• 1 Maurice Hauriou, « Décentralisation », dans Léon Béquet, Répertoire du droit administratif, Paris, (...)
• 2 Voir Vida Azimi, « La nation contre les petites nations », dans L’administration territoriale de la (...)
• 3 Gérard Marcou, « Le principe d’indivisibilité de la République », Pouvoirs, n^o 100, janvier 2006, p (...)

1Sous l’angle ontologique, on a tendance à percevoir les collectivités territoriales comme des personnes qui existent en dehors de l’« être » de l’État. Or, Maurice Hauriou a constaté, dans un premier temps, qu’elles sont une manière d’être de l’État1. Les deux conceptions semblent contradictoires, notamment si l’on accepte que la source de légitimité du pouvoir central de l’État ne puisse être fragmentée tel que l’a exprimé l’abbé Sieyès pour lequel « l’État français n’est pas un assemblage de petites nations2 », affirmation qui a constitué, dès lors, la source historique de la tradition centralisatrice de la République française3.

• 4 George Jones, The future of local government: has it one?, http://www.collaboratei.com (consulté le (...)

2Outre les enchevêtrements conceptuels entre la notion d’État et celle de collectivité territoriale, ces institutions ne peuvent échapper à la dynamique d’évolution, tant en leur existence et organisation qu’en leurs domaines d’action et modes de fonctionnement, ce qui fait que la ligne distinctive entre les deux notions est en mouvement permanent. En effet, les appellations diverses du phénomène des entités locales décentralisées ne sont pas seulement dues à la diversité des contextes et des points de vue, mais aussi à la nature évolutive du phénomène. George Jones, professeur émérite à l’université de Londres, va jusqu’à affirmer que la notion de « gouvernement local » est en déclin, ce qui a mené à l’essor d’une nouvelle notion, celle de « gouvernance locale », étroitement associée à la notion de démocratie participative4.

• 5 Mathieu Doat, Recherche sur la notion de collectivité locale en droit administratif français, Paris (...)

5Dans son espace politique qu’est l’État, chaque société partage au moins 3 dénominateurs communs : l’unité politique, l’intégrité du territoire et l’unicité du pouvoir central. En revanche, à l’échelle locale, la société peut ne pas paraître aussi homogène, car les habitants de chaque communauté peuvent être liés par un sentiment distinct ancré en chacun, extériorisé à l’occasion de manifestations collectives et exprimé, sur le plan juridique, par la collectivité territoriale5.

• 6 Georges Burdeau, L’État, Paris, Seuil, 1970, p. 14-15.

6Selon Georges Burdeau, l’État n’appartient pas à la phénoménologie tangible ; il est plutôt une idée que l’homme a inventée pour ne pas obéir à l’homme6 ; ce qui sert à détacher les rapports d’autorité et d’obéissance des relations personnelles de chef à sujet. Peut-on postuler, par analogie, que la collectivité locale est une notion similaire, mais à une moindre échelle ou qu’elle est un démembrement de l’État qui sert à assouplir ce rapport ?

• 7 Chabane Benakezouh, « La dimension constitutionnelle de la décentralisation territoriale en Algérie (...)
• 8 Voir les art. 15, § 3 et 16, § 1, de la Constitution algérienne. Révision constitutionnelle du 6 ma (...)
• 9 La notion de « compétence » a un caractère fonctionnel et sert à prévoir le conflit entre les organ (...)
• 10 Ligue arabe-OADA, L’administration locale et les communes dans le monde arabe, actes du V^e congrès (...)

8Les appellations du mode d’organisation des entités territoriales décentralisées peuvent différer d’un pays à l’autre et d’une époque à l’autre. Entre autres appellations, on peut citer par exemple : décentralisation locale, administration locale, pouvoir local et gouvernement local. D’abord, on peut se demander si les adjectifs « local » et « territorial » ont exactement le même sens dans ce contexte. Chabane Benakezouh a affirmé que les deux appellations n’étaient pas interchangeables en Algérie, alors qu’en France, le Conseil constitutionnel les a déclarées synonymes7. Cependant, il faut tout de suite noter que Chabane Benakezouh s’est appuyé sur le fait que toutes les constitutions algériennes ont consacré l’expression « collectivité locale », alors qu’en fait, la révision constitutionnelle de janvier 2016 a utilisé les deux expressions dans le même sens8. Pareillement, certains estiment que les expressions « gouvernement local » et « administration locale » définissent, toutes deux, une formule d’administration infra-étatique qui ne comprend pas l’aspect législatif, si bien que certaines entités jouissent de cette prérogative exercée par délégation dans des domaines restreints et non pas en tant que prérogative initiale. L’Égypte, par exemple, a changé l’appellation de « gouvernement local » (Houkm Mahali) en « administration locale » (Idara Mahalia), sans rien modifier des compétences9 et prérogatives des entités territoriales décentralisées10.

• 11 François Rangeon, « Le gouvernement local », dans La gouvernabilité, Paris, PUF, 1996.

9En revanche, d’autres associent la différence d’appellation à la différence de nature ou de portée. L’expression « gouvernement local » ne se réduirait pas à « administration locale » ou même à « pouvoir local », car le gouvernement local implique un degré d’autonomie du système politico-administratif et donne la capacité aux entités infra-étatiques territoriales d’élaborer et de conduire des politiques publiques, de les mettre en cohérence et de leur donner un sens11.

• 12 Maurice Hauriou, Principes de droit public, Paris, Larose, 1910, p. 321.

10Il est intéressant de rappeler la définition de la décentralisation locale proposée par Maurice Hauriou qui l’a considéré comme une « manière d’être de l’État », à laquelle il ajoute, quelques années plus tard, que les entités locales décentralisées se trouvent « à côté de l’État » et sont ainsi autrui par rapport à l’État, d’où l’intérêt de faire un rappel historique succinct sur l’évolution du phénomène afin de mieux cerner la relation des collectivités territoriales avec l’État12.

• 13 Il s’agit de 2 grandes lois : la loi départementale du 10 août 1871 et la loi municipale du 5 avril (...)
• 14 Safouane Almabidhine, Houcine Altaraouna et Taoufiq Abdelhadi, La centralisation et la décentralisa (...)

12C’est en Angleterre que la première loi relative au gouvernement local (local government) a été édictée en 1838. En France, ce n’est qu’en 1884 que les circonscriptions administratives ont acquis le statut de collectivités locales administrées par des conseils élus13. Dans le monde arabe, l’Égypte a adopté le gouvernement local, en 1909, lorsque les conseils des régions (Muhafadhat) ont été dotés d’une personnalité morale et de compétences propres14.

• 15 Larousse, « Histoire des communes », http://www.larousse.fr (consulté le 5 avril 2016).
• 16 Landry Ngono Tsimi, L’autonomie administrative et financière des collectivités territoriales décent (...)
• 17 Larousse, « Histoire des communes », art. cité.
• 18 Pour plus de détails sur la commune durant la première moitié du xix^e siècle, voir Philippe Tanchou (...)

13Si on revient sur la tradition française, l’origine des communes remonte aux groupements naturels et autonomes préexistants à l’État, ce qui montre que l’État n’a fait que les reconnaître. Au Moyen Âge, le terme de commune s’applique à des villes ou des bourgs qui ont reçu des autorités centrales la reconnaissance du droit de s’associer et de se grouper. Ayant juré de s’aider mutuellement, le mouvement communal renforça la cohésion des habitants pour se défendre et lutter contre l’isolement15. C’est donc l’association et le serment qui font la commune à cette époque. Cependant, ces entités n’ont pu résister à la construction d’un État fort en quête d’affermissement face aux divers corporatismes régnants. Aux xiv^e et xv^e siècles, la situation des communes se dégrade, car le roi ne s’adresse plus alors à ses communes, mais à ses « bonnes villes », plus nombreuses et plus soumises16. Après la Révolution française, la même tradition s’est imposée et ceux qui revendiquaient l’autonomie des collectivités locales étaient considérés comme des adversaires de l’unité nationale, bien qu’après la prise de la Bastille, les communes révolutionnaires de France soient organisées le 14 décembre 1789 par l’Assemblée nationale constituante et leur administration confiée à un conseil général composé d’officiers municipaux et de notables élus par les citoyens actifs pour deux ans parmi lesquels sont choisis le maire, le procureur-syndic et le substitut17. Grâce aux projets de réforme de la fin du xviii^e siècle, les municipalités constituent, à côté des pouvoirs d’administration générale, le premier degré de l’administration territoriale dont on reconnaît les pouvoirs municipaux délégués par l’État18.

• 19 http://www.conseil-constitutionnel.fr.
• 20 Comme le précise Frédéric Lafargue, ces dispositions figurent déjà dans le Code général des collect (...)

14Bien que la doctrine s’appuie sur le principe de libre administration pour défendre la décentralisation locale, il faudra attendre longtemps avant que ce principe soit reconnu puisque dans la littérature constitutionnelle française le terme « autonomie » était perçu comme une atteinte à la forme unitaire de l’État, à l’intégrité du territoire et à l’indivisibilité du peuple français. Par conséquent, ce terme a toujours été évité et n’est utilisé qu’au début des années 2000 dans l’article 74, consacré au statut particulier des collectivités d’outre-mer19. Seule la loi organique n^o 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales reprend ce terme, mais uniquement dans son intitulé comme pour « assurer un effet d’annonce20 ».

• 21 Célestin Keutcha Tchapnga, « Droit constitutionnel et conflits politiques dans les États francophon (...)
• 22 Didier Maus et al., Dossier de référence préparé par l’Institut international d’administration publ (...)
• 23 Southafrican government, Constitution of the Republic of South Africa, 1996, Chapter 3: Co-operativ (...)

15Dans le contexte africain, la plupart des États, confrontés dès la fin des années 1980 à un processus de désarticulation de leurs systèmes politiques et économiques, ont vu dans la décentralisation locale l’une des solutions essentielles pour dissuader et prévenir les conflits politiques21. Imprégnées en grande partie de la tradition française, les constitutions africaines des années 1990 ont consacré l’autonomie locale, mais avec une teneur qui se décline généralement en autonomie administrative et/ou financière sans portée politique22, hormis la constitution sud-africaine, en son article 40, qui adopte une approche différente par rapport à la décentralisation locale23. Celle-ci est prise dans le contexte général de l’organisation du gouvernement constitué sous forme de sphères (nationales, provinciales et locales) qui sont à la fois distinctes, interdépendantes et intimement liées.

• 24 Chabane Benakezouh, art. cité, p. 117-118.
• 25 Markku Suksi, Sub-State Governance through Territorial Autonomy: A Comparative Study in Constitutio (...)

16Bien que sa teneur soit en évolution et différenciée selon les contextes, la collectivité locale, qui connaît aujourd’hui une phase propice à sa prospérité, nécessite d’être délimitée afin de tracer son contour par rapport à celui de l’État. En effet, la décentralisation est devenue une composante permanente des systèmes politiques, ce qui a généré des formes différentes d’États : État autonomique, État territorial à la faveur de la valorisation du territoire et des territorialisations, État de régionalisation de plein exercice24... À cet égard, des auteurs, comme Domínguez Garcia, font référence à un « désordre terminologique » lors de l’examen des entités infra-étatiques et dans leur relation avec des concepts tels que la région, la communauté fédérée, l’État membre, l’État fédéral ou quasi fédéral et les entités décentralisées25. Ainsi, le point suivant sera dédié aux limites de la collectivité territoriale selon la forme adoptée par l’État.

• 26 La décentralisation locale est plus complexe dans les États fédéraux que dans les États unitaires o (...)
• 27 Selon Stéphane Rials, l’État régional s’explique par une dynamique beaucoup plus économique, social (...)
• 28 Pour plus de détails sur cette question, voir Jean-Pierre Duprat, « Les difficultés de la représent (...)
• 29 Il faut rappeler que les régions espagnoles ou italiennes ont obligé le pouvoir constitutionnel à l (...)

17Dans le cadre de l’organisation des pouvoirs publics, la fonction de l’État peut être partagée entre l’échelon central et les échelons inférieurs selon des modes divers qui aboutissent à des formes d’États différentes : unitaires, régionales, autonomiques ou fédérales26. À cet effet, le contour théorique de la notion d’« État unitaire » s’étend ou se rétrécit d’après la classification retenue ; la typologie dichotomique suppose que l’État est unitaire lorsqu’il n’est pas fédéral, alors que la typologie trichotomique suppose une forme charnière entre l’État fédéral et l’État unitaire, en l’occurrence l’État régional ou autonomique27. D’après la première classification, la limite des collectivités locales serait celle qui ne tolère pas la diffusion du pouvoir constituant, trait distinctif de l’État fédéral, mais qui peut quand même tolérer, dans une certaine mesure, une diffusion du pouvoir politique28. Cependant, dans cette perspective traditionnelle, des pays comme l’Italie ou l’Espagne seraient classés comme des États unitaires29.

• 30 Bruno Romeu Inocente, op. cit., p. 28.
• 31 Louis Favoreu et al., Droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 2013, p. 476-484.

18L’Espagne, exemple type d’État régional, s’organise en trois échelons infra-étatiques : communes, provinces et communautés autonomes, de manière à ce que chaque échelon dispose d’un degré d’autonomie, nécessaire à la gestion de ses intérêts propres30. L’article 149-1 de la Constitution espagnole fait de 32 matières une compétence exclusive de l’État ; quant aux matières transférées aux communautés autonomes, elles sont au nombre de 22. Les matières qui ne relèvent pas de la compétence de l’État peuvent entrer dans la sphère de compétences des régions à condition que celles-ci les revendiquent, mais l’État peut intervenir, lorsque l’intérêt général l’exige, pour harmoniser les législations des communautés31.

• 32 Didier Maus et Pierre Bon, Les grandes décisions des cours constitutionnelles européennes, Paris, D (...)

19En Italie, conformément à un arrêt de la Cour constitutionnelle, daté du 12 avril 2002, la souveraineté nationale est liée à l’existence des collectivités territoriales autonomes ; les régions sont dotées, outre les compétences partagées, d’un pouvoir législatif régional, alors que les compétences exclusives de l’État font l’objet d’une liste limitative32.

• 33 Bertrand Faure, Droit des collectivités territoriales, Paris, Dalloz, 2011, p. 7-11.
• 34 Jean Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 2008, p. 68.
• 35 Jean-Bernard Auby, « La protection constitutionnelle des autonomies locales », Dr. adm. 2013, n^o 1, (...)

21La décentralisation locale est un mode d’organisation de l’État moderne, quelle que soit sa forme, unitaire ou non, qui tente de concilier l’unité politique et les intérêts nationaux du peuple, d’un côté, et la particularité des intérêts propres à la communauté locale et/ou son identité, de l’autre. Pour appréhender la notion de collectivité territoriale, Bertrand Faure suggère 4 éléments : une personnalité morale de droit public, des affaires propres, un pouvoir général de décision et un contrôle de l’État33. D’autres affirment que la décentralisation locale est un mode d’organisation de l’État qui permet un transfert d’attributions au profit d’entités locales, juridiquement distinctes de l’État et dotées d’organes élus par les citoyens concernés, sous le contrôle de l’État34. Quoi qu’il en soit des éléments proposés pour cerner la notion de décentralisation territoriale, il incombe au pouvoir constituant d’assurer aux collectivités territoriales une marge de liberté pour s’administrer librement, tel est le cas en Suède, en Norvège ou aux États-Unis35, bien que d’autres démocraties ne prévoient pas de dispositions d’ordre constitutionnel pour la décentralisation locale.

• 36 L’art. 72, § 2 dispose que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions p (...)

22Si on revient au modèle français, le principe de libre administration, tel qu’il est expliqué à l’article 72, al. 2, et à l’article 34 de la Constitution36, permettra de déterminer le vecteur constitutionnel de l’autonomie des collectivités locales (2.1). La nature et l’étendue du pouvoir général de décision reconnu aux collectivités locales renseignent sur leur degré d’autonomie juridique effective (2.2). Néanmoins, un vecteur financier doit s’ajouter aux vecteurs juridiques pour que l’autonomie des collectivités territoriales soit concrétisée (2.3).

• 37 André Roux, « La libre administration des collectivités territoriales : une exception française ? » (...)

23D’emblée, il est à noter que certains analystes, comme André Roux, considèrent que la libre administration est l’une des expressions de l’autonomie locale37. Le principe de libre administration se concrétise sur le plan structurel par la reconnaissance de la personnalité morale des collectivités locales, que ce soit par la constitution ou par un dispositif de rang inférieur : statut particulier, loi organique, loi ordinaire, règlement... Cette reconnaissance interdit aux pouvoirs publics d’exercer un quelconque pouvoir hiérarchique sur la collectivité locale, ce qui trace une ligne distinctive entre la décentralisation locale et la déconcentration administrative.

• 38 Maurice Hauriou, Précis de droit administratif, Paris, Sirey, 1933, p. 86.
• 39 Louis Favoreu et al., op. cit., p. 615.
• 40 Ibid., p. 486.

25Maurice Hauriou considère que les raisons de la décentralisation locale ne sont pas purement administratives, mais d’ordre constitutionnel ; il ajoute que s’il s’agissait de doter le pays d’une administration efficace à moindre coût, la centralisation administrative répondrait à cette attente, alors que les pays modernes n’ont pas seulement besoin d’une bonne administration, ils ont aussi besoin de liberté politique38. La Constitution française de 1946 disposait déjà que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus39. Ainsi, Louis Favoreu affirme que l’élection des organes délibérants est le minimum requis pour que le principe de libre administration soit assuré40.

• 41 Jean-François Brisson, « La réforme du système d’administration aéroportuaire : bilan et perspectiv (...)
• 42 Jacques-Henri Stahl, « Le principe de libre administration a-t-il une portée normative ? », Nouveau (...)
• 43 Au sujet du contrôle de l’État sur les collectivités locales, voir, notamment, Pascal Combeau (dir. (...)
• 44 Bertrand Faure, « Règlements locaux et règlements nationaux », Nouveaux cahiers du Conseil constitu (...)

27Sur le plan fonctionnel, la collectivité locale est dotée, selon le principe de libre administration, d’un pouvoir discrétionnaire par rapport au traitement individuel des affaires locales dans la limite des règles juridiques auxquelles elle doit obéir. À cet égard, Jean-François Brisson observe que le principe de libre administration, bien que constitutionnalisé, en France, reste un concept juridique assez mystérieux, car le législateur n’a pas de repères précis quant aux minimums d’exigences relatives à l’application de ce principe41. Cependant, Jacques-Henri Stahl conclut que le Conseil constitutionnel peut censurer certaines mesures législatives, tel un ultime garde-fou, pour interdire au législateur de remettre en cause les principaux traits de la vie locale, à savoir le principe électif des organes qui dirigent les collectivités territoriales, un minimum de compétences et un minimum de ressources propres, quant au reste, il peut être remis à l’appréciation du législateur42. De son côté, Bertrand Faure estime que le passage du contrôle de légalité au contrôle de constitutionnalité laisse suggérer qu’il existe une géométrie sélective de la loi qui peut habiliter le gouvernement à prendre des mesures strictement complémentaires43, sans effets contraignants nouveaux à l’égard de l’administration décentralisée, mais peut aussi confier des compétences discrétionnaires aux collectivités en les habilitant, en termes généraux, pour qu’elles fassent face aux besoins nouveaux ou complémentaires qui se présenteraient à elles44.

• 45 Larousse, « Autonomie », http://www.larousse.fr (consulté le 9 avril 2016).
• 46 Oxford dictionaries, « Autonomy », http://www.oxforddictionaries.com (consulté le 9 avril 2016).

29L’ensemble des collectivités locales, quel que soit le cadre dans lequel elles peuvent s’associer et bien qu’elles constituent géométriquement et statistiquement parlant l’ensemble du territoire national et du peuple, ne peut exercer un pouvoir qui rivalise avec le pouvoir politique central de l’État qui s’étend à tout le territoire et tout le peuple en tant que seule et unique entité. Or, le terme « autonomie » renvoie à la capacité d’une personne physique ou morale, d’un objet ou d’un être, en général, d’agir selon ses propres règles45. En effet, l’étymologie du terme « autonomie » indique que celui-ci trouve ses racines dans la langue grecque « αυτονομία » (autonomia), issu du terme « autonomos », composé de deux parties : αυτός (autos), « soi-même », et νομός (nomos), la « loi46 ».

• 47 Markku Suksi, op. cit., p. 103-104.

30Il y a ainsi quatre significations au terme « autonomie » : (1) un droit d’agir selon sa propre discrétion dans certains domaines, que ce soit sur une base individuelle ou par un organisme officiel (Hauriou, Bernhardt, Oberreuter), (2) un synonyme d’indépendance (Jellinek), (3) un synonyme de décentralisation (Barthélemy, Steiner) et (4) une référence à une entité qui a des pouvoirs exclusifs de législation, d’administration et d’arbitrage dans des domaines spécifiques (Laband, Carré de Malberg, Duguit, Dörge, Robinson, Sohn, Crawford, Hannum et Lillich). Dans la quatrième catégorie, on peut distinguer l’autonomie politique et l’autonomie administrative qui se limite aux seuls pouvoirs à caractère administratif47.

• 48 Cette charte a été ouverte à la signature des États membres du Conseil de l’Europe, en tant que con (...)
• 49 Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie locale..., op. cit., http://conventions.coe.i (...)
• 50 Jacqueline Montain-Domenach, Gouvernance publique : quelles conséquences d’un pouvoir législatif ré (...)
• 51 Marc Joyau, De l’autonomie des collectivités locales françaises, essai sur le pouvoir normatif loca (...)

31Si on s’intéresse au terme d’autonomie, d’après les sens relatifs à la décentralisation territoriale, la charte européenne de l’autonomie locale48, ratifiée par la France en 2007, est un document incontournable. L’article 3 dispose que l’autonomie consiste en la capacité effective, pour les collectivités locales, de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques par le biais d’organes collégiaux composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel49. Cet article résume les éléments de l’autonomie des collectivités locales, tels qu’ils sont conçus à l’échelle européenne, notamment la capacité effective des collectivités locales à régler et gérer des affaires publiques qui requiert un pouvoir normatif. C’est pour cela qu’en France, l’Association des régions de France réclame un pouvoir législatif pour les régions, à l’instar des États régionaux50. Une telle revendication pourrait être fondée sur le fait que ce pouvoir apparaît avec l’institution et non pas en raison d’une délégation de l’État, car si ce dernier reconnaît l’« être » des collectivités locales, il reconnaît, du coup, leur « agir51 ». Ce qui pourrait vouloir dire que le pouvoir normatif des collectivités locales leur est consubstantiel.

• 52 Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie de l’État, Paris, CNRS, ‎1985, p. 68.
• 53 Cons. const., déc. 25 févr. 1982, n^o 82-137 sur la loi relative aux droits et libertés des communes (...)
• 54 Félicien Lemaire, Le principe d’indivisibilité de la République : mythe et réalités, Presses univer (...)

32En revanche, dans le cadre de l’État, le pouvoir normatif des collectivités locales ne peut être initial, parce que, sur la base de l’unité et l’indivisibilité de l’État, celui-ci est le seul détenteur de ce pouvoir. Dès lors, le pouvoir normatif de la collectivité locale ne peut être conçu que sous l’empire du droit étatique52. En effet, le Conseil constitutionnel français considère que l’indivisibilité de la République interdit à toute autorité française non étatique, y compris les collectivités locales, de disposer d’un pouvoir normatif initial53, ce qui implique expressément que la libre administration, en France, ne peut signifier une quelconque diffusion du pouvoir législatif ; bien au contraire, la France a opté pour l’uniformisation des statuts territoriaux, hormis le cas particulier des colonies54.

• 55 Jean-François Brisson (dir.), Les transferts de compétences de l’État aux collectivités locales, Pa (...)

33En fait, le modèle français d’administration territoriale, dominé par le principe de la compétence législative pour fixer les compétences locales, connaît, notamment après la révision constitutionnelle du 18 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République et de la loi n^o 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, une nouvelle conception du transfert des compétences de l’État aux collectivités territoriales, notamment la constitutionnalisation du pouvoir réglementaire, du principe de subsidiarité, de l’expérimentation législative et réglementaire, de l’interdiction de la tutelle d’une collectivité sur une autre et de la création du chef de filât55.

• 56 Louis Favoreu et al., op. cit., p. 493.
• 57 Cons. const., déc. 2 juil. 2010, n^o 2010-12 QPC, Commune de Dunkerque. http://www.conseil-constitut (...)

34Effectivement, la jurisprudence abondante en France, tant administrative que constitutionnelle, précise que malgré la place privilégiée à la loi dans la détermination des règles relatives aux collectivités territoriales56, notamment le contour de la libre administration, un pouvoir réglementaire est jugé indispensable, conformément à l’article 72, al. 3 de la Constitution en vigueur, au profit des collectivités locales pour qu’elles puissent exercer leurs compétences et rendre leur autonomie effective57.

• 58 Éric Oliva, « La conception de l’autonomie financière locale : quel contenu ? quelle effectivité ?  (...)
• 59 Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’autonomie locale, op. cit. Le projet mondial de charte (...)

36L’autonomie financière est une notion complexe et évolutive qui revêt plusieurs aspects : politique, économique et juridique. Elle prend des formes diverses : autonomie générale, composée d’autonomie budgétaire, autonomie fiscale et autonomie de gestion, et connaît une superposition d’autonomies formelle et réelle. Bien que cette notion soit utilisée dans des domaines différents58, on essaie de la traiter ici sous un angle plus juridique, en se basant sur certaines règles, nommément celles prévues à l’article 9 de la charte européenne de l’autonomie locale, à savoir la reconnaissance de sources propres, suffisantes, diversifiées, évolutives et proportionnées par rapport aux missions, tout en prévoyant des mesures de péréquation pour, au moins, réduire les inégalités entre les localités59.

• 60 Alain Guengant, « La constitution peut-elle garantir l’autonomie financière des collectivités terri (...)

37Le premier élément de l’autonomie financière qu’est la quote-part des ressources propres de la collectivité locale, par rapport aux ressources nécessaires, représente le noyau dur. L’article 72-2 de la Constitution dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». La loi organique du 29 juillet 2004 a défini de manière assez large ces ressources propres : les impositions de toute nature, les redevances pour services rendus, les produits du domaine, les participations d’urbanisme, les produits financiers, les dons et legs, et aussi les impositions dont la loi détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette60.

• 61 Michel Bouvier, « L’autonomie financière locale a-t-elle un sens ? », RF fin. publ. févr. 2015, n^o  (...)
• 62 Michel Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Paris, Dalloz, 2011, p. 88.

38Bien que l’article 72-2 et la loi organique du 29 juillet, 2004 aient cité les recettes fiscales comme l’une des ressources propres des collectivités territoriales, on pourrait remettre en question l’autonomie financière de ces dernières lorsque la liberté de gestion des fonds qui leur sont alloués n’est pas associée à un pouvoir fiscal conséquent. Toutefois, Michel Bouvier affirme que le pouvoir fiscal, avant d’être une technique économique ou juridique, est un fait politique majeur, car il ne peut y avoir de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal. Il ajoute que tout pouvoir fiscal qui concourt à celui de l’État peut provoquer l’éclatement de ce dernier en de multiples féodalités61. Effectivement, le Conseil constitutionnel français a déjà dissocié, dans sa décision n^o 2009-599 DC du 29 décembre 2009, l’autonomie financière de l’autonomie fiscale en précisant que cette dernière ne résulte d’aucune disposition de la Constitution, y compris l’article 72-262.

• 63 Louis Favoreu et al., op. cit., p. 494.
• 64 Pour de plus amples détails sur ces garanties, voir Alain Guengant, art. cité, p. 663 et suiv.

39Par conséquent, les collectivités territoriales françaises ne disposent pas d’une autonomie fiscale63. De surcroît, c’est le législateur qui détermine leurs ressources, y compris les ressources propres, ainsi que les dispositifs de péréquation, ce qui lui permet d’agir sur les domaines qui lui paraissent plus utiles. Cependant, il faut rappeler que l’article 72-2 dispose que la loi peut, dans les limites qu’elle détermine, autoriser les collectivités locales à fixer l’assiette et le taux des impositions de toute nature. En outre, des garanties constitutionnelles64, assorties d’une justice constitutionnelle bienveillante, peuvent encadrer le pouvoir législatif, afin qu’il ne porte pas atteinte à l’autonomie financière des collectivités locales dont les points de repère peuvent être résumés comme suit :