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Débat : la nation, l'Europe, la démocratie

Conférence de Jürgen Habermas : Pourquoi l’Europe a-t-elle besoin d’un cadre constitutionnel ?

Jürgen Habermas

Notes de la rédaction

Traduit de l’allemand par Rainer Rochlitz, avec le concours de Christian Bouchindhomme

Texte intégral

1Il existe un contraste remarquable entre les attentes et les exigences de ceux qui, immédiatement après la Seconde Guerre mondiale, essayaient par tous les moyens de faire avancer l’unification européenne et ceux qui, aujourd’hui, envisagent de continuer ce projet ; il y a à tout le moins une différence frappante de rhétorique et d’objectif final. Alors que la première génération des partisans les plus influents n’hésitait pas à parler du projet des “États-Unis d’Europe”, en évoquant par là le modèle des États-Unis d’Amérique ou de la Suisse, le débat actuel s’éloigne du modèle d’un État fédéral, évitant même le terme de “fédération1”. Le livre récent de Larry Siedentop sur la “Démocratie en Europe” traduit un état d’esprit encore bien plus circonspect, plus proche de la vision de Jacques Chirac que de celle de Joschka Fischer : “Un grand débat constitutionnel, écrit-il, n’implique pas nécessairement un engagement préalable en faveur du fédéralisme comme issue la plus souhaitable en Europe. Il se peut que l’Europe soit en train d’inventer une nouvelle forme politique, quelque chose qui soit plus qu’une confédération, mais moins qu’une fédération ; il s’agirait d’une association d’États souverains qui ne mettraient leur souveraineté en commun qu’à des degrés divers, dans des sphères très restreintes, association qui ne chercherait pas à posséder un pouvoir coercitif permettant d’agir directement sur les individus, à la façon dont le font les États-nations.2” On se demande si ce changement de climat est le signe d’un réalisme de bon aloi, fruit d’un processus d’apprentissage vieux de plus de quatre décennies, ou celui d’une pusillanimité contre-productive sinon d’un pur et simple défaitisme.

2Quoi qu’il en soit, lorsqu’il se plaint de l’absence de tout débat constitutionnel profond et inspiré sur le destin de l’Europe — débat qui frapperait l’imagination des peuples européens — Siedentop ne comprend pas l’essentiel. Notre situation n’est d’aucune manière comparable à celle des Fédéralistes américains ou à celle des membres de l’Assemblée constituante en France. À la fin du XVIIIe siècle, à Philadelphie et à Paris, les Pères fondateurs américains et les Révolutionnaires français étaient engagés dans un type de pratique novatrice et extraordinaire, que le monde n’avait encore jamais vue. Au terme de plus de deux siècles de création constitutionnelle, nous ne nous engageons plus, au seuil du XXIe siècle, dans un nouveau type de pratique ; la question constitutionnelle n’est pas non plus le cœur du problème que nous avons à résoudre. Le défi ne consiste pas à inventer quelque chose, mais à conserver les grandes réalisations démocratiques des États-nations européens, par-delà leurs propres limites. À côté des garanties formelles de l’État de droit, ces réalisations incluent un certain niveau de bien-être social et un certain degré d’autonomie privée effective, qui est devenue un aspect de la légitimation démocratique. En raison de cette adaptation du droit à des exigences matérielles, le débat constitutionnel sur “l’avenir de l’Europe” dépend désormais de discussions hautement spécialisées entre économistes, sociologues et politologues, plus que de juristes et de philosophes.

3Permettez-moi d’esquisser quelques réponses préliminaires aux questions les plus urgentes : I. - Pourquoi devrions-nous poursuivre le projet d’une “Union toujours plus étroite” ou, plus spécifiquement, pourquoi devrions-nous même tout simplement poursuivre ce projet d’une Constitution pour l’Union européenne ? II. - Même s’il y avait de bonnes raisons d’appuyer un tel projet, l’Union eu­ropéenne dans son état actuel remplit-elle les conditions nécessaires pour adopter une Constitution fédérale ? III. - Si tel est le cas, quelles sont les principales interrogations quant au modèle constitutionnel ?

I. Pourquoi devrions-nous poursuivre le projet d’une “union toujours plus étroite” ?

4J’aborderai le premier sujet sous deux angles : (1) les objectifs politiques immédiat­s susceptibles de justifier la poursuite du projet européen, et (2) les dilemmes que nous rencontrons en poursuivant dans les voies choisies par le passé.

1. Justifications

5Les objectifs politiques initiaux ont beaucoup perdu de leur signification, mais ils ont été remplacés, entre-temps, par un programme politique encore plus ambitieux.

6(a) La première génération des eurofédéralistes convaincus ont engagé le mouvement en visant deux objectifs immédiats : en finir avec l’histoire des guerres sanglantes entre nations européennes, et contenir le pouvoir potentiellement menaçant d’une République fédérale allemande vite relevée de la guerre et de la défaite. Bien que tout le monde pense que le premier objectif a déjà été atteint, la question du maintien de la paix reste pertinente dans un autre contexte. Au cours de la guerre du Kosovo, les participants se sont rendu compte de différences subtiles mais décisives existant entre la manière dont, d’un côté, les États-Unis et la Grande-Bretagne et, de l’autre, les nations continentales justifiaient cette intervention humanitaire — soit sur la base de la politique traditionnelle de puissance, soit pour des raisons plus principielles. En raison du changement de structure de l’arène internationale, l’émergence de réseaux transnationaux, de défis nouveaux et d’obligations nouvelles, il y a désormais de bonnes raisons de faire en sorte que l’Union européenne soit capable de parler d’une seule voix en matière de politique étrangère et de défense, et qu’elle puisse faire valoir une influence plus grande sur les opérations de l’OTAN et sur les décisions de l’ONU.

7Quant au second objectif — l’intégration pacifique d’une Allemagne potentiellement dangereuse — il semble avoir perdu son évidence en raison de la stabilité croissante des institutions démocratiques et du développement d’un état d’esprit ouvert (liberal) dans ce pays. L’unification de l’Allemagne de l’Ouest et de l’Allemagne de l’Est a cependant réveillé des craintes quant à une rechute dans les traditions nationales auto-affirmatives du Reich allemand. Je n’ai pas besoin d’entrer dans ce débat, puisque ni l’un ni l’autre des objectifs antérieurs n’est plus considéré comme une justification suffisante pour faire avancer le projet européen. Mais il existe une troisième raison, constituée par un argument directement économique.

8Les pays européens se sont intégrés au moyen du Marché commun et de la Monnaie unique ; en même temps, la circulation des personnes, des biens, des services et du capital a été accélérée et intensifiée. Ainsi, l’Union européenne encadre un réseau de plus en plus dense de relations commerciales, d’investissements “étrangers” directs, de transactions économiques et financières. À côté des États-Unis et du Japon, l’Europe a conquis une position assez forte à l’intérieur de ce qu’on appelle la “Triade”. Toutefois, l’attente rationnelle de certains avantages différentiels dans la concurrence sur les marchés mondiaux ne peut guère, à elle seule, mobiliser le soutien politique au projet plus ambitieux et plus risqué d’une Union politique digne de ce nom. Un tel soutien ne peut être attendu que si la motivation économique est associée à une idée d’une autre nature, disons à l’intérêt pour le maintien d’une culture spécifique. Les Européens sont, pour la plupart, unis par l’intérêt que représente la défense d’une forme de vie à laquelle les citoyens de n’importe quel État européen de ce côté-ci du Rideau de fer ont pu accéder au cours de la période que Hobsbawm a appelée “l’Âge d’or”, c’est-à-dire au cours du troisième quart du siècle passé. Ainsi, l’argument économique ne compte, dans notre contexte, qu’à partir du moment où il structure une vision bien plus large.

9(b) Que nous interprétions la mondialisation économique comme la poursuite accélérée de tendances à long terme ou comme la transition vers une formation nouvelle, transnationale, du capitalisme, elle partage un certain nombre de traits inquiétants avec tous les processus de modernisation rapide. Comparés au statu quo ante, les coûts sociaux du changement de structure sont répartis de façon moins égalitaire, et les différences croissantes entre gagnants et perdants quant à leur statut économique et social vont de pair avec l’attente globale de charges plus lourdes à court terme et de bénéfices plus grands à long terme3. Comme la mondialisation des marchés est, dans une large mesure, le résultat d’une action politique consciemment menée, existe aussi, du moins en principe, la possibilité pour les gouvernements démocratiques d’en contrecarrer les conséquences indésirables en les accompagnant d’une politique sociale appropriée. Une telle politique aurait à répondre aux besoins de deux groupes différents. L’objectif serait, d’une part, de combler le déficit de temps de travail dont pâtissent les perdants à court terme (p. ex. en investissant dans le capital humain et en procédant à des transferts de temps de travail) et, de l’autre, d’accorder des compensations permanentes aux perdants à long terme (p. ex. par un modèle de revenu de base ou par un impôt sur le revenu négatif). Mais l’implémentation de programmes de ce type est loin d’être une entreprise autopropulsée, car les perdants de la modernisation ne sont plus en position de faire valoir un veto puissant. Le choix quant au maintien ou à l’abandon d’un niveau approprié de bien-être social général dépend largement de considérations de justice. Or les orientations normatives ne peuvent toucher des majorités que dans la mesure où elles dérivent de traditions fortes inscrites dans des cultures politiques bien établies.

10Ce n’est pas là une hypothèse irréaliste pour l’Europe, où les traditions politiques du mouvement ouvrier et le message social de l’Église constituent toujours un arrière-plan qui favorise un système inclusif de sécurité sociale tant pour les partis sociaux-démocrates que pour les partis chrétiens-démocrates. Même dans ce cas, on se demande, cependant, pourquoi des gouvernements nationaux ne seraient pas en mesure de développer des politiques d’accompagnement social plus efficacement que ne le pourrait l’Union européenne avec ses lourdeurs notoires. Cela soulève la question controversée de savoir de quelle manière l’intensification de la concurrence mondiale affecte la marge d’action des gouvernements nationaux.

11Dans mon livre4, j’ai mis l’accent sur le passage à une constellation postnationale. Certaines objections ont entre-temps été soulevées5. À tout le moins, il n’existe pas de relation linéaire entre la mondialisation économique et une autonomie décroissante de l’État-nation pas plus qu’il n’y a de relation inverse entre le niveau de bien-être social et celui de l’emploi.

12• Même si l’État, dans ses interactions avec de puissants acteurs sociaux dans les arènes nationales, ne dépend pas des pressions mondiales croissantes exercées de l’extérieur, il lui a fallu, de toute façon, apprendre à jouer un rôle moins dominant. La littérature néocorporatiste met en évidence la fonction modératrice d’un État désormais coopératif, dans le cadre de négociations avec des parties plus ou moins indépendantes. L’État semble adopter un nouveau mode d’action, plus persuasif qu’autoritaire, même s’il est toujours seul à disposer des moyens légitimes du recours à la force6.

13• Bien que les gouvernements nationaux soient obligés, sous la pression de la compétition internationale, de baisser les impôts sur le capital, ils semblent toujours bénéficier de la possibilité de choisir entre plusieurs options dans des domaines politiques qui ont un impact direct sur l’interdépendance entre le taux de chômage et le niveau de bien-être social 7.

14Cela étant, ni l’un ni l’autre arguments n’invalident la thèse générale selon laquelle :

15• les gouvernements nationaux sont de plus en plus enchevêtrés dans des réseaux transnationaux et, de ce fait, dépendent de plus en plus étroitement des résultats de négociations asymétriques, à quoi s’ajoute le fait encore plus important

16• que, quelle que soit la politique choisie, ces gouvernements sont obligés de s’adapter aux contraintes des marchés mondiaux dérégulés et, en conséquence, doivent accepter des inégalités croissantes dans la répartition du produit national brut8.

17Ce qui est en jeu, c’est la question suivante : nos États-nations de taille petite ou moyenne, forcément dépendants et accommodants, peuvent-ils conserver, chacun séparément, la capacité à échapper au destin d’une adaptation accrue au modèle social aujourd’hui imposé par le régime économique dominant à l’échelle mondiale ? Tout comme la vision éthico-anthropologique qui veut que les hommes et les femmes soient des entrepreneurs rationnels, exploitant leur propre force de travail, la vision morale d’une société qui accepte des exclusions et des clivages sociaux toujours croissants et la vision politique qui abandonne des parts de démocratie en contrepartie de libertés économiques sont des composantes d’une vision néolibérale, qui n’est guère compatible avec le type d’autocompréhension normative qui prévalait, jusqu’ici, partout en Europe. Ce diagnostic suggère une autre lecture des aspects économiques du projet européen. Dans la mesure où les nations européennes semblent estimer qu’une régulation de l’économie mondiale contrebalancerait les conséquences sociales désastreuses qu’entraînent les inégalités en matière de répartition des richesses, elles doivent compter conjointement sur l’influence déterminante qu’acquerrait l’Union européenne en tant qu’acteur sur la scène mondiale (global player). Relativement à l’avenir de la société mondiale, nous, Européens, avons un intérêt légitime à faire entendre notre voix dans le cadre d’un concert international qui est, jusqu’à présent, dominé par une vision bien différente de la nôtre.

2. Dilemmes

18Même si nous faisions abstraction de cet objectif politique considérable, il y a d’autres raisons de faire avancer le projet d’une Constitution pour l’Europe. Elles se déduisent des effets problématiques que produisent les décisions prises par le passé. Il y a d’abord le défi manifeste que représente la réforme des institutions de l’Union européenne ; ce défi tient dans le dilemme actuel que constituent, d’un côté, la capacité limitée du Conseil à aplanir les divergences entre États membres, et, de l’autre, la préférence politique qui s’est exprimée en faveur de l’intégration d’un nombre important de nouveaux membres, ce qui aggrave le problème du manque d’homogénéité et augmente la complexité des sujets dont le traitement centralisé est urgent. Mais ce n’est là que la surface de problèmes structurels plus graves qui sont dus a) à l’asymétrie entre une intégration horizontale assez forte, opérée par le biais des marchés, et une intégration verticale assez faible de gouvernements nationaux qui continuent à se faire concurrence, et b) à un déficit corrélatif de légitimation démocratique affectant les décisions de l’Union européenne.

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I. L’Union Européenne peut-elle devenir un État fédéral ?

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