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Les organisations publiques d’aide au développement et la dialectique environnement-développement

Tiphaine Lemenager, Aurélie Ahmin-Richard et Laurent Mermet

Résumés

Reconnaissant qu’il existe aussi bien des dimensions synergiques que des dimensions antinomiques au sein de la dialectique Environnement – Développement, nous abordons ici la question de savoir comment une organisation d’aide au développement peut parvenir à promouvoir un développement plus respectueux de l’environnement. Une lecture stratégique des débats en cours à ce propos nous conduit tout d’abord à proposer une typologie qui identifie dans quelle mesure les tenants d’une position accordent au final une plus ou moins grande priorité à l’environnement par rapport au développement. À l’aune de cette grille de lecture, nous nous intéressons plus spécifiquement aux bailleurs de fonds via l’expérience rapportée de l’Agence Française de Développement. Nous proposons alors de confronter les ambitions environnementales de cet acteur aux efforts concrets qu’il réalise. Est-ce suffisant, ou bien est-ce trop peu? La réponse dépend évidemment de la perspective générale que l’on adopte sur les questions environnementales. Mais pour ceux qui tiennent à l’intégration de l’environnement (une intégration qu’il faut alors poursuivre), comme pour ceux qui voudraient qu’une priorité plus grande lui soit accordée (un virage qu’il faut engager), il convient sûrement de poursuivre les efforts importants déjà consentis. Notre travail dégage en conclusion quelques questions et perspectives de recherche qui nous semblent importantes à développer pour aller dans ce sens.

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Notes de l’auteur

Les propos ci-dessous rapportés n’engagent que leurs auteurs et ne représentent en aucune façon l’opinion des organisations au sein desquelles ils travaillent.

Texte intégral

Introduction 

1« La problématique de la durabilité, de l’environnement et du développement, nous l’avons progressivement apprise à la dure, dans la peine, dans la souffrance et dans les contradictions » (Severino, 2010).Ce témoignage d’un ancien directeur général de l’Agence Française de Développement (AFD) nous entraîne au cœur de la relation dialectique entre développement et préservation de l’environnement. Loin de n’être que le résultat passager d’inattentions, de maladresses ou d’un déficit de communication, cette dernière est plus fondamentale : les ressources naturelles apparaissent en effet d’un côté comme un pilier indispensable au développement et à la lutte contre la pauvreté (PNUE, 2007 ; TEEB, 2008). D’un autre côté, elles s’amenuisent : 60 % des écosystèmes permettant la vie sur Terre ont été dégradés et continueront de se dégrader au cours des cinquante prochaines années. En conséquence, environ deux tiers des fonctions et services que la nature offre au bien-être humain et à nos économies sont en décroissance (MEA, 2005). Or cette dégradation est bien due essentiellement aux transformations récentes et actuelles des activités d’aménagement et de production qui constituent le cœur du développement.

2Pour les opérateurs du secteur du développement, il y a là une interpellation majeure, qu’elle soit relayée par des pressions externes (par exemple celles de groupes de pression environnementaux), ou portée par l’évolution des attentes du personnel impliqué. Acteurs clés de ce secteur, du fait de leurs rôles financier, technique et politique, les bailleurs de fonds du développement sont particulièrement concernés. Comment se positionnent-ils dans la tension entre environnement et développement? Comment la gèrent-ils concrètement dans leurs activités? Une transformation est-elle en cours de ces deux points de vue, et si oui, quelles en sont l’ampleur et la nature?

3Pour aborder ces questions, nous nous sommes appuyés sur une étude de cas réalisée au sein de l’AFD. Une vingtaine d’entretiens qualitatifs semi-directifs approfondis ont été menés auprès d’employés aux missions variées (opérationnel, stratégie, etc.) représentant des niveaux hiérarchiques diversifiés (des chargés de mission aux cadres dirigeants). Ces entretiens nous ont permis d’aborder les positions organisationnelles et personnelles des personnes interrogées, ainsi que l’organisation et les pratiques concrètes mises en œuvre en matière d’environnement au sein de l’AFD. Ils ont été complétés par l’étude des publications et des documents internes de l’Agence, qui livrent le discours officiel de l’institution, énoncent des directives pratiques, et fournissent des informations sur l’organisation, les moyens et le bilan des actions menées.

4Pour Hlady Rispal (2002), l’étude de cas, « met l’accent sur la compréhension des dynamiques présentes au sein d’un environnement unique, elle se limite à un domaine d’investigation bien spécifique et permet la collecte de données diverses ». Elle se justifie par la complexité du problème à étudier. Yin (1990) démontre quant à lui que l’étude de cas constitue une stratégie de recherche à part entière et vise principalement la génération de concepts et de propositions théoriques; telle est également notre visée. Comme Barouch (1989), « c’est donc à un itinéraire théorique à partir d’un cas concret, une promenade d’élargissement d’idées (…) » que nous convions le lecteur.

5Cependant, pour situer les positions exprimées et les actions conduites dans l’espace de tension où s’articulent environnement et développement, il nous fallait au préalable en dresser la carte. Pour ce faire, nous avons pu nous appuyer sur une littérature très abondante traitant des relations économie/environnement et du développement durable. À partir des positions contrastées exprimées et des classifications proposées par certains auteurs, nous proposons une cartographie des positions construite en fonction du degré respectif de priorité qu’elles accordent aujourd’hui respectivement au développement et à l’environnement.

6Nous commencerons par présenter cette cartographie, qui nous semble de nature à éclairer les débats que l’environnement suscite au sein du secteur du développement. Nous verrons alors que dans son discours institutionnel et dans l’énoncé de sa stratégie d’intervention l’AFD – similaire en cela aux autres bailleurs de fonds du développement – a adopté une position très claire (priorité au développement, en intégrant l’environnement). Nous montrerons ensuite que les positions sur le sujet sont pourtant contrastées d’une personne à l’autre au sein de l’organisation, même si ces différences (ou ces oppositions) n’y trouvent pas de lieu d’expression et de débat. Nous nous tournerons enfin vers les activités pratiques de l’AFD en matière d’environnement en examinant la manière dont la prise en charge de l’environnement est organisée et en nous efforçant de cerner dans quelle mesure elle transforme la manière de soutenir le développement.

Une cartographie des positions dans l’espace de tension entre environnement et développement

7Depuis plus de quarante ans, diverses conceptions des relations entre environnement et développement s’affrontent dans des débats académiques mouvementés. Les positions possibles sont multiples, les concepts proposés peuvent être complexes et les termes, employés de façons diverses selon les auteurs. Notre propos n’est pas ici de dresser un état de l’art de ces débats dans leurs nuances et leurs rebondissements. Mais nous souhaitons montrer les oppositions majeures qui les structurent afin de comprendre et décrypter les ambigüités des différences de discours véhiculés parmi les acteurs de l’environnement et du développement. La nécessité d’un tel exercice nous est apparue très tôt dans nos travaux sur les bailleurs de fonds du développement. Ces institutions tout comme leurs agents semblent en effet partager – du moins en première analyse — un discours très consensuel sur le développement durable alors même que leurs actions mettent quotidiennement en évidence la nature et l’ampleur des tensions qui se jouent entre environnement et développement.

8Pour rendre à cet espace de tension toute son étendue, nous commencerons par revenir sur trois classifications, largement convergentes, qui ont été proposées pour éclairer le débat et qui sont souvent évoquées.

9La première résume une partie des discussions entre économistes sur le développement durable. Selon Vivien (2001) « (…) chez les économistes (…), le principal débat porte sur l’importance ou non de la notion de « capital naturel » et sur sa possible ou non « substitution » par d’autres formes d’actifs (capital technique, compétences, etc.) créés par les hommes ». Turner (1993) fut à ce propos l’un des premiers à proposer une typologie des approches du développement durable selon une échelle de durabilité allant de « très faible » à « très forte », suivant que la substituabilité entre capital naturel et artificiel est considérée comme parfaite ou nulle (cf. Tableau 1). Cette typologie a été reprise depuis par divers auteurs, dont Bertrand (2004). L’affrontement entre les théoriciens de l’écologie économique (substituabilité faible) et les défenseurs de l’école néo-classique (substituabilité forte) est au cœur de ces débats. Turner ajoute à ces deux courants l’école de Londres en tant que courant intermédiaire et un courant non-économiste, la « Deep Ecology ».

Tableau 1. Diversité des positions en matière de soutenabilité au sein des sciences économiques

Tableau 1. Diversité des positions en matière de soutenabilité au sein des sciences économiques

Source : Bertrand, 2004

10Une seconde proposition est avancée par Dobson (1996) qui pose la question suivante au sujet du développement durable : que s’agit-il de faire durer? Il montre que les réponses différentes apportées à cette question permettent de poser des repères clairs et utiles dans le débat – qui recoupent d’ailleurs les enjeux de substituabilité entre capital naturel et non-naturel (cf. Tableau 2).

Tableau 2. Quatre perceptions de la soutenabilité environnementale

Tableau 2. Quatre perceptions de la soutenabilité environnementale

Légende : 1 : besoins matériels humains indispensables. Génération présente; 2 : besoins matériels humains indispensables. Générations futures; 3 : besoins matériels et immatériels; aspirations. Génération présente; 4 : besoins matériels et immatériels; aspirations. Générations futures; 5 : besoins « non humains ». Génération présente; 6 : besoins « non humains ». Générations futures.

Source : selon Dobson, 1996 (d’après Theys, 1997).

11Enfin, troisième proposition de classification, Boutaud (2005) s’est intéressé à l’appropriation compétitive du concept de développement durable. Le courant de la « Deep Ecology », qui réfute le principe même de développement, reste donc en dehors de son analyse. Il distingue alors trois grandes approches qui s’affrontent, en fonction d’intérêts stratégiques variés, et qui sont basées sur des conceptions divergentes des rapports entre les trois « piliers » du développement durable : économie, social et environnement (cf. Tableau 3).

Tableau 3. Typologie des approches du développement durable

Tableau 3. Typologie des approches du développement durable

Légende:Image4

Source : selon Boutaud, 2005.

12En nous appuyant sur ces classifications, nous proposons une caractérisation des discours-type centrée sur la tension environnement/développement qui permet de faire apparaître comment divers discours et courants de pensée, exprimés dans le champ de l’économie ou dans d’autres champs, se rattachent à ces positions contrastées sur environnement et développement. (cf. Tableau 4).  

Tableau 4. Proposition d’une typologie des conceptions de la dialectique environnement – développement

Tableau 4. Proposition d’une typologie des conceptions de la dialectique environnement – développement

Source : auteurs.

Première position : « L’environnement surévalué » — L’exigence d’une priorité forte accordée au développement

13Pour l’économiste Robert Solow (1986), du point de vue des principes, c’est la stabilité intertemporelle de la consommation par tête qui constitue l’objectif d’équité intergénérationnelle. Selon lui, « la génération actuelle ne doit pas spécialement à ses successeurs un partage de telle ou telle ressource particulière. Si elle doit quelque chose, elle doit fournir une capacité productive généralisée ou, encore plus généralement, un accès à un certain niveau de vie ou niveau de consommation ». D’autres économistes ont tenté d’établir un lien entre la plus grande richesse d’un pays et le soin qu’il apporte à l’environnement. Ainsi pour Beckerman (1992) « il y a une évidence claire, bien que la croissance économique provoque normalement des dégradations environnementales aux premiers stades [de développement], qu’à la fin le meilleur – et probablement le seul — sentier pour retrouver un environnement décent dans la plupart des pays est de devenir riche ».

14De telles approches placent le développement économique au centre des préoccupations, prônant l’idée d’une croissance économique infinie, souvent conjuguée à la notion de richesse et de progrès. Selon les tenants de cette approche, la solution aux problèmes environnementaux (ou sociaux) réside dans la croissance (Meunier, 2004). Il y a donc lieu de concentrer tous les efforts sur le développement.

15Elles recoupent les positions exprimées par des auteurs issus d’autres disciplines – par exemple Georges Rossi ou Sylvie Brunel, géographes s’intéressant à la question du développement dans les pays du Sud. Le premier considère par exemple qu’ « au nom d’une urgence décrétée sur le fondement des connaissances scientifiques prétendument maîtrisées, mais dont tous les spécialistes savent qu’elles comportent encore beaucoup de zones d’ombre et d’incertitudes […], l’Occident industrialisé s’attribue [au Sud] un « droit d’ingérence écologique » » (Rossi, 2000). Il ajoute que « conservation et développement constituent, dans le contexte économique et démographique actuel des pays du Sud un couple inconciliable. » Sylvie Brunel (2008)soutient quant à elle que le succès de la décroissance et du développement durable participe d'une « résurgence du malthusianisme »[] et que le monde n’est pas près de manquer de ressources : « des réserves de production considérables existent, autant en augmentant les rendements [...] qu'en étendant les surfaces cultivées [...]. La planète est parfaitement capable de nourrir une population qui ne doublera plus jamais. Elle est en réalité loin d'avoir atteint sa capacité de charge » [.

16Les tenants de cette approche s’accordent ainsi sur le fait que les enjeux environnementaux sont surestimés et que la priorité à donner au développement doit être réaffirmée. Leurs propos sont rejoints, dans l’espace médiatique, par ceux des essayistes du scepticisme environnementaliste, Luc Ferry (1992) dans les années 1990, puis Bjorn Lomborg (2004) au début des années 2000 ou plus récemment Claude Allègre (2007).

17Si les langages employés par les économistes qui refusent d’attribuer un statut particulier aux problèmes écologiques et par les « sceptiques » sont par certains aspects très différents, ils ont néanmoins pour point commun de ne pas accorder d’importance spécifique aux questions d’environnement, les reléguant à un arrière-plan par rapport à l’enjeu central organisateur d’un accroissement de la richesse et du capital productif. Ils convergent d’un point de vue stratégique pour préconiser que l’on se soucie du développement plutôt que de l’environnement.

Seconde position : « L’environnement intégré » — L’affirmation d’une priorité accordée au développement tout en essayant d’intégrer l’environnement

18D’autres économistes, qui défendent une « économie de l’environnement » rejoignent les précédents sur le fait qu’il n’existe pas de conflit fondamental entre le développement de la logique économique et le respect de la logique de la biosphère (Vivien, 1994). Pour eux, l’économie se définit comme la « science de l’affectation des moyens rares à des usages alternatifs » (Robbins, 1945). Elle se présente donc comme la mieux placée pour gérer toute ressource qui se raréfie et donc, les ressources écologiques.

19Ils attirent cependant l’attention sur le fait que l’entrée – souhaitable — de l’environnement dans la sphère économique pose des difficultés particulières. Elle est gênée par le fait que le prix des biens et services environnementaux ne reflète pas ou reflète mal leur véritable valeur. En effet, nombre d’objets environnementaux n’ont pas de prix et ne font pas l’objet d’un échange marchand. Or, pour les tenants de l’économie de l’environnement, tant que les agents recevront des signaux-prix imparfaits, les « mécanismes de marché » ne pourront assurer une gestion efficace des ressources naturelles et de l’environnement. Le but visé de cette approche est ainsi de dégager un ensemble de règles d’allocation (si possible optimales) des ressources et des services naturels en s’appuyant sur un système de prix de marché – ou, en d’autres termes, d’internaliser les externalités environnementales. Ce « signal-prix » doit traduire la valeur attribuée à l’environnement, ce qui débouche sur la question de l’évaluation monétaire des biens et services environnementaux.

20L’économie de l’environnement reconnait donc l’importance d’assurer une gestion efficace de l’environnement et des ressources naturelles, facteurs de développement économique et social. Pour ses partisans, l’idée directrice doit être d’intégrer ces questions environnementales dans les logiques de développement économique qui restent prioritaires.

21En cela, ils rejoignent les nombreux auteurs et acteurs pour lesquels la problématique centrale pour l’environnement est celle de son intégration dans le développement, intégration dans le système économique, mais aussi dans les politiques publiques, dans le management des entreprises, dans la conception des produits, etc.

22Ces approches ne méconnaissent pas l’existence de tensions entre développement et environnement, mais les ne les considèrent pas comme très difficiles à dépasser, et se focalisent sur les aspects synergiques des rapports dialectiques entre environnement et développement. Le concept – ou le mot d’ordre – de « développement durable » institutionnalisé par le rapport Brundtland (Brundtland, 1987) déclare la réconciliation du développement économique et des équilibres écologiques.

23Ce discours, sous de multiples formes, est aujourd’hui massivement répandu notamment dans les institutions publiques, à toutes les échelles, du local à l’international. Les acteurs publics, à la recherche d’un discours fédérateur, ont en effet investi cette approche consensuelle qui correspond à une volonté d’« agréger suffisamment d’intérêts autour de leur traduction pour la faire admettre » (Rumpala, 2003). Ce type de position reconnaît la nécessité d’efforts spécifiques pour prendre en compte les enjeux environnementaux, mais reste bien axée sur la priorité au développement économique et social.

Troisième position : « L’environnement une priorité »  - La demande d’une priorité plus forte accordée à l’environnement sans s’opposer au développement

24Non convaincus qu’il peut être suffisant d’intégrer les enjeux environnementaux dans des raisonnements économiques, un certain nombre d’économistes contemporains, parmi lesquels Boulding (1950), Daly (1968), Passet (1979) ou encore Maréchal (1995) ont appelé à un rapprochement entre sciences du vivant et sciences sociales, et plus particulièrement entre l’économie et l’écologie. Ce rapprochement alimente aujourd’hui tout un courant de pensée, l’économie écologique, qui se présente comme un nouveau champ interdisciplinaire étudiant les interrelations entre systèmes socio-économiques et écosystèmes. L’idée principale véhiculée par ses tenants est assez bien résumée par Maréchal (1996) lorsqu’il rappelle que « la sphère économique est incluse dans la sphère des activités humaines, elle-même incluse dans la biosphère (…); la conséquence de cette relation d’inclusion est que l’activité économique ne saurait durer, et encore moins se développer sur le long terme si la nature (qui lui fournit gratuitement des ressources matérielles et énergétiques, ainsi que des capacités épuratrices que l’on a longtemps cru illimitées), venait à être trop gravement endommagée ». Pour Vivien (2005), ce qui rassemble les auteurs de ce courant,« c’est l’idée exprimée par Passet (1979) et Daly (1990) que l’environnement constitue désormais le facteur limitant du développement économique, alors que pendant longtemps, c’est le capital qui l’a été ».

25Une telle perspective conduit à donner à l’environnement une priorité plus forte dans nos systèmes de décisions et d’actions. Si l’on sort du champ économique, elle rejoint les positions de tous les intervenants qui plaident et agissent activement en faveur d’une gestion environnementale plus efficace : on pense par exemple à des ministères ou des agences dédiées aux préoccupations environnementales ainsi qu’à la plupart des grandes ONG internationales environnementales. Pour l’illustrer, citons simplement ce message tiré du site internet du WWF France :

« En 1969, l'homme marchait sur la lune. Rien ne semblait devoir stopper la formidable progression de l'humanité vers la prospérité. Pourtant, à l'entrée de ce troisième millénaire, un nouveau défi apparaît, engendré par notre consommation effrénée des ressources naturelles. Les forces économiques mondiales qui provoquent, peu à peu, la destruction de la diversité biologique et des milieux naturels ne prennent que très exceptionnellement en compte les limites biologiques de la planète. Depuis les années 70, nous avons dépassé la capacité de charge de la planète et vivons en » sur-régime » 1.

26Au final, pour les auteurs qui défendent de telles positions, il ne s’agit pas de s’opposer au développement, mais de lui assigner des limites qui permettraient de ne pas outrepasser les capacités de la biosphère ce qui exige des révisions majeures dans les modes de développement.

Quatrième position : « L’environnement refondateur » — L’exigence d’une priorité forte accordée à l’environnement

27Pour les tenants d’un quatrième type de positions, cela n’est pas encore suffisant, et c’est le développement lui-même qu’il faut remettre en cause. Ainsi, Serge Latouche par exemple, appelle à rejeter l’idée de développement, accusée d’être le masque derrière lequel avancent l’occidentalisation du monde et la marchandisation des rapports sociaux. « C’est […] de l’abandon d’une foi et d’une religion qu’il s’agit : celle de l’économie. Par conséquent, il faut inlassablement déconstruire l’hypostase du développement » (Latouche, 2004). Pour lui, il s’agit à terme de réinventer un imaginaire en matière de changement social. « En tant que telle, la décroissance ne constitue pas vraiment une alternative concrète, mais c’est bien plutôt la matrice autorisant un foisonnement d’alternatives. Il s’agit donc d’une proposition nécessaire pour rouvrir les espaces de l’inventivité et de la créativité bloqués par le totalitarisme économiciste, développementiste et progressiste » (Latouche, 2003). Il souligne également que « l’après-développement, par ailleurs, est nécessairement pluriel. Il s’agit de la recherche de modes d’épanouissement collectif dans lesquels ne serait pas privilégié un bien-être matériel destructeur de l’environnement et du lien social » (Latouche, 2004).

28La notion de « décroissance » ci-dessus mentionnée ou de « croissance zéro » proposée par le rapport Halte à la croissance (Meadows 1972) est souvent mise en avant par les pourfendeurs de cette position. Si ces derniers ne prônent pas tous la même solution, ils remettent néanmoins en cause le type de développement en cours qui vise à plus d’équipements, plus de production, plus d’échanges économiques. C’est ici par le refus du développement lui-même que cette approche accorde une place prioritaire aux préoccupations environnementales.

29Ce rejet du développement rejoint d’autres approches comme celles de la« Deep Ecology », terme employé pour la première fois en 1973 par le philosophe norvégien Naess (1973). Le manifeste très bref et très clair de la « Deep Ecology » tel qu’il est formulé par Naess et Session montre bien l’orientation du mouvement et sa position sur les rapports entre environnement et développement (traduit et publié par Ferry (1992)) :

« Le bien-être et l'épanouissement de la vie humaine et non-humaine sur la Terre sont des valeurs en soi. Ces valeurs sont indépendantes de l'utilité du monde non-humain pour les fins de l’homme.

- La richesse et la diversité des formes de vie contribuent à la réalisation de ces valeurs et sont par conséquent aussi des valeurs en soi.

- Les humains n’ont aucun droit à réduire cette richesse et cette diversité, si ce n’est pour satisfaire des besoins vitaux.

-L'épanouissement de la vie et des cultures humaines est compatible avec une diminution substantielle de la population humaine. L’épanouissement de la vie non humaine requiert une telle diminution.

- L'intervention humaine dans le monde non-humain est actuellement excessive et la situation se dégrade rapidement.

- Il faut donc changer nos orientations politiques de façon drastique sur le plan des structures économiques, technologiques et idéologiques. Le résultat de l’opération sera profondément différent de l’état actuel.

- Le changement idéologique consiste principalement dans le fait de valoriser la qualité de la vie plutôt que de viser sans cesse un niveau de vie plus élevé. Il faudra qu’il y ait une prise de conscience profonde de la différence entre gros et grand.

- Ceux qui souscrivent aux points que l’on vient d’énoncer ont une obligation directe ou indirecte à travailler à ces changements nécessaires.

- La « deep ecology » accorde donc une priorité indéniable à la préservation de l’environnement, reléguant à un rang mineur, voire néfaste, les préoccupations de développement économique et social ».  

30Pour conclure sur ce quatrième type de positions, qu’elles partent de mouvements sociaux attachés à des solutions locales et autonomes, ou de philosophies qui assignent une valeur très forte à la nature, elles ne conduisent pas à limiter ou encadrer le développement, mais en condamnent le principe même, c'est-à-dire le principe d’une action guidée par le souhait de produire, de fournir et d’échanger toujours plus.

31Au terme de ce retour sur les courants de pensée qui s’affrontent sur les relations entre environnement et économie, sur le sens du développement durable, sur le type de solutions qu’appellent les problèmes écologiques, il ressort des types de positions à la fois très claires et très contrastées sur les priorités respectives à donner à l’environnement et au développement et sur le type d’articulation possible (ou impossible) entre les deux. Dans l’espace de pensée, de débats et d’action ainsi balisée, où se situent les bailleurs de fonds du développement et leurs agents? C’est ce que nous allons maintenant examiner pour ce qui concerne notre étude de cas.

Analyse du positionnement environnemental d’une organisation d’aide au développement – Le cas de l’AFD

Le discours de l’AFD : d’une « priorité forte au développement » vers une position « intégrée »

32L'Agence Française de Développement est l'héritière de la Caisse centrale de la France Libre créée par l'ordonnance de Charles de Gaulle du 2 décembre 1941 à Londres. Représentant aujourd’hui l’opérateur-pivot de la politique de coopération française, elle possède aujourd’hui plus d’une soixantaine de représentations à l’étranger et emploie environ 1600 personnes. Elle finance des activités de développement depuis 70 ans. Historiquement, elle s’est positionnée sur les thématiques du développement rural et urbain, construisant pour cela prioritairement des d’infrastructures. Pendant des années elle s’est ainsi très clairement donnée comme priorité unique celle du développement sans guère de considération pour l’environnement se situant de fait dans la catégorie « L’environnement surévalué » de notre typologie.

33Néanmoins, la proximité du terrain a conduit les équipes à prendre conscience de la finitude des ressources naturelles. Tous ont été confrontés à la dégradation des sols, à la raréfaction de la ressource en eau, etc. Et tous ont été confrontés à la pression des acteurs défenseurs de l’environnement sur le secteur du développement et ses projets. L’AFD se trouve donc concrètement aux prises avec la complexité des rapports dialectiques entre environnement et développement. La réflexion sur le concept de développement durable s’est progressivement imposée amenant la direction générale de l’AFD à affirmer en 2010 que le développement durable se trouvait à présent au cœur du mandat de l’institution : elle a pour vocation de participer à la fois à une meilleure croissance économique, à la lutte contre la pauvreté, et a la promotion des biens publics globaux (santé publique, biodiversité, climat). « Aujourd'hui le développement durable est devenu LE sujet fondamental de notre maison. Il s’agit d'un véritable retournement de paradigme » (Severino, 2010).

34La notion de développement durable apparait aujourd’hui explicitement comme un des cinq secteurs prioritaires dans lequel l’AFD doit s’investir (AFD, 2009). Son document public de planification stratégique cite quatre principales orientations, dont l’extension de son mandat à la protection des biens communs de l'humanité à côté du soutien à la croissance économique et à la lutte contre la pauvreté (AFD, 2007). Il souligne également un accroissement de ses interventions en faveur de la lutte contre les changements climatiques, de la protection de la biodiversité et un renfort de ses actions environnementales dans les Collectivités d’outre-mer. Cette stratégie suit donc une optique de conciliation des sphères économiques, environnementales et sociales. La formule de « croissance verte et solidaire » utilisée dans divers rapports institutionnels récents de l’AFD exprime ainsi le principe directeur qui consiste à intégrer les considérations sociales et environnementales dans l’action pour le développement et la croissance.

35Dans son discours institutionnel, dans ses orientations stratégiques, l’AFD se présente aujourd’hui clairement comme un acteur qui affirme une priorité au développement tout en s’engageant à intégrer l’environnement. En l’espace d’une dizaine d’années, l’agence a donc clairement glissé d’un positionnement de type « L’environnement surévalué » à une posture « L’environnement intégré », pour reprendre les termes de la typologie proposée plus haut.

Malgré l’unité de position officielle autour de « l’environnement intégré », des divergences de perspectives persistent chez les agents

36Il est important de souligner que la prégnance du discours sur « l’environnement intégré » ne se limite pas à l’expression de l’AFD à destination de l’extérieur. On retrouve les mêmes positions consensuelles comme repère constant, dans les textes et les échanges internes à l’organisation, à tous les niveaux de celle-ci.

37C’est seulement à travers une série d’entretiens individuels approfondis que l’on a pu découvrir l’existence de divergences internes et de points de vue nettement plus contrastés.

38Pour certains, nous sommes bien dans une période d’« environnement surévalué ». Ils donnent une priorité forte au développement. Un employé travaillant à l’AFD depuis plusieurs dizaines d’années nous explique ainsi que « certaines personnes au sein de l’AFD sont encore convaincues que le changement climatique est n’importe quoi. Pour beaucoup, si l’environnement doit être sacrifié sur l’autel du développement économique, il faudra le sacrifier. Selon eux, dit-il, l’humanité pourra toujours se débrouiller ».

  • 2  Tout employé de l’AFD peut effectuer une commande d’ouvrage en lien avec ses activités auprès du c (...)

39On retrouve aussi dans certains entretiens un langage proche de celui des environnementalistes-sceptiques reléguant l’environnement à une « non-priorité » ou à un « non-enjeu »: « Le seul constat que l’on puisse faire c’est que l’on est prêt à sacrifier des intérêts économiques forts pour quelque chose dont on ne sait pas très bien combien cela va nous coûter ou nous rapporter ». Ou bien « Il existe des possibilités techniques d’augmenter la production agricole sans dommages sur l’environnement. Mais tant que les gens sont dans l’urgence de la pauvreté, cela n’est pas envisageable ». Pour un autre enfin, l’environnement est un effet de mode qui va passer « Le discours sur l’environnement est assez récent. On est dans un univers où l’on fonctionne par modes successives ». Selon ces employés, l’enjeu environnemental n’existe pas réellement ou en tous les cas d’autres sont bien plus importants. Il est à ce propos intéressant de mentionner qu’au rayon « environnement » du centre de documentation de l’AFD, peu d’ouvrages étaient présents au moment de notre recherche (début 2010). Parmi la dizaine d’ouvrages présents, le volumineux livre de Lomborg, représentant majeur du courant environnement-sceptique, figurait en bonne place2.

40D’autres témoignages viennent renforcer le positionnement officiel de l’AFD  « L’environnement intégré ». « Il n’y a pas de contradiction entre développement et environnement », nous dit ainsi un cadre de l’Agence. De la même manière, pour un chargé de mission « Il n’y a pas d’incompatibilité par nature entre environnement et développement ». Un économiste souligne quant à lui que « la substituabilité totale du capital naturel est impossible ». Ces employés affirment une priorité au développement, le tout étant d’intégrer l’environnement dans la dynamique impulsée. Pour eux, l’intégration de l’environnement ne pose pas en soi de problème de principe particulier. Les problèmes qu’elle pose sont des problèmes concrets, opérationnels, et c’est l’effort pour prendre en charge et résoudre ces problèmes, dans le cadre de la poursuite de l’action de développement qui est au centre de leur attention.

41D’autres encore se rapprochent de la troisième position de notre typologie « L’environnement, une priorité ». Ils affirment clairement la divergence forte qui peut exister entre environnement et développement et attendent une prise en charge plus forte de la thématique environnementale : « La convergence entre développement et  environnement est loin d’être démontrée », disent-ils. « Il existe clairement des contradictions ». Et ce, plus encore lorsqu’il s’agit d’une banque de développement : « L’AFD est une banque. La notion de rentabilité propre à notre structure ne va pas toujours avec la recherche d’une qualité environnementale ». Ces employés appellent à plus d’environnement dans la dynamique actuelle. « Si on fait bien les choses, cela peut être compatible », nous dit ainsi un chargé de mission. Pour un autre, « aujourd’hui, le débat ne concerne pas la prise en compte ou non de l’environnement, celle-ci est acquise. Le débat serait plutôt autour du « comment ». Plus virulent, un cadre dirigeant estime lui qu’ : « on va dans le mur. Les approches actuelles de développement ne sont pas durables. Il faut revenir sur les fondements de ces approches et donner une attention plus forte aux enjeux environnementaux ».

42Aussi surprenant que cela puisse paraître (de la part de personnes travaillant dans une agence d’aide au développement) la position « L’environnement refondateur » de notre typologie est aussi représentée en interne quoique bien plus rare : « On ne peut pas avoir développement et durabilité à la fois. Ces deux notions sont antinomiques ». « D’expérience, je n’ai jamais vu de projet de croissance économique et sociale qui s’accompagne d’améliorations environnementales ». « On fait de la tambouille avec le concept de croissance verte. Cela ne peut exister ». Ou bien encore : « sur le long terme, nous serons amenés à diminuer cette qualité de vie, contraints et forcés, par manque de ressources naturelles ». Pour ces employés, le développement n’est pas compatible avec une préservation durable de l’environnement.

43On retrouve donc dans l’expression des employés de l’AFD, toute la gamme des positions contrastées sur les relations entre environnement et développement que nous avons recensées plus haut dans la littérature. Cette enquête nous conduit à souligner l’existence d’un décalage important entre le discours unanime de l’organisation et une partie des positions de ses agents. Au vu des tensions et des contradictions concrètes complexes entre environnement et développement rencontrées sur le terrain, on pourrait s’attendre à des débats approfondis et intenses. Or, il n’en est presque rien, ces différences de perspectives étant très peu explicitées et discutées au sein de l’Agence.

L’évolution des pratiques de l’AFD en matière d’environnement

  • 3  À noter que nous nous sommes concentrés sur les enjeux de « biodiversité », sachant que dans les u (...)

44Nous reviendrons dans la discussion finale sur les causes et les enjeux de cette situation, mais auparavant, il nous reste à compléter l’analyse des discours et positions exprimées par un examen des pratiques par lesquelles l’AFD travaille à intégrer environnement et développement3. Nous procéderons en trois étapes, en nous penchant d’abord sur les aspects organisationnels, puis sur la prise en compte de l’environnement dans l’ensemble des projets de développement et enfin sur les projets spécifiquement dédiés à l’environnement.

Un accroissement des effectifs dédiés à la thématique biodiversité

45Concernant plus spécifiquement la thématique de la Biodiversité, il est possible d’observer, depuis 2000 et plus fortement depuis 2007, un nombre croissant de personnes dont le poste est en lien avec ce sujet. Un document interne de l’AFD comptabilise ainsi en 2000 l’équivalent d’environ 5 personnes à temps plein. En 2007, ce chiffre monte à 11 personnes. 3 ans plus tard, en 2010, ce sont l’équivalent de près de 17 personnes à temps plein qui se consacrent à ce sujet. Un chiffre qui a donc plus que triplé en 10 ans.

  • 4  Notons à ce propos que cette évolution tient également à un processus de réforme qui a conduit l’A (...)

46Aux ressources humaines de l’AFD, on peut ajouter les Assistants techniques mis à disposition au sein de divers organismes pris en charge par l’Agence et dédiés à la Biodiversité. Leur nombre est passé de 1 en 2000 à 10 en 20104.

47Au-delà de ces éléments quantitatifs, d’autres points plus qualitatifs méritent d’être relevés.

48On constate notamment que différentes divisions au sein de l’agence s’approprient le sujet. La fonction « Environnement » a « colonisé » l’institution. On retrouve ainsi des représentants environnement au sein d’entités variées comme le montre le schéma organisationnel simplifié présenté sur la Figure 1.  

49La fonction environnement de l’AFD s’organise en 2010 autour trois équipes environnementales spécialisées :

  • Les deux cellules d’appui environnemental et social, chargée de l’appui à la gestion des risques environnementaux et sociaux des projets financés par le groupe. La CAES (Celle d’Appui Environnemental et Social) a été créée en 2007 pour l’AFD et l’UISE (Unité Environnement Social et Impacts) a été créée en 2010 à PROPARCO.

  • La part « Environnement » de la division Equipement et Environnement.

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Figure 1. Organigramme « environnemental » simplifié de l’AFD en 2010

Figure 1. Organigramme « environnemental » simplifié de l’AFD en 2010

Source : auteurs

  • 5  Le Fond Français pour l’Environnement Mondial (FFEM) est un fond créé par la France en 1994, à la (...)

51Notons ici que le Secrétariat du Fond Français pour l’Environnement Mondial (FFEM)5 est rattaché pour des raisons administratives pratiques à l’AFD, mais son fonctionnement reste indépendant. Le FFEM possède son propre budget, un comité de pilotage, des structures de gestion, des procédures et des outils propres. Du fait de l’indépendance du FFEM, nous n’analysons pas ici en détail son activité. Ses effectifs ne sont notamment pas pris en compte dans les calculs effectués. Son rôle vis-à-vis de l’AFD est néanmoins important notamment en termes d’influence. Un ancien directeur de l’AFD soulignait à ce titre que le FFEM constituait le « voltigeur » de l’AFD, certains projets innovants développés par le FFEM ayant été inspirateurs pour l’AFD.

52La fonction « environnementale » de l’AFD est également portée par d’autres entités où la fonction environnementale s’inscrit de manière plus interstitielle. L’ensemble des entités techniques opérationnelles est concerné par la gestion des impacts environnementaux et sociaux des projets. Une grande majorité d’entre elles possèdent depuis quelques mois un « référent environnement ». Certaines représentations de l’AFD à l’étranger et certaines entités géographiques du siège sont plus orientées que d’autres vers les thématiques environnementales. On peut notamment citer l’exemple de celles qui sont installées dans les pays émergents et dont le principal mandat d’intervention est la préservation des biens publics mondiaux. La gestion de l’environnement est par ailleurs présente dans les stratégies d’intervention de plusieurs pays africains comme le Mozambique, le Kenya ou les pays d’Afrique Centrale. La représentation de l’AFD au Kenya fait par exemple état d’un poste consacré à l’environnement depuis 2009. D’autres représentations détiennent des postes hybrides avec des employés qui sont responsables de plusieurs thématiques dont officiellement celle d’environnement. Enfin, des postes relativement récents, dédiés aux questions environnementales ont été créés dans plusieurs entités du Bloc « Stratégie ». Un chargé de mission est ainsi responsable de la thématique de la Biodiversité au sein de l’entité responsable de l’évaluation de projets. L’équipe de recherche a quant à elle créé fin 2009 un poste sur la gestion durable des ressources naturelles. Au centre de formation, un chargé de mission est également responsable de la thématique « Développement durable ».

53Toujours sur un registre organisationnel, nous pouvons souligner les engagements successifs de la direction générale en place en 2010 sur ces thématiques d’environnement. Nombreux sont les travaux soulignant à ce propos le rôle « environnemental » des dirigeants d’entreprise (Leménager, 2010; Dreschler, 2002; Reynaud, 1997; Boiral et Jolly, 1992). Les décideurs internes plus généralement ont une influence forte sur la capacité des organisations à prendre en compte l’environnement au sein de leur activité.

54Par ailleurs, il semblerait que les employés de l’AFD aspirent à renforcer leurs compétences « environnementales ». Comme le souligne l’un d’eux : « Il existe une demande de la part des employés de l’AFD pour une formation au sujet de l’environnement dans le but de revoir leurs pratiques et éventuellement de les modifier en faveur de l’environnement ». On peut aussi noter que des employés s’étant à un moment donné consacrés à la thématique environnement sont devenus aujourd’hui des cadres dirigeants de l’Agence.  

55L’AFD assiste donc à une réelle montée organisationnelle de la thématique depuis quelques années en accord avec l’évolution de son discours.

56Intéressons-nous à présent aux interventions de l’AFD en matière de préservation de l’environnement. Elles s’articulent aujourd’hui principalement autour de deux axes que nous examinerons successivement : la maîtrise des risques environnementaux et sociaux (E&S) dans l’ensemble des projets financés par l’AFD et les financements dédiés à la biodiversité.

La maîtrise des impacts environnementaux et sociaux : un principe acquis

57Quelles que soient leurs finalités, la très grande majorité des opérations de développement est susceptible de porter atteinte à l’environnement et aux conditions de vie des populations locales.En conformité avec sa politique de responsabilité sociale et environnementale (RSE), l’AFD s’est engagée, depuis 2004, mais plus encore depuis 2007, dans une démarche de maîtrise des risques environnementaux et sociaux (E&S) inhérents aux projets de développement qu’elle finance.

  • 6  Depuis 2004, une démarche de maitrise des risques était en place. C’est en 2007 qu’elle s’est néan (...)

58Cette démarche repose sur la classification des projets de développement selon le niveau de risques E&S qu’ils encourent puis sur une maîtrise de ces risques au cours de l’instruction et de la mise en œuvre du projet (par le biais d’études d’impacts, de procédures participatives, de plans de suivi et de gestion des impacts). Ce travail est supervisé par la Cellule d’Appui Environnementale et Sociale (CAES) de l’AFD, créée principalement à cet effet en 20076 (2010 pour la cellule de PROPARCO). Cette équipe émet un avis consultatif au cours du cycle d’instruction des projets, en collaboration avec les chefs de projet des divisions opérationnelles.

  • 7  L’AFD a confié cette étude à la Junior Consulting de Sciences-Po (Paris). Elle n’a pas fait l’obje (...)

59Une étude menée en 20107 a réalisé un bilan rétrospectif sur l’analyse du risque E&S des projets dont le financement a été accepté par l’AFD en 2007, 2008  et 2009. Elle montre qu’en 2007, 84 % du nombre de projets potentiellement soumis à classement ont été effectivement classés. 16 % n’ont donc pas été intégrés à la démarche de maîtrise de risques E&S, représentant 12 % des montants de financement acceptés. En 2009, ce ne sont plus que 9 % du nombre de projets soumis à la démarche qui n’ont pas été classés, représentant seulement 2 % du montant des projets. L’objectif des 100 % visé par la CAES et attendu par le Comité Exécutif de l’AFD est donc presque atteint.

60Par ailleurs, entre 2007 et 2009, la CAES a émis quatre avis négatifs sur environ 1000 projets passés en revue. Aucun de ces quatre projets n’a été financé.

61L’ensemble de ces chiffres indique que l’étape de classification du risque des projets E&S est un acquis de l’AFD.

62Les entretiens menés auprès de la CAES et des divisions opérationnelles de l’AFD semblent montrer que la démarche de maîtrise des risques E&S, institutionnalisée depuis trois ans seulement, est aujourd’hui bien appropriée, ce qui n’a apparemment pas toujours été le cas : Un cadre de l’Agence souligne ainsi qu’« il a fallu convaincre les troupes, mais aujourd’hui le discours est approprié ». « Les aspects environnementaux, dit-il, ne sont pas considérés comme une contrainte, mais comme une valeur ajoutée. Ils prennent de plus en plus d’importance et sont intégrés à la prise de décision ex ante pour le financement des projets. Ils font partie des conditions suspensives des projets ». Un représentant de la CAES nous confie quant à lui : « Au début, nous étions perçus comme des emmerdeurs. Aujourd’hui, nous travaillons de mieux en mieux avec les chefs de projets qui voient l’intérêt de réfléchir sur le long terme ». « La démarche RSE s’est structurée en interne. Les consciences ont évolué» confirme un de ses collègues. Enfin, un chef de projet estime qu’il est : « bien que la CAES existe. Il faut une prise en compte active de ces aspects de notre activité ».

Un accroissement des activités dédiées à l’environnement

63Un autre type d’intervention menée en faveur de l’environnement concerne les projets ayant officiellement pour objectif de préserver la biodiversité. Une cartographie des projets financés par l’AFD (Corbier-Barthaux et al, 2010) a permis la mise en place d’une base de données rassemblant sur la période 1996 – 2008  l’ensemble des projets dédiés à la biodiversité ou ayant permis une contribution majeure à la biodiversité. Rappelons qu’il s’appuie sur une conception de la biodiversité très large, qui inclut l’essentiel des dossiers environnementaux, notamment l’appui à des aires protégées, au secteur de la forêt, à la pêche et à l’aquaculture, la protection des bassins versants, l’environnement naturel urbain et l’assainissement des eaux rejetées en milieu naturel. Ce calcul inclut les dépenses de gestion des connaissances relatives à la biodiversité. Il ne comprend pas les projets dédiés à l’agriculture. Cette base de données a été complétée en 2009.

64De manière générale, la cartographie indique une montée en puissance des thématiques environnementales depuis 2006. D’après l’exercice mené, l’activité annuelle dans le secteur de la biodiversité a été multipliée par 10 entre 2000 et 2009, passant d’une dizaine de millions d’Euros en début de période à près de 100 millions d’Euros en fin de période. De 2000 à 2009, le montant de l’activité de l’AFD dans le secteur de la biodiversité s’est élevé en tout à près de 420 millions d’Euros.

65Cette tendance semble confirmée par les entretiens réalisés auprès des chefs de projets et des cadres dirigeants concernés. Un de ces derniers estime ainsi que « l’AFD est montée d’un cran en matière d’opérations sur la biodiversité ». Pour un chef de projet interrogé, « l’AFD se situe dans les suiveurs, mais est plutôt en avance par rapport à un certain nombre de bailleurs de fonds ». Un dernier souligne enfin qu’« une proposition de projet « biodiversité » n’est plus accueillie au conseil avec des rires, mais est étudiée avec sérieux au même titre que n’importe quel projet ».

Un premier bilan : intégrer l’environnement au mieux dans la continuité du développement

66Cet examen des positions officielles de l’AFD, puis des opinions des agents, suivi d’une analyse des pratiques en matière de biodiversité, nous apporte de nombreux éléments pour répondre aux questions qui ont motivé notre travail : comment les bailleurs de fonds du développement se positionnent-ils vis-à-vis de la tension entre environnement et développement? Comment la gèrent-ils concrètement dans leurs activités? Une transformation est-elle en cours de ces deux points de vue, et si oui, quelles en sont l’ampleur et la nature?

Les projets centrés sur l’environnement : une part faible du portefeuille de l’activité

  • 8  La France a notamment annoncé à Nagoya un doublement de ses financements pour la biodiversité dans (...)
  • 9  Deux employés d’OAD font partie de ces groupes.

67Pour présenter le bilan de nos constats, repartons de la pratique, à commencer par les projets dédiés à l’environnement. Les activités dites « Biodiversité » au sein de l’AFD, ont été multipliées par 10 entre 2000 et 2009. Cependant, elles ne représentent encore, en 2009, que 1,6 % des engagements annuels de l’Agence. Le chiffre en tant que tel apparaît assez faible et ce d’autant plus qu’un périmètre assez large des activités dites « Biodiversité » a été retenu pour ce premier exercice (incluant des activités d’assainissement, de gestion des bassins versants, etc.). Comme le souligne un chef de projet, « on constate une évolution claire de notre organisation en terme de prise en compte de l’environnement, mais cela reste marginal. On reste des bétonneurs ». Par ailleurs, suite aux engagements pris à Nagoya8 sur la biodiversité, des groupes de travail se sont mis en place en France et en Europe pour parvenir à normaliser les méthodologies de comptabilité « Biodiversité »9. Les premières réunions ont montré qu’il était loin d’être facile de quantifier précisément de manière rigoureuse et légitime ces engagements. Enfin, un débat est certes initié sur les moyens mis en œuvre, mais celui sur les résultats obtenus est encore très marginal, stimulé en interne par une personne depuis 2 ans.

68En ordre de grandeur, les engagements en faveur de la biodiversité ont donc certainement crû rapidement, mais ils ne représentent qu’une part minime de l’activité de l’agence et leurs impacts réels sont encore peu avérés.

Les impacts environnementaux et sociaux des activités financées par l’AFD : un effort d’atténuation

69L’essentiel de l’activité de l’AFD est donc représenté par des projets « classiques » de développement, visant à l’équipement, à l’intensification de la production, à la croissance économique, et occasionnant, le plus souvent, des impacts négatifs sur l’environnement. L’enjeu environnemental lié aux activités de l’Agence réside par conséquent essentiellement aujourd’hui dans le travail mis en œuvre pour limiter autant que possible l’ampleur de ces impacts.

70Nous avons vu que les procédures d’examen des projets, requises pour cette « maîtrise des risques environnementaux et sociaux (E&S) » était maintenant un acquis : l’ensemble des activités financées par l’AFD est à présent passé en revue et classé selon le risque E&S qu’elles présentent. Mais jusqu’à quel point cet examen permet-il de limiter les impacts?

71La limitation des impacts peut résulter de l’abandon des projets trop destructeurs pour l’environnement. Le fait que sur 1000 projets analysés dans le cadre de la procédure, quatre aient été jugés comme posant des risques excessifs et au final n’aient pas été financés à ce titre montre que cet effet existe. Ce chiffre très faible en première analyse ne rend pas complètement compte de l’effet dissuasif de la procédure à l’encontre des projets qui ont un impact très négatif. En effet, les chefs de projets on intérêt à ne pas se lancer dans des opérations qui présentent un fort risque d’échouer dans la procédure et donc, à écarter en amont les projets aux impacts environnementaux très forts (Haddad, 2011). Mais au total, il aparaît que le financement de projets aux impacts environnementaux importants reste au cœur de l’activité de l’AFD (en 2009, 29 % des projets, pour 50 % des montants, sont classés dans la catégorie des plus hauts risques environnementaux et sociaux sur la période 2007-2009, d’après l’étude déjà citée).

72L’enjeu central tient donc à la façon dont les impacts sont « maîtrisés » dans ces projets. À ce propos, l’AFD semble opter plus facilement pour l’amélioration E&S de la qualité des projets plutôt que de les refuser sur la base de ces critères. Un chef de projet nous explique ainsi : « Il vaut mieux accompagner et améliorer les pratiques d’une entreprise qui présente un projet dont les impacts sur l’environnement apparaissent négatifs plutôt que de lui refuser son projet. Elle se le fera financer par d’autres qui seront moins attentifs que nous à ces aspects ». Une éthique qui suppose une confiance quant à la mise en œuvre effective des études d’impacts et de plans de gestion.

73Une fois classé dans une catégorie à risques E&S, un projet est soumis à des diligences E&S spécifiques, ces dernières ayant pour objet d’éviter, d’atténuer, de maîtriser les risques potentiels identifiés. Les maîtres d’ouvrage doivent par exemple réaliser des études d’impacts aux normes internationales puis définir et mettre en place un plan de gestion environnemental et social censé prendre effectivement en compte les impacts identifiés. Outre le fait de contribuer à la classification initiale du risque des projets, la CAES a également pour mission de veiller au déroulement de ces étapes et à la qualité des rendus obtenus. On ne peut en effet parler de maîtrise des impacts E&S qu’une fois des plans de gestion E&S de qualité effectivement mis en œuvre. Comme le souligne un cadre au fait de ces questions, « c’est un travail de longue haleine ».

74Or il s’avère que cela est loin d’être aisé. La qualité des documents produits (études d’impacts et plans de gestion E&S) et leur application sont difficiles, rarement abouties (Leroy, 2006) bien que déterminantes pour la prise en charge des risques par les maîtres d’ouvrage. De même, le suivi lors de la mise en œuvre notamment pour le respect des conditionnalités prévues par l’étude d’impact ou des mesures d’atténuation ou de compensation mises en œuvre s’avère difficile dans la pratique. Certes, l’AFD dispose de certains leviers d’action à ce propos : la non-application d’un plan de gestion fait partie des conditions suspensives des projets, néanmoins, nos entretiens indiquent qu’« aucun projet n’a encore été annulé pour une telle raison ». « On est donc dans la négociation totale », souligne à ce propos un chef de projet. Négociation qui semble peu favorable à l’environnement si l’on en croit les dires que nous avons recueillis de la part de chefs de projets expérimentés.

Une montée en puissance encore limitée des moyens organisationnels

75Pour terminer cet examen, d’un point de vue organisationnel on constate bien une croissance des effectifs consacrés aux thématiques environnementales. Le chiffre de 17 équivalent à temps plein en 2010 reste néanmoins modeste au regard des quelque 1600 employés de l’AFD. Il est bien vécu comme tel par les agents concernés, confrontés à la complexité du traitement des problèmes environnementaux et des changements requis. « Il faut convaincre que nous avons besoin de plus de moyens humains », nous disait ainsi un de ces 17 employés. Par ailleurs, sur ces 17 personnes, un tiers seulement peut se valoir d’une formation à proprement parler « environnementale ». Les compétences professionnelles pointues sont encore rares à ce propos – que ce soit dans les entités spécialisées ou dans le reste de l’organisation.

Les difficultés du virage environnemental

76Les entretiens que nous avons conduits ont aussi permis de cerner de nombreux obstacles, aussi bien externes qu’internes, à la prise en compte de l’environnement ou aux éventuelles réorientations en faveur d’une conception plus écologique du développement 

Obstacles externes : le bailleur de fonds n’est qu’un intervenant dans les filières du développement

  • 10  Rappelons à ce propos que l’AFD ne réalise pas elle-même les projets. Son activité consiste à prop (...)

77Lorsque l’on interroge les équipes sur ce qui limite la prise en compte des impacts environnementaux dans les projets, la résistance de la part des maîtrises d’ouvrage est souvent citée. Un chef de projet chargé du secteur des infrastructures souligne par exemple les rapports parfois tendus avec certaines maîtrises d’ouvrage. « La responsabilité sociale et environnementale (RSE) est souvent vécue comme une contrainte par nos géographies d’intervention » (c'est-à-dire par les pays et les opérateurs étrangers avec lesquels l’AFD travaille). Selon un autre, « dans nos clients, tout le monde n’est pas convaincu ». Ou bien encore, « Le discours est effectivement approprié en interne et les aspects RSE prennent de plus en plus d’importance. Mais on a encore beaucoup de mal avec les maîtres d’ouvrage10 qui portent peu d’intérêt aux questions environnementales. » Un autre chef de projet va dans le même sens : « on a parfois du mal à faire comprendre aux maîtres d’ouvrages la différence entre étude d’impacts et plan de gestion. Or une étude d’impacts sans plan de gestion n’a pas de sens ».

78Selon nos entretiens, le faible développement des projets centrés sur l’environnement tiendrait également, d’une part au fait que l’agence n’entame pas activement un dialogue sur ce sujet auprès de ses partenaires, et d’autre part, au fait que les partenaires de l’AFD ne seraient pas demandeurs : « On essaye parfois d’encourager » explique ainsi un chef de projet. « On n’a pas d’emprunteurs sur la biodiversité » ou encore « On n’a pas de propositions sur l’environnement ou sinon elles ne concernent pas nos géographies prioritaires ». Pour d’autres, le type de projet à mettre en œuvre pour parvenir à des résultats notables pose débat : « La biodiversité, on ne sait pas vraiment comment l’aborder ». Cette situation met bien en avant le fait qu’une attention encore minime est portée sur ce sujet que cela soit de la part des bailleurs de fonds ou des partenaires dans les pays en développement.

Obstacles internes : les modes de management et les outils disponibles défavorisent nombre de projets innovants sur le plan environnemental

79Mais les obstacles rencontrés sont aussi internes.

80Concernant la maîtrise des risques E&S des projets, les restrictions de moyens humains se font durement sentir. Au sein de la CAES, environ cinq personnes ont à charge le passage en revue d’à peu près 300 nouveaux projets par an. Sans compter le suivi des projets approuvés dont la mise en œuvre est en cours. Si l’on mesure la complexité et les enjeux de tels projets, on peut se demander dans quelle mesure la CAES a le temps et les moyens d’infléchir les effets des projets sur le terrain.

81Quant aux projets dédiés à l’environnement, des aspects importants de la structure financière ou des outils gestionnaires de l’AFD rendent plus difficiles ces projets. Plusieurs éléments ont été récurrents à ce propos dans les entretiens :

  1. Des outils financiers disponibles qui seraient peu adaptés : certains estiment que le prêt ne favorise pas ces activités « biodiversité », dans un contexte où le montant de subvention confiée par l’État à l’AFD diminue. « On prête de plus en plus, et de plus en plus cher. On dispose de moins en moins de subventions. Or, en environnement, il est difficile de faire des prêts ». Dans cette même lignée, un chef de projet souligne « Pour avoir un impact significatif sur l’environnement, il faudrait concentrer nos subventions sur l’accompagnement des politiques publiques. On prendrait ainsi à nos frais la nécessaire réflexion à mener par les gouvernements de nos pays d’intervention ». Pour un autre, « le nombre de projets potentiels restera faible tant que l’on restera avec ces mêmes outils ».

  2. Une durée de projets trop courte : un projet reçoit en général un financement pour une durée de 3 ans, période de temps beaucoup trop courte pour un projet d’environnement qui nécessite en général une longue période de concertation avec les parties prenantes avant toute action concrète.

  3. Une relative faiblesse des montants alloués et des coûts de gestion élevés : les projets d’environnement sont souvent caractérisés par des petits montants au regard de coûts de transaction élevés. Or le niveau relatif des coûts de gestion par rapport aux montants totaux est un critère d’évaluation des chefs de projets. Il y là un facteur de dissuasion important à l’encontre de nombre de projets environnementaux, notamment innovants. Un chef de projet souligne à ce propos « Le FFEM est plus flexible que l’AFD vis-à-vis des bénéficiaires. Leurs structures et procédures sont plus simples et ils n’ont pas de pression en termes de chiffre d’affaires ».

  4. Le rythme de décaissement comme indicateur d’efficacité : la qualité d’un projet d’environnement est très fortement liée à la qualité des processus et au respect d’un certain nombre d’étapes souvent longues (toujours liées aux nombreuses phases de concertation et négociations nécessaires avec les acteurs locaux). Ces projets sont donc en général caractérisés par un rythme de décaissement plutôt lent. Or, l’AFD a fait du rythme de décaissement un indicateur fort d’efficacité des projets, handicapant les projets d’environnement qui sont considérés comme inefficaces sur la base de cet indicateur de gestion.

82Les chefs de projets responsables des projets dédiés à l’environnement sont donc dans une situation particulièrement compliquée ou la qualité du projet repose sur des bases aujourd’hui en partie contradictoires avec les contraintes financières de l’AFD et avec les critères sur lesquels l’organisation évalue la performance de ses employés (faibles couts de transaction, volumes financiers engagés, croissance des prêts et diminution des subventions à allouer, etc.). Si l’on considère qu’un employé règle logiquement ses choix de manière à optimiser les critères sur lesquels il se sent jugé (Riveline, 2005), l’incitation à travailler sur les projets environnementaux innovants paraît donc encore faible au sein de l’AFD.

Conclusion

83Au final, quelle appréciation porter sur les pratiques et discours d’une organisation comme l’AFD en matière d’environnement. Assistons-nous, pour reprendre les termes d’un cadre dirigeant, à un « changement de paradigme », ou faut-il considérer, selon la formule d’un chef de projet, que la prise en charge de l’environnement « n’est pas encore à la hauteur du discours de la maison »?

84Nous pensons tout d’abord avoir montré ici l’intérêt de se doter d’une grille de lecture qui permette de qualifier clairement la nature et le niveau des ambitions poursuivies dans les efforts pour articuler environnement et développement. « Environnement surévalué », « Environnement intégré », « Environnement, une priorité » et « Environnement refondateur », les quatre positions-types que nous avons proposées reflètent bien les différentes perspectives défendues dans les débats académiques sur l’environnement. Nous avons vu qu’elles permettent aussi d’identifier et d’expliciter des différences d’opinion ou d’analyse très fortes qui peuvent coexister au sein d’une organisation d’aide au développement. Elles sont enfin particulièrement utiles pour poser des repères par rapport auxquels on peut analyser en détail des pratiques effectives.

85Nous pensons aussi avoir montré que la manière dont une organisation d’aide au développement se situe concrètement dans la dialectique environnement/développement s’éclaire via l’étude précise de son portefeuille de produits (ici, des projets financés par dons ou par prêts), sur ses procédures de traitement de la dimension environnementale dans la conception et la réalisation de ces produits, et sur la manière dont la problématique environnementale est traduite en termes organisationnels.  

86Ainsi, que cela soit dans les principes qu’elle suit, ou dans leurs mises en œuvre, des efforts notables sont accomplis au sein de l’AFD pour que l’environnement soit pris en compte dans la conception et la réalisation des projets qu’elle finance. L’essentiel de ces efforts vise à limiter les risques E&S des projets financés dans la mesure du possible par rapport aux pratiques antérieures. Il s’agit bien d’intégrer l’environnement dans une action dont le développement économique et la croissance restent clairement la priorité. En revanche, ils ne visent pas et ne se traduisent pas aujourd’hui par un rééquilibrage d’ensemble qui verrait l’action environnementale dotée d’une priorité comparable à celle donnée aux actions classiques de développement.

87Ce constat sur les actions ne contredit pas vraiment les orientations affichées par l’institution, mais confirme l’utilité d’en préciser simplement le sens. Lorsque les documents de l’AFD placent « le développement durable comme LE sujet fondamental de l’organisation », lorsqu’ils affirment la vocation de l’Agence à participer à la fois à la croissance économique, à la lutte contre la pauvreté et à la promotion des biens publics environnementaux globaux ou lorsqu’ils utilisent la formule « croissance verte et solidaire », il s’agit bien pour eux d’affirmer la nécessité d’intégrer à un développement qui se poursuit, une prise en compte active des questions environnementales et sociales. Il ne s’agit pas de réorienter le développement.

88Est-ce suffisant, ou bien est-ce trop peu? La réponse dépend évidemment de la perspective générale que l’on adopte sur les questions environnementales. Mais pour ceux qui tiennent à l’intégration de l’environnement (une intégration qu’il faut alors poursuivre), comme pour ceux qui voudraient qu’une priorité plus grande lui soit donnée (un virage qu’il faut engager), il convient sûrement de poursuivre les efforts importants déjà consentis. Notre travail dégage quelques questions et perspectives de recherche qui nous semblent importantes pour aller dans ce sens.

89D’abord, il importe de mieux connaître et comprendre les portefeuilles de projets soutenus par l’aide publique au développement et la manière dont les contenus environnementaux et de développement s’y articulent. Tant que les projets « classiques », à fort impact négatif sur l’environnement prédominent, la caractérisation simple donnée par les procédures de sauvegarde et que nous avons utilisée ici entre projets d’un côté (le développement) et environnement de l’autre (les risques E&S) fonctionne à peu près, mais avec la multiplication de projets aux objectifs multiples et ambigus (Energie-Changement climatique, aménagement du territoire, etc.), il faudra des analyses bien plus précises.

90Ensuite, il ressort que la dimension organisationnelle de la conception, de l’arbitrage et de la mise en œuvre est très importante, alors qu’elle tend à passer inaperçue par rapport aux discours claironnés sur les changements de cap et de paradigme. En externe, l’action publique d’aide au développement est un processus sectoriel et inter-organisationnel. Tout changement significatif dans la mise en œuvre des précautions environnementales ou dans le contenu des projets passe par le jeu stratégique complexe des acteurs des secteurs du développement (acteurs du secteur agricole, du secteur forestier, du secteur transport, etc.). D’où l’importance de mieux étudier les modes d’interaction et les sources d’interdépendance entre les organismes d’aide au développement et les autres acteurs des secteurs où ils interviennent. En interne, les règles de gestion financières et les outils managériaux, pour insignifiants qu’ils puissent paraître (Berry, 1983) jouent un rôle essentiel dans la limitation – ou au contraire la capacitation – de l’action en faveur de l’environnement au sein de l’action de développement. Il y a là aussi tout un champ de recherche à développer.

91Enfin, notre travail montre une conséquence essentielle de la domination actuelle du modèle « l’environnement intégré » dans l’action publique de développement, et plus généralement, dans tout le discours public sur l’environnement. Elle tend à faire paraître dépassées les différences de position sur la relation environnement/développement. En fait, elle ne fait que les refouler, comme nous l’avons découvert en écoutant les agents de l’AFD lors d’entretiens approfondis. Or, l’expression et la discussion de ces différences de point de vue et d’analyse au sein des organisations de développement seraient très utiles à la fois pour évaluer et conduire des efforts actuels d’intégration de l’environnement qui posent encore des difficultés importantes. Elles seraient bien sûr indispensables pour envisager une éventuelle poursuite de l’évolution de l’aide publique au développement vers des conceptions des pratiques plus ambitieuses d’un point de vue écologique. À nos yeux, la tendance que nous avons constatée au refoulement de ces divergences et débats – ou à tout le moins, à leur forte atténuation – pose problème. La question est maintenant de savoir comment rouvrir aux différents niveaux d’organisation de l’action publique de développement un débat contradictoire constructif, mais qui ne s’enferme pas dans une vision trop étroite, ou trop ambiguë, de l’articulation entre développement et environnement. Nous espérons que le présent texte pourra y contribuer.

Remerciements

92Les auteurs tiennent à remercier l’AFD pour avoir facilité la réalisation de cette étude et en particulier les divers agents de l’AFD rencontrés au cours de cette étude ainsi que Raphaël Billé (IDDRI) pour sa relecture attentive.

Note Biographique

93Dr Tiphaine Leménager, AFD, Division Recherche Economique et Sociale. Tiphaine Leménager est docteur en Gestion de l’environnement et ingénieur agronome. Aujourd’hui responsable du programme de recherche « Biodiversité » à l’Agence Française de Développement, elle encadre et mène des travaux visant à une meilleure intégration de l’environnement dans les modèles de développement.

94Aurélie Ahmim-Richard. Aurélie Ahmim-Richard est ingénieur agronome, spécialisée en Économie de l’Environnement. Elle vient de passer 2 ans au Gabon au sein de l’Agence Française de Développement, où elle était responsable des questions de gestion durable des forêts.

95Dr Laurent Mermet, AgroParisTech. Laurent Mermet est professeur de gestion environnementale à AgroParisTech. Sa recherche et ses enseignements portent sur la gestion stratégique dans le domaine de l’environnement et en particulier l'analyse des stratégies pour l'environnement, la négociation et la participation, les enjeux théoriques et méthodologiques des prospectives environnementales.

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Notes

1  http://www.wwf.fr/s-informer/nos-missions/modes-de-vie-durables.

2  Tout employé de l’AFD peut effectuer une commande d’ouvrage en lien avec ses activités auprès du centre de documentation.

3  À noter que nous nous sommes concentrés sur les enjeux de « biodiversité », sachant que dans les usages actuels de l’AFD cet intitulé regroupe à peu près tous les dossiers environnementaux, à l’exception des enjeux climatiques et des aspects de cadre de vie liés aux aménagements urbains.

4  Notons à ce propos que cette évolution tient également à un processus de réforme qui a conduit l’AFD a reprendre certaines missions portées auparavant par le ministère des affaires étrangères français.

5  Le Fond Français pour l’Environnement Mondial (FFEM) est un fond créé par la France en 1994, à la suite du Sommet de Rio, pour inscrire son engagement en faveur de la protection de l’environnement mondial dans les pays en développement. Le FFEM intervient sous forme de subventions et a pour missions de : (i) favoriser la préservation de l’environnement mondial dans les pays en développement (ii) promouvoir les innovations environnementales (iii) mobiliser des partenariats multi-acteurs en faveur de l’environnement.  

6  Depuis 2004, une démarche de maitrise des risques était en place. C’est en 2007 qu’elle s’est néanmoins renforcée via la création de la CAES et la finalisation de textes fondateurs.

7  L’AFD a confié cette étude à la Junior Consulting de Sciences-Po (Paris). Elle n’a pas fait l’objet d’une publication : Rapport final AFD. Bilan d’activité 2007-2008 de la démarche de maîtrise des risques environnementaux et sociaux du Groupe AFD par la CAES. Juin 2010.

8  La France a notamment annoncé à Nagoya un doublement de ses financements pour la biodiversité dans le cadre de l’aide publique au développement d’ici 2012; soit une enveloppe de plus de 200 millions d’euros au total.

9  Deux employés d’OAD font partie de ces groupes.

10  Rappelons à ce propos que l’AFD ne réalise pas elle-même les projets. Son activité consiste à proposer des financements à des conditions attractives par rapport à celles du marché, et ce pour encourager des activités de développement. Ce sont ses partenaires, ses clients qui dirigent et décident de la mise en œuvre des activités. Ce sont eux qui, in fine, sont responsables de gérer les impacts environnementaux et sociaux des projets qu’ils réalisent.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Diversité des positions en matière de soutenabilité au sein des sciences économiques
Crédits Source : Bertrand, 2004
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/12145/img-1.png
Fichier image/png, 36k
Titre Tableau 2. Quatre perceptions de la soutenabilité environnementale
Légende Légende : 1 : besoins matériels humains indispensables. Génération présente; 2 : besoins matériels humains indispensables. Générations futures; 3 : besoins matériels et immatériels; aspirations. Génération présente; 4 : besoins matériels et immatériels; aspirations. Générations futures; 5 : besoins « non humains ». Génération présente; 6 : besoins « non humains ». Générations futures.
Crédits Source : selon Dobson, 1996 (d’après Theys, 1997).
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/12145/img-2.png
Fichier image/png, 39k
Titre Tableau 3. Typologie des approches du développement durable
Légende Légende:
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/12145/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 152k
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/12145/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 16k
Titre Tableau 4. Proposition d’une typologie des conceptions de la dialectique environnement – développement
Crédits Source : auteurs.
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/12145/img-5.png
Fichier image/png, 31k
Titre Figure 1. Organigramme « environnemental » simplifié de l’AFD en 2010
Crédits Source : auteurs
URL http://journals.openedition.org/vertigo/docannexe/image/12145/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 212k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Tiphaine Lemenager, Aurélie Ahmin-Richard et Laurent Mermet, « Les organisations publiques d’aide au développement et la dialectique environnement-développement », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Volume 12 Numéro 1 | mai 2012, mis en ligne le 15 juin 2012, consulté le 24 janvier 2018. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/12145 ; DOI : 10.4000/vertigo.12145

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Auteurs

Tiphaine Lemenager

AFD - Division Recherche économique et sociale, Responsable du programme de recherche Biodiversité, 5 rue Roland Barthes, 75598 Paris cedex 12 – France, Courriel : lemenagert@afd.fr

Aurélie Ahmin-Richard

Chargé de mission AFD – Agence AFD du Gabon, L’Erablière, RD 113, 78 630 Morainvilliers, Courriel : aurelie.ahmimr@gmail.com

Laurent Mermet

AgroParisTech, Professeur de Gestion de l’Environnement, 19 avenue du Maine, 75015 Paris, Courriel : laurent.mermet@engref.agroparistech.fr

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