2La production livresque considérable sur le transfert de pouvoir et l’avènement d’un régime démocratique en Afrique du Sud n’est pas parvenue à répondre de manière totalement satisfaisante à ces questions et elle a parfois même davantage obscurci l’horizon qu’elle ne l’a éclairci. Par ailleurs, la naissance de la démocratie sud-africaine a été accompagnée d’un enthousiasme collectif tel qu’il a donné lieu à une mythification de l’histoire et au sentiment d’un destin exceptionnel sur le continent africain. S’appuyant sur la référence historique de la guerre anglo-boer, certains n’ont pas hésité à faire de la réconciliation une caractéristique centrale de la « sud-africanité » et expliquent la réussite de la transition par des valeurs partagées par delà la color line et largement mythifiées. Si cette mythification – incarnée par la notion-symbole de rainbow nation – a joué un rôle dans la construction d’une démocratie multiraciale pacifiée, elle n’en est pas moins insuffisante pour rendre compte de l’effondrement de l’apartheid et contraste fortement avec l’ambiance désenchantée qui règne dans certains milieux. Si le recul du temps peut permettre d’éviter le piège du discours des vainqueurs tout comme celui des vaincus (dont l’identification n’est d’ailleurs pas si évidente), cet article revient sur la notion de « transition » en Afrique du Sud pour montrer qu’elle est porteuse de son propre désenchantement.

Le paradoxe de la transition : un changement contractualisé et global

3L’avènement d’une démocratie multiraciale et non sexiste a été rendu possible par la convergence de forces sociales, par une évolution de fond de la société sud-africaine. Contrairement à la mythologie politique forgée dans l’instant, le changement politique n’est pas l’œuvre de la sagesse de deux grands hommes « nobélisés » qui ont su mettre les armes de côté et la raison nationale au-dessus des passions politiciennes. S’il va de soi que Mandela et De Klerk ont été les acteurs centraux de la transition, ils n’en étaient ni les acteurs uniques (conçues comme quantités négligeables au début des négociations, d’autres forces politiques que l’African National Congress (ANC) et le Parti National ont su s’imposer, voire œuvrer en coulisse) ni les représentants omnipotents de leurs communautés politiques respectives (les « dérapages incontrôlés » ont été nombreux durant la Conférence pour une Afrique du Sud démocratique (CODESA) et, si elle a été surestimée, l’action d’une « troisième force » au sein de l’establishment sud-africain n’en était pas moins réelle). De même que la société sud-africaine avait produit l’apartheid, elle l’a donc annulé et annulé par deux fois : lors du référendum de 1992 qui a confirmé sans équivoque l’accord de la minorité blanche pour un changement de régime et lors de l’élection de 1994 qui a sanctionné le choix de la démocratie multiraciale. L’apartheid qui reposait sur un certain contrat social a trouvé sa fin dans un nouveau contrat élaboré de 1990 à 1994 autour d’une table de négociations. Les CODESA I et II ont été une véritable transaction politique. Certes, cela pourrait être dit de tout changement pacifique de régime (on songe bien sûr aux mouvements démocratiques récents à l’Est), à ceci près que les négociations de la transition ont été une véritable contractualisation du changement de société. Se négociait alors de manière tout à fait consciente pour les protagonistes un changement en bloc. Du Parti National à l’ANC en passant par les petits partis des bantoustans, tous étaient conscients que la société et l’économie sud-africaine, liées à un système politique particulier, ne pouvaient qu’être bouleversées par le changement politique. Aussi fallait-il les intégrer dans le champ de la négociation. C’est cette négociation d’une nouvelle société qui constitue le miracle sud-africain et qui a étonné le monde, plus habitué à des changements de société par la force ou par l’effondrement du pouvoir comme en Europe de l’Est.

5De son côté de la table des négociations, l’ANC a préservé ses propres valeurs fondamentales : une égalité des droits entre les « groupes raciaux » et entre les sexes, un système électoral démocratique qui lui assurait et lui assure encore une majorité automatique, l’absence de fédéralisme, l’intégration de ses combattants dans l’armée, la transformation des institutions sécuritaires, la constitutionnalisation de droits sociaux et une politique générale de correction des inégalités dans tous les domaines pour les communautés historiquement défavorisées (affirmative action, restitution des terres, égalisation des prestations sociales entre Blancs et Noirs, etc. : autant de politiques résumées par l’expression policy of redress).

Les problèmes spécifiques à ce mode de changement 

7La transformation qui est l’aboutissement logique de la transition évolue, depuis dix ans, dans une ambiance de controverses, de mises en cause et de contestations fragmentaires. Celles-ci n’émanent pas seulement de la minorité blanche mais aussi de l’aile gauche de l’ANC (le parti communiste et la première centrale syndicale du pays, le Congress of South African Trade Unions, COSATU) et, plus encore, de mouvements qui disent exprimer un mécontentement issu des townships et des camps de squatteurs. La transformation est donc en quelque sorte critiquée des deux bords et évolue dans une dialectique tendue entre les « trop peu » et les « trop » de changement, entre l’impatience des uns et l’inquiétude des autres. Cette situation inconfortable qui consiste à être pris entre deux feux s’explique toutefois par les problèmes spécifiques posés par le mode de changement historique choisi par les Sud-Africains de 1990 à 1994, problèmes qui sont au nombre de trois : la sur-visibilité du passé, l’harmonisation des dynamiques de changement et la méfiance mutuelle.

9En effet, le maintien de rapports économiques inchangés conduit à une généralisation abusive de l’idée que rien ne change et même à une incapacité à voir le changement là où il se trouve : les évolutions finissent par être invisibles car le passé est par trop visible. Les continuités sont plus visibles que les évolutions, accréditant l’idée que « plus ça change et plus c’est pareil » : le passé finit par créer un effet d’aveuglement. Il en est ainsi de la question raciale en ville. On entend souvent dire en Afrique du Sud que l’espace urbain est racialement divisé « comme au temps de l’apartheid » (sic), grâce non plus à la loi mais à pire que la loi : l’argent. Cela est vrai à un détail près : la séparation spatiale qui persiste n’est plus une ségrégation. Dans les villes sud-africaines, il semble y avoir des mouvements contradictoires de dé-ségrégation et de re-ségrégation et, de ce point de vue, l’histoire est extrêmement ironique car, après avoir chassé les Africains des centres villes vers des townships, les Blancs qui avaient commencé à s'exiler en banlieue dans les années 1980 ont accentué massivement ce phénomène. On passe donc ironiquement d’une ségrégation involontaire à une ségrégation volontaire, en même temps que s’effectue un mouvement inverse (départ des Blancs des centres villes et arrivée des Africains). La re-ségrégation dont on parle est surtout un mouvement de repli, i.e d’auto-exclusion alors qu’avant l’exclusion était une politique appliquée à d’autres. En ce sens, la permanence est souvent plus apparente que réelle et, en l’occurrence, une ségrégation volontaire n’est plus une politique de ségrégation : c’est une séparation, un divorce. De même, dans l’Afrique du Sud démocratique, le procès des institutions est souvent le procès de leur non-transformation : qu’il s’agisse de la « Banque de la Terre » (le Crédit Agricole sud-africain), de l’armée, de la police et de la justice, elles sont toutes accusées de demeurer des institutions racistes, et opposées à la modification de leur composition raciale. Or, sans préjuger des stratégies tout à fait réelles de résistance et de contournement du changement qui ont pu se manifester dans ces organismes après 1994, la plupart d’entre eux ont d’abord été accusés parce qu’ils ne donnaient pas satisfaction au pouvoir politique dans leurs fonctions organiques : pour de multiples raisons, après l’apartheid, la police sécurise mal, la justice juge mal, la « Banque de la Terre » ne fait pas assez de prêts aux agriculteurs africains émergents, etc. Plus qu’une résistance active à la transformation, ces institutions ont connu – et connaissent toujours – de graves problèmes d’adaptation à leur nouvel environnement et, loin d’être vues pour ce qu’elles sont, ces difficultés d’adaptation ont été perçues comme autant de résistances et de sabotage de l’action gouvernementale. Ainsi, la résistance quasi-naturelle des bureaucraties au changement a souvent été interprétée en termes politiques, alors qu’elle relevait davantage d’un phénomène sociologique.

11Le mode de changement historique par contrat implique une confiance limitée entre les signataires du contrat, c’est-à-dire une méfiance mutuelle. Dans un contrat, chaque partie doit respecter les clauses la concernant mais est tentée de pousser son avantage au-delà. Les parties surveillent le respect du nouveau contrat national et, en Afrique du Sud, cette surveillance se traduit par une méfiance réciproque : le nouveau gouvernement ne croit guère à l’adhésion de la minorité blanche à la rainbow nation et la minorité blanche soupçonne des tendances hégémoniques dans l’ANC. Mon propos n’est pas ici de contester ou de confirmer l’un ou l’autre point de vue mais de montrer que cette méfiance est consubstantielle au changement négocié et fait de celui-ci un processus plus qu’un acquis. Jusqu’ici, les Blancs ont pour ainsi dire excellé dans ce travail de surveillance, en instaurant des critères de vigilance issus bien sûr des négociations de la transition. Parmi ces critères de vigilance figurent, entre autres, la structure régionale de l’Etat, l’indépendance du pouvoir judiciaire et le respect de la propriété privée. Ils constituent en quelque sorte les lignes rouges à ne pas franchir pour l’ANC : abolir ou amoindrir les provinces pour des questions de politique interne au parti, soumettre le judiciaire au politique et tolérer les occupations foncières constituent autant d’éléments de rupture du « contrat moral » de 1994. Tout comme d’ailleurs le recours à la violence politique. Dans un pays qui a connu une grande violence politique et qui connaît maintenant une grande violence de droit commun, la violence politique est tabou, c’est-à-dire que toutes les forces politiques sont d’accord pour exclure la violence de la sphère politique. Un parti qui serait prêt à utiliser les méthodes de l’ancien temps n’aurait plus sa place dans la nouvelle Afrique du Sud. Cette méfiance réciproque, propre à la transition, fait de la transformation une sorte de processus contesté en permanence et mouvant en partie car le contrat n’a pas pensé à tout : il comporte des angles morts, des omissions, voire des lacunes.

12C’est dans cet espace laissé libre que se déploie la poursuite de l’opposition entre Blancs et Africains et que se mène la lutte pacifiée entre ces deux communautés constitutives du pays. Le contrat de 1994 comportait ainsi une lacune majeure : s’il y avait consensus sur le rattrapage socio-économique, et même sur l’entrée des Africains dans les grandes maisons du capitalisme sud-africain (les grandes banques, les compagnies minières, d’assurances, etc.), il n’y avait pas d’accord sur le financement de ce rattrapage socio-économique. Le gouvernement de Nelson Mandela instaura un impôt de solidarité pour financer le Reconstruction and Development Programme, mais cet impôt s’avéra vite à la fois impopulaire et insuffisant. Hostile à l’option de l’endettement extérieur, le gouvernement sud-africain a depuis résolu de recourir à des impositions indirectes, moins visibles, comme les impôts locaux ou les subventions croisées, et à la création de nouveaux impôts (autrefois exemptés d’impôts sur leurs terres, les fermiers doivent maintenant payer un impôt foncier). Combler la lacune du contrat par l’augmentation de l’imposition n’a pas manqué de susciter une opposition et les grèves fiscales locales ont souvent trouvé leur conclusion en justice. Ce sont dans les zones grises du contrat que le jeu de négociation entre les « nouveaux partenaires » se déploie et qu’ils mesurent leurs forces respectives. Il est tentant de l’interpréter comme une version pacifiée de la lutte ancienne, car l’objet du combat est le même que du temps de l’apartheid : le contrôle et la répartition des ressources.

13Dix ans plus tard, les deux hypothèses de travail qui étaient fréquemment mises en avant en 1994 sont toutes deux invalidées : l’échec ou la réussite de la nouvelle Afrique du Sud. Cette dernière a surpris en étant capable de négocier sa transition et elle surprend encore par sa transformation ambiguë. Entre l’échec et la réussite s’est glissée une normalisation étrange, dynamique, pleine de contradictions et sans cesse en re-négociations.