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L’élaboration de la norme législative et la prise en compte du savoir scientifique

L’exemple de l’adoption de la loi du 9 février 2015 relative à la sobriété en matière d’exposition aux ondes électromagnétiques : une tragédie législative en deux actes
Marie-Béatrice Lahorgue

Résumé

 «La controverse autour du principe de précaution « versus principe d’innovation » est au cœur de différents débats législatifs (OGM, ondes électromagnétiques, nanomatériaux, risques chimiques, perturbateurs endocriniens…). Cet article propose des clés de lecture de la prise en compte du savoir scientifique dans l’élaboration de la norme législative à travers l’illustration du débat parlementaire relatif à la loi dite ondes du 9 février 2015 dont l’adoption fut quelque peu tumultueuse. Ce parcours législatif témoigne de deux occasions manquées pour le législateur : avoir fait preuve, d’une part, d’innovation dans la fabrique de la loi en appliquant le principe de précaution à un secteur marqué par la prégnance de l’incertitude scientifique et, d’autre part, d’audace en appliquant dans le même temps le principe ALARA (traditionnellement réservés aux rayonnements ionisants) aux ondes électromagnétiques (rayonnements non-ionisants).

The controversy surrounding the precautionary principle “Versus the principle of Innovation” is at the center of different legislative debates (GMO, electromagnetic waves, nano materials, chemical risks, endocrine disruptors...). This article proposes reading tools on the basis of scientific knowledge to understand the elaboration of legislative norms illustrated by the parliamentary debate on electromagnetic waves on February 9, 2015, whose adoption was somewhat tumultuous. This legislative process reflects two missed opportunities for the legislator : to prove, firstly, the innovation in the construction of the law by applying the precautionary principle to a sector marked by the predominance of scientific uncertainty and, secondly, the boldness by applying at the same time the ALARA principle (traditionally reserved for ionizing radiation) to electromagnetic waves (non-ionizing radiation).

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Texte intégral

1L’histoire législative des ondes électromagnétiques fut quelque peu tumultueuse. Le gouvernement avait pourtant fait de cette question la clé de voute des débats du Grenelle des ondes en 2009 qui devait affirmer les principes de transparence, d’information et de concertation des riverains et des municipalités. L’adoption de la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l’information et à la concertation en matière d’exposition aux ondes électromagnétiques intervient à la suite d’un premier échec législatif ; la députée Laurence Abeille ayant déposé, le 12 décembre 2012, une première proposition de loi relative à l’application du principe de précaution défini à l’article 5 de la Charte de l’environnement aux risques résultant des ondes électromagnétiques. À cette occasion, elle déclarait : « Le débat scientifique n’est aujourd’hui pas tranché. Cette incertitude scientifique appelle à la prudence (…) elle nécessite la réalisation de nouvelles études impartiales. Dans l’attente, elle exige aussi d’appliquer le principe de précaution en établissant un seuil maximal de précaution sanitaire plus stricte ». Ce premier texte avait pour ambition de « modifier en profondeur la législation française » en alignant la réglementation des ondes électromagnétiques sur celle d’autres domaines à risques (Exposé des motifs de la loi, p. 5). Il fera en réalité l’objet d’une motion de renvoi en commission en janvier 2013. Consacré à l’article 5 de la Charte de l’environnement de 2004, le principe de précaution fait en réalité dès son origine l’objet de vives controverses. Il soulève en effet la délicate question de l’indépendance de l’expertise et du statut de l’expert, sujet sensible qui ne doit pas effacer au-delà la problématique des lanceurs d’alerte profanes et « sachants » pour lesquels la France ne dispose pas en encore d’un arsenal juridique performant, à l’instar du Royaume-Uni.

  • 1 Sur la notion de risque plausible et « meilleures connaissances disponibles » : CE, 17 octobre 2014 (...)

2Le principe de précaution n’a pour l’instant pas véritablement droit de cité en dehors de la loi Barnier de 1995 relative à la protection de la nature (art. L. 110-1.-II C. env.). Pourtant, dès 2012, une résolution (n° 837) adoptée le 1er février par l’Assemblée nationale recommandait son application pour l’évaluation des risques émergents. Les députés recommandaient que l’expertise scientifique s’étende « au domaine et aux techniques des sciences humaines et sociales, selon une procédure qui ne se confond pas avec une simple consultation de la société civile, mais qui vise à permettre la présentation au public des avantages et des inconvénients comparés, de tout ordre, du procédé ou du produit auquel est associé un risque incertain, mais plausible relevant de la précaution » (Extraits de la Résolution). 1

  • 2 As Law As Reasonably Achievable.

3Ce parcours législatif témoigne de deux occasions manquées pour le législateur : avoir fait preuve, d’une part, d’innovation dans la fabrique de la loi en appliquant le principe de précaution à un secteur marqué par la prégnance de l’incertitude scientifique et, d’autre part, d’audace en appliquant dans le même temps le principe ALARA2 (traditionnellement réservé aux rayonnements ionisants) aux ondes électromagnétiques (rayonnements non-ionisants). En réalité, l’absence de certitude scientifique sur la nocivité des ondes vaudra « absence de risque » sanitaire et environnemental et consacrera un nouvel « objet juridique non identifié » : la « sobriété ».

L’absence de consensus scientifique et sa portée sur la fabrique de la loi : une remise en cause des principes généraux du droit de l’environnement

4La première proposition de loi (art. L. 34-9-1 du code des postes et des télécommunications électroniques (CPCE) nouveau) retenait le seuil de 0,6 V/m issu des expérimentations menées par le ministère de l’Écologie. Les valeurs d’exposition étaient ainsi « aussi basses que raisonnablement possible (…). Fondées sur le principe de précaution, elles assurent un haut degré de protection du public prenant en compte les doutes sanitaires d’une exposition continue aux champs électromagnétiques (CEM) ». Ce texte positionnait d’emblée la question de la téléphonie mobile dans le champ d’application de la Charte de l’environnement. Le seuil de 0,6 volt par mètre (reconnu par une majorité des acteurs) devait être fixé « comme le seuil de précaution à adopter ». Cette proposition était innovante, car elle associait les principes de précaution et ALARA.

5Utilisé en droit de la radioprotection, le principe ALARA qualifie juridiquement une somme de savoirs sur l’effet cumulé de doses de rayonnements ionisants sur l’individu et l’environnement. Par analogie, s’il n’existe aucune incertitude scientifique sur les effets cumulés des expositions aux CEM, qui sont eux aussi des rayonnements (certes non ionisants), le principe ALARA aurait pu s’appliquer. S’il existe au contraire un champ d’incertitude, le principe de précaution aurait dû s’appliquer. En réalité, le législateur dans une « attitude précautionneuse » écartera successivement l’application des principes de précaution (A) et ALARA (B) aux CEM, ceci au motif d’un hypothétique risque contentieux pour les opérateurs (C).

La problématique des risques sanitaires et environnementaux liés au déploiement desdispositifs de communication mobile : une contestation du principe de précaution dénuée de toute « rigueur juridique »

6Au moment du dépôt de la loi, les normes françaises sont considérées comme obsolètes. Le décret n° 2002-775 du 3 mai 20023 est même qualifié d’« illégal au vu du principe de précaution défini dans la Charte de l’environnement ».4 La première proposition de loi positionnait d’emblée la problématique sanitaire et environnementale liée aux ondes électromagnétiques dans le champ d’application du principe de précaution. L’ambition de la loi était de « modifier en profondeur la législation française » en alignant la réglementation des ondes électromagnétiques sur celle d’autres domaines à risques et sur différentes recommandations et rapports internationaux.5 Une résolution du Parlement européen du 2 avril 2009 (2008/2211 (INI)), prise sur la base des connaissances scientifiques disponibles relatives aux champs électromagnétiques et à leurs effets sur la santé, confirmait l’existence d’un risque sanitaire.6 Une résolution du Conseil de l’Europe du 27 mai 20117 sur les champs électromagnétiques (prise sur les conclusions du rapport international BioInitiative de juillet 20078) recommandait l’application du principe ALARA aux effets thermiques, athermiques ou biologiques des rayonnements électromagnétiques (Point 8-1-2), la révision à la baisse des seuils admissibles pour les antennes-relais conformément au principe ALARA (Point 8-4-3) ainsi que la révision des définitions des principes de précaution et d’ALARA afin de les recentrer sur les droits de l’homme (Point 8-5-4).

  • 9 S-D. Poisson, physicien et mathématicien de la première moitié du XIXe siècle cité, in Y. Derrienni (...)
  • 10 K. Favro et J-F. Brilhac, Menues réflexions du « Droit » et de la « Science » autour du partage des (...)
  • 11 Problèmes économiques, dossier Risque, hasard et incertitude, n° 3103, 01-2015, La Documentation fr (...)

7Depuis qu’en 1654 « un problème relatif aux jeux de hasard fut proposé à un austère janséniste par un homme du monde » (le chevalier de MĒRĒ à Blaise Pascal), les sciences probabilistes portent le rêve d’un monde à la prévisibilité parfaite.9 Selon Keynes, le « risque » qui peut être soumis à un calcul de probabilités doit être distingué de l’« incertitude », difficile à évaluer quantitativement. « Cette idée de risque nourrit la règle de droit depuis bien longtemps en s’intéressant aux seuls événements prévisibles, dont les conséquences sont connues, quantifiables et ce dans le but d’en contenir les effets dommageables. Le risque répond alors à un besoin de sécurité qui trouve son expression dans la sanction, le devoir de réparation et plus récemment le principe de prévention ».10 La problématique du principe de précaution est qu’il mélange les deux notions de risque et d’incertitude.11

  • 12 CJUE, 28 janvier 2010, aff.C-333/08, Commission c/ France – JurisData n° 2010-003132 in Ch. HUGLO e (...)

8Le risque est par ailleurs généralement caractérisé « grâce à des données scientifiques les plus fiables et des résultats les plus récents de la recherche internationale ».12 Or, le débat scientifique sur l’identification et la caractérisation des risques sanitaires et environnementaux liés à l’exposition aux ondes électromagnétiques n’est pas clos.

  • 13 S. Tallard Députée SRC, avis n° 585 du 15 janvier 2013 rendu au nom de la Commission Développement (...)

9Au cours des débats, « une rectification du titre de la loi » est demandée, car « malgré les facilités de langage qui s’imposent aisément, la rigueur juridique s’oppose à ce que la loi intervienne sur les ondes électromagnétiques au nom du principe de précaution proclamé par la Charte de l’environnement. Comme son nom l’indique, cette dernière énonce une série de normes applicables au domaine environnemental et non (…) à des préoccupations relatives à la santé publique ». 13

10À ce stade, plusieurs remarques s’imposent.

  • 14 F-G Trebulle (dir.), Chronique Environnement et santé mars 2014 – mars 2015, Droit de l’environneme (...)
  • 15 M. Deguergue, Les avancées du principe de précaution en droit administratif français, Revue Interna (...)

11Tout d’abord, l’objectif de prévention des atteintes à la santé humaine en matière environnementale n’a jamais été aussi présent ainsi qu’en attestent le Plan national santé-environnement (PNSE 3 – 2015-2019) et l’actualité contentieuse.14 Ensuite, la « rigueur juridique » impose au contraire - dès janvier 2013 - de prendre en considération l’abondante jurisprudence civile et administrative relative à l’application du principe de précaution au domaine sanitaire et environnemental. Certes, les juridictions judiciaires et administratives ont été longtemps divergentes sur l’appréciation de l’innocuité des ondes, mais l’opposabilité du principe de précaution à des problématiques de santé publique ou de sécurité alimentaire n’est pas nouvelle.15 La Cour d’Appel de Versailles (Bouygues Telecom, n° 08/08775, 4 février 2009) contredit le Conseil d’État (n° 310548, 2 juillet 2008) qui avait considéré que l’état des connaissances scientifiques n’accréditait pas l’hypothèse des risques pour la santé publique résultant de l’exposition du public aux CEM émis par les antennes – relais de téléphonie mobile.

  • 16 26 février 2014, n° 351514, Association Ban Asbestos France .

12De son côté, dès les années 90, le Conseil d’État étend l’application du principe de précaution aux enjeux de santé publique. Dans son arrêt Association coordination interrégionale Stop THT et autres, il détermine « une grille de contrôle » du respect du principe de précaution par les actes déclaratifs d’utilité publique ; le principe de précaution ayant vocation en droit de l’urbanisme à protéger l’environnement et la santé des populations concernées par un projet (CE, 12 avril 2013, n° 32440). Le Conseil d’État a régulièrement étendu sa compétence en ce qui concerne l’invocabilité directe devant lui des atteintes au principe de précaution. Il a en particulier élargi l’opposabilité du principe de précaution à l’implantation d’antennes relais depuis son arrêt Association du quartier des Hauts de Choiseul du 19 juillet 2010 (n° 328687). Il a fait le lien direct entre l’article 1er de la Charte de l’environnement qui stipule que « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » et les articles 5 de la Charte et R. 111-15 C. urb. (relatifs au principe de précaution) considérant que « le principe de précaution s’applique aux activités qui affectent l’environnement dans des conditions susceptibles de nuire à la santé des populations concernées » (8 octobre 2012, n° 342423, SFR/Commune de Lunel). Selon la Haute juridiction, « une opération qui méconnait les exigences du principe de précaution ne peut légalement être déclarée d’utilité publique » (CE, 14 novembre 2014, n° 363005, Commune de Neuilly-Plaisance). En matière de contentieux relatif aux antennes relais de téléphonie mobile, la mise en œuvre du principe de précaution en droit de l’urbanisme dépend de l’existence de « risques mêmes incertains » pour la santé publique établis par « des éléments circonstanciés appréciés en l’état des connaissances scientifiques » (Société Orange France, 30 janvier 2012, n° 34499, 23 octobre 2013, n° 360481 et 27 août 2014, n° 364525). Enfin, la Haute juridiction a plus récemment confirmé l’invocabilité des articles 1 et 5 de la Charte de l’environnement à l’encontre d’un décret relatif à la protection des risques sanitaires liés à l’amiante.16

  • 17 J. de Kervasdoue, Le principe de précaution est insensé, paru dans le Figaro, septembre 2014. Du mê (...)
  • 18 J. de Kervasdoue, Les prêcheurs d’apocalypse. Pour en finir avec les délires écologiques et sanitai (...)

13L’argumentation parlementaire visant à écarter l’application du principe de précaution manque donc sérieusement à son tour de « rigueur juridique ». Il eut été plus simple pour le législateur de faire sienne la polémique sur la définition du principe de précaution qui ne fait plus (n’a jamais) fait consensus. « Comment bien appliquer un principe indéfini ? »17 « Avoir fait de la précaution un principe est un drame (…) La faille la plus profonde du principe de précaution, son péché originel est un péché d’orgueil. Il laisse croire que l’on pourrait se prémunir de tout car l’on pourrait toujours déceler la cause d’une catastrophe potentielle ».18 Cette utopie d’une prévisibilité parfaite pose la question fondamentale de l’utilité du principe de précaution dans l’analyse de l’innovation.

  • 19 La plus belle histoire de la philosophie, co-écrit avec C. Capelier, Ed. Robert Laffont, 2014, 456p
  • 20 « Destruction créatrice », expression associée à J. Schumpeter économiste (1883 – 1950)
  • 21 J. Bizet, Proposition de loi constitutionnelle n° 183 déposée au Sénat, le 3 décembre 2013
  • 22 E. Woerth, Proposition de loi constitutionnelle n° 2033 déposée à l’AN, le 13 juin 2014
  • 23 C. Birraux et J-C. Etienne, Le principe de précaution : quatre ans après sa constitutionnalisation, (...)
  • 24 A. Lauvergeon (sous la dir.) Un principe et sept ambitions pour l’innovation, octobre 2013, p. 14

14Selon le philosophe Luc Ferry, « l’innovation destructrice ou permanente, engendre nécessairement des changements sociétaux ».19 Si l’on considère que l’innovation est un mal nécessaire, les principes fondamentaux du droit vont devoir être redessinés dans leur dimension philosophique à l’aune de cette innovation « tour à tour destructrice ou créatrice, selon le regard que l’on porte sur elle ».20 La polémique fait par ailleurs rage autour du principe de précaution entre ceux qui demandent son inscription à la Constitution comme principe d’innovation21 et ceux qui en demandent sa radiation22. En 2008, le rapport ATTALI pour la libération de la croissance considérait comme « opportun d’abroger, ou à défaut de préciser très strictement la portée de l’article 5 de la Charte de l’environnement de 2004 » qui risque « d’inhiber la recherche fondamentale et appliquée ». En 2009, l’OPECST s’inquiétait des effets de la mise en œuvre du principe de précaution23. La Commission Innovation 2013 présidée par Anne Lauvergeon24 préconise quant à elle l’adoption « au plus haut niveau » - donc constitutionnel - d’un « principe d’innovation » équilibrant le principe de précaution, yin et yang du progrès des sociétés.

  • 25 E. Naim-Gesbert, Physique de la précaution : l’écriture de trois théorèmes pour voir le principe au (...)
  • 26 Eurobaromètre spécial 73.3, n° 347, rapport Les champs électromagnétiques, TNS Opinion et social Te (...)
  • 27 J-F Girard, Ph. Tourtelier, St. Le Bouler (rapporteur), Mission sur le développement des usages mob (...)

15Pris dans sa seule dimension scientifique, le principe de précaution est « une voie du savoir qui mène le droit à encadrer le risque incertain pour dire les conditions de son acceptabilité. Il définit une méthode prudentielle fondée sur une avancée du vrai en sciences, et établit par là une vérité juridique admissible (…) » fondée sur trois théorèmes : l’adéquation, la vraisemblance et l’acceptabilité. 25 Or, la philosophie du risque acceptable qui a accompagné l’ère industrielle semble avoir atteint ses limites, et avec elle le principe de précaution, rejeté par les citoyens ainsi qu’en témoignent les différents baromètres d’opinion. 26 Dans le même temps, le rapport remis en 2013 au Premier ministre sur le développement des usages mobiles et le principe de sobriété met en évidence un paradoxe : l’acceptabilité des développements nécessaires aux technologies est médiocre quand bien même celles-ci sont ardemment recherchées par le citoyen.27

La reconnaissance avortée du principe ALARA : à la recherche d’un impossible compromis juridique

  • 28 C. Henry, Risque versus incertitude, Problèmes économiques, dossier Risque, hasard et incertitude, (...)

16« Depuis la négation des dangers du tabac jusqu’à celle du changement climatique, la science déguisée et manipulée l’a souvent emporté sur la science authentique (…) refuser ou négliger la connaissance (partiellement) incertaine, c’est refuser ou négliger une quantité souvent considérable d’information qui ne peut être ignorée sans dommage ». 28 La tendance actuelle est en réalité inverse. Le risque n’existe pas puisqu’il n’est pas démontré.

  • 29 Ulrich Beck, Risiko Gesellschaft 1986 - La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, tr (...)
  • 30 Arlette Bouzon, « Ulrich BECK, La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, trad. de l’ (...)
  • 31 P. Peretti-Watel, Ch. Vergeys et B. Hammer, Ces ondes qui nous menacent. Perceptions profanes des r (...)

17En 1986, peu de temps après la catastrophe de Tchernobyl, Ulrich Beck annonçait l’émergence d’une « société du risque » dans laquelle « la production sociale de richesses serait systématiquement corrélée à la production sociale de risques ».29 Les risques émergents sont engendrés par la société elle-même ; les sciences et les techniques ne cessant de produire des effets inattendus le plus souvent négatifs.30 Ils sont d’autant plus difficiles à caractériser scientifiquement et définir juridiquement qu’ils sont invisibles ou infiniment petits ; « ces deux caractéristiques favorisant leur diffusion dont la mise sur l’agenda social dépend souvent de l’engagement et de la pugnacité de lanceurs d’alerte (…) ». L’invisibilité de ces nouveaux risques favorise aussi « les controverses scientifiques ainsi que la volatilité des perceptions profanes ».31 Les ondes électromagnétiques - mais aussi les nanomatériaux - sont emblématiques de cet état de fait. L’invisible et l’infiniment petit participent à « la représentation mentale collective de risques émergents » au détriment même de l’expertise qui ne parvient plus à mettre un terme aux controverses juridico-scientifiques.

  • 32 Rapp. Le Bouler, op.cit., p. 4 et E. Pautard, CGDD, Rapport n° 567, octobre 2014, 9p

18En ce qui concerne les risques sanitaires et environnementaux liés aux CEM « (…) le problème, ce n’est pas d’abord le seuil d’émission, c’est la confiance perdue au niveau local. Les opérateurs ont fabriqué les conditions de la défiance et de la suspicion (…) les pouvoirs publics ont entretenu le climat de défiance en se montrant incapables de communiquer valablement en situation d’incertitude scientifique ».32 Pour rétablir la confiance, le législateur invente un principe de sobriété des émissions d’ondes électromagnétiques visant à atteindre des valeurs aussi « basses que raisonnablement possible (…) en se basant sur les expérimentations à 0,6 V/m. fondées sur le principe de précaution, assurant un haut degré de protection du public, prenant en compte les doutes sanitaires d’une exposition continue aux ondes électromagnétiques » (art. 3 de la proposition de loi). Le texte législatif initial combinait ainsi les principes ALARA et de précaution. Si cette rédaction avait pour elle le mérite de l’innovation juridique, il n’est pas certain qu’elle ait contribué à la clarification du débat juridique.

  • 33 As law as reasonably practicable - niveau le plus faible qu’il soit raisonnablement possible d’atte (...)
  • 34 Safety as high as reasonably achievable - niveau de sûreté le plus élevé qu’il soit raisonnablement (...)
  • 35 Best Available Technology Not Entailing Excessive Cost. Meilleures Technologies Disponibles n’entra (...)
  • 36 L’utilisation des rayonnements ionisants doit être justifiée au regard des inconvénients qu’elle es (...)
  • 37 Les expositions doivent être réduites au niveau le plus bas possible compte tenu des impératifs éco (...)

19Pourtant bien avant l’inscription du principe de précaution à la Charte de l’environnement, les acronymes ALARA, ALARP33 et SAHARA34 traduisaient le niveau de risque nucléaire acceptable perçu par l’opinion publique. Le principe SAHARA (niveau de sûreté le plus élevé qu’il soit raisonnablement possible d’atteindre) est proche du principe ALARA utilisé en radioprotection et du principe BATNEEC utilisé en protection de l’environnement, et parfois confondu avec un autre principe « best available technology » (BAT). 35 Au milieu des années 70, le principe ALARA apparaît reposant sur les principes de justification36, d’optimisation37 et de limitation des doses ; ce dernier principe instaurant des seuils d’exposition à ne pas dépasser.

  • 38 OCDE Nuclear Energy Agency (NEA) Etude Improving versus maintaining safety, 2002, 36 p. et S. Emmer (...)
  • 39 V. Erne-Heintz, Faut-il prêcher le pire pour apprendre à le gérer ?, in Liber Amoricum Risques, acc (...)

20Le niveau d’acceptabilité des risques varie selon les pays, les opinions publiques, les catégories de risques et les classes de dangers. En France, les différents baromètres définissent le « niveau de risque acceptable » comme celui résultant de « la confrontation constante entre le souhaitable et le possible », traduction du fameux « paradoxe français ».38 Dans cette perspective, « la culture du risque assure, incontestablement, l’acceptabilité d’un risque ».39

21Il est regrettable compte tenu de la connaissance et de la maîtrise du principe ALARA en droit de la radioprotection que celui-ci n’ait pas été transposé au domaine voisin des rayonnements non ionisants.

L’appréhension du risque « contentieux » dans l’élaboration de la norme

  • 40 M. Mekki, L’influence normative des groupes d’intérêt : force vive ou force subversive ?, La Semain (...)

22Le 31 janvier 2013, le texte de la proposition de loi revient en discussion « vidé de sa substance ». Si le législateur n’a pas substitué le principe ALARA au principe de précaution, c’est en raison du fait qu’« ouvrir la porte à l’application du principe ALARA alors que celui-ci n’est pas très clairement défini dans le secteur des télécommunications aurait inévitablement soulevé la question de la vérification de la bonne mise en œuvre de ce principe, avec pour corollaire une multiplication quasi immédiate d’actions contentieuse » dixit Fleur Pellerin – ministre. Ainsi que le souligne une partie de la doctrine, « les effets de la régulation des technologies priment sur la prise en considération des effets de ladite technologie dans la rédaction de la norme ».40 « Le conséquentialisme » l’a ainsi emporté sur l’application du principe ALARA.

  • 41 Rapport p. 118

23Au titre des effets d’une nouvelle régulation normative des CEM, le « risque contentieux » a prévalu tout au long des débats sur toute autre considération. Le phénomène n’est pas nouveau. En 2010, les points atypiques avaient fait l’objet d’un amendement du gouvernement visant à faire peser une obligation de résultat sur les exploitants lorsque les mesures transmises à l’ANF faisaient apparaître « un niveau d’exposition dépassant sensiblement la moyenne observée à l’échelle nationale » ; les exploitants devant prendre les dispositions en vue de « réduire le niveau des champs émis ». En cas de manquement, l’ANF saisissait l’Autorité de régulation. Pour les rapporteurs, cet amendement élargissait le champ des débiteurs et augmentait le risque de contentieux administratif pour « manquement à une obligation de résultat de minimisation de l’exposition en référence à une moyenne nationale observée ».41 Il fut retiré.

  • 42 J-F Girard, Ph. Tourtellier et St. Le Bouler, op.cit., annexe 26
  • 43 Lettre de mission du Premier ministre J-M. Ayraud, en date du 2 mai 2013, à J-F. Girard, Président (...)
  • 44 O. Dufour, Une augmentation tendancielle préoccupante du contentieux administratif, Petites Affiche (...)
  • 45 Haï Vu Pham, Ph. Jeanneaux, Droits d’usage et environnement : ce que nous enseignent les recours co (...)

24Le rapport de mission au Premier ministre sur le développement des usages mobiles et le principe de sobriété avait lui-même pour principal objet « d’évaluer les conséquences juridiques et économiques d’une mise en œuvre d’un principe de sobriété en matière d’ondes électromagnétiques ».42 Le professeur Truchet écrit à cette occasion : « Il est évident à mes yeux que la proclamation d’un “principe de sobriété” ne fera pas baisser la propension à plaider de ceux qui s’opposent aux antennes radioélectriques. Tout au contraire, elle la stimulera, au moins dans un premier temps ».43 Sa réponse confirme a contrario la tendance générale des parlementaires à organiser la fabrique de la loi autour de l’anticipation du risque contentieux et non de l’innovation juridique en situation d’incertitude scientifique. À la décharge des parlementaires et des opérateurs, le contexte est anxiogène. Le Conseil d’État lui-même constate dans son rapport d’activité 2014 « une augmentation tendancielle préoccupante » de son contentieux.44 Le recours contentieux est devenu un mode de régulation sociale, en particulier du fait des associations de protection de l’environnement qui élaborent de véritables stratégies guerrières. Une étude récente a démontré la stratégie de contestation ex ante des différents opposants à un projet industriel dans trois régions (Auvergne, Rhône-Alpes et Bretagne).45 Ceci explique l’attitude précautionneuse des parlementaires.

25De nouvelles voies contentieuses sont sur le point de s’ouvrir aux requérants sur le fondement de l’ (in)acceptabilité des nouveaux risques et la reconnaissance de préjudices directement liés à l’anxiété générée par ceux-ci. Le préjudice de l’anxiété est déjà largement reconnu à titre professionnel dans des domaines très variés tels que l’amiante, l’exposition à des produits phytosanitaires ou l’anxiété de mineurs.46 La reconnaissance implicite par le législateur de l’électro – hypersensibilité ne constitue-t-elle pas d’ores et déjà « des prémices à la qualification d’un préjudice d’anxiété hors du domaine professionnel ? »47 Le législateur a sous-estimé l’évolution probable de la jurisprudence civile relative à la reconnaissance du préjudice d’anxiété qui pourrait demain être reconnu au titre des droits fondamentaux de la personne humaine et notamment du droit à vivre dans un environnement sain et respectueux de la santé. À ce titre – et pour la première fois en France - le Tribunal du contentieux de l’incapacité de Toulouse a admis, le 25 août 2015, qu’une personne pouvait souffrir du syndrome de l’hypersensibilité aux ondes électromagnétiques.48 Cette décision intervient alors même qu’en application de la loi Ondes (art.8) le gouvernement devait remettre au Parlement un rapport sur l’électro-hypersensibilité en février 2016. Ce rapport n’a toujours pas officiellement été présenté. En revanche, l’ANSES a été saisie par le gouvernement d’une demande d’expertise en vue de savoir si les dispositions réglementaires en vigueur sont suffisamment protectrices vis-à-vis des enfants de moins de six ans. L’Agence a rendu ses conclusions en juin 2016. Elles sont sans appel : il faut limiter l’exposition des enfants aux champs électromagnétiques et dissuader l’usage par les enfants de l’ensemble des dispositifs de communication mobile. L’Agence met en évidence l’inadéquation des normes réglementaires actuelles pour satisfaire à cette protection et propose de reconsidérer les valeurs limites d’exposition réglementaires et les indicateurs d’exposition dont le DAS (débit d’absorption spécifique).49

Lorsque « absence de certitude » sur la nocivité des ondes vaut « absence de risque » sanitaire et environnemental

  • 50 L. Abeille, rapport n° 1677, AN, 8 janvier 2014, p. 8

26Le 11 décembre 2013, un nouveau texte est présenté sur la sobriété, la transparence et la concertation en matière d’exposition aux ondes électromagnétiques. « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » (art. 1er de la Charte). Ainsi commence l’exposé des motifs de la loi. Le texte présenté vise à « répondre aux inquiétudes, à anticiper l’avenir, sans freiner le développement des nouvelles technologies, en proposant des solutions équilibrées qui concilient les enjeux économiques, environnementaux et sociaux, dans l’esprit même de la notion de développement durable ».50 Il s’agit pour le législateur de franchir une étape historique depuis l’adoption de la Charte de l’environnement en élaborant pour la première fois une norme qui appréhende les situations d’incertitude scientifique.

  • 51 Son ouvrage Combat au-lendemain d’Hiroshima 

27S’il n’appartient pas - selon Laurence Abeille - au législateur de se prononcer sur la réalité de risques, en revanche, il est de sa responsabilité de moderniser le cadre juridique, répondre aux inquiétudes des Français et assurer le respect des principes constitutionnels au premier rang desquels le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé inscrit à l’article 1er de la Charte de l’environnement. Face à l’absence de consensus scientifique, certains parlementaires appellent alors à « une utilisation intelligente des conquêtes scientifiques51 ». In fine, le législateur a consacré un nouvel « objet juridique non identifié » : la « sobriété ». Ce choix ultime répond en fait à des préoccupations technico-économiques et contentieuses bien loin de la philosophie des principes de précaution et d’ALARA, et marque la fabrique de la loi de l’empreinte des lobbies.(C)

« Une utilisation intelligente des conquêtes scientifiques » pour éviter un nouveau « tchernomobile » : quand les mots ne font plus sens

28En référence à Albert CAMUS, certains parlementaires appellent à « une utilisation intelligente des conquêtes scientifiques ».52 « Il serait trop facile de parler ici de « Tchernomobile », (…) Nous ne sommes pas seulement confrontés à des peurs irrationnelles, mais à un véritable problème scientifique et médical. En inscrivant cette proposition de loi à l’ordre du jour, madame la rapporteure, vous rejoignez déjà les lanceurs d’alerte ».53 Le ton de ce nouveau débat parlementaire est donné dans un contexte européen et international tendu puisque l’OMS classe les radiofréquences comme « cancérogènes possibles ». L’OMS procède actuellement à une évaluation formelle du risque pour tous les effets sur la santé dus à une exposition à des champs de radiofréquences.54

  • 55 Rapport AN, op.cit.
  • 56 Late lessons from early warnings : science, precaution, innovation, vol. 2 (Environmental issue rep (...)
  • 57 Signaux précoces et leçons tardives : le principe de précaution 1986–2000 – vol. 1 (Environmental i (...)

29« Si aucune agence sanitaire n’a été en mesure de caractériser un risque avéré de l’exposition aux ondes, toutes mettent en garde contre un risque possible et incitent à des mesures de protection ».55 Le 25 janvier 2013, l’Agence Européenne de l’Environnement (AEE) a publié le second volume de son rapport Signaux précoces et leçons tardives : science, précaution, innovation dans lequel elle a examiné les « signes avant-coureurs » provenant des technologies telles que les téléphones portables, les organismes génétiquement modifiés et les nanotechnologies. L’Agence reconnait « un risque accru de gliome (tumeur cérébrale) et de neurinome du nerf acoustique associé à un usage prolongé du téléphone mobile ».56 Dix ans plus tôt, elle recommandait déjà une plus large utilisation du principe de précaution ; l’incertitude scientifique ne justifiant en aucun cas l’inaction « lorsqu’il existe des preuves plausibles de dommages potentiellement graves (…) Les mesures de précaution permettent souvent de stimuler plutôt que d’étouffer l’innovation ».57

  • 58 Comité opérationnel sur les ondes de téléphonie mobile : rapport de synthèse des expérimentations d (...)
  • 59 Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD), Évaluation des expériences (...)
  • 60 Avis n° 2011-SA-0150 sur la mise à jour de l’expertise « Radiofréquences et santé », 1er octobre 20 (...)

30De leur côté, le COPIC58 et le CGEDD59 formulent des propositions innovantes sur la modernisation du cadre juridique et le renforcement nécessaire de la concertation locale. Quant à l’ANSES, elle appelle à « la vigilance s’agissant des effets potentiels des ondes électromagnétiques sur la santé, en particulier sur les plus jeunes ».60

  • 61 France Nature Environnement, Lettre n° 78, juillet – août 2013, p. 11

31Dans ce second débat législatif, il n’est alors plus question « d’abaisser les seuils d’exposition aux CEM » mais de « modérer l’exposition » contre l’avis des associations de protection de l’environnement qui ont appelé le législateur au choix d’une exposition réduite au maximum et de l’utilisation des meilleures techniques disponibles (MTD).61

  • 62 C-L. Perrin, La modération, vertu du simple, Recherches philosophiques, novembre 2012, http://www.e (...)

32Le choix de la « modération » fut celui d’un impossible compromis juridique. Pourtant le choix ultime de cette dernière aurait témoigné non seulement de la vertu, mais aussi de la qualité d’homo sapiens (au sens le plus étymologique) des parlementaires.62 Au lieu de cela, le terme de « modération » est remplacé par celui de « maîtrise », retenu par l’ANSES car compatible avec l’idée de développement et posant moins de problèmes juridiques. La modération implique une « limitation » des valeurs seuils, donc un contrôle susceptible d’ouvrir la voie à des recours contentieux. La perception par le citoyen de ce terme est qualifiée de « négative » laissant présumer l’existence d’un danger sanitaire (en référence à la réglementation sur l’alcool). La confusion est totale car, dans le même temps, le rapport remis au Premier ministre sur le développement des usages mobiles recommande « la modération de l’exposition ». Le 10 juin 2014, 127 amendements sont déposés vidant de son contenu la proposition de loi. L’Association Robin des Toits dénonce la visite de représentants de la filière professionnelle des télécommunications au Sénat la veille de l’examen de la proposition de loi.

  • 63 S. Tallard, avis n° 1676 du 8 janvier 2014

33La commission du développement durable de l’Assemblée nationale - dans sa grande sagesse - propose de ne pas procéder à la substitution, mais de faire de la modération un objectif de plus à la politique de régulation inscrit à l’article L. 32-1 CPCE qui définit les objectifs assignés au régulateur et au gouvernement en matière de politique des télécommunications. 63 Ce dernier viserait ainsi « la modération de l’exposition du public aux champs électromagnétiques consistant à ce que le niveau d’exposition de la population soit le plus faible possible en conservant un bon niveau de service ». Où l’on retrouve le principe ALARA. L’amendement sera finalement rejeté, la définition étant jugée trop « générale et incantatoire ».

La consécration de la « sobriété » de l’exposition comme objectif de régulation : évaluation d’un « objet juridique non identifié »

34Ces joutes verbales ne sont pas seulement sémantiques, elles dissimulent des divergences plus profondes dans l’approche et la gestion des risques sanitaires et environnementaux liés aux CEM.

  • 64 D. Raoul, rapport n° 594, 10 juin 2014

35L’ultime revirement sémantique et juridique est venu du Sénat qui a substitué à l’objectif de modération un objectif de sobriété considérant que « le terme de modération renvoie à une diminution de l’ensemble de l’exposition alors même qu’aucun risque sanitaire avéré n’existe et que la couverture numérique du territoire est souhaitée par tous » ; balayant d’un revers de plume le débat sur l’incertitude scientifique des risques sanitaires et environnementaux liés à l’exposition aux CEM.64 L’objectif de modération est par ailleurs considéré comme source d’insécurité juridique.

36L’article 1er – 2° de la loi procède donc à la réécriture de ce nouvel objectif en tenant notamment compte du rapport de 2013 sur le développement des usages mobiles et le principe de sobriété. Le législateur propose ainsi de fixer dans la loi la mise en œuvre d’un objectif de sobriété tout en renvoyant la définition de ses conditions d’application à un décret en Conseil d’État. Au gré des législations, la liste des objectifs assignés à la régulation s’est ainsi enrichie (22 objectifs en 2015).

  • 65 M. P. Gelard, Rapport de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation n° 404, 15 juin 2006 (...)
  • 66 B. Pancher, examen en deuxième lecture de la proposition de loi - AN - séance du 20 janvier 2015

37Ce n’est donc pas un principe de sobriété (rappelant le principe ALARA) qui est in fine inscrit à la loi, mais un objectif de sobriété : « objet juridique non identifié » pour reprendre un rapport parlementaire sur les AAI.65 Cet objectif est loin de faire l’unanimité ; la sobriété ne renvoyant à aucune notion juridique définie, ni « aucun élément scientifique et mesurable définissant ce qu’est une exposition « sobre ». 66 On attend donc l’appréciation du juge sur ce point.

  • 67 L. Abeille rapport n° 2502, AN, 20 janvier 2015

38Le dernier examen de la loi devant l’Assemblée nationale, le 20 janvier 2015, confirmera la controverse scientifique puisqu’au cours des auditions parlementaires, plusieurs experts ont refusé de prendre position sur la question des risques liés aux CEM alors même que les deux rapports Bio Initiative basés sur plus de 1000 études ne concluent pas à l’absence de risques. 67

  • 68 M. Mekki, op.cit. et C. Thibierge (sous la dir.), La force normative. Naissance d’un concept, LGDJ, (...)

39Le renoncement du législateur à graver dans le marbre de la loi un principe de sobriété ou le principe ALARA traduit sa volonté de réduire la portée de cette loi. Faut-il voir ici le fruit du travail des « représentants d’intérêts » sur la fabrique de la loi ? Certains auteurs n’hésitent plus à évoquer l’influence normative des groupes dits « d’intérêt » pour ne pas directement évoquer les lobbies.68

Le lobbying ou la face cachée de la fabrique de la loi

  • 69 L’art d’influencer. Analyse des techniques de communication, Ed. A. Colin, Coll. U, Paris, 2009, p. (...)
  • 70 A. Mucchieli, op.cit., p. 159

40Le choix ultime de la sobriété répond en premier lieu à des préoccupations technico-économiques et contentieuses bien loin de la philosophie des principes de précaution et de prévention. Il marque par ailleurs la fabrique de la loi de l’empreinte des lobbies. Ces derniers ne font en réalité pas véritablement « pression », mais usent davantage d’« influence ». Ils ont recours aux techniques classiques d’influence que sont la communication et l’information. Pour Alex MUCCHIELI, cet art de l’influence est en fait constitutif de techniques moins louables de manipulation du savoir et des normes. « Influencer, c’est manipuler les contextes de la situation pour créer du sens orienté ».69 « Toute communication constitue une tentative d’influence (…) L’influence est consubstantielle à la communication ».70 La communication étant de son côté consubstantielle à la politique, on peut - par application d’une relation surjective - considérer que l’influence est consubstantielle à la politique.

  • 71 Ch. Sirugue, rapport présenté au nom du groupe de travail sur les lobbies à l’Assemblée nationale, (...)

41Le processus d’élaboration de la loi ne peut plus être étudié à l’aune de la seule séparation des pouvoirs. « Il est désormais dépassé par une réalité plus dynamique, moins institutionnelle, qui place le Parlement au centre d’un flux d’informations profus », à charge pour le parlementaire « de faire le tri entre les données qui lui sont transmises et de les confronter à d’autres pour en vérifier la véracité et la cohérence ».71 Est-il néanmoins réellement en mesure « de faire le tri » compte tenu du flux d’informations en circulation et de la démultiplication des procédures accélérées d’adoption des lois ?

  • 72 R - E. Charlier, Questions juridiques soulevées par l’évolution de la science, Recueil des cours de (...)
  • 73 Conseil d’État, Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Coll. Études (...)

42Le droit a pour vocation – et avec lui le législateur - de faire passer « les impératifs de la civilisation humaine » de l’état de concept à celui de réalité sociale.72 Or de nouveaux comportements « pathogènes » détournent de cette finalité l’un et l’autre.73

  • 74 M. Serres, Le contrat naturel, Ed. F. Bourin, Paris, 1990, p. 102. et Le Mal propre. Polluer pour s (...)
  • 75 Conseil d’État, op.cit.

43« Le droit autrefois l’emportait sur la science ; elle gagne désormais sur lui. Le droit prononça sur la science en vertu de quel droit ? La science décide du droit. De quel droit ? »74 Le couple « droit-science » a naturellement vocation à une « dynamique dialogique » en faveur de la formulation de règles éthiques et déontologiques permettant l’adaptation du droit au progrès de la science. Mais différents phénomènes contrarient cette relation. Tout d’abord, l’apparition de nouveaux domaines de législation complexes et difficiles comme le droit des biotechnologies ou la protection de l’environnement contribue à la multiplication et à la révision fréquente des normes. Dans le domaine économique, la libéralisation de secteurs entiers tels que les télécommunications ou l’énergie exige des règles de conduite des opérateurs dans des domaines techniques évolutifs. Enfin, les choix du législateur constituent d’ultimes contraintes contre lesquelles les acteurs s’organisent en ayant recours aux pratiques de lobbying.75

44Deux constats peuvent être formulés en ce qui concerne la fabrique de la loi. Tout d’abord, l’intérêt général « ne se présente plus comme le monopole de l’État, mais comme le résultat d’un arbitrage entre les intérêts en présence (…) L’État devint plus un arbitre qu’un décideur (…) La loi est négociée (…) Cette nouvelle démocratie rejaillit sur la nature des normes juridiques ».76 Ensuite, les différentes crises environnementales et sanitaires ont modifié l’acceptabilité sociale des risques et se sont traduites par la multiplication des normes : « une conséquence de la société des experts, qui se sont substitués aux penseurs, mais aussi aux prophètes » nécessairement accompagnée d’une démultiplication des contentieux.77 Le juriste, le philosophe et le déontologue ont cédé le pas aux experts et aux représentants d’intérêts à l’heure même où la France se cherche un « nième » modèle de démocratie participative environnementale.78 De nouvelles voies de réflexion doivent être ouvertes sur les processus de participation sociétale à la fabrique de la loi car c’est « en plaçant le citoyen au cœur des prises de décision que nous réussirons à mieux prévenir les crises sanitaires, qu’il s’agisse de santé ou d’environnement ».79

45Tout à la fois parcours du combattant et subtile ronde des mots, la relecture du parcours d’adoption de la loi « ondes » nous invite à une méditation scientifico-juridique sur Faust : « L’écolier : « Cependant un mot doit toujours contenir une idée »

46Méphistophélès : Fort bien ! Mais il ne faut pas trop s’en inquiéter, car, où les idées manquent, un mot peut être substitué à propos ; on peut avec des mots discuter fort convenablement ; avec des mots bâtir un système ; les mots se font croire aisément, on n’en ôterait pas un iota »

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Notes

1 Sur la notion de risque plausible et « meilleures connaissances disponibles » : CE, 17 octobre 2014, Comité de réflexion d’information et de lutte anti-nucléaire (CRILAN), n° 361315

2 As Law As Reasonably Achievable.

3 Décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l’article L. 32 du code des postes et télécommunications et relatif aux valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques.

4 Exposé des motifs de la loi, p. 7.

5 Exposé des motifs, p. 5.

6 Résumé de la Résolution adoptée à 559 voix contre 22

http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do ?id =1074023&t =d&l =en

7 Résolution 1815 (2011) Le danger potentiel des champs électromagnétiques et leur effet sur l’environnement

8 [En ligne] URL : http://www.bioinitiative.org/ http://www.bioinitiative.org/report/wpcontent/uploads/pdfs/sec01_2012_summary_for_public.pdf

9 S-D. Poisson, physicien et mathématicien de la première moitié du XIXe siècle cité, in Y. Derriennic, Pascal et les problèmes du chevalier de Méré. De l’origine du calcul des probabilités aux mathématiques financières d’aujourd’hui. SMF - Gazette - 97, juillet 2003, pp. 45 et s.

10 K. Favro et J-F. Brilhac, Menues réflexions du « Droit » et de la « Science » autour du partage des savoirs dans le domaine du risque, in Liber Amoricum Risques, accidents et catastrophes en l’honneur du Pr. M-F. Steinle-Feuerbach, Ed. RISEO, 2014, p. 19.

11 Problèmes économiques, dossier Risque, hasard et incertitude, n° 3103, 01-2015, La Documentation française, 61p..

12 CJUE, 28 janvier 2010, aff.C-333/08, Commission c/ France – JurisData n° 2010-003132 in Ch. HUGLO et al., Fracturation hydraulique et droit constitutionnel environnemental : un mélange détonnant, La Semaine juridique, Edition générale, 16 septembre 2013, n° 38, pp. 1693-1697.

13 S. Tallard Députée SRC, avis n° 585 du 15 janvier 2013 rendu au nom de la Commission Développement durable et aménagement du territoire, p. 11.

14 F-G Trebulle (dir.), Chronique Environnement et santé mars 2014 – mars 2015, Droit de l’environnement, n° 233, avril 2015, pp. 156 et s.

15 M. Deguergue, Les avancées du principe de précaution en droit administratif français, Revue Internationale de Droit Comparé, 2006, vol. 58, n° 2, pp. 621-641, consultable sur le site Persée et Conseil d’État, Le juge administratif et le droit de l’environnement, Étude, 1er juin 2015, 23p.

[En ligne] URL : http://www.conseil-etat.fr/content/download/43301/375280/version/2/file/droit %20de %20l %20environnement.pdf

16 26 février 2014, n° 351514, Association Ban Asbestos France .

17 J. de Kervasdoue, Le principe de précaution est insensé, paru dans le Figaro, septembre 2014. Du même auteur : La peur est au-dessus de nos moyens : pour en finir avec le principe de précaution, Ed. Plon, 2011, 235p. et Ils ont perdu la raison, Ed. Robert Laffont, 2014, 225p..

18 J. de Kervasdoue, Les prêcheurs d’apocalypse. Pour en finir avec les délires écologiques et sanitaires, Ed. Plon, 2007, p. 127.

19 La plus belle histoire de la philosophie, co-écrit avec C. Capelier, Ed. Robert Laffont, 2014, 456p.

20 « Destruction créatrice », expression associée à J. Schumpeter économiste (1883 – 1950)

21 J. Bizet, Proposition de loi constitutionnelle n° 183 déposée au Sénat, le 3 décembre 2013

22 E. Woerth, Proposition de loi constitutionnelle n° 2033 déposée à l’AN, le 13 juin 2014

23 C. Birraux et J-C. Etienne, Le principe de précaution : quatre ans après sa constitutionnalisation, Coll. Les Rapports de l’OPECST, La Documentation française, octobre 2009, 123 p.

24 A. Lauvergeon (sous la dir.) Un principe et sept ambitions pour l’innovation, octobre 2013, p. 14

25 E. Naim-Gesbert, Physique de la précaution : l’écriture de trois théorèmes pour voir le principe autrement, Environnement n° 12, décembre 2014, Etude 18, 6 p.

26 Eurobaromètre spécial 73.3, n° 347, rapport Les champs électromagnétiques, TNS Opinion et social Terrain : mars 2010 – avril 2010 Publication : juillet 2010, 142 p., Consultable sur le site de la Commission, [En ligne] URL : http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_347_fr.pdf (consulté le 15 avril 2015)

27 J-F Girard, Ph. Tourtelier, St. Le Bouler (rapporteur), Mission sur le développement des usages mobiles et le principe de sobriété, La Documentation française, Collection Rapports publics, 10 décembre 2013, 194 p.

28 C. Henry, Risque versus incertitude, Problèmes économiques, dossier Risque, hasard et incertitude, n° 3103, janvier 2015, p. 7 et Incertitude scientifique et incertitude fabriquée, Revue économique, vol. 64, 2013/4

29 Ulrich Beck, Risiko Gesellschaft 1986 - La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, trad. de l’allemand par L. BERNARDI. Paris, Aubier, 2001, 521 p.

30 Arlette Bouzon, « Ulrich BECK, La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, trad. de l’allemand par L. Bernardi Questions de communication [En ligne], 2 | 2002, mis en ligne le 23 juillet 2013, URL : http://questionsdecommunication.revues.org/7281

31 P. Peretti-Watel, Ch. Vergeys et B. Hammer, Ces ondes qui nous menacent. Perceptions profanes des risques associés à quatre dispositifs émettant des ondes électromagnétiques, Natures Sciences Sociétés, 21, p. 283 (2013), [En ligne] URL : www.nss-journal.org

32 Rapp. Le Bouler, op.cit., p. 4 et E. Pautard, CGDD, Rapport n° 567, octobre 2014, 9p

33 As law as reasonably practicable - niveau le plus faible qu’il soit raisonnablement possible d’atteindre dans la pratique

34 Safety as high as reasonably achievable - niveau de sûreté le plus élevé qu’il soit raisonnablement possible d’atteindre

35 Best Available Technology Not Entailing Excessive Cost. Meilleures Technologies Disponibles n’entrainant pas de Coûts Excessifs : principe introduit par la directive n° 84/360/CEE du 28 juin 1984 relative à la lutte contre la pollution atmosphérique en provenance des installations industrielles.

36 L’utilisation des rayonnements ionisants doit être justifiée au regard des inconvénients qu’elle est susceptible d’engendrer 

37 Les expositions doivent être réduites au niveau le plus bas possible compte tenu des impératifs économiques et techniques

38 OCDE Nuclear Energy Agency (NEA) Etude Improving versus maintaining safety, 2002, 36 p. et S. Emmerechts, Ch. Raetzke et B. Okra, Aspects juridiques et réglementaires de l’exploitation à long terme des centrales nucléaires dans les pays membres de l’OCDE, Bulletin de droit nucléaire, n° 87, vol. 2011/1, p. 52

39 V. Erne-Heintz, Faut-il prêcher le pire pour apprendre à le gérer ?, in Liber Amoricum Risques, accidents et catastrophes en l’honneur du Pr. M-F. Steinle-Feuerbach, RISEO, 2014, p. 57

40 M. Mekki, L’influence normative des groupes d’intérêt : force vive ou force subversive ?, La Semaine Juridique Edition Générale 1ère partie - Identification, n° 43, 19 octobre 2009, 370, et 2e partie – Encadrement, n° 44, 26 octobre 2009, 392 et E. Picavet, Conséquentialisme et description des issues sociales, Archives de philosophie du droit, T. 48, Dalloz 2004, pp. 291-304

41 Rapport p. 118

42 J-F Girard, Ph. Tourtellier et St. Le Bouler, op.cit., annexe 26

43 Lettre de mission du Premier ministre J-M. Ayraud, en date du 2 mai 2013, à J-F. Girard, Président du PRES Sorbonne Paris

44 O. Dufour, Une augmentation tendancielle préoccupante du contentieux administratif, Petites Affiches, 4 juin 2015, n° 111, p. 4 et Conseil d’État, rapport public 2015, La Documentation française, Coll. Rapports et études.

45 Haï Vu Pham, Ph. Jeanneaux, Droits d’usage et environnement : ce que nous enseignent les recours concernant les installations classées dans trois régions françaises, VertigO – la revue électronique en sciences de l’environnement [En ligne] Hors-série 20, décembre 2014, mis en ligne le 15 décembre 2014

46 Arrêt du Conseil de prud’hommes de Longwy - Meurthe-et-Moselle, 6 février 2015 : À. MORAIS, Vers un élargissement du champ d’application du préjudice d’anxiété, Lettre des juristes de l’environnement – 19 février 2015, [En ligne] URL : http://www.juristes-environnement.com/article_detail.php ?id =1852

47 F-G. Trebulle (dir.), Chronique Environnement et santé op.cit. p. 156

48 Décision et commentaire : Legalis – L’Actualité du droit des nouvelles technologies

49 ANSES, Exposition aux radiofréquences et santé des enfants, Avis, 298 p., [En ligne] URL : https://www.anses.fr/fr/system/files/AP2012SA0091Ra.pdf

50 L. Abeille, rapport n° 1677, AN, 8 janvier 2014, p. 8

51 Son ouvrage Combat au-lendemain d’Hiroshima 

52 Son ouvrage Combat au-lendemain d’Hiroshima 

53 A. Chassaigne, député PC, cité in rap. n° 1677 op.cit., p. 37

54 Site de l’OMS, [En ligne] URL : http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs193/fr/

55 Rapport AN, op.cit.

56 Late lessons from early warnings : science, precaution, innovation, vol. 2 (Environmental issue report N° 1/2013) Janvier 2013, 750 p.

consultable en anglais [En ligne] URL : //www.eea.europa.eu/publications/late-lessons-2

57 Signaux précoces et leçons tardives : le principe de précaution 1986–2000 – vol. 1 (Environmental issue report N° 22/2001) résumé en français disponible [En ligne] URL : http://www.eea.europa.eu/fr/publications/environmental_issue_report_2001_22

Pour une étude détaillée : F-G. Trebulle, Alertes et expertise en matière de santé et d’environnement, les enjeux de la loi du 16 avril 2013, Environnement, n° 8, août 2013, étude 21

58 Comité opérationnel sur les ondes de téléphonie mobile : rapport de synthèse des expérimentations de diminution de l’exposition aux ondes électromagnétiques émises par les antennes relais de téléphonie mobile, 31 juillet 2013, 189 p., [En ligne] URL : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_COPIC_31_juillet_2013.pdf

59 Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD), Évaluation des expériences de nouvelles formes de concertation et d’information locale dans le cadre de l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile, Rapport de synthèse v. 2, n° 007235-01, avril 2013, 66 p. consultable sur le site du ministère de l’Écologie

60 Avis n° 2011-SA-0150 sur la mise à jour de l’expertise « Radiofréquences et santé », 1er octobre 2013, 461p.

61 France Nature Environnement, Lettre n° 78, juillet – août 2013, p. 11

62 C-L. Perrin, La modération, vertu du simple, Recherches philosophiques, novembre 2012, http://www.eris-perrin.net

63 S. Tallard, avis n° 1676 du 8 janvier 2014

64 D. Raoul, rapport n° 594, 10 juin 2014

65 M. P. Gelard, Rapport de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation n° 404, 15 juin 2006, [En ligne] URL : http://www.senat.fr/rap/r05-404-1/r05-404-1.html

66 B. Pancher, examen en deuxième lecture de la proposition de loi - AN - séance du 20 janvier 2015

67 L. Abeille rapport n° 2502, AN, 20 janvier 2015

68 M. Mekki, op.cit. et C. Thibierge (sous la dir.), La force normative. Naissance d’un concept, LGDJ, 2009, 912 p.

69 L’art d’influencer. Analyse des techniques de communication, Ed. A. Colin, Coll. U, Paris, 2009, p. 27

70 A. Mucchieli, op.cit., p. 159

71 Ch. Sirugue, rapport présenté au nom du groupe de travail sur les lobbies à l’Assemblée nationale, 27 février 2013, 38p., [En ligne] URL : http://www.assemblee-nationale.fr/representants-interets/rapport_bureau_2013.pdf

72 R - E. Charlier, Questions juridiques soulevées par l’évolution de la science, Recueil des cours de l’académie de droit international, 1957 – I, pp. 217-378

73 Conseil d’État, Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, Coll. Études et documents, mars 2006, p. 233

74 M. Serres, Le contrat naturel, Ed. F. Bourin, Paris, 1990, p. 102. et Le Mal propre. Polluer pour s’approprier ? Ed. Le Pommier, Coll. Manifestes, 2008, 112p.

75 Conseil d’État, op.cit.

76 M. Mekki, op.cit. §.5

77 C. Enckell, Comment réconcilier simplification des normes et protection de l’environnement ?, Le Cercle des Echos, 14 mai 2013

78 [En ligne] URL : http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Democratie-participative-.html - Site de la démocratie participative – Plateforme du dialogue environnemental http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Democratie-participative-.html

79 A. Robinet, Rapport AN n° 3725 fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi relatif au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé, 20 septembre 2011

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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie-Béatrice Lahorgue, « L’élaboration de la norme législative et la prise en compte du savoir scientifique », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement [En ligne], Hors-série 27 | décembre 2016, mis en ligne le , consulté le 15 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/vertigo/17850 ; DOI : 10.4000/vertigo.17850

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Auteur

Marie-Béatrice Lahorgue

Docteur en droit, Maître de conférences habilitée à diriger des recherches (HDR), Chercheur au Centre Européen sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes (CERDACC), Université de Haute Alsace, Campus Fonderie, 16 rue de la Fonderie, 68093, Mulhouse Cedex, France, courriel : marie-beatrice.lahorgue@uha.fr

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