années, sans doute pour assurer la conservation d’une région exceptionnelle sur le plan naturel, mais aussi pour faire une démonstration concrète de sa mainmise sur la partie nordique de son territoire, notamment dans le contexte de la controverse sur l’appartenance du lac Guillaume-Delisle et de ses îles au territoire du Québec.

39Cependant, les organisations inuites se sont graduellement approprié ce projet en raison de ses avantages économiques et écologiques et ont pu participer à sa conception et, éventuellement, pourront en assumer la gestion. Elles ont également obtenu l’assurance que la création du parc n’affecterait pas l’exercice des droits de chasse et de pêche des Inuit, bien que des préoccupations à cet égard aient été réitérées lors des audiences. Il n’en reste pas moins que les décisions majeures sont toujours prises par le Québec. Ainsi, c’est le MDDEP qui a rédigé le plan directeur provisoire du parc et qui a choisi d’en exclure le bassin de la rivière Nastapoka, sans doute à la demande d’Hydro-Québec.

40Les audiences publiques tenues en juin 2008 ont permis de constater que la population inuite s’est approprié le projet de parc, en ce sens que le projet est généralement vu sous un œil favorable et ne soulève pas la controverse. Ces audiences ont néanmoins été le théâtre d’actions stratégiques de la part des Inuit. Soutenus par plusieurs organismes écologiques, la grande majorité d’entre eux ont réclamé l’inclusion du bassin de la Nastapoka dans le parc, afin de prévenir le harnachement de cette rivière. De plus, ces audiences ont vu un jeu subtil de la part des organisations cries et inuites afin de mettre en échec la volonté du Québec d’utiliser la création d’un parc pour affirmer sa souveraineté sur le lac Guillaume-Delisle. Quant au premier de ces éléments, la position tenue lors des audiences et la campagne subséquemment menée par les Inuit ont finalement porté fruit et le gouvernement a dû modifier ses plans.

41Il faut se rappeler, comme le fait Louis Simard (2006), que les consultations publiques ne sont qu’un des moments parmi d’autres dans une démarche de gouvernance territoriale. Dans ses travaux sur le secteur de l’hydroélectricité, Simard (2006) a montré l’importance des négociations entre divers acteurs (promoteurs, élus locaux, etc.) préalables aux exercices formels d’audiences publiques en matière d’environnement. Ces négociations et les ententes définies avant les consultations publiques viendraient souvent déterminer et encadrer le déroulement des audiences publiques. Il nous semble que c’est aussi le cas pour les consultations publiques entourant la création du parc Tursujuq. Le caractère relativement consensuel de ces consultations suggère que plusieurs questions avaient déjà été auparavant négociées par des acteurs clés. On peut également penser, et c’est une des hypothèses centrales de notre texte, que la série de garanties juridiques que les Autochtones ont obtenu sur le territoire nordique vient aussi encadrer les discussions et débats tenus lors des audiences publiques. Fort de ces garanties, les Inuit ont pu, lors de ces consultations publiques, demander d’autres concessions comme l’inclusion de la rivière Nastapoka ou encore la réservation d’espaces à l’intérieur du parc pour l’exercice d’activités de chasse et pêche autochtones. Ainsi, si la dimension juridique ne transparaît pas, à première vue, dans les consultations publiques, elle nous semble tout de même indissociable du processus de gouvernance qui mène vers la création du parc Tursujuq.

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List of illustrations

Title Illustration 1 : Exemple d’une audience publique tenue au Nunavik dans le cadre de la réflexion sur la création des différents parcs nationaux.
Credits Photo : Thomas Adams, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).
URL http://journals.openedition.org/teoros/docannexe/image/2175/img-1.jpg
File image/jpeg, 2.6M
Credits Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).
URL http://journals.openedition.org/teoros/docannexe/image/2175/img-2.jpg
File image/jpeg, 3.0M
Title Illustration 3 : Le futur parc Tursujuq s’étend sur une vaste superficie de 26 910 km2 et comprend de nombreux attraits exceptionnels.
Credits Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).
URL http://journals.openedition.org/teoros/docannexe/image/2175/img-3.jpg
File image/jpeg, 251k
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References

Bibliographical reference

Sébastien Grammond, Caroline Beaudry and Guy Chiasson, « La contribution du droit à la gouvernance territoriale : le cas du projet de parc national Tursujuq », Téoros, 31-1 | 2012, fr.

Electronic reference

Sébastien Grammond, Caroline Beaudry and Guy Chiasson, « La contribution du droit à la gouvernance territoriale : le cas du projet de parc national Tursujuq », Téoros [Online], 31-1 | 2012, Online since 01 March 2015, connection on 12 December 2017. URL : http://journals.openedition.org/teoros/2175

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About the authors

Sébastien Grammond

D. Phil., Ad. E., Doyen, Faculté de droit, Section de droit civil, Université d’Ottawa
sebastien.grammond@uottawa.ca

Caroline Beaudry

LL. M., Gestionnaire du centre de développement professionnelFaculté de droit, Section de droit civil, Université d’Ottawa
caroline.beaudry@uOttawa.ca

Guy Chiasson

Ph. D., Professeur, Département des sciences sociales, Université du Québec en Outaouais
guy.chiasson@uqo.ca

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