Le parlement de transition en Afrique
Résumés
La période de transition constitutionnelle fait généralement émerger un paysage institutionnel atypique dans les États africains en crise. Cela est consécutif au fait que la transition s’opère généralement dans un contexte où la Constitution en vigueur a été abrogée ce qui induit, une dissolution des institutions classiques. Dans ce contexte, pour assurer la continuité de l’État, des institutions transitoires sont souvent créées par la Constitution intérimaire. C’est dans ce sillage qu’il convient de situer le parlement de transition. Il s’agit, au-delà de la variabilité des dénominations, de l’organe qui incarne le pouvoir législatif pendant la transition constitutionnelle. Mais, il est surtout question d’une institution parlementaire qui se démarque du parlement classique ou originaire. Une démarcation qui n’est certes pas absolue mais, qui est perceptible au regard de sa configuration et à l’analyse de ses missions.
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- 1 . Certaines crises ont une incidence sur la configuration de l’État ou alors, elles ont pour prétex (...)
- 2 . Dès lors que la crise débouche sur la neutralisation ou la mise à l’écart des solutions constitut (...)
- 3 . Au rang des institutions ad hoc qui font irruption en période de crise, on peut citer le Comité d (...)
- 4 . L’abrogation de la constitution dans les États en crise procède à ce que l’on appelle généralemen (...)
- 5 . Ces normes relèvent de ce que la doctrine appelle communément, le « constitutionnalisme alternati (...)
- 6 . Cette fonction constitutive consiste pour les constitutions de transition à mettre sur pied un or (...)
- 7 . Luc Sindjoun, « Le gouvernement de transition : éléments pour une théorie politico-constitutionne (...)
1La récurrence des crises ne laisse pas l’État1 et ses institutions2 indemnes en Afrique. En fonction de l’ampleur de la crise, les institutions constitutionnelles sont très souvent suspendues, concurrencées par des institutions ad hoc3, voire supprimées au moment de l’abrogation de la constitution4. Dès lors que le régime constitutionnel est mis à mal et que des normes alternatives font irruption dans l’encadrement du pouvoir5, on assiste à la reconfiguration du paysage institutionnel. Si les accords politiques exigent généralement la formation d’un gouvernement d’union nationale par les belligérants, les constitutions de transition quant à elles, dans leur fonction constitutive6, procèdent à la création des institutions de transition au rang desquelles, on peut citer le Parlement de transition. C’est cet organe qui incarne le pouvoir législatif en période de transition et qui, au côté du gouvernement de transition7, garantit la continuité de l’État et sa reconstruction sur le plan juridique et politique. C’est un organe qui, au regard de sa composition plurielle et des missions qui lui sont dévolues, occupe une place centrale dans le processus de transition constitutionnelle.
- 8 . Dans le constitutionnalisme africain, le Parlement a longtemps été considéré comme une simple cha (...)
- 9 . Durant les trois premières décennies du constitutionnalisme africain, l’essor du présidentialisme (...)
- 10 . Dmitri Georges Lavroff, Les systèmes constitutionnels en Afrique noire. Les États francophones, P (...)
- 11 . Marcelin Nguélé Abada, « Ruptures et continuités constitutionnelles en République du Cameroun : R (...)
- 12 . Gérard Conac, « Portrait du chef d’État », Pouvoirs 1985, no 25, p. 121.
- 13 . Télesphore Ondo, « Splendeurs et misères du parlementarisme en Afrique noire francophone », dans (...)
2La centralité de la place du Parlement de transition contraste avec celle de l’institution parlementaire classique qui a du mal à s’émanciper dans le constitutionnalisme africain. Un détour dans l’histoire constitutionnelle africaine permet de déboucher sur le constat de la relégation du Parlement à une place secondaire pendant le constitutionnalisme des trente premières années qui ont suivi l’indépendance des États africains8. À cette époque, l’essor du présidentialisme9 a eu une incidence sur la condition du Parlement. Ainsi que le souligne Dmitri Georges Lavroff, « lorsque leur existence est prévue, les pouvoirs des assemblées parlementaires sont peu étendus10 ». L’essentiel du pouvoir d’État reposait sur le président de la République lequel était considéré comme l’alpha et l’oméga du paysage politique et institutionnel11 et était au centre de tout12, y compris en période de crise. Cette situation était surtout occasionnée par le monopartisme en vigueur dans quasiment tous les États africains de sorte que du fait de la discipline du parti, le Parlement était institué pour avaliser les initiatives présidentielles. C’est ce qui a fait dire à la doctrine qu’il s’agissait en fait d’une chambre d’enregistrement13.
- 14 . Pour mieux cerner le renouveau constitutionnel, il faut partir du postulat selon lequel durant le (...)
- 15 . André Cabanis et Michel Louis Martin, Les constitutions d’Afrique francophone. Évolutions récente (...)
- 16 . Maurice Kamto, Déchéance de la politique, Yaoundé, Mandara, 1999, p. 239.
3Avec le renouveau constitutionnel14, le Parlement a certes fait l’objet d’une revalorisation15, mais il ne résiste pas encore à l’instabilité de l’État. En effet, parce que la récurrence des crises dans les États africains entraîne une remise en cause des options constitutionnelles16 et fait régresser l’État du point de vue de la construction de l’État de droit et de la démocratie, il se dégage le constat de la vulnérabilité de l’institution parlementaire. Cette vulnérabilité se traduit par sa suppression et son remplacement par le Parlement de transition.
- 17 . Il convient néanmoins de préciser que l’existence d’une institution de transition ou intérimaire (...)
- 18 . On peut définir une transition constitutionnelle comme le « passage entre deux ordres juridiques, (...)
- 19 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, 10e éd., Paris, S (...)
- 20 . Tous les textes constitutionnels des États d’Afrique noire francophone font du président de la Ré (...)
- 21 . Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1929, p. 469.
4Envisager l’existence du Parlement de transition suppose que nous ne soyons pas dans un régime constitutionnel ordinaire17, mais plutôt en régime de transition constitutionnelle18. Le Parlement désigne dans la littérature constitutionnelle une « institution représentative et délibérative19 ». Il est une institution représentative de par sa composition, car dans le constitutionnalisme contemporain, l’institution parlementaire fait partie des organes qui exercent la souveraineté nationale20. Il est donc constitué essentiellement des représentants du peuple. Il est considéré comme une institution délibérative au regard de son mode de travail21. C’est le lieu de préciser que le mode de prise de décision au sein des assemblées parlementaires est celui des délibérations. Tout au plus, le Parlement est l’organe qui incarne et exerce le pouvoir législatif dans l’État contemporain.
- 22 . On peut ainsi affirmer à la suite de Marcel Prélot que l’abrogation incorrecte des constitutions (...)
5Le recours au vocable « transition » n’est pas anodin, car, du point de vue téléologique, il tend à délimiter l’étude à la période des transitions constitutionnelles. En effet, une fois la loi fondamentale abrogée en temps de crise, les acteurs qui exercent le pouvoir recourent très souvent à l’adoption d’une constitution de transition laquelle crée des institutions de transition et encadrent leurs activités22. C’est dans ce sillage qu’il convient de situer l’institution parlementaire objet d’étude. On dira donc, sur la base de ce qui précède, que le Parlement de transition désigne l’institution qui incarne le pouvoir législatif en période de transition constitutionnelle en attendant l’adoption d’une nouvelle constitution et la mise sur pied d’un Parlement classique. De cette définition, il ressort que le Parlement étudié est celui qui est mis en place après suppression ou évincement du Parlement classique dans les États instables.
- 23 . L’idée de convergence des modèles constitutionnels traduit une sorte de rapprochement ou de resse (...)
- 24 . L’article 3 du Décret constitutionnel de 1997 dispose que « Les institutions de la République son (...)
6Le choix des États d’Afrique noire francophone n’est pas anodin. Il est soutenu par l’affirmation de la convergence des modèles et des développements constitutionnels entre les États23 de manière à ce que le recours au Parlement de transition soit quasi systématique dans les États frappés par les crises et où la constitution est soit abrogée, soit suspendue. Excepté le cas de la République démocratique du Congo en 199724, les textes qui régissent le pouvoir en période de transition ont mis sur pied un Parlement dont l’office était limité dans le temps. Par ailleurs, ce choix est dicté par le partage en commun de la langue française comme langue officielle. Cette communauté linguistique offre l’avantage de faciliter l’analyse et l’interprétation des constitutions intérimaires ou de transition et de l’ensemble du dispositif normatif qui régit le Parlement de transition dans les États africains.
- 25 . Michel Troper, Le droit et la nécessité, Paris, PUF, 2011, p. 105.
- 26 . Emmanuel Cartier souligne à ce propos que « l’idée consiste à affirmer que, malgré les changement (...)
- 27 . Michel Troper, op. cit., p. 107.
7L’existence ou du moins la création du Parlement de transition atteste que l’État d’exception n’a rien d’exceptionnel25. Certes, la crise politique n’est qu’une conséquence de la crise du droit et entraîne la mise à l’écart du droit, mais le droit subsiste toujours sous une autre forme26. Comme le souligne le professeur Michel Troper, même lorsque la constitution est abrogée, l’État est « toujours régi par le droit27 ». En effet, en temps de crise, l’émergence des Constitutions intérimaires pérennise le droit dans l’État et induit la mise en place des institutions de transition.
- 28 . Perlo Nicoletta, art. cité, p. 3.
- 29 . Sur le gouvernement de transition, lire utilement : Luc Sindjoun, « Le gouvernement de transition (...)
- 30 . Yves Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée d (...)
8Du point de vue théorique, l’une des fonctions des constitutions de transition est dite constitutive28, car elles mettent en place l’ordre juridique de transition avec un dispositif institutionnel qui permet à l’État de fonctionner en temps de crise, de consolider sa continuité et de préparer l’avènement d’une nouvelle ère politique et institutionnelle. C’est donc dans ce sillage qu’il convient de situer l’émergence du Parlement de transition qui est souvent créé après suppression ou dissolution du Parlement en vigueur au moment de la survenance de la crise. Au regard de l’importance de cette institution, la question qu’on peut se poser est la suivante : qu’est-ce qui fait la spécificité du Parlement de transition dans le nouveau constitutionnalisme africain ? Une telle entreprise n’est pas dénuée de tout intérêt. Si la doctrine semble accorder plus d’attention au gouvernement de transition29, il est important de s’appesantir sur l’organe qui, en période de transition, incarne le pouvoir législatif. Sur le plan théorique, elle permet de cerner l’une des institutions phares des périodes de transition dans le nouveau constitutionnalisme africain. Comme cela a été souligné, les études portant sur les institutions de transition semblent mettre plus d’accent sur le gouvernement que sur l’institution parlementaire. Pourtant, au regard des textes et de la contribution du Parlement de transition, son apport est non négligeable aussi bien dans la préparation d’une nouvelle ère politique que dans la préparation d’une nouvelle ère constitutionnelle30. Sur le plan pratique, la plus-value de cette étude est la facilitation de l’appréhension du champ d’activité de l’institution parlementaire en période de transition. En fait, il sera question de voir si le Parlement de transition exerce les mêmes activités que celles dévolues à une institution parlementaire classique. Évidemment, cela permettra de dégager ce qui fait la spécificité de ce dernier par rapport à une assemblée parlementaire propre à un régime constitutionnel normal.
- 31 . Véronique Champeil-Desplats, Méthodologies du droit et des sciences du droit, Paris, Dalloz, « Mé (...)
- 32 . Bruno Oppetit, Philosophie du droit, Paris, Dalloz, 1999, p. 57.
- 33 . Ibid.
- 34 . Pierre Avril, « Une survivance : le droit constitutionnel non écrit », Droit et politique à la cr (...)
- 35 . Jacques Chevallier, « Pour une sociologie du droit constitutionnel », L’architecture du droit. Mé (...)
9Toute réflexion scientifique imposant le choix d’une méthode, la présente étude fera l’option du positivisme méthodologique31. Toutefois, dans l’étude du positivisme méthodologique, il se dégage deux variantes à savoir, le positivisme formaliste32 ou juridique qui limite son analyse à l’exégèse de la règle de droit en vigueur et le positivisme factualiste33 qui va au-delà du texte pour prendre en compte les règles non écrites. Conscient de l’émergence d’un droit constitutionnel non écrit en Afrique noire francophone34, l’option sera faite en faveur du positivisme factualiste, car « l’analyse des usages du droit constitutionnel présuppose que les rapports entre pratiques et règles ne sont pas posés en termes d’adhérence35 ». Sur la base de ce qui précède, il convient d’indiquer que ce qui caractérise le Parlement en période de transition constitutionnelle, c’est sa structuration qui est atypique (1) et ses fonctions qui font généralement l’objet d’une redynamisation (2).
1. Une configuration atypique
10La configuration du Parlement de transition n’est pas fondamentalement identique à celle du Parlement d’un régime constitutionnel classique. Certes, sa spécificité n’est pas absolue, mais lorsqu’on le compare avec le Parlement des États dont le fonctionnement harmonieux des institutions est une réalité, il se dégage des points de démarcation. Il est important de préciser que le parlement de transition présente une configuration spécifique (1.1) et une composition hétérogène (1.2).
1.1. Une structuration variable
11L’une des particularités des Parlements de transition dans le constitutionnalisme des États d’Afrique noire francophone est la forte tendance au monocamérisme (1.1.1). Une tendance qui n’édulcore pas la constance du bicamérisme dans certains États qui sont secoués par les crises (1.1.2).
1.1.1. La prévalence du monocamérisme
- 36 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 242.
- 37 . Ibid., p. 23.
- 38 . Jean Mare Noël Ndzina Noah, Le bicamérisme en droit camerounais, thèse de doctorat en droit publi (...)
- 39 . Télesphore Ondo, Le droit parlementaire gabonais, Paris, L’Harmattan, 2008, p. 18.
- 40 . François Xavier Mbome, Régimes politiques africains, Yaoundé, 1re éd., 1990, p. 12.
- 41 . Étienne-Charles Lekene Donfack, L’échec du fédéralisme camerounais (l’expérience du fédéralisme : (...)
12En droit parlementaire, lorsqu’on analyse la configuration des assemblées parlementaires, deux variantes se dégagent. La première est celle qui opte pour la création d’une seule chambre parlementaire. Dans ce cas, on parle d’un Parlement monocaméral36. La seconde tendance est celle qui attribue au Parlement, deux assemblées et fait référence au bicamérisme37. Dans les deux hypothèses, le choix est guidé par des réalités sociologiques, la densité du territoire et de la population, surtout l’option vers la démocratisation et l’efficacité du travail parlementaire38. Dans le contexte africain, il est important d’indiquer que le monocamérisme a été pendant les trente premières années du constitutionnalisme, la configuration dominante de l’institution parlementaire39. Cette configuration s’accommodait mieux avec le présidentialisme d’antan, car la volonté des constituants n’était pas véritablement d’émanciper les assemblées parlementaires, mais plutôt de les assujettir au président de la République40. Dans presque tous les États, le pouvoir législatif était composé d’une chambre unique excepté les États fédéraux comme le Cameroun qui disposait d’un Parlement fédéral monocaméral et des Parlements fédérés bicaméraux41. Il a donc fallu attendre le début des années 1990 pour qu’on assiste à la quasi-généralisation du bicamérisme dans les États d’Afrique noire francophone.
- 42 . Le fait générateur de la reconfiguration des institutions en temps de crise est l’abrogation de l (...)
- 43 . Jean Boulouis, « Les limites du droit constitutionnel », RIDC, vol. 38, no 2,1986, p. 605.
13Le constat qui se dégage dans les États en crise est celui de la reconfiguration des institutions étatiques42. Cette reconfiguration est consécutive à la dissolution des institutions classiques et à l’émergence des institutions de transition. Pour ce qui est du pouvoir législatif, cela se traduit par le passage du bicamérisme au monocamérisme. Concrètement, lorsque la crise entraîne la dissolution de l’ordre constitutionnel, les constitutions intérimaires qui sont souvent adoptées créent certes une institution parlementaire, mais elles ne lui donnent plus la même configuration. Ce qui est frappant, c’est le fait que lorsque le Parlement était bicaméral, le bicamérisme n’est pas reconduit par le texte constitutionnel intérimaire43. L’option est généralement faite en faveur d’un Parlement de transition monocaméral.
- 44 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 50.
14La prévalence du monocamérisme peut être illustrée à partir des exemples du Congo, du Burkina Faso et de la République centrafricaine. Le cas congolais est celui où le texte constitutionnel de transition consacre de manière explicite l’existence d’une seule chambre parlementaire. En effet, à l’issue de la guerre civile qui a porté Denis Sassou-Nguesso au pouvoir, la Constitution est abrogée et ce dernier dote l’État d’un acte fondamental dont la particularité est la création d’un Parlement de transition dénommé Conseil national de transition. S’agissant de la configuration de cette institution parlementaire, l’acte fondamental du 24 octobre 1997 va énoncer que « le Conseil national de transition est l’organe législatif de transition. Il est constitué par une seule chambre composée de soixante-quinze membres44 ». Le recours à l’expression « seule » est suffisamment révélateur de la configuration du Parlement. Elle indique clairement le fait que pendant la période de transition, le Parlement congolais ne sera composé que d’une chambre unique. Ce qui exclut toute hypothèse du bicamérisme sauf révision de l’acte fondamental.
- 45 . Charte de transition du 16 novembre 2014, art. 12 ; lire également dans le contexte centrafricain (...)
- 46 . Yves Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée d (...)
15Le second cas est constitué du Burkina Faso et de la République centrafricaine dont les textes de transition procèdent à la consécration implicite du monocamérisme. Elle est dite implicite parce que le texte constitutionnel est muet quant au sujet de la structuration du Parlement de transition, se borne à présenter une seule institution qui incarne le pouvoir législatif et qui n’a pas de chambres parlementaires, mais doté d’organes internes à l’instar du président et du Bureau. On peut ainsi lire que « le Conseil national de la transition est l’organe législatif de la transition45 ». Le texte constitutionnel intérimaire n’envisage pas la possibilité d’une structuration du Parlement en plusieurs chambres puisque les dispositions qui suivent traitent plutôt du mode de désignation des membres et de leur nombre46. Dans ce cas également, il n’est pas possible d’envisager l’existence d’une autre chambre parlementaire puisque la seule existante est le Conseil national de transition.
- 47 . Const. 2 juin 1991 modifiée, art. 78.
- 48 . Charte de transition du 16 novembre 2014, art. 12.
16Les constitutions de transition ou petites constitutions africaines dans leur entreprise de création des institutions parlementaires de transition semblent donc privilégier le monocamérisme. Dans la plupart des États, avant la survenance de la crise qui a entraîné l’abrogation ou la suspension de la Constitution, le Parlement était bicaméral. Au Burkina Faso, au moment où le président Blaise Compaoré démissionne de la présidence de la République, le Parlement du Faso est constitué de l’Assemblée nationale et du Sénat47. Mais la suspension de la constitution qui va suivre et surtout, l’adoption de la Charte de transition va supprimer ces deux chambres parlementaires pour les remplacer par le Conseil national de transition48. Cet exemple burkinabé qui n’est pas singulier témoigne de la prévalence du monocamérisme en matière de configuration du Parlement de transition.
- 49 . Le débat relatif à l’utilité d’une seconde chambre du Parlement est à la fois universel et intemp (...)
- 50 . Gerthie Hesseling, « Le Sénat au Sénégal, une attraction secondaire », Afrilex, 2008, p. 1-27.
- 51 . Léopold Donfack Sokeng, « Droit constitutionnel et les crises en Afrique », Solon, vol. 3, no 5, (...)
17La question qu’on peut se poser est de savoir ce qui justifie cette prévalence du monocamérisme dans les États en crise ? À notre sens, deux raisons principales permettent de répondre à cette question. La première est relative à la rareté des fonds pour faire fonctionner un Parlement bicaméral. Dans un régime constitutionnel normal, le bicamérisme soulève déjà des questions quant à son utilité. Nombreux sont les auteurs qui considèrent la seconde chambre du Parlement comme une institution budgétivore49. On comprend d’ailleurs pourquoi au Sénégal50, la vie de la seconde chambre oscille entre création et suppression. En période de crise, la situation prend plus d’acuité, car, le peu de moyens financiers qui existent dans l’État est destiné à la restauration de la paix et à la préparation d’une nouvelle ère politique et constitutionnelle51. On comprend dès lors pourquoi les États optent pour le monocamérisme pour réduire le train de vie de l’État et orienter les dépenses vers ce qui est essentiel, la restauration de la paix.
- 52 . Dans une perspective comparative, Arnaud Le Pillouer démontre que la décision de l’Assemblée cons (...)
- 53 . Jean Marie Noël Ndzina Noah, Le bicamérisme en droit camerounais, op. cit., p. 154.
18Le choix du monocamérisme se justifie aussi par la nécessité d’agir vite et efficacement52. Il est clair que l’institution du bicamérisme induit l’allongement des procédures avec la consécration de la navette parlementaire en matière législative53. Or, en temps de crise, l’action des pouvoirs publics doit être rapide afin d’éviter l’enlisement du conflit. Il n’y a pas de temps à perdre avec de longues discussions. Ce qui importe, c’est le fait que le consensus soit vite trouvé par les belligérants. C’est donc ce souci de célérité des procédures et du travail parlementaires qui justifie l’option des États en faveur d’un parlement monocaméral. Il faut néanmoins préciser que la prévalence du monocamérisme ne signifie pas méconnaissance du bicamérisme puisque quelques États font survivre la forme bicamérale du Parlement.
1.1.2. L’option pour le bicamérisme
- 54 . Kossi Somali : Le parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique. Essai d’analyse compa (...)
19Le bicamérisme fait partie des éléments qui attestent de la restructuration du Parlement dans le nouveau constitutionnalisme des États d’Afrique noire francophone. En effet, au début des années 1990, nombreux sont les États qui se sont dotés d’une seconde chambre parlementaire dans le but de dynamiser l’activité parlementaire et de donner au Parlement, plus de poids que celui qu’il avait à l’époque du constitutionnalisme autoritaire54. Si les situations de crise entraînent un retour quasi systématique vers le monocamérisme, il faut souligner qu’une telle démarche n’est pas absolue. Le Burundi et la République démocratique du Congo offrent l’illustration de la constance du bicamérisme dans les États en crise.
- 55 . Patrice Gélard, « À quoi peut donc bien servir une seconde chambre en démocraties ? », Le Nouveau (...)
- 56 . Alexandre Bérard, Les deux chambres. Leur histoire, leur théorie, Paris, Dizaint, 1885, p. 164.
- 57 . Magloire Ondoa, « La dé-présidentialisation du régime politique camerounais », RADP, vol. 1, no 1 (...)
20Le débat autour de l’utilité du bicamérisme n’est pas épuisé à l’époque contemporaine. Si ses pourfendeurs sont assez nombreux, il faut souligner que la doctrine qui soutient l’importance du bicamérisme est quantitativement importante. Primo, la création d’une seconde chambre du Parlement est considérée comme un gage de démocratie55. D’une part, parce que dans le constitutionnalisme contemporain, la nécessité d’un pouvoir pondérateur au sein du Parlement se pose avec récurrence. Concrètement, « remettre la toute-puissance à une Assemblée unique, dont le pouvoir n’est limité par aucune autre, c’est créer la tyrannie56 ». L’une des finalités de la création d’une seconde chambre est donc de barrer la voie aux abus de la première. D’autre part, la création d’une seconde chambre est de nature à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement et de faire de celui-ci un réel contrepoids à l’exécutif57. On note ainsi une dynamisation du contrôle informatif qui débouche sur le contrôle sanction.
- 58 . Jean Marie Noël Ndzina Noah, Le bicamérisme en droit constitutionnel camerounais, op. cit., p. 35
- 59 . Le général de Gaulle affirme en effet qu’« il est clair et entendu que le vote définitif des lois (...)
- 60 . Pauline Türk, « Le Sénat : une Assemblée de bons légistes ? », Pouvoirs, no 159, 2016, p. 1.
21Secundo, la consécration du bicamérisme est de nature à améliorer le travail du Parlement58. En esquissant sa vision du Parlement que devait créer la Constitution, le général de Gaulle précisait déjà dans le discours de Bayeux que la seconde chambre de par sa clairvoyance va améliorer la qualité de la loi59. En fait, l’une des règles qui justifient la consécration du bicamérisme est qu’« au parlement, nul ne peut avoir raison seul60 ». Il est bon qu’une loi votée par une chambre soit examinée par une autre. Cette double lecture et ce double examen de la loi entraînent fondamentalement l’amélioration de la qualité de la loi. Toutefois, si ces arguments qui permettent à la doctrine de justifier le recours au bicamérisme sont pertinents dans un régime constitutionnel classique, peut-on en dire autant du Parlement de transition ? En d’autres termes, le bicamérisme de transition est-il justifié par la volonté de consolider la démocratie et l’amélioration du travail parlementaire ?
- 61 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 97.
- 62 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 115.
22La réponse à cette interrogation est conditionnée par la présentation du bicamérisme de transition dans les États d’Afrique noire francophone. Lorsqu’on procède au recensement des Parlements de transition, on s’aperçoit que la création d’un Parlement composé de deux chambres est perceptible en République démocratique du Congo et au Burundi. La constitution de transition de la République démocratique du Congo dispose dans ce sens que « le pouvoir législatif est exercé par l’Assemblée nationale et le Sénat dans les conditions déterminées par la présente Constitution61 ». C’est aussi ce qui est prévu dans la Constitution de transition du Burundi62.
- 63 . Il en est ainsi de la Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine dont (...)
23Le principal constat qui se dégage est celui de la création de deux chambres parlementaires ayant la dénomination des chambres parlementaires classiques. Ce constat n’est pas anodin, car, dans les États où le monocamérisme est consacré, le texte ne parle ni de l’Assemblée nationale ni du Sénat. L’expression la plus usuelle est celle du « Conseil national de transition »63.
- 64 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 115.
24La bicamérisation du Parlement de transition est aussi renforcée par l’incompatibilité affirmée entre la fonction de député et de sénateur. Dans le texte constitutionnel de transition du Burundi, il est clairement indiqué que « nul ne peut appartenir à la fois à l’Assemblée nationale et au Sénat64 ». En d’autres termes, deux catégories de parlementaires existent dans l’État pendant la transition, les députés et les sénateurs. Il s’agit surtout de deux catégories qui sont incompatibles puisque l’une ne peut se substituer à l’autre. Il y a ainsi l’interdiction de cumuler les fonctions de député et de celle de sénateur. Il suit de l’analyse de ces deux textes constitutionnels de transition que le bicamérisme ne disparaît pas pendant la période de transition constitutionnelle. Seulement peut-on s’interroger sur sa finalité ? En reprenant les interrogations formulées ci-dessus, que vise la création de deux chambres parlementaires en période de transition constitutionnelle ?
- 65 . Yves Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée d (...)
- 66 . Olivier Revah, Quelles chances de survie pour l’État post-conflit ?, Paris, L’Harmattan, 2010, p. (...)
25Le recours au bicamérisme se justifie dans les États africains en crise par deux arguments à savoir, la densité de la population et du territoire et l’option pour une approche participative dans la reconstruction de l’État frappé par la crise. Dans le premier cas, il est important de souligner que les deux États qui ont opté pour le bicamérisme ont des territoires assez vastes et sont des sociétés plurales65. Aussi, pour une meilleure représentation de toutes les couches sociales et de l’ensemble du territoire, un Parlement constitué de deux chambres est plus adapté. Cela est surtout important dans un contexte de crise où l’ensemble de la société exprime son malaise quant à la participation à l’exercice du pouvoir. Dans le second cas, l’approche participative a été choisie par les deux États. L’objectif pour restaurer la paix était d’impliquer l’ensemble de la société au processus de prise des décisions. On peut donc comprendre pourquoi les textes constitutionnels de transition insistent sur la prise en compte de toutes les parties prenantes aux différents accords de paix66. De ce qui précède, il ressort que la configuration du Parlement de transition présente deux tendances : la prévalence du monocamérisme et la constance du bicamérisme. En revanche, ce qui est constant et commun à tous les Parlements de transition dans le nouveau constitutionnalisme africain, c’est leur composition hétérogène.
1.2. La déformation des mécanismes de composition
26Dans le nouveau constitutionnalisme africain, la composition du Parlement est variable. Dans les États stables, la composition plurielle du Parlement est tributaire de la consécration du pluralisme politique : l’hétérogénéité est donc politique. Dans les États en crise, elle se traduit par la prise en compte de toutes les couches sociales ce qui revient à dire qu’elle est sociopolitique. La composition du Parlement de transition n’a rien à voir avec celle d’une institution parlementaire classique. De manière générale, les membres du Parlement sont investis par les partis et formations politiques où des candidats indépendants dans les systèmes où la candidature indépendante est admise. Dans les deux cas, le principe est celui de l’élection des parlementaires par le peuple. En revanche, dans le cadre des transitions constitutionnelles, la composition du Parlement change de manière considérable et présente plutôt la nature d’une institution qui regroupe l’ensemble des corps sociaux. Cet état de choses est consécutif à la minoration du suffrage universel (1.2.1) et se traduit par la composition inclusive du Parlement de transition (1.2.2).
1.2.1. La justification : la minoration du suffrage universel
- 67 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 353.
- 68 . Pellegrino Rossi, Cours de droit constitutionnel, 3e éd., Paris, Librairie Guillaumin, 1877, t. I (...)
- 69 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 354.
- 70 . Philippe Lauvaux et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4e éd. Paris, PUF, (...)
27En droit constitutionnel, l’expression suffrage désigne « la participation d’un électeur à une consultation électorale67 ». C’est dire qu’elle sert à désigner l’élection et à exprimer la volonté de l’électeur68. Lorsque le suffrage est dit universel, le droit de vote est reconnu à l’universalité des citoyens du moins, à ceux qui remplissent les conditions prévues par la réglementation69. C’est dire que c’est une typologie qui ne reconnaît pas de discriminations entre citoyens dans la désignation des gouvernants. Dans le constitutionnalisme contemporain, l’élection fait partie des éléments institutionnels qui fondent la démocratie. En effet, « les éléments institutionnels qui fondent le régime démocratique en tant que tel se définissent en premier lieu par des élections au suffrage universel librement et régulièrement disputé dans un cadre de concurrence démocratique, impliquant nécessairement le pluralisme partisan70 ».
- 71 . Geroges Burdeau, La démocratie, Paris, Seuil, 1966, p. 9.
28C’est dire que la démocratie suppose non seulement la consécration du principe électif, mais aussi celle du pluralisme politique et la désignation des gouvernants n’est démocratique que lorsque le peuple participe, par le biais du suffrage au choix de ces derniers71.
- 72 . À l’époque du constitutionnalisme autoritaire, la portée de l’élection était de faible importance (...)
29L’élection n’a pas toujours été valorisée dans le constitutionnalisme africain particulièrement celui des États d’Afrique noire francophone. En effet, durant les trois premières décennies du constitutionnalisme en question, l’élection était réduite à une portion folklorique72. La consécration du monopartisme réduisait la portée de l’élection puisque pour désigner les gouvernants, les citoyens recouraient à un scrutin de ratification du choix du parti. Comme le souligne le professeur Fidèle Mengue Me Engouang à cette époque :
- 73 . Fidèle Mengue Me Engouang, « Parlementarisme et monopartisme en Afrique noire francophone », Pena (...)
les élections sont dépourvues de toute valeur sélective. Elles ont plutôt un caractère plébiscitaire : d’une part, le parti détient le monopole de la présentation des candidats […] d’autre part, la liberté de choix des électeurs n’existe qu’en apparence73.
30On peut donc aussi parler à cette période de la minoration du scrutin universel.
- 74 . André Cabanis et Michel Louis Martin, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique fra (...)
- 75 . La démocratie semi-directe est une sorte de synthèse entre la démocratie représentative et la dém (...)
- 76 . Dodzi Kokoroko, « Les élections disputées : réussites et échecs », Pouvoirs 2009, no 129, p. 115- (...)
31Cependant, le renouveau constitutionnel du début des années 1990 a donné au principe électif toute son importance dans les États qui se sont désormais orientés vers la construction et l’enracinement de la démocratie74. Les Constitutions vont d’ailleurs consacrer expressément la démocratie semi-directe75 et donner au peuple la possibilité de choisir ses dirigeants. Bien plus, la consécration du pluralisme politique fait désormais que les élections sont de plus en plus disputées76. De sorte que, même si on peut émettre des réserves sur les élections nationales, on ne peut pas ne pas constater que le nouveau constitutionnalisme africain se caractérise par la démocratisation de l’accession au pouvoir.
- 77 . Il convient de préciser que la minoration du suffrage universel est génératrice d’incertitudes su (...)
- 78 . Jean-Mermoz Bikoro, Le temps en droit constitutionnel africain. Le cas des États africains d’expr (...)
32On peut néanmoins s’interroger sur l’étendue de la démocratisation de la désignation des gouvernants dans les États en crise. La question est de savoir quel est le procédé de désignation des membres du Parlement de transition ? La pertinence de cette interrogation se justifie par le fait qu’en période de transition, la seule élection admissible ou envisageable est celle qui va consacrer l’instauration d’une nouvelle ère politique77. Dans un tel contexte, comment procède-t-on pour doter cette institution parlementaire des membres qui vont lui permettre de jouer son rôle ? À cette interrogation ainsi formulée, on peut affirmer que dans les États africains en crise, les textes constitutionnels de transition minorent l’élection au suffrage universel et optent pour la cooptation ou la désignation des différents parlementaires par les organisations ou corporations qu’ils représentent ou auxquelles ils appartiennent78. Évidemment, un tel mode de désignation a, comme on le verra, une incidence sur la composition de l’institution parlementaire.
- 79 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 50.
- 80 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 50.
- 81 . Const. de transition de la RDC du 4 avril 2003, art. 99 et 105.
- 82 . Charte de transition du 18 juillet 2013, art. 12.
33Les constitutions de transition sont assez explicites au sujet de la minoration du scrutin universel. À titre d’illustration, la Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine dispose que « les membres du Conseil national de transition sont désignés par les organisations dont ils sont issus79 ». Sans retenir la même formulation, l’acte fondamental du Congo énonce que « les membres du Conseil national de transition sont élus par le forum national pour la reconstruction du Congo80 ». On retrouve une disposition analogue dans le texte constitutionnel de transition de la RDC81 et du Burkina Faso82.
- 83 . Benjamin Constant est assez explicite à propos que la souveraineté du peuple lorsqu’il affirme qu (...)
34De cette option, plusieurs conclusions sont susceptibles d’être tirées. La première est que les membres du Parlement de transition ne sont pas élus par le peuple. Ils sont désignés par des organisations et des corporations et ne peuvent donc pas être considérés comme les représentants du peuple. On le sait, dans le constitutionnalisme contemporain, le peuple est le seul souverain dans l’État83. Il exerce sa souveraineté soit directement par le biais du référendum soit alors par le biais des gouvernants que sont le président de la République et le Parlement de sorte, qu’en période normale, le Parlement soit une assemblée représentative parce qu’il représente le peuple. Or, dans les États où est institué un Parlement de transition, la représentation change du point de vue organique, car ce sont les parties prenantes qui sont représentées et non le peuple.
- 84 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 50.
- 85 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 100 et 106.
- 86 . Le consensus national n’est pas ignoré dans le nouveau constitutionnalisme africain. Dans une déc (...)
35Certes, la Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine énonce que « chaque conseiller représente la Nation84 ». Cette disposition qu’on retrouve aussi dans le texte constitutionnel de transition de la République démocratique du Congo85 est assez paradoxale. Elle exclut le peuple de la désignation des parlementaires, mais consacre la représentation de la Nation par ceux-ci. En réalité, il s’agit d’une représentation de seconde zone, car les conseillers vont d’abord travailler au nom et pour le compte des organisations qu’ils représentent. Ce n’est donc pas la volonté du peuple qui sera promue, mais plutôt celle des différents groupes sociaux représentés au sein du Parlement de transition. Aussi, il n’est pas exagéré d’affirmer que le Parlement de transition travaille non pas au nom du peuple, mais du « consensus national86 ».
- 87 . L’émergence d’une opposition parlementaire sonne le glas de la fin du recueillement muet du Parle (...)
36La seconde conclusion qui est susceptible d’être tirée est relative à la faible prise en compte des inéligibilités. En période normale, le statut d’élu est conditionné et il existe des motifs qui excluent certains citoyens de ce statut à l’instar de la condamnation à une peine privative de liberté87. Or, à partir du moment où le scrutin universel est minoré, les conditions d’éligibilité ne sont plus prises en compte et tout citoyen peut se retrouver membre au Parlement de transition. Il n’est pas ainsi exclu que des éléments des forces rebelles se retrouvent au sein du Parlement de transition pour avoir eu recours à la force et non pas du fait de leur légitimité, tout comme il est possible que les forces de défense et de sécurité se retrouvent au sein du Parlement de transition comme membres. Du fait du déséquilibre des rapports de force et de la mise à l’écart des solutions constitutionnelles en faveur des normes alternatives ou des constitutions de transition, les inéligibilités sont minorées, voire banalisées ce qui justifie la composition inclusive du Parlement de transition.
1.2.2. La traduction : une composition inclusive
- 88 . Éric Thiers, « La majorité contrôlée par l’opposition : pierre philosophale de la nouvelle répart (...)
37Comme cela a été souligné, en période normale, la composition du Parlement est l’apanage des partis politiques. En effet, ce sont les partis et les formations politiques qui investissent généralement leurs candidats et ce sont les candidats qui, une fois élus, accèdent au statut de parlementaire. En dehors des candidats investis par les partis politiques, les textes prévoient souvent l’hypothèse de la candidature indépendante. Cette option fait qu’on peut considérer le statut parlementaire comme réservé aux acteurs civils de sorte qu’il n’est pas envisageable que des militaires soient élus au sein du Parlement sauf s’ils mettent leur carrière entre parenthèses ou s’ils démissionnent de l’armée. Cependant, au sein du Parlement ordinaire, il est aussi possible de parler d’une composition inclusive. La consécration du pluralisme politique fait qu’on peut envisager la présence au sein du Parlement au-delà du parti gouvernemental, de l’opposition parlementaire88.
- 89 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art 50.
- 90 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 133.
38Pour ce qui est du Parlement de transition, la composition est dite inclusive non pas parce qu’on retrouve le parti gouvernemental et l’opposition parlementaire en son sein, mais plutôt parce que le mode de désignation fait que tous les groupes sociaux y compris les institutions militaires s’y retrouvent. La Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine dispose que « le Conseil national de transition se compose de cent trente-cinq (135) membres représentants les différentes catégories politiques et socioprofessionnelles du pays89 ». C’est aussi ce qui est prévu dans la Constitution de transition du Burundi90. Si elle n’indique pas clairement l’identité ou le profil de ceux qui vont siéger, on peut se rendre compte qu’elle a opté pour une composition inclusive du Parlement de transition, car on y trouve, au-delà des acteurs politiques, les acteurs socioprofessionnels. Plus incisive est la Charte de transition du Burkina Faso qui dispose que le Conseil national de transition est
- 91 . Charte de transition du 13 novembre 2014, art. 12.
composé ainsi qu’il suit : trente (30) représentants des partis politiques affiliés au CFOP ; vingt-cinq (25) représentants des organisations de la société civile ; vingt-cinq (25) représentants des forces de défense et de sécurité ; dix (10) représentants des autres partis. Sa composition prend en compte les jeunes et les femmes91.
39À l’analyse de cette disposition constitutionnelle, l’approche inclusive est palpable.
- 92 . La séparation des pouvoirs civils et militaires est une autre forme de séparation consacrée dans (...)
- 93 . On peut citer dans ce sens l’article 205 de la Constitution congolaise du 6 novembre 2015 ou enco (...)
- 94 . Bedi Yves Stanislas Etekou, L’alternance démocratique dans les États d’Afrique francophone, thèse (...)
40La première remarque qui est susceptible d’être faite est celle de la présence des forces de défense et de sécurité au sein du Parlement de transition. Dans le constitutionnalisme contemporain, la séparation des pouvoirs civils et militaires est expressément consacrée92. Dans les États d’Afrique noire francophone, les constitutions n’hésitent pas à affirmer la neutralité politique93 de l’armée et la négation des régimes militaires94. Aussi, la présence des organes militaires au sein du Parlement de transition peut être considérée comme une violation du principe de la séparation des pouvoirs civils et militaires. D’ailleurs, le risque est que l’armée utilise la force pour imposer ses opinions et options au sein du Parlement de transition, ce qui ne renforce pas la liberté d’opinion des parlementaires de transition.
- 95 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 192.
41L’autre remarque qui est susceptible d’être faite concerne la minoration des incompatibilités. En droit constitutionnel, on parle des incompatibilités pour désigner l’interdiction du cumul entre deux ou plusieurs fonctions95. Destinées à renforcer l’indépendance des élus, les incompatibilités font l’objet d’une généralisation dans les États africains. On peut ainsi envisager celles qui visent les fonctions publiques électives ou nominatives et celles qui visent les fonctions privées. Cependant, la dimension inclusive du Parlement de transition ne favorise pas une prise en compte des incompatibilités au sein du Parlement de transition. En effet, la présence des membres des organisations socioprofessionnelles et des acteurs politiques induit celle des acteurs issus du secteur privé et même des institutions dont les fonctions sont jugées incompatibles avec celle de parlementaire dans un cadre constitutionnel ordinaire. On peut ainsi émettre des réserves sur l’indépendance des parlementaires de transition dès lors que leurs actions sont susceptibles d’être dictées par les organisations qu’ils représentent.
42Toutefois, la dimension inclusive du Parlement de transition n’est pas dénuée de tout intérêt. Premièrement, l’intégration des forces sociopolitiques du pays est de nature à faciliter l’obtention du consensus. Il faut rappeler que cette institution est mise sur pied dans un contexte où le Parlement ordinaire est devenu inapte à prendre des décisions importantes susceptibles de mettre fin à la crise. Pour éviter que la situation s’enlise et que certaines parties au processus de négociation ne se désolidarisent des démarches entreprises, les constitutions optent donc pour un Parlement hétérogène du point de vue de sa composition. Aussi, le consensus peut facilement être trouvé du fait de l’implication de toutes les forces politiques et sociales et des discussions susceptibles d’avoir lieu entre elles. Tout au plus, cette configuration du Parlement fait qu’aucun groupe n’est en position d’imposer ses options aux autres, tout comme le gouvernement ne peut rien imposer au Parlement contrairement au Parlement ordinaire qui, à cause du fait majoritaire, a du mal à s’émanciper.
- 96 . Télesphore Ondo, « Réflexion sur la légitimité des constitutions en Afrique », Palabres actuelles(...)
- 97 . Magalie Besse, « L’écriture multilatérale des constitutions, facteur de réussite des transitions (...)
43La recherche du consensus entraîne comme conséquence le renforcement de l’acceptation des textes juridiques96 et des décisions qui sont prises par le Parlement de transition. Il est évident qu’une constitution qui émane d’une telle institution est forcément légitime parce qu’elle fait l’objet d’une écriture multilatérale97. L’implication d’une diversité d’acteurs fait que tout le monde se reconnaîtra dans le contenu du texte constitutionnel finalement adopté. C’est dire qu’elle vise au-delà de la recherche du consensus et de la légitimation des décisions, à redynamiser le travail parlementaire en période de transition.
2. Des fonctions redynamisées
- 98 . Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, 5e éd., Paris, LGDJ, 2015, (...)
- 99 . Cette reconduction n’est en réalité que la conséquence de la continuité des activités juridiques (...)
44Le Parlement exerce de manière traditionnelle deux fonctions à savoir, la fonction législative et la fonction de contrôle98. La question est de savoir quel est le sort de ces fonctions dans les États en crise ? À cette interrogation, il convient de souligner que les fonctions du Parlement ne restent pas intactes en temps de crise. Le souci de pacifier et de reconstruire l’État entraîne une réorientation des missions dévolues à l’institution parlementaire99, mais cette réorientation n’est pas absolue. Dans les États visés par la présente étude, les fonctions traditionnelles du Parlement font l’objet de reconduction (2.1) tandis que les fonctions additionnelles font l’objet d’une diversification (2.2).
2.1. La reconduction des fonctions traditionnelles
45Comme cela a été souligné, les fonctions traditionnelles du Parlement sont de deux ordres dans un cadre constitutionnel ordinaire à savoir la fonction législative et la fonction de contrôle. Le constat qui se dégage à la suite de l’analyse des fonctions du Parlement de transition est celui de la reconduction intégrale de sa fonction législative (2.1.1). En revanche, sa fonction de contrôle qui lui est attribuée par les textes a été reconfigurée (2.1.2).
2.1.1. La reconduction intégrale de la fonction législative
- 100 . Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, op. cit., p. 188.
- 101 . Ibid.
- 102 . Pierre Avril, « Le parlement législateur », RF sc. pol., no 1, 1981, p. 15-31.
- 103 . Michel Couderc, « Le législateur parlementaire : pour en finir avec un pléonasme », Pouvoirs 1993 (...)
46Lorsqu’on analyse les missions du Parlement dans un régime constitutionnel ordinaire, la première fonction qui est prise en compte est la fonction législative. Cela vient du fait que « la principale activité du Parlement est toujours de faire la loi100 ». D’ailleurs, les « Assemblées consacrent en moyenne plus de deux tiers de leurs séances publiques aux débats législatifs101 ». C’est dire s’il est impossible d’analyser le travail parlementaire sans se référer à la fonction législative. Dans presque tous les États, c’est le Parlement qui édicte la loi. Aussi, des expressions telles que Parlement législateur102 ou législateur parlementaire103 sont des pléonasmes qui servent à mettre en avant l’importance de l’activité législative du Parlement dans l’État contemporain. Toutefois, on peut s’interroger sur le sort qui est réservé à la fonction législative de transition en période de transition constitutionnelle à partir du moment où la priorité est de restaurer la paix et de produire une nouvelle ère constitutionnelle. On peut alors se demander si le Parlement de transition exerce la fonction législative.
- 104 . Emmanuel Cartier, La transition constitutionnelle en France, op. cit., p. 189.
- 105 . D. const. de 1997, art. 3.
47Il est important de faire remarquer qu’en vertu de la continuité de l’État104, l’activité juridique ne s’arrête pas quand bien même la Constitution qui est la loi fondamentale est abrogée ou suspendue. C’est donc dans l’optique de faire prospérer la production des lois que les Constitutions de transition procèdent à la reconduction de la fonction législative du Parlement. On comprend dès lors pourquoi le Parlement de transition exerce dans les États d’Afrique sous étude la fonction législative. Il faut aussi préciser que cette reconduction n’est pas systématique, elle est tributaire du sort qui est réservé au Parlement en général. Dans un contexte où on dissout le Parlement ordinaire sans le remplacer par une institution parlementaire de transition, la fonction législative est mise entre parenthèses. Ce fut le cas en République démocratique du Congo en 1997. En effet, suite au renversement du président Mobutu et l’accession au pouvoir de Laurent Désiré Kabila, la Constitution fait l’objet d’une abrogation et est remplacée par le décret constitutionnel qui fera office de constitution de transition. Sauf que le décret en question va supprimer l’institution parlementaire sans la reconduire105. Dans un tel contexte, il est impossible de parler de la reconduction de la fonction législative du Parlement dans la détermination des fonctions du Parlement de transition. Mais en dehors de ce cas isolé, toutes les constitutions intérimaires ont tenu à pérenniser le travail législatif du Parlement.
- 106 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 125.
- 107 . Acte fondamental du Congo du 24 octobre 1997, art. 53.
- 108 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 55.
- 109 . Charte de transition du 13 novembre 2014, art. 12.
48L’attribution de la fonction législative par les constitutions de transition est assez explicite. Dans la Constitution de transition du Burundi, il est clairement indiqué que « le Parlement vote la loi et contrôle l’action du gouvernement106 ». Sans retenir la même formulation, l’Acte fondamental du Congo énonce que « le Conseil national de transition a pour missions […] d’exercer la fonction législative107 ». C’est aussi ce qui est prévu par le texte constitutionnel de transition108. Le cas burkinabé est assez singulier dans la mesure où la Charte de transition a cohabité avec la Constitution. Aussi, en attribuant la fonction législative au Parlement de transition, la Charte burkinabé s’est cantonnée à indiquer que la fonction législative s’exerce dans les conditions définies par la Constitution du 2 juin 1991. On peut ainsi lire que « le Conseil national de transition exerce les prérogatives définies par la présente Charte et au Titre V de la Constitution du 2 juin 1991 à l’exception de celles incompatibles avec la conduite de la transition109 ». Le critère organique de la loi peut ainsi être vérifié à savoir que la loi est l’acte juridique édicté par le Parlement.
- 110 . Lire dans ce sens : Const. de transition de RDC, art. 118 ; Charte constitutionnelle de transitio (...)
- 111 . Guillaume Drago, « Le périmètre de la loi », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’ho (...)
- 112 . Lire dans ce sens, Const. camerounaise du 18 janvier 1996 modifiée, art. 26 ou Const. burkinabé d (...)
- 113 . Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine du 18 juillet 2013, Titre (...)
49Au-delà de l’attribution de la fonction législative au Parlement de transition, les textes constitutionnels de transition ont aussi procédé à la délimitation du domaine de la loi110. Aussi, en période de transition constitutionnelle, le périmètre de la loi111 est clairement délimité et le Parlement ne peut aller au-delà de ce qui est prévu par les textes. On peut ainsi se rendre compte que les constitutions de transition ne se démarquent pas des constitutions ordinaires dans les États africains, car toutes les lois fondamentales ont procédé à la délimitation du domaine de la loi112. Il s’ensuit que le Parlement est l’organe chargé de légiférer, mais il ne peut légiférer sur tout. C’est d’ailleurs pour éviter des empiétements du législateur que les textes en question prévoient l’existence d’un juge constitutionnel de transition113. Son rôle est de garantir le respect de son champ de compétence par le Parlement de transition.
- 114 . Lire dans ce sens : Charte constitution de la République centrafricaine, art. 66 ; Acte fondament (...)
- 115 . Lire dans ce sens : Const. de la République centrafricaine, art. 67 ; Acte fondamental du Congo, (...)
- 116 . Const. de transition du Burundi, art. 148.
- 117 . Dans le cas de la RDC, le vote des lois incombe exclusivement à l’Assemblée nationale conformémen (...)
50La procédure législative est aussi prise en compte par les textes qui régissent le Parlement de transition. Ainsi, la production législative commence par la phase de l’initiative. En la matière, l’option a été prise pour le partage de l’initiative entre le gouvernement de transition et le Parlement de transition114. C’est dire que l’institution parlementaire de transition n’est pas la seule à pouvoir provoquer le déclenchement d’une réforme législative. La phase d’examen et d’adoption est aussi prise en compte par les textes constitutionnels de transition. Toutefois, les solutions sont variables selon que le Parlement est monocaméral ou bicaméral. Dans le premier cas, une fois que l’initiative a abouti, le texte en préparation est transmis à la commission compétente aux fins d’examen. C’est après la phase d’examen que le texte est adopté par toute l’institution en assemblée plénière comme dans un Parlement ordinaire115. En revanche, dans le second cas, la navette parlementaire116 est instituée et le texte n’est définitivement adopté que si les deux assemblées tombent d’accord. Il faut néanmoins mentionner le cas singulier de la RDC, car dans cet État les deux chambres n’exercent pas exactement les mêmes fonctions et la navette parlementaire n’est pas toujours envisageable117.
- 118 . Olivier Fuchs, « La procédure législative d’urgence », RDP 2009, no 3, p. 762.
- 119 . Philippe Ardant, « Le temps dans les constitutions écrites », La République. Mélanges en l’honneu (...)
- 120 . Michel Couderc, « La bataille parlementaire contre le temps », RF sc. pol., 31e année, no 1, 1981 (...)
- 121 . Gilles Toulemonde, « Le temps parlementaire », Constitutions, 2016, p. 1.
- 122 . Const. du 2 juin 1991 modifiée, art. 119.
51Enfin, il convient de souligner que la procédure législative d’urgence est aussi prise en compte dans l’encadrement de l’activité du Parlement de transition. Par définition, l’urgence est la « qualité de ce qui est urgent c’est-à-dire qui ne souffre point de retardement, qui est pressant118 ». En d’autres termes, l’urgence commande l’action rapide du Parlement pour éviter l’enlisement de la situation119. C’est le moment où l’institution parlementaire mène véritablement une bataille contre le temps120. Compte tenu de l’importance de la question du temps parlementaire121, les constitutions de transition ne minorent pas les hypothèses d’accélération de la procédure par le Parlement de transition. Si la Charte de transition du Burkina Faso reconduit la procédure législative d’urgence prescrite par la Constitution122, les autres textes aménagent de manière spécifique une procédure dite d’urgence. Il suit de ce qui précède que la fonction législative du Parlement reste quasiment intacte en période de crise tout comme sa procédure. En revanche, si la fonction de contrôle est reconduite, elle fait l’objet de reconfiguration.
2.1.2. La reconfiguration de la fonction de contrôle
- 123 . Magloire Ondoa, « Le dé-présidentialisation du régime politique camerounais », RADP, no 1, 2012, (...)
- 124 . René Dosière, « Le contrôle ordinaire », Pouvoirs 2010, no 134, p. 40
- 125 . Didier Maus, Le Parlement sous la Ve République, Paris, PUF, 1985, p. 105.
52Dans le constitutionnalisme contemporain, le contrôle parlementaire constitue l’un des traits parlementaires des régimes politiques. Ce contrôle permet à l’institution parlementaire de se présenter comme un contrepoids à la toute-puissance du pouvoir exécutif123. Le contrôle parlementaire présente généralement deux variantes : le contrôle informatif et le contrôle sanction. Dans le premier cas, il est question pour les parlementaires de rechercher des informations sur le déroulement de l’action gouvernementale124. Dans le second cas, le contrôle peut déboucher sur la mise en œuvre de la responsabilité gouvernementale125. Dans toutes les constitutions des États d’Afrique noire francophone, ces deux types de contrôle sont formalisés bien que la mobilisation du contrôle informatif soit prépondérante.
- 126 . Cyrille Monembou, La séparation des pouvoirs dans le constitutionnalisme camerounais. Contributio (...)
- 127 . Karim Dosso, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d’Afrique noire francophone : cohér (...)
- 128 . Guy Carcassonne, « De la démocratie au parlement », Pouvoirs 1993, no 64, p. 35.
53Longtemps resté en hibernation, le contrôle parlementaire connaît une certaine revitalisation depuis le début des années 1990126. En effet, la revalorisation des missions du Parlement ci-dessus présentée et l’émergence de l’opposition parlementaire ont sonné le glas au recueillement muet du Parlement127 de sorte qu’aujourd’hui, le Parlement est le lieu où s’incarne le mieux la démocratie128 du fait de la rigidité du contrôle que les assemblées exercent sur l’institution gouvernementale dans les États d’Afrique noire francophone. Cependant, la question qui est susceptible d’être posée est celle du traitement de cette fonction en temps de crise. En effet, dans les États où est institué le Parlement de transition et où la priorité est de restaurer la paix et de reconstruire une nouvelle ère constitutionnelle, le Parlement mobilise-t-il encore sa fonction traditionnelle de contrôle ?
- 129 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 74.
- 130 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 68.
- 131 . Constitution de transition du Burundi du 28 octobre 2001, art. 163.
54L’analyse des missions assignées au Parlement de transition dans le nouveau constitutionnalisme africain autorise à parler d’une reconfiguration de la fonction de contrôle. Trois tendances se dégagent dans les États objets d’étude. La première est celle relative à l’exclusion du contrôle sanction. Les textes qui régissent les institutions parlementaires pendant la période de transition constitutionnelle dénient au Parlement toute possibilité de mettre en œuvre la responsabilité gouvernementale. À titre d’illustration, la Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine dispose que « toute question de confiance, toute motion de confiance ou censure est irrecevable pendant la durée de la transition129 ». Sans retenir la même formulation, l’Acte fondamental du 24 octobre 1997 de la République du Congo énonce que « pendant la période de transition, le Conseil national de transition ne peut être dissous et le gouvernement ne peut faire l’objet d’une motion de censure130 ». On retrouve une disposition analogue dans la Constitution de transition du Burundi131.
- 132 . Guy Braibant, « L’État face aux crises », Pouvoirs, 1979, no 10, p. 5.
- 133 . Cet équilibre est consécutif à la fragilisation de l’autorité de l’État du fait de l’intrusion de (...)
55L’exclusion du contrôle sanction est compréhensible pour deux raisons. Primo, elle correspond à la contrepartie de l’exclusion de la dissolution du Parlement de transition. Le contexte qui prévaut pendant la transition est tel qu’il est urgent de sauver l’État face au naufrage de la crise132. Aussi, les situations de conflits entre pouvoirs publics constitutionnels sont inopportunes. Le temps de démettre un gouvernement et de former un autre pourrait causer du retard au processus de reconstruction de l’État. On peut donc comprendre pourquoi les textes constitutionnels de transition écartent à la fois la dissolution des assemblées et le contrôle sanction. Secundo, dans les États en crise, la dimension inclusive de la composition des gouvernements et parlements de transition est suffisamment révélatrice de l’équilibre des rapports de forces entre les différents protagonistes du processus de paix133. En tout état de cause le président de la République ne peut pas mettre en œuvre toutes ses prérogatives comme en période normale et le Parlement est plus orienté vers l’adoption de mesures indispensables au retour de la paix dans l’État.
- 134 . Lire dans ce sens : Const. de transition de la RDC, art. 112 ; Charte constitutionnelle de transi (...)
- 135 . Philip Norton, « La nature du contrôle parlementaire », Pouvoirs 2010, no 134, p. 6.
- 136 . Didier Maus, op. cit., p. 104.
56En revanche, le contrôle informatif est généralement maintenu dans la définition des attributions du Parlement de transition. C’est la deuxième tendance qui se dégage de l’analyse de la fonction de contrôle du Parlement de transition. Dans quasiment toutes les constitutions intérimaires, le Parlement a la possibilité de formuler des questions au gouvernement et de constituer des commissions d’enquête134. Dans le premier cas, la formule qui est souvent mobilisée dans les régimes constitutionnels classiques est retenue, à savoir que les parlementaires de transition peuvent poser à la fois des questions écrites et des questions orales aux membres du gouvernement de transition et ces derniers ont l’obligation d’y apporter des éléments de réponse. Dans le second cas, la constitution des commissions d’enquête permet au Parlement de transition de faire des investigations sur les actions qui sont menées par le gouvernement en période de transition constitutionnelle. Dans les deux cas, l’objectif est de permettre à l’institution parlementaire d’être au courant de la conduite de la politique gouvernementale en général135 et de la transition constitutionnelle en particulier. Il ne s’agit donc pas d’un contrôle anodin. Étant entendu que le parlement de transition est largement impliqué dans le processus de paix, ce contrôle lui permet d’avoir des informations sur les initiatives qui sont prises par le gouvernement136.
- 137 . Alain-Didier Olinga, La Constitution de la République du Cameroun, 2e éd., Yaoundé, PUCAC, 2013, (...)
57On peut néanmoins émettre des réserves au sujet de la portée de contrôle, car, en l’absence du contrôle sanction, le sort qui est réservé aux informations retenues est incertain quand bien même leur gravité serait avérée. De manière générale, le contrôle informatif est valorisé dans les États dans la mesure où il peut déboucher sur le contrôle sanction lorsqu’à l’issue du contrôle, le Parlement tombe sur des informations d’une certaine gravité137. En revanche, lorsque l’institution parlementaire n’a pas la possibilité de sanctionner le gouvernement, la portée de ce contrôle devient faible puisque la suite donnée aux questions gouvernementales n’influence pas son existence. Nonobstant cette réserve, le contrôle informatif est bel et bien reconduit dans la détermination des attributions du Parlement de transition.
- 138 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 53.
- 139 . Const. de transition de RDC du 4 avril 2003, art. 98.
58Enfin, la reconfiguration de la fonction de contrôle se traduit par la formalisation de la vérification de l’exécution des résolutions du dialogue. En effet, il convient de souligner que l’une des étapes du processus de paix est celle du dialogue entre les différents acteurs ou belligérants. Et ce dialogue débouche généralement sur un accord que les différentes parties doivent mettre en œuvre pour reconstruire l’ordre juridique et l’ordre politique décimés par la crise. Si le gouvernement de transition est l’organe chargé de la mise en œuvre desdites résolutions, le rôle du Parlement de transition est de veiller à leur mise en œuvre. Ainsi, dans les textes constitutionnels de transition du Congo138 et de la RDC139, il revient à l’institution parlementaire de transition de veiller à l’exécution des résolutions du dialogue. Ces dispositions confèrent ainsi au Parlement de transition une place importante, voire centrale en période de transition. Cependant, son rôle est concurrencé par les comités de suivi qui sont généralement créés par les accords politiques et qui supplantent quasiment les institutions nationales en matière de contrôle. Au-delà de cette supplantation, il faut indiquer que le Parlement de transition exerce de manière intégrale la fonction législative et une fonction de contrôle qui fait l’objet de reconfiguration. Tout au plus, les fonctions additionnelles qu’il exerce sont assez diversifiées.
2.2. L’attribution des fonctions additionnelles
59En période de transition constitutionnelle, le Parlement n’est pas confiné aux seules fonctions législatives et de contrôle. L’analyse des textes qui le régissent permet de faire le constat d’une diversification des missions qui lui sont assignées. Au-delà des fonctions traditionnelles ci-dessus étudiées, ce dernier exerce aussi des fonctions dites additionnelles compte tenu de leur caractère non permanent ou inhabituel. En d’autres termes, il s’agit des fonctions que le Parlement classique exerce peu ou de manière périodique ou alors qu’il n’exerce même pas. Les fonctions additionnelles exercées par le Parlement de transition dans les États africains d’expression française sont de deux ordres, à savoir : la fonction constituante (2.2.1) et les fonctions extra constituantes (2.2.2).
2.2.1. La fonction constituante
- 140 . Claude Klein, « Pourquoi écrit-on une constitution ? », dans Michel Troper et Julien Jaume (dir.) (...)
- 141 . Philippe Ardant et Bertrand Mathieu, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., (...)
- 142 . Claude Klein, « Pourquoi écrit-on une constitution ? », op. cit., p. 94.
60L’attribution de la fonction constituante au Parlement de transition répond à l’une des questions essentielles du droit constitutionnel à savoir pourquoi écrit-on une constitution140 ? À cette interrogation, on peut affirmer que le symbolisme de la Constitution ne se manifeste pas essentiellement à l’apparition de l’État. Il se manifeste aussi dans le cadre d’un changement de régime, car, en tant que loi fondamentale, la constitution est appelée à poser les bases d’un nouveau contrat social141. C’est d’ailleurs ce que souligne Claude Klein lorsqu’il affirme que « seule l’écriture peut permettre l’établissement de ce message constitution qui sera ainsi opposé fondamentalement au message constitution précédent142 ». On comprend dès lors pourquoi dans les États en crise, l’une des actions posées par les acteurs est l’écriture d’une nouvelle constitution qui va symboliser l’avènement d’une nouvelle ère politique et constitutionnelle.
- 143 . Le droit constitutionnel contemporain repose sur le dogme de la souveraineté du peuple et attribu (...)
- 144 . L’idée de relégation du peuple est avérée dans le constitutionnalisme africain. D’une part, sa pa (...)
- 145 . Georges Berlia, « De la compétence des assemblées constituantes », RDP 1945, p. 353.
- 146 . Roger Bonnard, « Les actes constitutionnels de 1940 », RDP 1942, p. 63.
61Dans le constitutionnalisme classique, le pouvoir constituant réside essentiellement dans le peuple143. Certes, la prévalence de la logique représentative dans l’exercice de la constituante entraîne sa relégation à une place secondaire144, mais toujours est-il que c’est en son nom que s’opèrent généralement les réformes constitutionnelles. Le peuple intervient directement par le biais du référendum et indirectement par ses représentants que sont le président de la République et le Parlement. C’est lorsque le parlement est mobilisé dans la procédure constituante qu’on envisage l’existence d’une assemblée constituante145. D’un point de vue téléologique, l’attribution de la fonction constituante à une assemblée qui n’est pas ordinaire participe de la volonté de rendre complexe l’opération constituante146.
- 147 . Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris Montch (...)
- 148 . Jean Gicquel, « Le Congrès du Parlement », La République. Mélanges en l’honneur de Pierre Avril, (...)
- 149 . Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. (...)
- 150 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 49.
62Toutefois, il est important de faire remarquer que la forme de l’assemblée constituante est variable. En effet, en fonction des options constitutionnelles des États, l’assemblée en question peut revêtir deux formes. Elle est tantôt spécifique, tantôt générique. Dans la première hypothèse, elle est dite spécifique lorsque la constitution prévoit un organe spécial ou ad hoc pour adopter les réformes constitutionnelles147. C’est le cas en matière de révision constitutionnelle du Congrès du Parlement148. Dans la seconde hypothèse, l’institution parlementaire est à la fois une assemblée législative et constituante149. C’est cette seconde tendance qui est retenue par les textes qui régissent le Parlement de transition dans les États d’Afrique noire francophone. La Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine dispose dans ce sens que « le pouvoir législatif et constituant de la République centrafricaine est exercé par le Conseil national de transition150 ». En d’autres termes, non seulement, en tant qu’assemblée parlementaire, le Conseil national de transition exerce la fonction législative, mais il lui est aussi attribué l’exercice de la fonction constituante. Est-ce à dire que les autres acteurs de la transition ne sont pas impliqués dans la procédure constituante ? C’est ce que cette formulation laisse entrevoir.
- 151 . Boubacar Ba, L’institution présidentielle dans le nouveau constitutionnalisme des États d’Afrique (...)
- 152 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 65.
- 153 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 104.
63Si, en période normale, le président de la République contrôle la fonction constituante dans les États africains151, le rapport de forces est inversé dans les États en crise. Premièrement, l’initiative de l’élaboration de la constitution est attribuée à titre exclusif au Parlement de transition. Dans la Charte constitutionnelle de transition centrafricaine, il est clairement indiqué que « l’initiative de la nouvelle constitution de la République centrafricaine à soumettre au référendum appartient au Conseil national de transition152 ». La Constitution de transition de la RDC attribue à titre exclusif le droit d’initiative au Sénat153. On peut faire le constat d’une minoration de l’institution présidentielle qui tranche avec sa prééminence dans le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. On peut surtout se rendre compte du fait que c’est le Parlement qui exprime seul la volonté constituante et qui, de ce point de vue, peut déclencher les réformes constitutionnelles dans les États en crise.
- 154 . Acte fondamental du 24 octobre 1997 du Congo, art. 53.
- 155 . Const. de transition du Burundi du 28 octobre 2001, art. 131.
- 156 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 104.
- 157 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 98.
64Une fois l’élaboration d’une nouvelle constitution initiée, c’est encore le Parlement de transition qui est prépondérant en matière d’adoption du texte constitutionnel. Toutefois, deux précisions méritent d’être faites à la lecture des textes constitutionnels des États d’Afrique noire francophone. La première est relative à la variabilité des options en matière d’examen de la proposition de constitution. Dans les États où est institué le Parlement monocaméral, c’est toute l’assemblée qui procède à l’examen et à l’adoption de la nouvelle constitution154. En revanche, dans les États disposant d’un Parlement bicaméral, les deux chambres n’interviennent pas au même moment dans la procédure constituante. C’est aussi ce qui est retenu au Burundi155 malgré la consécration du bicamérisme par la constitution de transition. En RDC par exemple, c’est le Sénat qui élabore le texte constitutionnel et qui de ce point de vue, dispose du droit d’initiative156. En revanche, l’examen de la constitution en préparation est l’œuvre de l’Assemblée nationale157.
- 158 . Lire dans ce sens : Charte constitutionnelle de transition de la RCA, art. 55 ; Acte fondamental (...)
- 159 . Austin Ranney, « Référendum et démocratie », Pouvoirs 1996, no 77, p. 9.
- 160 . Eugène Laffineur, L’appel au peuple, Paris, Armand le Chevalier, 1873, p. 8.
65La seconde précision concerne l’intervention du peuple par la voie du référendum. En effet, à la lecture des petites constitutions africaines, l’adoption de la nouvelle loi fondamentale par le Parlement ne met pas fin à la procédure constituante. Une fois l’adoption obtenue, il revient au peuple de se prononcer en dernier ressort par la voie du référendum158. C’est du moins ce qui est prévu par les textes constitutionnels de transition. L’interprétation qui est susceptible d’être faite est que le peuple est certes exclu de la procédure en amont, notamment en matière d’initiative, mais il est pris en compte en aval au moment de se prononcer sur le contenu de la nouvelle loi fondamentale. Il s’agit d’une option pertinente, car, même dans les États en crise, le peuple ne cesse pas d’être souverain et la démocratie survit toujours. Or, « l’essence de la démocratie réside dans le fait qu’en dernière instance le pouvoir de gouverner appartient à tous les citoyens et non pas à un seul citoyen ou à une petite oligarchie159 ». En prévoyant une adoption de la constitution par voie du référendum, les constitutions de transition veulent conférer à la future loi fondamentale, la légitimité nécessaire et indispensable à sa survie160.
- 161 . Raymond Carré de Malberg, « Les considérations théoriques sur la combinaison du référendum avec l (...)
66Cependant, quelle est la portée d’une adoption populaire de la nouvelle constitution lorsque le peuple n’intervient pas en amont ? Est-il normal de nos jours de confiner l’intervention populaire à l’approbation d’un texte qui porte la marque des pouvoirs publics ? Il est évident que l’écriture multilatérale devrait permettre à l’ensemble des membres de la société de prendre part à l’écriture constitutionnelle161. Cette solution offre l’avantage de diversifier et de valoriser l’intervention du peuple dans l’exercice de la fonction constituante si bien que le texte finalement adopté pourra aisément refléter la volonté des différents groupes de la société. Mais jusqu’ici, ce qui est palpable, c’est la valorisation de la fonction constituante du Parlement de transition et l’extension de ses fonctions extraconstituantes.
2.2.2. Les fonctions extraconstituantes
- 162 . Les fonctions extraconstituantes sont tributaires de l’importance du Parlement en période de tran (...)
- 163 . Paterne Mambo, op. cit., p. 929.
- 164 . Abdoulaye Soma, « Réflexion sur le changement insurrectionnel au Burkina Faso », Revue Cames, vol (...)
- 165 . André Cabanis et Michel Louis Martin, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique fra (...)
67À l’analyse des textes constitutionnels de transition, les fonctions extraconstituantes162 exercées par le Parlement de transition sont de deux ordres : la désignation du président de transition et l’exercice des fonctions de conseiller économique et social du gouvernement. L’exercice des fonctions en question est compréhensible. En effet, dans un contexte de crise, il arrive très souvent que les institutions étatiques exercent des attributions inhabituelles. Cela est consécutif au bouleversement provoqué par l’adoption de textes atypiques tels que les accords politiques163 et les constitutions de transition164. C’est ainsi que certaines missions sont assignées au Parlement de transition avec la particularité alors qu’elles sont dévolues à d’autres instances dans un régime constitutionnel normal ou classique. Au rang de ces fonctions additionnelles, on peut citer la désignation du président de transition par le Parlement. Dans le nouveau constitutionnalisme des États d’Afrique noire francophone, le président de la République est élu au suffrage universel direct. Ce qui suppose une intervention directe du peuple dans le choix de sa plus haute autorité et traduit la volonté de démocratiser l’accès à la fonction présidentielle165. Du fait de la convergence des modèles constitutionnels, tous les États ont minoré la désignation de l’institution présidentielle par un collège électoral ou par une assemblée parlementaire.
- 166 . Jean-Pierre Pabanel, Les coups d’État militaires en Afrique noire, Paris, L’Harmattan, 1984, p. 5 (...)
- 167 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 55.
68Cependant, la situation est totalement différente dans les États en crise. Le président de la République est tantôt l’auteur d’un putsch166, tantôt il est désigné par les forces en présence pendant la transition. Mais on note aussi des cas où le pouvoir de désignation est attribué au Parlement de transition. La Charte constitutionnelle de la République centrafricaine dispose dans ce sens que « Le Conseil national de transition est chargé notamment d’[…] élire le chef de l’État de transition et le bureau du Conseil national de transition167 ». Deux remarques découlent de cette disposition. La première est relative au caractère inhabituel de cette fonction attribuée au Parlement de transition dans les États africains. La seconde remarque concerne la légitimité du chef de l’État de transition au regard de son mode de désignation. En principe, dans un régime constitutionnel normal, ce mode de désignation ne devrait poser aucun problème dès lors que le Parlement représente le peuple et que ses membres sont désignés sur la base d’un scrutin universel. En revanche, on peut émettre des réserves sur la légitimité du président de transition, car l’assemblée qui le désigne est constituée de membres dont le mode de désignation est peu ou pas démocratique. Il est ainsi difficile de parler de la démocratisation de la désignation du président de transition.
- 168 . Olivier Gohin, Droit constitutionnel, 1re éd., Paris, LITEC, 2010, p. 1034.
- 169 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 53.
69L’autre fonction inhabituelle exercée par le Parlement de transition est celle de conseiller économique et social du gouvernement. Il s’agit d’une fonction inhabituelle parce qu’en France comme dans les États d’Afrique noire francophone, il existe une institution dénommée « Conseil économique et social ». Dans quasiment tous les États visés par cette étude, cet organe se présente sous la forme d’une assemblée représentative et consultative dont le rôle est de conseiller le gouvernement dans la mise en œuvre de la politique économique et sociale168. Cependant, la dissolution de l’ordre constitutionnel dans les États en crise qui entraîne aussi la dissolution des institutions étatiques a pour conséquence majeure la mise à l’écart de cette instance. Aussi, dans certains États, sans la reconduire, les textes constitutionnels de transition transfèrent souvent ses attributions au Parlement de transition. C’est le cas de l’Acte fondamental du 24 octobre 1997 du Congo qui dispose que « Le Conseil national de transition a pour missions […] d’exercer la fonction de Conseil économique et social du gouvernement169 ».
70Ce transfert de compétence est-il compréhensible ? Au regard de l’amplification de la crise et de son coût, il est évident que toutes les institutions qui ne sont pas utiles ou indispensables à la reconstruction de l’État peuvent être supprimées. En d’autres termes, cette attribution des missions dévolues au Conseil économique et social au Parlement de transition se justifie par la volonté de dissoudre les institutions budgétivores et de ne retenir que celles qui ont un rôle majeur à jouer dans le processus de paix. Cependant, le Parlement de transition dispose-t-il de l’expertise nécessaire pour se prononcer sur des questions économiques ? Difficile de répondre par l’affirmative. Tout ceci conduit à relativiser l’importance des fonctions de conseiller économique et social attribué au Parlement de transition, ce qui ne remet pas en cause la diversification des fonctions extraconstituantes du Parlement de transition dans le nouveau constitutionnalisme africain.
Conclusion
71Au total, les textes qui régissent le Parlement de transition permettent de déterminer sa spécificité par rapport au Parlement classique. En effet, l’un des traits caractéristiques de cette institution est la singularité de sa structuration. Certes, le schéma organisationnel n’est pas totalement original compte tenu du fait que certains États optent pour le monocamérisme et d’autres pour le bicamérisme, mais la composition des assemblées de transition est assez hétérogène. On y trouve toutes les catégories sociales y compris celles qui, en temps normal, sont déclarées incompatibles avec l’exercice des fonctions parlementaires. Ce qui fait surtout la singularité du Parlement de transition, c’est la redynamisation de ses fonctions. Une redynamisation qui est révélatrice de l’importance du rôle assigné au Parlement de transition dans la conduite de la transition constitutionnelle et la préparation d’une nouvelle ère politique.
72Cette importance peut toutefois être relativisée au regard de l’internationalisation des transitions constitutionnelles et de l’importance de la place des organismes internationaux. On peut aussi faire le constat du mutisme des textes constitutionnels de transition sur le sort des parlementaires une fois la transition constitutionnelle achevée. Rien n’indique si ceux-ci sont reconduits au sein du Parlement nouvellement créé ou s’ils bénéficient d’un statut honorifique du fait de leur appartenance au Parlement de transition. Des interrogations peuvent également être formulées au sujet de l’échéance du mandat dudit Parlement. Celui-ci cesse-t-il de fonctionner dès que la nouvelle constitution est promulguée ? Ou alors assure-t-il la continuité de la fonction législative jusqu’à la mise en place des institutions nouvellement créées ? Ces questions devraient en principe être résolues par les textes constitutionnels de transition et les constitutions qui leur succèdent.
Notes
1 . Certaines crises ont une incidence sur la configuration de l’État ou alors, elles ont pour prétexte, la forme de l’État. Il en est ainsi de la crise de sécession qui peut déboucher sur la partition du pays. À l’époque contemporaine, nombreux sont ces États africains qui font face aux mouvements sécessionnistes. On peut citer dans ce sens le cas du Cameroun avec la crise dans les régions anglophones ; le cas des mouvements sécessionnistes en Casamance au Sénégal ; enfin, on peut se référer aux mouvements de revendication de l’indépendance de l’Azawad au Nord Mali.
2 . Dès lors que la crise débouche sur la neutralisation ou la mise à l’écart des solutions constitutionnelles, les institutions classiques se retrouvent dans une situation de vulnérabilité. Quand elles ne sont pas supprimées, les acteurs impliqués dans le processus de paix tendent à les écarter. À titre d’illustration, suite à la démission du président burkinabé Blaise Compaoré, le président du Sénat avait été mis de côté pour conduire la période intérimaire en faveur de l’armée qui s’est emparée du pouvoir. Au-delà de cet exemple, les crises qui débouchent sur le changement anticonstitutionnel de gouvernement ou sur la mise en place des institutions consensuelles entraînent la suppression des institutions classiques.
3 . Au rang des institutions ad hoc qui font irruption en période de crise, on peut citer le Comité de suivi. Il s’agit de l’instance chargée du contrôle de la mise œuvre de l’accord politique et qui chapeaute le processus de pacification de l’État. Le point 4 de l’Accord de Linas Marcoussis stipule dans ce sens que le Comité de suivi est : « chargé d’assurer le respect des engagements pris ». Quasiment tous les accords politiques prévoient cette instance dont la composition est plurielle, car on y trouve des acteurs internationaux et les acteurs internes.
4 . L’abrogation de la constitution dans les États en crise procède à ce que l’on appelle généralement la « désinstitutionnalisation » totale ou partielle de l’État. Cela est consécutif à l’anéantissement des institutions prévues par la constitution à l’instar du pouvoir exécutif et du Parlement. Lire dans ce sens : Yves-Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée de la Côte-d’Ivoire et de la République démocratique du Congo, thèse de doctorat en sciences politiques, université de Yaoundé II, 2010, p. 209.
5 . Ces normes relèvent de ce que la doctrine appelle communément, le « constitutionnalisme alternatif ». En effet, la vulnérabilité de la constitution en temps de crise favorise l’émergence de trois catégories de normes dont le point commun est qu’elles assurent l’encadrement du pouvoir. Au premier rang de ces normes, on peut citer les accords politiques qui résultent des négociations entre les parties prenantes au processus de paix. À côté des accords politiques, on peut évoquer les constitutions de transition qui sont mises sur pieds après abrogation de la constitution et dont l’édiction marque le début de la transition constitutionnelle. Enfin, la paraconstitution est envisageable dans l’hypothèse où la Constitution cohabite avec une norme alternative comme ce fut le cas entre la Constitution burkinabé du 2 juin 1991 et la Charte de transition de 2014. Lire dans ce sens : Filip Reyntjens, « La production constitutionnelle en situation de crise : les cas du Rwanda et du Burundi », dans Dominique Darbon et Jean du Bois de Gaudusson (dir.), La création du droit en Afrique, Paris, Kathala, 1997, p. 306 ; Paterne Mambo, « Les rapports entre la Constitution et les accords politiques dans les États africains : réflexions sur la légalité constitutionnelle en période de crise », Revue de droit Mcgill, vol. 57, no 4, 2012, p. 927.
6 . Cette fonction constitutive consiste pour les constitutions de transition à mettre sur pied un ordre juridique de transition et à créer des institutions de transition. Lire dans ce sens : Perlo Nicoletta, « Les constitutions provisoires, une catégorie normative au cœur des transitions constitutionnelles », IXe Congrès français de droit constitutionnel. Atelier F : Les transitions constitutionnelles, Lyon, 26, 27 et 28 juillet 2014, p. 3.
7 . Luc Sindjoun, « Le gouvernement de transition : éléments pour une théorie politico-constitutionnelle de l’État en crise ou en reconstruction », Démocratie et liberté : tension, dialogue et confrontation, Mélanges en l’honneur de Slobodan Milacic, Bruxelles, Bruylant, 2008, p. 967-1011. On peut aussi se référer à : Yves-Paul Mandjem, « Les gouvernements de transition comme site d’institutionnalisation de la politique dans les ordres politiques en voie de sortie de crise en Afrique ? », RARI, vol. 12, no 1-2, 2009, p. 81-182.
8 . Dans le constitutionnalisme africain, le Parlement a longtemps été considéré comme une simple chambre d’enregistrement confinée à l’adoption et à l’approbation des initiatives présidentielles. À cette époque, les deux institutions qui exerçaient la plénitude du pouvoir étaient le président de la République et le parti unique. En l’absence d’une opposition parlementaire, le Parlement était largement soumis à la volonté du parti dont le leader n’était personne d’autre que le chef de l’État. Aussi, la fonction législative était contrôlée par le pouvoir exécutif et la fonction de contrôle en hibernation. Lire utilement : Seydou-Maïdani Sy, Recherches sur l’exercice du pouvoir politique en Afrique noire (Côte-d’Ivoire, Guinée, Mali), Paris, A. Pedone, 1965, p. 141 ; François Xavier Mbome, Régimes politiques africains, Yaoundé, 1re éd., 1990, p. 12 ; Christine Desouches, « Les parlements », dans Gérard Conac (dir.), Les institutions constitutionnelles des États d’Afrique francophone et de la République malgache, Paris, Economica, 1979, p. 107.
9 . Durant les trois premières décennies du constitutionnalisme africain, l’essor du présidentialisme se traduit par la prépondérance du président de la République sur l’ensemble du paysage institutionnel et politique camerounais. Ce dernier ne rencontrait aucun contre-pouvoir à sa toute-puissance et se présentait à la fois comme le père de la nation et comme un « démiurge ». Lire dans ce sens : Jean Gicquel, « Le présidentialisme négro-africain : le cas du Cameroun », dans Le pouvoir. Mélanges offerts à Georges Burdeau, Paris, LGDJ, 1977, p. 701-725 ; Jean-Pierre Kombila, La problématique constitutionnelle dans les régimes politiques des États d’Afrique francophone, thèse de doctorat en droit public, université Paris II-Panthéon-Assas, 1982, p. 111.
10 . Dmitri Georges Lavroff, Les systèmes constitutionnels en Afrique noire. Les États francophones, Paris, A. Pedone, 1976, p. 65.
11 . Marcelin Nguélé Abada, « Ruptures et continuités constitutionnelles en République du Cameroun : Réflexion à propos de la réforme constitutionnelle du 18 janvier 1996 », RADIC, 1998, p. 308-321 ; Champlain Dounkeng Zele, Le chef de l’État dans le système politique camerounais. Le rôle de l’idéologie de l’unité nationale dans l’affirmation d’un leadership, thèse de doctorat de troisième cycle en science politique, université de Yaoundé II, 1998, p. 245 et Félix Bakounda-Mpele, « Repenser le président africain », VIIe Congrès français de droit constitutionnel, 25, 26 et 27 septembre 2008, p. 2.
12 . Gérard Conac, « Portrait du chef d’État », Pouvoirs 1985, no 25, p. 121.
13 . Télesphore Ondo, « Splendeurs et misères du parlementarisme en Afrique noire francophone », dans Jean Garrigues et al., Actes du 57e Congrès du CIHAE. Assemblées et parlements dans le monde, du Moyen-Âge à nos jours, Paris, Assemblée nationale, 2010, p. 197.
14 . Pour mieux cerner le renouveau constitutionnel, il faut partir du postulat selon lequel durant les trois premières décennies, le constitutionnalisme africain était autoritaire et caractérisé par la faible institutionnalisation du pouvoir et l’essor du présidentialisme. Le début des années 1990, qui correspond à la renaissance constitutionnelle, a la particularité de réorienter les tendances du droit constitutionnel en Afrique. De sorte qu’on fait référence au renouveau constitutionnel pour désigner la tendance du constitutionnalisme africain vers les valeurs libérales de la démocratie et de l’État de droit. Lire dans ce sens : Koffi Ahadzi Nonou, « Les nouvelles tendances du constitutionnalisme africain : le cas des États d’Afrique noire francophone », Afrique juridique et politique, no 2, juillet-décembre 2002, p. 35-86 ; Frédéric-Joël Aïvo, « Les tendances émergentes du nouvel ordre constitutionnel en Afrique », Revue du Conseil constitutionnel d’Algérie, no 4, 2014, p. 289-309.
15 . André Cabanis et Michel Louis Martin, Les constitutions d’Afrique francophone. Évolutions récentes, Paris, Karthala, 1993, p. 27.
16 . Maurice Kamto, Déchéance de la politique, Yaoundé, Mandara, 1999, p. 239.
17 . Il convient néanmoins de préciser que l’existence d’une institution de transition ou intérimaire n’est pas à exclure. Il en est ainsi d’un gouvernement qui gère les affaires courantes à la suite d’une démission en attendant la désignation d’une nouvelle équipe. On peut lire dans ce sens : Pierre Delvové, « Les gouvernements intermédiaires. Présentation », RFDA 2018, no 6, p. 1003 ; Francis Delpérée, « Les gouvernements intermédiaires en Belgique », ibid., p. 1022.
18 . On peut définir une transition constitutionnelle comme le « passage entre deux ordres juridiques, caractérisé par la mise en œuvre d’un processus dont la fonction est de permettre la structuration de l’ordre juridique nouveau ». Lire dans ce sens : Emmanuel Cartier, La transition constitutionnelle en France (1940-1945). La reconstruction révolutionnaire d’un ordre juridique « Républicain », Paris, LGDJ, « Bibliothèque constitutionnelle et de science politique », t. 126, 2004, p. 11.
19 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, 10e éd., Paris, Sirey, 2015, p. 261.
20 . Tous les textes constitutionnels des États d’Afrique noire francophone font du président de la République et du Parlement, les détenteurs de la souveraineté nationale. Sans être exhaustif, on peut citer : Const. béninoise du 11 décembre 1990, art. 4 ; Const. camerounaise du 18 janvier 1996 modifiée, art. 2, al. 1 ; Const. centrafricaine du 30 mars 2016, art. 26 ; Const. ivoirienne du 8 novembre 2016, art. 51.
21 . Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1929, p. 469.
22 . On peut ainsi affirmer à la suite de Marcel Prélot que l’abrogation incorrecte des constitutions « fait naître des régimes politiques d’une autre espèce » dont la particularité est qu’ils sont régis par les petites constitutions. Pour un approfondissement, lire Marcel Prélot et Jean Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1975, p. 290.
23 . L’idée de convergence des modèles constitutionnels traduit une sorte de rapprochement ou de ressemblance entre les États d’Afrique noire francophone du point de vue des options et des développements constitutionnels. Dans les États en question, l’évolution du constitutionnalisme s’est faite quasiment au même moment et les institutions qui symbolisent le renouveau constitutionnel sont quasi identiques à l’instar de l’administration électorale ou des juridictions constitutionnelles. Lire utilement Sorry Baldé, La convergence des modèles constitutionnels. Étude des cas en Afrique subsaharienne, Paris, Publibook, 2011, 536 p.
24 . L’article 3 du Décret constitutionnel de 1997 dispose que « Les institutions de la République sont : le président de la République ; le gouvernement ; les cours et tribunaux ».
25 . Michel Troper, Le droit et la nécessité, Paris, PUF, 2011, p. 105.
26 . Emmanuel Cartier souligne à ce propos que « l’idée consiste à affirmer que, malgré les changements affectant la forme de l’État ou la composition de son gouvernement, celui-ci subsisterait sans interruption, ni novation, et ses actes juridiques et leurs effets de droit survivraient », dans Emmanuel Cartier, op. cit., p. 190.
27 . Michel Troper, op. cit., p. 107.
28 . Perlo Nicoletta, art. cité, p. 3.
29 . Sur le gouvernement de transition, lire utilement : Luc Sindjoun, « Le gouvernement de transition : éléments pour une théorie politico-constitutionnelle de l’État en crise ou en reconstruction », Démocratie et liberté : tension, dialogue et confrontation. Mélanges en l’honneur de Slobodan Milacic, Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 967-1011 ; Yves Paul Mandjem, « Les gouvernements de transition comme sites d’institutionnalisation de la politique dans les ordres politiques en voie de sortie de crise en Afrique ? », African Journal of International Affairs, vol. 12, no 1-2, p. 81-182.
30 . Yves Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée de la Côte-d’Ivoire et de la République démocratique du Congo, op. cit., p. 218.
31 . Véronique Champeil-Desplats, Méthodologies du droit et des sciences du droit, Paris, Dalloz, « Méthodes du droit », 2014, p. 9.
32 . Bruno Oppetit, Philosophie du droit, Paris, Dalloz, 1999, p. 57.
33 . Ibid.
34 . Pierre Avril, « Une survivance : le droit constitutionnel non écrit », Droit et politique à la croisée des cultures. Mélanges en l’honneur de Philippe Ardant, Paris, LGDJ, 1999, p. 3-13 ; Cyrille Monembou, « Les normes non écrites dans le constitutionnalisme des États d’Afrique noire francophone », RADSP, no 5, vol. 3, janv.-juin 2015, p. 85-119 ; on peut aussi se référer à : Pauline Chatelet, Les normes non écrites en droit constitutionnel français, mémoire de master 2 en droit public fondamental, université de Poitiers, 2010, p. 17.
35 . Jacques Chevallier, « Pour une sociologie du droit constitutionnel », L’architecture du droit. Mélanges en l’honneur de Michel Troper, Paris, Economica, 2006, p. 294.
36 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 242.
37 . Ibid., p. 23.
38 . Jean Mare Noël Ndzina Noah, Le bicamérisme en droit camerounais, thèse de doctorat en droit public, université de Yaoundé 2, 2018, p .42.
39 . Télesphore Ondo, Le droit parlementaire gabonais, Paris, L’Harmattan, 2008, p. 18.
40 . François Xavier Mbome, Régimes politiques africains, Yaoundé, 1re éd., 1990, p. 12.
41 . Étienne-Charles Lekene Donfack, L’échec du fédéralisme camerounais (l’expérience du fédéralisme : les causes et les enseignements d’un échec), thèse de doctorat d’État, université Clermont I, octobre 1979, p. 89.
42 . Le fait générateur de la reconfiguration des institutions en temps de crise est l’abrogation de la constitution avec, comme principale conséquence, la dissolution des institutions classiques qui participent à l’exercice du pouvoir. Aussi, dans le souci de garantir la continuité de l’État, des institutions provisoires sont très souvent créées par les textes d’encadrement de la crise. On peut citer dans ce sens, le gouvernement de transition, la justice transitionnelle et, évidemment, le Parlement de transition. En réalité, c’est la création des institutions en question qui traduit la reconfiguration de l’appareil institutionnel de l’État. Lire dans ce sens : Yves Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée de la Côte-d’Ivoire et de la République démocratique du Congo, op. cit., p. 218.
43 . Jean Boulouis, « Les limites du droit constitutionnel », RIDC, vol. 38, no 2,1986, p. 605.
44 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 50.
45 . Charte de transition du 16 novembre 2014, art. 12 ; lire également dans le contexte centrafricain : Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 49.
46 . Yves Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée de la Côte d’Ivoire et de la République démocratique du Congo, op. cit., p. 218.
47 . Const. 2 juin 1991 modifiée, art. 78.
48 . Charte de transition du 16 novembre 2014, art. 12.
49 . Le débat relatif à l’utilité d’une seconde chambre du Parlement est à la fois universel et intemporel. Nombreux sont les auteurs qui remettent en cause l’opportunité de la création de cette Assemblée en mettant en avant le fait qu’elle n’apporte pas une plus-value au travail parlementaire. Certains n’hésitent pas à la qualifier d’institution budgétivore en estimant qu’elle alourdit les dépenses de l’État pour un rendement mitigé. Il s’agit d’une controverse pas du tout tranchée par la doctrine constitutionnelle contemporaine. On peut juste faire le constat selon lequel en fonction des États, la seconde chambre est une attraction secondaire ou prioritaire. Lire dans ce sens : Antoine De Baecque, Une histoire de la démocratie en Europe, Paris, Le Monde, 1991.
50 . Gerthie Hesseling, « Le Sénat au Sénégal, une attraction secondaire », Afrilex, 2008, p. 1-27.
51 . Léopold Donfack Sokeng, « Droit constitutionnel et les crises en Afrique », Solon, vol. 3, no 5, 2011, p. 74.
52 . Dans une perspective comparative, Arnaud Le Pillouer démontre que la décision de l’Assemblée constituante de 1789 qui exerçait concomitamment la fonction législative a contraint les parlementaires à opter pour le monocamérisme pour éviter d’être ralenti et neutralisé par une seconde chambre. Voir Arnaud Le Pillouer, Les pouvoirs non-constituants des assemblées constituantes : essai sur le pouvoir instituant, Paris, Dalloz, 2005, p. 321-334.
53 . Jean Marie Noël Ndzina Noah, Le bicamérisme en droit camerounais, op. cit., p. 154.
54 . Kossi Somali : Le parlement dans le nouveau constitutionnalisme en Afrique. Essai d’analyse comparative à partir des exemples du Benin, du Burkina Faso et du Togo, thèse de doctorat en droit public, université Lille-2, 2008, p. 14.
55 . Patrice Gélard, « À quoi peut donc bien servir une seconde chambre en démocraties ? », Le Nouveau constitutionnalisme. Mélanges en l’honneur de Gérard Conac, Paris, Economia, 2001, p. 146 ; Ivan Kristan, « Le bicamérisme et la démocratie », communication à l’occasion de la réunion de l’Association des Sénats d’Europe sur le thème : « Étude de l’influence des sénats sur le développement de la démocratie et le rôle de la société civile », Ljubljana, 28 juin 2002, p. 8.
56 . Alexandre Bérard, Les deux chambres. Leur histoire, leur théorie, Paris, Dizaint, 1885, p. 164.
57 . Magloire Ondoa, « La dé-présidentialisation du régime politique camerounais », RADP, vol. 1, no 1, 2013, p. 121-149.
58 . Jean Marie Noël Ndzina Noah, Le bicamérisme en droit constitutionnel camerounais, op. cit., p. 35.
59 . Le général de Gaulle affirme en effet qu’« il est clair et entendu que le vote définitif des lois et des budgets revient à une Assemblée élue au suffrage universel direct. Mais le premier mouvement d’une telle Assemblée ne comporte pas nécessairement une clairvoyance et une sérénité entière (…) tout nous conduit à instituer une deuxième chambre ». Lire le discours de Bayeux.
60 . Pauline Türk, « Le Sénat : une Assemblée de bons légistes ? », Pouvoirs, no 159, 2016, p. 1.
61 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 97.
62 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 115.
63 . Il en est ainsi de la Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine dont l’article 49 traite du Conseil national de transition.
64 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 115.
65 . Yves Paul Mandjem, Les institutions dans les processus de sortie des conflits. Analyse comparée de la Côte-d’Ivoire et de la République démocratique du Congo, op. cit., p. 220.
66 . Olivier Revah, Quelles chances de survie pour l’État post-conflit ?, Paris, L’Harmattan, 2010, p. 92.
67 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 353.
68 . Pellegrino Rossi, Cours de droit constitutionnel, 3e éd., Paris, Librairie Guillaumin, 1877, t. III, p. 373.
69 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 354.
70 . Philippe Lauvaux et Armel Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, 4e éd. Paris, PUF, 2015, p. 69.
71 . Geroges Burdeau, La démocratie, Paris, Seuil, 1966, p. 9.
72 . À l’époque du constitutionnalisme autoritaire, la portée de l’élection était de faible importance. En effet, la prévalence du monopartisme a réduit le recours au scrutin à la ratification du choix opéré par le parti. Concrètement, les gouvernants étaient choisis non pas par le peuple, mais par le parti unique. Aussi, toute velléité de participer au scrutin en dehors d’une investiture du parti en question faisait l’objet d’une répression sévère. Si on ajoute à cela, la récurrence des coups d’État, on parvient à la conclusion selon laquelle l’élection était réduite à une dimension folklorique. Lire utilement : Jean-Pierre Kombila, La problématique constitutionnelle dans les régimes politiques des États d’Afrique francophone, thèse de doctorat en droit public, université Paris 2-Panthéon, 1982, p. 111.
73 . Fidèle Mengue Me Engouang, « Parlementarisme et monopartisme en Afrique noire francophone », Penant, vol. 96, p. 133.
74 . André Cabanis et Michel Louis Martin, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, Louvain-la-Neuve, Académia, 2010, p. 61.
75 . La démocratie semi-directe est une sorte de synthèse entre la démocratie représentative et la démocratie directe. Concrètement, c’est une conception de la démocratie qui combine à la fois, la participation directe du peuple au processus décisionnel et sa participation par le biais des gouvernants qu’il désigne. À l’analyse des Constitutions africaines, c’est cette conception qui a été retenue. Pour un approfondissement, on peut se référer à Alain Ondoua, « La population en droit constitutionnel. Le cas des pays d’Afrique noire francophone », Afrique contemporaine, no 242, 2012, p. 90.
76 . Dodzi Kokoroko, « Les élections disputées : réussites et échecs », Pouvoirs 2009, no 129, p. 115-125.
77 . Il convient de préciser que la minoration du suffrage universel est génératrice d’incertitudes sur le statut des parlementaires de transition, plus précisément sur la cessation et la durée du mandat. En cas de cessation anticipée des fonctions, on peut s’interroger sur la solution prévue par les Constitutions de transition. Dans l’hypothèse d’une institution parlementaire ordinaire, le décès, la démission et l’empêchement définitif d’un parlementaire entraînent généralement son remplacement par son suppléant. Peut-on en dire autant en ce qui concerne les parlementaires de transition ? Les textes sont muets sur la question ce qui crée un flou autour de la continuité de la fonction parlementaire en période de transition constitutionnelle.
78 . Jean-Mermoz Bikoro, Le temps en droit constitutionnel africain. Le cas des États africains d’expression française, thèse de doctorat en droit public, université de Yaoundé 2, 2018, p. 119.
79 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 50.
80 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 50.
81 . Const. de transition de la RDC du 4 avril 2003, art. 99 et 105.
82 . Charte de transition du 18 juillet 2013, art. 12.
83 . Benjamin Constant est assez explicite à propos que la souveraineté du peuple lorsqu’il affirme que celle-ci désigne la « suprématie de la volonté générale sur toute volonté particulière » (Benjamin Constant, Cours de politique constitutionnelle, Genève, Slatkine, 1982, t. 1, p. 7).
84 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 50.
85 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 100 et 106.
86 . Le consensus national n’est pas ignoré dans le nouveau constitutionnalisme africain. Dans une décision devenue célèbre, le juge constitutionnel béninois a déclaré un projet de révision de la constitution inconstitutionnelle parce qu’il portait atteinte au consensus national. En un mot, il s’agit d’un accord entre les différentes composantes de la société sur les règles d’encadrement du pouvoir et le mode de production du droit constitutionnel. Lire dans ce sens : Déc. no 06-074 du 5 juillet 2006.
87 . L’émergence d’une opposition parlementaire sonne le glas de la fin du recueillement muet du Parlement. En réalité, dès lors que l’opposition est assez représentative au sein des assemblées, les débats deviennent houleux. Elle parvient à discuter les initiatives du pouvoir exécutif et, selon les cas, à les neutraliser. Il n’est pas excessif de dire que c’est la présence d’une opposition parlementaire qui fait du Parlement, un véritable contrepoids à la toute-puissance du pouvoir exécutif. Yves Guchet, Droit parlementaire, Paris, Economica, 1996, p. 65.
88 . Éric Thiers, « La majorité contrôlée par l’opposition : pierre philosophale de la nouvelle répartition des pouvoirs ? », Pouvoirs 2012, no 143, p. 61.
89 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art 50.
90 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 133.
91 . Charte de transition du 13 novembre 2014, art. 12.
92 . La séparation des pouvoirs civils et militaires est une autre forme de séparation consacrée dans le constitutionnalisme contemporain. Elle repose en effet sur la négation de l’exercice des activités civiles par les autorités militaires. Les textes constitutionnels qui consacrent ce principe affirment généralement la neutralité politique de l’armée. Dans le contexte africain, on peut se référer à : Const. congolaise du 6 novembre 2015, art. 205 ; Const. guinéenne, art. 141 ; Const. togolaise du 14 octobre 1992, art. 147. Pour approfondir, lire Patrick Papazian, La séparation des pouvoirs civil et militaire en droit comparé, thèse de doctorat en droit public, université Paris 2-Panthéon-Assas, 2012, p. 7.
93 . On peut citer dans ce sens l’article 205 de la Constitution congolaise du 6 novembre 2015 ou encore l’article 147 de la Constitution togolaise qui dispose que « Les Forces armées togolaises sont une armée nationale, républicaine et apolitique. Elles sont entièrement soumises à l’autorité politique constitutionnelle régulièrement établie ».
94 . Bedi Yves Stanislas Etekou, L’alternance démocratique dans les États d’Afrique francophone, thèse de doctorat en droit public, université de Paris-Est et université de Cocody-Abidjan, 2013, p. 109.
95 . Michel de Villiers et Armel Le Divellec, Dictionnaire du droit constitutionnel, op. cit., p. 192.
96 . Télesphore Ondo, « Réflexion sur la légitimité des constitutions en Afrique », Palabres actuelles, no 6, 2013, p. 100.
97 . Magalie Besse, « L’écriture multilatérale des constitutions, facteur de réussite des transitions démocratiques », NCCC, no 45, 2014, p. 113.
98 . Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, 5e éd., Paris, LGDJ, 2015, p. 187.
99 . Cette reconduction n’est en réalité que la conséquence de la continuité des activités juridiques de l’֤État. Lire Emmanuel Cartier, op. cit., p. 225.
100 . Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, op. cit., p. 188.
101 . Ibid.
102 . Pierre Avril, « Le parlement législateur », RF sc. pol., no 1, 1981, p. 15-31.
103 . Michel Couderc, « Le législateur parlementaire : pour en finir avec un pléonasme », Pouvoirs 1993, no 64, p. 49-62.
104 . Emmanuel Cartier, La transition constitutionnelle en France, op. cit., p. 189.
105 . D. const. de 1997, art. 3.
106 . Const. de transition du 28 octobre 2001, art. 125.
107 . Acte fondamental du Congo du 24 octobre 1997, art. 53.
108 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 55.
109 . Charte de transition du 13 novembre 2014, art. 12.
110 . Lire dans ce sens : Const. de transition de RDC, art. 118 ; Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine, art. 58 ; Const. de transition du Burundi, art. 126.
111 . Guillaume Drago, « Le périmètre de la loi », Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur de Louis Favoreu, Paris, Dalloz, 2007, p. 661-672.
112 . Lire dans ce sens, Const. camerounaise du 18 janvier 1996 modifiée, art. 26 ou Const. burkinabé du 2 juin 1991 modifiée, art. 101.
113 . Charte constitutionnelle de transition de la République centrafricaine du 18 juillet 2013, Titre VI.
114 . Lire dans ce sens : Charte constitution de la République centrafricaine, art. 66 ; Acte fondamental du Congo, art. 65 ; Const. de RDC, art. 125.
115 . Lire dans ce sens : Const. de la République centrafricaine, art. 67 ; Acte fondamental du Congo, art. 66.
116 . Const. de transition du Burundi, art. 148.
117 . Dans le cas de la RDC, le vote des lois incombe exclusivement à l’Assemblée nationale conformément à l’article 98 de la Constitution de transition du 4 avril 2003 exceptée les domaines suivants où la compétence est partagée avec le Sénat en matière d’examen conformément à l’article 104 du même texte constitutionnel : la nationalité ; la décentralisation ; les finances publiques ; le processus électoral ; les institutions d’appui à la démocratie.
118 . Olivier Fuchs, « La procédure législative d’urgence », RDP 2009, no 3, p. 762.
119 . Philippe Ardant, « Le temps dans les constitutions écrites », La République. Mélanges en l’honneur de Pierre Avril, Paris, Economica, 2001, p. 513.
120 . Michel Couderc, « La bataille parlementaire contre le temps », RF sc. pol., 31e année, no 1, 1981, p. 85-120.
121 . Gilles Toulemonde, « Le temps parlementaire », Constitutions, 2016, p. 1.
122 . Const. du 2 juin 1991 modifiée, art. 119.
123 . Magloire Ondoa, « Le dé-présidentialisation du régime politique camerounais », RADP, no 1, 2012, p. 138.
124 . René Dosière, « Le contrôle ordinaire », Pouvoirs 2010, no 134, p. 40
125 . Didier Maus, Le Parlement sous la Ve République, Paris, PUF, 1985, p. 105.
126 . Cyrille Monembou, La séparation des pouvoirs dans le constitutionnalisme camerounais. Contribution à l’étude de l’évolution constitutionnelle, thèse de doctorat en droit public, université de Yaoundé, 2011, p. 261.
127 . Karim Dosso, « Les pratiques constitutionnelles dans les pays d’Afrique noire francophone : cohérences et incohérences », RFD const. 2012, no 90, p. 65.
128 . Guy Carcassonne, « De la démocratie au parlement », Pouvoirs 1993, no 64, p. 35.
129 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 74.
130 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 68.
131 . Constitution de transition du Burundi du 28 octobre 2001, art. 163.
132 . Guy Braibant, « L’État face aux crises », Pouvoirs, 1979, no 10, p. 5.
133 . Cet équilibre est consécutif à la fragilisation de l’autorité de l’État du fait de l’intrusion des groupes armés et des forces rebelles dans l’exercice du pouvoir. Dans un tel contexte, ce n’est pas la puissance de l’État incarnée par les gouvernants qui prévaut, mais plutôt la recherche du consensus afin d’obtenir un cessez-le-feu durable. On note ainsi, une déliquescence de la puissance de l’État au détriment du consensus. Lire dans ce sens : Filip Reyntjens, « La production constitutionnelle en situation de crise : les cas du Rwanda et du Burundi », dans Dominique Darbon et Jean du Bois de Gaudusson (dir.), La création du droit en Afrique, Paris, Karthala, 1997, p. 306.
134 . Lire dans ce sens : Const. de transition de la RDC, art. 112 ; Charte constitutionnelle de transition de RCA, art. 73 et la fonction de contrôle prévue par la Constitution et reconduite par la Charte de transition au Burkina Faso.
135 . Philip Norton, « La nature du contrôle parlementaire », Pouvoirs 2010, no 134, p. 6.
136 . Didier Maus, op. cit., p. 104.
137 . Alain-Didier Olinga, La Constitution de la République du Cameroun, 2e éd., Yaoundé, PUCAC, 2013, p. 108.
138 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 53.
139 . Const. de transition de RDC du 4 avril 2003, art. 98.
140 . Claude Klein, « Pourquoi écrit-on une constitution ? », dans Michel Troper et Julien Jaume (dir.), 1789 et l’invention de la constitution, Paris-Bruxelles, LGDJ-Bruylant, 1994, p. 89-99.
141 . Philippe Ardant et Bertrand Mathieu, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. 63.
142 . Claude Klein, « Pourquoi écrit-on une constitution ? », op. cit., p. 94.
143 . Le droit constitutionnel contemporain repose sur le dogme de la souveraineté du peuple et attribue à ce dernier, l’exercice de la fonction constituante. Cependant, les modalités de l’intervention du peuple sont variables. Tantôt, il participe directement à la procédure ; tantôt aussi, il agit par l’intermédiaire de ses représentants. Lire dans ce sens : Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, Paris, Sirey, 1922, t. II, p. 485.
144 . L’idée de relégation du peuple est avérée dans le constitutionnalisme africain. D’une part, sa participation directe est de faible importance puisqu’il ne dispose pas toujours de l’initiative des réformes constitutionnelles et le recours au référendum est facultatif dans la majorité des États. D’autre part, la crise de représentation fait qu’on assiste beaucoup plus à des réformes constitutionnelles conçues sans et contre le peuple. Lire dans ce sens : Stéphane Pinon, « La participation populaire directe au pouvoir constituant. Regards sur le droit étranger », RIEJ, vol. 78, no 1, 2017, p. 9 ; Marie-France Verdier, « La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : prélude et fugue d’une révision constitutionnelle gigogne sans le peuple », Politeia, no 15, 2009, p. 121.
145 . Georges Berlia, « De la compétence des assemblées constituantes », RDP 1945, p. 353.
146 . Roger Bonnard, « Les actes constitutionnels de 1940 », RDP 1942, p. 63.
147 . Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris Montchrestien, 2005, p. 236.
148 . Jean Gicquel, « Le Congrès du Parlement », La République. Mélanges en l’honneur de Pierre Avril, Paris, Montchrestien, 2001, p. 449-463.
149 . Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, op. cit., p. 236.
150 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 49.
151 . Boubacar Ba, L’institution présidentielle dans le nouveau constitutionnalisme des États d’Afrique et d’Amérique latine. (Afrique du Sud, Bénin, Ghana, Sénégal/Brésil, Chili, Colombie), thèse de doctorat en droit public, université Cheik-Anta-Diop, 2013, p. 343.
152 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 65.
153 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 104.
154 . Acte fondamental du 24 octobre 1997 du Congo, art. 53.
155 . Const. de transition du Burundi du 28 octobre 2001, art. 131.
156 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 104.
157 . Const. de transition du 4 avril 2003, art. 98.
158 . Lire dans ce sens : Charte constitutionnelle de transition de la RCA, art. 55 ; Acte fondamental du Congo, art. 53.
159 . Austin Ranney, « Référendum et démocratie », Pouvoirs 1996, no 77, p. 9.
160 . Eugène Laffineur, L’appel au peuple, Paris, Armand le Chevalier, 1873, p. 8.
161 . Raymond Carré de Malberg, « Les considérations théoriques sur la combinaison du référendum avec le parlementarisme », RDP 1931, p. 228.
162 . Les fonctions extraconstituantes sont tributaires de l’importance du Parlement en période de transition. Elles font de cet organe, une institution de décantation dans le sens où elles sont intimement liées à la volonté de pacifier l’État et de stabiliser ses institutions. Voir Jean-Jacques Pardini, « Les gouvernements intérimaires en Italie », RFDA 2018, no 6, p. 1028.
163 . Paterne Mambo, op. cit., p. 929.
164 . Abdoulaye Soma, « Réflexion sur le changement insurrectionnel au Burkina Faso », Revue Cames, vol. 1, no 1, 2015, p. 8 ; Séni Mohamadou Ouédraogo et Djibrihina Ouédraogo, « Libres propos sur la transition politique au Burkina Faso : du contexte au texte de la charte de transition », Afrilex, 2015, p. 4.
165 . André Cabanis et Michel Louis Martin, Le constitutionnalisme de la troisième vague en Afrique francophone, op. cit., p. 61.
166 . Jean-Pierre Pabanel, Les coups d’État militaires en Afrique noire, Paris, L’Harmattan, 1984, p. 5 ; Ahmadou Tidiane Ly, « Les changements anticonstitutionnels de gouvernement en Afrique », Droit sénégalais, no 9, 2010, p. 293-339 ; Dmitri Georges Lavroff, « Régimes militaires et développement politique en Afrique noire », RF sc. pol., no 5, 1972, p. 972.
167 . Charte constitutionnelle de transition du 18 juillet 2013, art. 55.
168 . Olivier Gohin, Droit constitutionnel, 1re éd., Paris, LITEC, 2010, p. 1034.
169 . Acte fondamental du 24 octobre 1997, art. 53.
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Référence papier
Jean Mermoz Bikoro, « Le parlement de transition en Afrique », Les Annales de droit, 15 | 2021, 9-43.
Référence électronique
Jean Mermoz Bikoro, « Le parlement de transition en Afrique », Les Annales de droit [En ligne], 15 | 2021, mis en ligne le 09 janvier 2023, consulté le 27 mars 2025. URL : http://journals.openedition.org/add/2040 ; DOI : https://doi.org/10.4000/add.2040
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