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Le Protocole de Madrid à la Convention de Barcelone relatif à la gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée

Michel Prieur

Résumé

Le protocole de Madrid du 21 janvier 2008 introduisant la GIZC en Méditerranée est le premier traité international consacré à la gestion intégrée de cette zone fragile et convoitée. Dans le cadre du système de Barcelone, avec sa convention et ses six protocoles, il vise à promouvoir, à travers les zones côtières, envisagées comme espace de développement durable, un patrimoine naturel et culturel commun, au service de la coopération régionale approfondie entre les États côtiers. Le concept d’intégration, conçu comme processus dynamique de gestion durable, mobilise à la fois l’interaction entre les espaces terre-mer, les institutions, les compétences, les normes juridiques applicables et les instruments de mise en œuvre. Signé le 21 janvier 2008 par 14 États et entré en vigueur en novembre 2010, après ratification par 6 États, dont l’Union européenne, le protocole a nécessité, depuis 2001, de longues négociations pour sa préparation. Ceci, compte tenu de la substance des principes, des objectifs et des conditions qui structurent les ambitions de la GIZC. Compte tenu également de son originalité, de la dimension de la coopération internationale nord-sud en Méditerranée, de la diversité des expériences nationales ainsi que du faible nombre d’États déjà impliqués dans l’acceptation des exigences de ce nouveau système de gestion.

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Texte intégral

1Le droit des zones côtières fait l’objet d’une attention particulière depuis les années 1970. Le Conseil de l’Europe fut la première organisation régionale qui énonça les principes d’une gestion soucieuse de l’environnement dans sa résolution (73) 29 du 26 octobre 1973. Une charte européenne du littoral sera adoptée par la conférence des régions périphériques maritimes en Crète en 1981 et approuvée par une résolution du Parlement européen le 18 juin 1982.

  • 1  La conservation du littoral, éléments de stratégie politique et outils réglementaires, dir. Clare (...)

2Les enjeux sont énormes quand on sait que 60 % de la population mondiale vit aujourd’hui à moins de 60 km d’une zone côtière et que 80 % des plus grandes villes du monde sont sur un littoral marin ou lacustre.1 La côte de Méditerranée fait 46000 km dont 19000 km concernent des îles. Elle rassemble 33 % de la population des États riverains, soit plus de 143 millions d’habitants.

3L’idée d’une politique d’aménagement des zones côtières qui ne soit plus sectorielle et ignorante des relations d’interdépendance entre la mer et la terre, mais qui prenne en compte à la fois tous les effets du développement côtier sur l’environnement terrestre et maritime va progressivement s’imposer, surtout au niveau international, et plus lentement au plan national. La gestion  intégrée s’oppose donc à la gestion sectorielle. Elle implique la prise en compte simultanée, sur un même espace, de plusieurs usages ou intérêts conflictuels. Si le concept de gestion intégrée a d’abord été la préoccupation de certains aménageurs, soucieux de la cohérence et de la durabilité du développement, il est devenu un leitmotiv des organisations internationales traitant des zones côtières et de l’environnement, et nécessite donc aujourd’hui une traduction juridique qui n’est pas sans poser problème. En effet, elle bouleverse l’organisation des compétences et exige une nouvelle gouvernance. La définition de la gestion intégrée qui prend le mieux en compte ces nouvelles exigences juridiques est celle de la Banque mondiale selon laquelle il s’agit :

  • 2  Jan C. Post and Carl G. Lundin, guidelines for integrated coastal management environmentally susta (...)

 « d’un processus de gouvernance qui consiste en un cadre juridique et institutionnel nécessaire pour garantir que les plans de développement et d’aménagement des zones côtières sont intégrés avec les objectifs de protection de l’environnement ( y compris les objectifs sociaux) et sont élaborés avec la participation de ceux qui sont concernés »2.

  • 3  Par la suite, les différentes résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies sur les océans (...)

4La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982  introduit la notion de milieu marin en faisant référence au littoral côtier (article 211-1, 211-7 et 221)3. Mais c’est surtout le chapitre 17 de l’agenda 21 de Rio qui, en 1992, va mettre en avant les liens étroits entre les zones côtières et marines et la nécessité de procéder à une gestion intégrée de ces espaces jusqu’alors considérés isolément. Les États sont invités à coopérer pour élaborer ensemble des directives pour la gestion et la mise en valeur intégrées des zones côtières (chapitre 17-11). Le plan de mise en œuvre, adopté par le sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg de 2002, réitère l’invitation (paragraphe 30 b).

  • 4  voir, Boelaert-Suominen and C. Cullinan, legal and institutional aspects of integrated coastal are (...)

5L’attention sera portée sur le déficit juridique existant pour pouvoir concrétiser officiellement la gestion intégrée. Si l’objectif est clair, les moyens à prendre juridiquement restent flous4.

  • 5  OCDE, gestion des zones côtières, politiques intégrées, Paris, 1993 ; OCDE, examen des progrès ver (...)
  • 6  Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Conseil de l’Europe, coll. Sauvegarde de (...)

6Les organisations régionales mobilisées sur ce thème vont toutes conclure en la nécessité de créer de nouveaux outils juridiques. L’OCDE adopte une recommandation le 23 juillet 1992 sur la gestion intégrée des zones côtières (GIZC) et procède à des études de cas5. Il en résulte un certain nombre de constats quant à la nécessité d’une législation spécifique pour les zones côtières, capable de définir les rôles et compétences de chaque niveau d’administration, d’attribuer les droits de propriété pour permettre l’accès au rivage et de fixer des objectifs d’environnement à atteindre dans la région côtière. Le Conseil de l’Europe, tirant les leçons des difficultés nationales rencontrées au plan juridique pour mettre en place des mécanismes efficaces de gestion intégrée des zones côtières, élabore un modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières et un code de conduite européen6. C’est la première fois qu’un texte précise le contenu juridique de l’intégration au plan territorial et institutionnel ainsi qu’au niveau de la planification et du pouvoir de décision.

  • 7  Recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en œuvre d’une stratégie de (...)

7Pour ne pas être en reste, l’Union européenne décide, par le biais d’une résolution du 6 mai 1994, d’élaborer une stratégie communautaire pour la gestion intégrée des zones côtières.  La Commission lance un vaste programme de démonstration sur le terrain en appuyant 35 projets locaux ou régionaux. Parmi eux, 12 concernent la mer Méditerranée. Les constats pratiques tirés de ces études de cas mettent en avant l’insuffisance des instruments juridiques existants au niveau de la coordination des autorités concernées et de la participation des acteurs. Faute d’adopter une directive sur les zones côtières, l’Union européenne adopte une Recommandation le 30 mai 20027. S’insérant dans l’objectif du développement durable, la stratégie repose sur une approche par écosystème et une gestion durable des composantes marines et terrestres du littoral, en améliorant la coordination des mesures prises afin de gérer l’interaction mer-terre qui est la clé de la gestion intégrée territoriale. La Recommandation demande aux États de procéder à un inventaire complet du littoral avant d’élaborer la stratégie nationale. Le chapitre V de la Recommandation est consacré à la coopération. Il invite les États membres à mettre en œuvre les conventions existantes avec des pays tiers qui bordent la même mer régionale, en vue de mieux coordonner les actions. Cela vise notamment la Méditerranée et la Convention de Barcelone.

  • 8  voir par exemple le protocole relatif aux zones et à la vie sauvage spécialement protégées de la r (...)
  • 9  Les amendements de 1995 sont entrés en vigueur le 9 juillet 2004 ; la France a autorisé leur ratif (...)

8Ce sont les conventions du Programme des Nations Unies pour l’environnement sur les mers régionales qui vont, à des degrés divers, rapprocher la mer de la terre en prévoyant que des instruments internationaux s’appliquant à la mer peuvent aussi s’appliquer à la partie terrestre des zones côtières8. La Convention de Barcelone est celle qui répond le plus aux besoins de la gestion intégrée des zones côtières, puisque, tirant profit du chapitre 17 de l’agenda 21, la Convention initiale du 16 février  1976 qui était consacrée à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, sera amendée le 10 juin 1995 pour devenir, dans son titre même, la: « Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la mer Méditerranée »9. Le lien entre milieu marin et littoral, qui était jusqu’alors une évidence uniquement scientifique, devient également, et pour la première fois, une évidence juridique.

9Après avoir retracé les balbutiements de la gestion intégrée des zones côtières en Méditerranée, on présentera le premier traité international consacré à cette zone fragile et convoitée.

Les premières tentatives de gestion intégrée des zones côtières

  • 10  Voir Agence Européenne de l’environnement, state and pressures of the marine and coastal mediterra (...)

10Laissant de côté le constat sur la dégradation continue du littoral méditerranéen sous la pression conjuguée de la concentration urbaine et du tourisme, de la pollution, de la diminution des ressources naturelles, de l’augmentation des risques environnementaux (élévation du niveau de la mer, érosion)10, on s’attachera à mettre en avant la pression du système de Barcelone sur les États riverains pour mieux gérer leurs zones côtières et l’incapacité des droits nationaux à adopter un mode de gestion intégrée satisfaisant.

  • 11  Seule l’Italie a expressément prévu que la Convention de Barcelone s’applique sur son littoral (lo (...)
  • 12  K. Monod, les aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne, les cahiers du CRIDEAU, P (...)
  • 13  CJCE 15 juillet 2004-C-213/03 et CJCE 7 octobre 2004-C6239/03, note Hervé-Fournereau, RJE, 2005 n° (...)

11Le système de Barcelone, composé d’une convention et de six protocoles, contient déjà juridiquement les germes de la gestion intégrée. En effet, la Convention amendée en 1995 stipule qu’outre les eaux marines, son application : «  peut-être étendue au littoral tel qu’il est défini par chaque Partie contractante pour ce qui le concerne » (article 1, para. 2). En pratique aucun État n’a appliqué cette disposition11. De plus, parmi les obligations générales des Parties, celles-ci : « s’engagent à promouvoir la gestion intégrée du littoral » (article 4, para. 3 e). Dans plusieurs protocoles, la zone côtière fait déjà partie de leur champ géographique.  Le protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée de 1995 inclut : « les zones côtières terrestres désignées par chacune des Parties, y compris les zones humides » (article 2)12. Le protocole concernant la pollution résultant de l’exploration et de l’exploitation du plateau continental, du fond de la mer et de son sous-sol vise aussi les zones humides et zones côtières (article 2 para. 3). Le protocole concernant la coopération en matière de prévention de la pollution par les navires et, en cas de situation critique, de lutte contre la pollution de la Méditerranée, vise les accidents qui peuvent être une menace pour le milieu marin, mais également pour le littoral et ce qui lui est lié, tel que les activités côtières, la santé des populations côtières ou les ressources biologiques marines et côtières. De façon encore plus importante en direction de la terre, le champ géographique du protocole d’Athènes de 1980, amendé en 1996, et relatif à la protection de la méditerranée contre la pollution provenant de sources et d’activités situées à terre, s’étend au « bassin hydrologique » de la Méditerranée (article 3), en tant qu’ «  ensemble des bassins versants du territoire des Parties contractantes se déversant dans la zone de la mer méditerranée » (article2). C’est ainsi que le juge communautaire a fait application du protocole d’Athènes à la France en considérant que certaines de ses dispositions avaient un effet direct en droit communautaire (la communauté européenne étant partie à la Convention et au protocole), même en l’absence d’une directive communautaire d’incorporation. Les faits de l’espèce portaient sur un barrage hydroélectrique d’EDF situé en amont de l’étang de Berre dans la zone du bassin versant à une vingtaine de kilomètres de la mer13.

  • 14  para. 1.4 ; annexe 1, para. 13 ; annexe 2, para.3
  • 15  Atelier de Santorin sur les politiques de développement durable des zones côtières (1996) ; Sémina (...)
  • 16  Directives concernant la gestion intégrée des régions littorales (PNUE, 1995) ; cadre conceptuel e (...)
  • 17  Mediterranean environmental technical assistance program
  • 18  Assessment of integrated coastal area management initiatives in the Mediterranean, experiences fro (...)

12Au-delà du texte de la Convention et des protocoles, de nombreuses résolutions et recommandations ont clairement manifesté l’intérêt majeur des États de la Méditerranée pour leur zone côtière. Ainsi le Plan d’action pour la Méditerranée ou PAM (phase II, 1995) mentionne la gestion intégrée des zones côtières14. Le texte le plus explicite est à cet égard la Recommandation du 23 septembre 1997 de la Commission méditerranéenne du développement durable (CMDD) sur la gestion intégrée et durable des zones côtières qui invite à prendre des mesures de contrôle de l’urbanisation et de protection des sites côtiers. Bien que n’ayant pas de valeur juridique directe, il faut également mentionner une série de séminaires et ateliers, organisés par le centre d’activités régionales pour le programme d’actions prioritaires (CAR/PAP) et les autres composantes du PAM, en vue de sensibiliser les Parties contractantes15, ainsi que plusieurs directives et livres blancs sur les zones côtières16. Une série d’études de cas ont été réalisées par le PAM et le METAP 17pour expérimenter localement la gestion intégrée18.

13De toutes ces initiatives il résultait que, face à la dégradation généralisée des zones côtières, une coopération internationale paraissait indispensable. Bien que la gestion intégrée concerne au premier chef le niveau national et infranational, elle a aussi une dimension régionale méditerranéenne. Dans bien des cas, les questions qui doivent être traitées à travers la gestion intégrée des côtes ne sont pas confinées dans les frontières politiques. Les zones côtières d’une mer régionale constituent pour les États côtiers un patrimoine naturel et culturel commun qui nécessite de développer et d’adopter une politique régionale coordonnée grâce à un instrument juridique ad hoc.

  • 19  Pour une étude comparée des législations nationales en Méditerranée, voir Prieur et Ghezali, légis (...)

14Le niveau national ne peut à lui seul répondre spontanément à toutes les exigences de la gestion intégrée, car les droits nationaux sont, le plus souvent, enfermés dans des schémas traditionnels qui ignorent le concept d’intégration au niveau juridique19. Peu d’États ont des lois spécifiques sur les zones côtières (Espagne, France, Grèce, Liban). La loi turque sur le littoral de 1990 ne porte que sur la délimitation de la côte et la zone des 100 mètres, mais n’impose pas une vision globale de l’aménagement littoral. Quant à la Tunisie, elle dispose depuis 1995 d’une agence spécialisée ayant vocation à instituer un aménagement intégré. Aucune législation nationale n’institue une intégration totale de tous les éléments de l’environnement à prendre en considération et de tous les usages du littoral. Faudrait-il d’abord que les États définissent et délimitent leur zone côtière autrement qu’en se référant à la limite du domaine public maritime. Seules l’Égypte et la Tunisie donnent une définition précise du littoral. Selon le plan de gestion intégrée des zones côtières de 1996 de l’Égypte : « la zone côtière est l’interface entre la terre et la mer. Elle comprend la mer territoriale et s’étend côté terre aux zones d’interaction avec l’environnement marin pour au moins 30 km dans les zones désertiques sauf obstacle topographique ». Pour la Tunisie, le littoral est défini à l’article 1 de la loi du 24 juillet 1995, créant l’agence de protection et d’aménagement du littoral. Il s’agit de « la zone de contact qui concrétise la relation écologique naturelle et biologique entre la terre et la mer et leur interaction directe et indirecte ». Une extension est possible dans « les zones intérieures dans des limites variables selon le degré d’interaction climatique, naturelle et humaine entre elles et la mer, telles que les forêts littorales, les estuaires, les caps marins et les zones humides littorales ». Un décret doit fixer le périmètre exact de la zone. L’obstacle majeur à la gestion intégrée est bien l’absence de délimitation précise de la zone côtière réunissant la mer territoriale, la frange côtière et une partie terrestre. La seule délimitation du domaine public maritime ne rend pas compte de l’intégration territoriale, elle varie d’ailleurs selon les pays à partir de la ligne des plus hautes eaux ou au-delà jusqu’à 10 m en Slovénie ou 250 m à Malte.

15L’intégration institutionnelle n’est pas moins absente. Plusieurs ministères sont compétents sur la zone côtière. Les comités consultatifs spécialisés capables d’impulser une politique globale sont rares. On peut citer la Grèce, avec un comité national pour la gestion des zones côtières et des îles chargé d’élaborer une stratégie de développement durable avec les ministères de l’Environnement, des Travaux publics et de l’Aménagement du territoire. Une coordination nationale est indispensable et doit être articulée avec les pouvoirs locaux et régionaux.

  • 20  O. Lozachmeur, Le concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international, communaut (...)
  • 21  C.E. 7 juillet 1997, Association « sauvegarde de l’étang des mouettes et de l’environnement », rec (...)

16Enfin, une planification intégrée devrait pouvoir régler les conflits d’usage comme avec les schémas français de mise en valeur de la mer20, qualifiés juridiquement de documents d’urbanisme par le Conseil d’État21. La procédure d’étude d’impact devrait être systématique dans la zone côtière, considérée dans son ensemble comme une zone fragile, en dehors même de l’existence ou non d’aires spécialement protégées.

17En définitive, même dans les pays ayant une législation spécifique, il manque une vision intégrée de la gestion des zones côtières. Des lois spéciales continuent à s’appliquer pour chaque aspect (domaine public, urbanisation, ports, pêche, pollution, etc.…). L’approche sectorielle et le manque de coordination entre les administrations restent dominants. Très souvent, les États ne disposent pas encore de données adéquates sur les activités et les processus côtiers, leurs interactions et leurs impacts sur l’environnement.

18L’ensemble de ces constats et la pression internationale en faveur de la gestion intégrée des zones côtières, impulsés par une coopération régionale exemplaire en Méditerranée, vont conduire les États à mettre en œuvre juridiquement les obligations énoncées dans la Convention,  amendée en 1995 et entrée en vigueur en 2004.

Le premier traité international consacré aux zones côtières

La préparation d’un protocole sur la gestion intégrée des zones côtières

  • 22  Étude de faisabilité pour un instrument juridique régional de gestion intégrée des zones côtières (...)

19Lors de la 12e réunion ordinaire des Parties contractantes à la Convention de Barcelone et à ses protocoles de Monaco du 14 au 17 novembre 2001, le secrétariat a été invité à : «  élaborer une étude de faisabilité concernant un instrument régional légal sur la gestion durable des zones côtières ». Cette étude, terminée en 200322, après avoir présenté les pressions et menaces sur la zone côtière, rendait compte des justifications juridiques pour un nouveau protocole au plan des droits nationaux, du droit international et du droit communautaire. Plusieurs options de protocole étaient proposées selon leur contenu : protocole très général se contentant de formaliser les lignes directrices et livres blancs existants ou protocole plus détaillé imposant de nouvelles obligations substantielles aux États. La gestion durable des zones côtières ne peut plus se satisfaire de mesures locales ponctuelles dans un espace commun comme la Méditerranée. Les États sont désormais conscients que les nouveaux progrès ne peuvent venir que d’une pression internationale qui aura pour effet de contribuer à faciliter et accélérer les réformes nationales en cours sur ce sujet.

  • 23  Le texte du Protocole est disponible sur le site du CAR/PAP :http://www.pap-thecoastcentre.org

20La 13e réunion des Parties, à Catane en 2003, a pris note de l’étude de faisabilité et a décidé de confier au secrétariat le soin d’élaborer un projet de protocole régional sur la base d’un large processus de consultation des experts et de tous les autres groupes intéressés. Un projet de protocole a ainsi été rédigé en 2004 et rendu public en avril 2005. Il a été soumis à la réunion conjointe des points focaux à Nice en mai 2005 et transmis aux Parties. La 14e réunion des Parties, à Portoroz en novembre 2005, a pris note du projet de protocole et a décidé d’entamer des négociations officielles par la constitution d’un groupe d’experts gouvernementaux chargés de préparer un texte à soumettre aux États en 2007, pour éventuelle adoption. Ce groupe de négociation intergouvernementale s’est réuni 5 fois : à Split-Croatie en avril 2006, à Loutraki-Grèce en septembre 2006 et février 2007, à Split en juin 2007 et à Loutraki en décembre 2007. Le Protocole a été finalement adopté lors de la 15e conférence des Parties, à Alméria en janvier 2008. La signature du protocole a eu lieu à Madrid le 21 janvier 2008 par 14 États. La Communauté européenne, Partie à la convention de Barcelone, a autorisé, sous présidence française de N. Kosciusko-Morizet, la signature de ce texte le 4 décembre 2008 (JOCE, n°L 034 du 04/02/2009, p.0017). La cérémonie de signature a eu lieu à Madrid le 16 janvier 200923.

Le contenu du protocole GIZC

  • 24  Loi n° 2005-492 du 19 mai 2005 autorisant l’approbation des protocoles d’application de la Convent (...)

21Le protocole se veut inédit et souple. L’intégration territoriale terre-mer en ce qui concerne les stratégies, les plans ou programmes et les décisions ponctuelles tend à se développer lentement dans les droits nationaux. Elle est de plus en plus systématique en droit international dans les conventions et protocoles les plus récents sur les mers régionales qui étendent leur champ d’application territoriale aux zones humides, au littoral terrestre, voire aux bassins versants (protocole d’Athènes). Le fait qu’une convention internationale sur l’environnement s’applique sur un espace terrestre en conditionnant son aménagement et sa gestion, qui relèvent habituellement des compétences nationales, n’est pas en soi original. Il en est de même pour le territoire montagnard avec la convention Alpine de 1991 et ses nombreux protocoles auxquels la France a adhéré24. Ce qui est plus inédit est que la pénétration terrestre vient d’une convention relative, originairement, au droit de la mer. Consacrer un protocole exclusivement à la gestion intégrée des zones côtières est totalement inédit en droit international et traduit, dans cet ordre juridique, le glissement et les rapprochements déjà anciens en droit national français, entre les droits de l’environnement et les droits de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

22Un tel instrument inédit est condamné à être souple en raison de la complexité et de l’enchevêtrement institutionnel et juridique qui caractérisent les zones côtières. Le droit international du littoral ne peut se substituer au droit des collectivités locales. Les relations subtiles entre l’État et ses collectivités territoriales imposent un texte international, certes contraignant, mais au contenu souple. Il doit reposer sur des définitions claires et des principes généraux qui s’imposeront aux États. Mais ceux-ci resteront libres d’adapter leur droit national aux circonstances locales. Le protocole est vraiment conçu comme un protocole-cadre contenant un minimum d’obligations très détaillées. Il doit surtout conduire à réorganiser la coordination institutionnelle pour permettre la gestion intégrée sur un espace réunissant terre et mer qui sera à l’avenir encadré par une stratégie globale à l’échelle de la Méditerranée, déclinée en stratégies nationales et locales.

23Le protocole repose sur un champ géographique d’application qui s’impose aux États tout en préservant une certaine souplesse. Il s’agit de l’espace couvert par la mer territoriale et du côté terre par la limite administrative des entités côtières locales (article3). Mais les États ont la possibilité de fixer des limites plus ou moins larges à la condition qu’elles reposent sur des critères écologiques ou économiques pertinents et qu’elles fassent l’objet d’une notification particulière.

Les principes et objectifs de la gestion intégrée

24Le protocole est fondé sur la gestion intégrée des zones côtières en tant que processus dynamique de gestion durable, intégrant à la fois les territoires (maritimes et terrestres) et les acteurs, publics et privés, du développement durable. La diversité et la spécificité des espaces insulaires sont prises en compte dans le préambule et à l’article12.

25Le texte donne une définition juridique de la zone côtière et de la gestion intégrée des zones côtières à l’article 2.

26Le protocole distingue les objectifs et les principes généraux aux articles 5 et 6. Parmi ces derniers, on trouve : le rôle des zones côtières en tant qu’espace de développement durable nécessitant une approche globale et concertée envisageant la zone côtière comme une entité unique; la coordination des niveaux de décision; l’équilibre entre la protection des ressources naturelles et le développement économique et social; la priorité dans les usages aux activités dépendant directement de la mer; la prise en compte systématique des effets du changement climatique et des catastrophes naturelles dans les projets d’aménagement; la participation des populations locales; la répartition harmonieuse des activités dans la zone côtière; l’évaluation préalable des risques; la prévention des dommages à l’environnement. Le texte met à l’avant une exigence fondamentale pour l’aménagement des zones côtières, à savoir, la nécessité de mesurer la capacité de charge du milieu en tant que limite physique au développement incontrôlé et non durable. Ce concept devient pour la première fois un concept ayant une portée juridique aux articles 6-b, 9-1-e, 18-3 et 19-3.

Les conditions de la gestion intégrée

27Pour que la gestion intégrée devienne une réalité, le projet de  protocole impose aux États, d’une façon plus ou moins impérative, de gérer cet espace en prenant en considération certaines activités ou certains phénomènes. Il faut d’abord organiser la coordination institutionnelle pour faciliter les approches globales réunissant les autorités maritimes et terrestres, tant nationales que locales. Il s’agit donc d’instituer des organes ad hoc assurant aussi bien une coordination horizontale qu’une coordination verticale (article 7) .

28En vue d’une utilisation durable de la zone côtière, la frange côtière, qui est la partie des zones côtières la plus sensible, doit faire l’objet de réglementations spéciales instituant une bande inconstructible d’environ 100 m le long du rivage, limitant le développement linéaire des constructions et des routes, organisant l’accès libre et gratuit des piétons à la mer, contrôlant ou interdisant la circulation et le stationnement des véhicules motorisés sur les plages et les dunes. Les États peuvent, sous réserve de conditions de fond et de procédure, adapter la règle des 100 mètres, à la condition de respecter les objectifs et principes du Protocole (article8).

29Les activités économiques doivent faire l’objet d’un contrôle particulier (article 9). Ceci concerne l’agriculture, l’industrie, la pêche, l’aquaculture, le tourisme et les activités de loisirs, l’utilisation des ressources naturelles spécifiques, les infrastructures, installations énergétiques, ports et ouvrages maritimes et les activités maritimes.

30En dehors des zones spécialement protégées, certains écosystèmes fragiles devront être pris en compte dans les plans et programmes. Ceci concerne les paysages côtiers qui ont aussi une valeur culturelle (article 11),  les zones humides et estuaires, les habitats marins, les forêts littorales et bois, les dunes (article10). Les îles et îlots devront faire l’objet de mesures particulières de protection et de gestion. Ils représentent en Méditerranée pas moins de 162 îles de plus de 10 km2 et 4000 îlots de moins de 10 km2.

31L’érosion côtière est un des drames des zones côtières. Il convient de renforcer la capacité de résistance et d’adaptation de la côte aux changements naturels ou artificiels et d’adopter des plans spéciaux de gestion des sédiments côtiers et des travaux côtiers (article 23).

32Enfin la préservation du patrimoine culturel des zones côtières est une condition du développement durable, en ayant une attention particulière au patrimoine culturel subaquatique dans les conditions prévues par la convention de l’UNESCO du 6 novembre 2001 (article 13).

Les instruments de la gestion intégrée

33Le  protocole identifie une série d’instruments à utiliser au plan national : la mise en place d’observatoires et d’inventaires, une politique foncière appropriée, des instruments économiques et financiers de soutien (article 1-, 20 et 21). Mais les instruments les plus opérationnels sont la planification et les études d’impact. La gestion intégrée implique une stratégie globale, d’abord à l’échelle de la Méditerranée pour guider les États et harmoniser les actions envisagées (article 17), et à l’échelle des États avec des stratégies, plans et programmes de mise en œuvre. Ces derniers pourront, au choix des États, être spécifiques aux zones côtières ou intégrés dans les plans d’aménagement du territoire et d’urbanisme déjà existant (article 18). Quant aux études d’impact, elles devront porter sur les plans et programmes ainsi que sur les activités et implantations. Elles prendront spécialement en compte les effets directs et indirects sur la zone côtière dans toutes ses composantes (écologique, économique, sociale et culturelle), tant sur la partie terrestre que maritime et la capacité de charges résultant du projet en question (article 19). L’ensemble des mesures prises dans la zone côtière doit faire, bien entendu, l’objet de mesures d’accompagnement en matière de participation du public, de formation, d’éducation et de recherche (article 14 et 15).

La coopération internationale

34La gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée doit être une œuvre commune dans laquelle les États s’entraident et échangent leurs expériences avec l’aide du système de Barcelone et l’appui spécifique du centre de Split, chargé des zones côtières. Cela impliquera une série d’actions communes qui accompagnera la mise en œuvre du protocole en liaison étroite avec les actions de mise en œuvre de la Convention et des autres protocoles. Une synergie nouvelle doit se faire jour pour garantir la cohérence de l’ensemble. À cet égard le nouveau protocole est une chance pour le système de Barcelone qui trouve ici l’occasion de remanier ses modes de fonctionnement afin de mieux assurer des missions transversales et globales au service de l’environnement méditerranéen. Parmi les actions communes visées par l’article 32 du  protocole, on peut mentionner : l’élaboration de la stratégie méditerranéenne des zones côtières qui devra s’insérer dans la stratégie méditerranéenne de développement durable, la mise en place d’un réseau de zones côtières, la définition d’indicateurs côtiers, la réalisation de projets de démonstration, la rencontre des points focaux nationaux, la rédaction de rapports réguliers sur l’état et l’évolution de la zone côtière.

35Trois actions communes méritent une attention spéciale. Pour faire face aux tsunamis et autres catastrophes naturelles, un parie spéciale (IV) oblige les États à organiser la transmission d’informations, à relier les réseaux d’alerte, à préparer des plans d’urgence et à se porter mutuellement assistance. L’histoire de la Méditerranée est pleine d’événements de ce type (Santorin 1650 avant Jésus Christ, Beyrouth 1500 av JC, Calabre et Sicile 1783, Messine 1908, Amorgos 1956, Nice 1979, Boumerdes 2003). Le protocole de zone côtière est l’occasion d’obliger à prendre le maximum de mesures d’alerte et de prévention, car ces menaces affectent bien la zone côtière en premier lieu. Il faut aussi que les programmes d’aménagement intègrent le risque de tsunami dans les prévisions de développement. On notera à cet égard que la Convention sur les changements climatiques de 1992 est le seul traité international en vigueur qui vise expressément les zones côtières, en réclamant aux États d’adopter des plans appropriés de gestion intégrée des zones côtières (article4-1-e). C’est pour cette raison qu’il est cité dans le préambule du protocole.

  • 25  voir M. Prieur, les études d’impact transfrontières, essai d’étude comparée, Mélanges H. Jacquot, (...)

36S’agissant d’une politique commune des États méditerranéens, la coopération transfrontière doit être spécialement développée afin de coordonner les mesures nationales des États voisins en associant leurs collectivités locales (article 28). C’est donc un instrument nouveau favorisant la coopération internationale des autorités locales. Dans cette perspective, le protocole envisage la réalisation d’études d’impact transfrontalières en s’inspirant des mécanismes de la convention d’Espoo (article 29).25

37Le Protocole de Madrid est une contribution essentielle pour l’avenir de la Méditerranée. Le texte clarifie les buts et moyens juridiques de la gestion intégrée des zones côtières. Il devrait renforcer la conscience collective de l’urgence d’agir pour stopper la dégradation rapide et souvent irréversible d’un patrimoine naturel et culturel commun qui peut être considéré comme un bien public régional à valeur transnationale. S’inspirant directement des expériences nationales les plus avancées (Espagne, France, Tunisie, Algérie) et reprenant les principaux axes de la Recommandation de 2002 de l’Union européenne, un tel protocole apparaît ainsi comme un nouveau moteur pour le développement durable de la région. Il  permettra aux États du sud de prévenir les dérives et pressions à venir sur la côte et aux États du Nord de renforcer les mesures juridiques existantes. L’adoption du protocole est aussi la démonstration du fort impact politique de la Commission méditerranéenne de développement durable, désormais juridiquement reconnue dans l’article 4-2 de la Convention amendée en 1995, qui a toujours mis de l’avant, la nécessité d’une gestion intégrée des zones côtières.

  • 26  Loi n° 2009-1186 du 7 octobre 2009 (JO, 8 octobre, p. 16384)
  • 27  Décision du Conseil du 13 septembre 2010 (JOUE L. 23 octobre 2010, 279)

38Exemple unique de coopération nord-sud, ce protocole sur la GIZC n’a pas vocation à figurer dans les nécropoles juridiques. Le grand intérêt des États Parties à la Convention de Barcelone pour ce sujet essentiel qu’est le développement durable des pays riverains s’est manifesté tout au long du processus de négociation diplomatique du texte. En dépit de la complexité du concept de gestion intégrée, surtout lorsqu’on veut lui donner un contenu juridique opérationnel, les États riverains et l’Union européenne ont été convaincus de l’urgence de disposer de moyens juridiques nouveaux pour mieux maîtriser le développement littoral. Ils l’ont prouvé en étant nombreux à signer ce texte, mais plus encore en le ratifiant en nombre suffisant pour que, seulement deux ans et demi après sa signature, il puisse entrer en vigueur. En effet, la signature de la Syrie en novembre 2010, permets d’atteindre le nombre de 6 ratifications nécessaires pour l’entrée en vigueur (article39). Sont Parties au Protocole GIZC : l’Albanie, la France26, la Slovénie, l’Espagne, la Syrie et l’Union européenne27. Comme le précise la décision d’adhésion de l’Union européenne dans son considérant 8 : « les zones côtières méditerranéennes continuent de subir de très fortes pressions sur leur environnement, ainsi qu’une dégradation des ressources côtières. Le protocole GIZC fournit un cadre en vue de favoriser une approche plus intégrée et concertée faisant intervenir des acteurs publics et privés, y compris la société civile et les opérateurs économiques. Cette approche globale, basée sur les meilleures observations et connaissances scientifiques disponibles, est nécessaire pour faire face à ces problèmes de manière plus efficace et pour instaurer un développement plus durable des zones côtières méditerranéennes ».

  • 28  Relâcher la pression sur le littoral européen, in Magazine de la Direction générale de l’environne (...)

39Il est certain que cette adhésion de l’Union européenne, qui donne à ce protocole la force d’un instrument obligatoire de droit communautaire avec en grande partie un effet direct sur les États membres riverains de la méditerranée, aura des répercussions futures sur le droit des zones côtières de l’ensemble des États membres de l’Union. De plus la GIZC est considérée comme une composante de la politique maritime intégrée de l’Union européenne. Le protocole est considéré comme : « la première grande étape dans l’élaboration d’une législation internationale pour la gestion intégrée des zones côtières »28. La Commission envisage deux actions nouvelles : s’inspirant de la partie IV du Protocole « risques affectant la zone côtière », l’initiative OURCOAST vise à élaborer une base de données des pratiques de planification et de gestion côtière mieux adaptée aux risques et aux changements climatiques en sélectionnant 350 initiatives exemplaires. De plus la Commission va publier une proposition de suivi de sa recommandation sur la GIZC qui pourrait déboucher sur une directive future.

40Pour assurer une application satisfaisante du Protocole, il convient désormais de mettre en œuvre son article 31 qui impose aux États des rapports sur la mise en application du Protocole, y compris en mesurant les problèmes rencontrés et l’efficacité des mesures prises. Il faudra également activer le comité du respect des obligations de la convention de Barcelone, qui a été mis en place à la 15e réunion des Parties (décision IG 17/), et dont le règlement intérieur a été adopté à Marrakech à la 16e réunion de 2009.

41Ainsi avec des rapports nationaux réguliers, un comité du respect des obligations, les jurisprudences à venir des juridictions nationales, la jurisprudence future de la Cour de Justice de l’Union européenne et la veille assurée par les ONG, on peut raisonnablement espérer que la dégradation continue du littoral méditerranéen pourra effectivement prendre fin.

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Notes

1  La conservation du littoral, éléments de stratégie politique et outils réglementaires, dir. Clare Shine et Chr. Lefebvre, Conservatoire du littoral et Comité français pour l’UICN, 2004

2  Jan C. Post and Carl G. Lundin, guidelines for integrated coastal management environmentally sustainable, development studies and monographs series, n° 9, World Bank, Washington 1996, p. 1

3  Par la suite, les différentes résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies sur les océans et le droit de la mer insistent toujours sur la gestion intégrée et la mise en valeur durable des zones côtières et marines (par ex. 79° session, 23-12-2003, résolution 58/ 240

4  voir, Boelaert-Suominen and C. Cullinan, legal and institutional aspects of integrated coastal area management in national legislation, Rome, FAO, déc. 1994

5  OCDE, gestion des zones côtières, politiques intégrées, Paris, 1993 ; OCDE, examen des progrès vers la gestion intégrée des zones côtières dans certains des pays de l’OCDE, Paris, 1997

6  Modèle de loi sur la gestion durable des zones côtières, Conseil de l’Europe, coll. Sauvegarde de la nature, n° 101, 1999

7  Recommandation du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en œuvre d’une stratégie de gestion intégrée des zones côtières en Europe, JOCE, L 148 du 6 juin 2002

8  voir par exemple le protocole relatif aux zones et à la vie sauvage spécialement protégées de la région des Caraïbes (Kingston, 1990), le protocole sur les zones et la vie sauvage protégées de l’Afrique de l’Est (Nairobi,1985), le protocole sur la conservation et la gestion des zones côtières et marines protégées du pacifique sud(-est (Paipa, 1989), la convention pour la coopération en matière de protection et de développement durable de l’environnement marin et côtier du pacifique Nord-Est (Antigua, 2002) qui contient un article spécifique sur l’érosion côtière.

9  Les amendements de 1995 sont entrés en vigueur le 9 juillet 2004 ; la France a autorisé leur ratification par la loi du 30 janvier 2001 ; le décret du 2 septembre 2004 (JO 9 septembre) les a publiés.

10  Voir Agence Européenne de l’environnement, state and pressures of the marine and coastal mediterranean environment, European Community, Copenhague, 1999 ; Livre blanc, PNUE/PAM/PAP, 2001

11  Seule l’Italie a expressément prévu que la Convention de Barcelone s’applique sur son littoral (loi de ratification du 7 septembre 1999) mais cette référence n’a pas de portée car le droit italien ne donne pas de définition juridique certaine du littoral.

12  K. Monod, les aires spécialement protégées d’importance méditerranéenne, les cahiers du CRIDEAU, PULIM, Limoges n° 13, 2004

13  CJCE 15 juillet 2004-C-213/03 et CJCE 7 octobre 2004-C6239/03, note Hervé-Fournereau, RJE, 2005 n° 2, p. 183 ; note Lilian Benoit, Environnement, janvier 2005, p. 17 ; note F. Haumont et P. Steichen, Etudes foncières, n° 112, nov. 2004, p. 42

14  para. 1.4 ; annexe 1, para. 13 ; annexe 2, para.3

15  Atelier de Santorin sur les politiques de développement durable des zones côtières (1996) ; Séminaire de Malte sur l’amélioration de la mise en œuvre des programmes d’aménagement côtier (2002) ; Séminaire de Majorque sur les instruments légaux et de gestion pour la conservation du littoral (2002).

16  Directives concernant la gestion intégrée des régions littorales (PNUE, 1995) ; cadre conceptuel et directives pour la gestion intégrée du littoral et des bassins fluviaux (CAR/PAP, 1999) ; livre blanc sur la gestion des zones côtières en Méditerranée (CAR/PAP, 2001), Principes de meilleures pratiques pour la gestion intégrée des zones côtières en Méditerranée (CAR/PAP, 2001).

17  Mediterranean environmental technical assistance program

18  Assessment of integrated coastal area management initiatives in the Mediterranean, experiences from METAP and MAP (1988-1996), team leader : Ivica Trumbic, PAP/RAC, Split, 1998

19  Pour une étude comparée des législations nationales en Méditerranée, voir Prieur et Ghezali, législations nationales relatives à l’aménagement et à la gestion des zones côtières en méditerranée et propositions de lignes directrices, PNUE, PAP/CAR, Split, 2000

20  O. Lozachmeur, Le concept de gestion intégrée des zones côtières en droit international, communautaire et national, Droit maritime français, n° 657, mars 2005, p. 259

21  C.E. 7 juillet 1997, Association « sauvegarde de l’étang des mouettes et de l’environnement », rec. tables

22  Étude de faisabilité pour un instrument juridique régional de gestion intégrée des zones côtières en Méditerranée, UNEP, PAP/CAR, Split, septembre 2003

23  Le texte du Protocole est disponible sur le site du CAR/PAP :http://www.pap-thecoastcentre.org

24  Loi n° 2005-492 du 19 mai 2005 autorisant l’approbation des protocoles d’application de la Convention alpine du 7 novembre 1991, et décrets portant publication de ces protocoles du 31 janvier 2006 (JO 7 et 8 février 2006)

25  voir M. Prieur, les études d’impact transfrontières, essai d’étude comparée, Mélanges H. Jacquot, Presses Universitaires d’Orléans, 2006, p. 513

26  Loi n° 2009-1186 du 7 octobre 2009 (JO, 8 octobre, p. 16384)

27  Décision du Conseil du 13 septembre 2010 (JOUE L. 23 octobre 2010, 279)

28  Relâcher la pression sur le littoral européen, in Magazine de la Direction générale de l’environnement, UE, novembre 2010, p. 7

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Pour citer cet article

Référence électronique

Michel Prieur, « Le Protocole de Madrid à la Convention de Barcelone relatif à la gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 9 | Juillet 2011, mis en ligne le 07 juillet 2011, consulté le 20 janvier 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/10933 ; DOI : 10.4000/vertigo.10933

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Auteur

Michel Prieur

Professeur émérite de droit public de l’Université de Limoges, Directeur scientifique du CRIDEAU- OMIJ,  Président du Centre international de droit comparé de l’environnement, Directeur de la revue juridique de l’environnement.

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