1Aux yeux de la plupart des lecteurs des A.H.R.F., les arrêts de règlement n'ont sans doute pas bonne réputation, tant leur image incarne la confusion des pouvoirs. N'ont-ils pas été condamnés par la loi des 16-24 août 1790 réorganisant la justice, avant que l'article 5 du Code civil interdise formellement aux juges « de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises » ? Et si la Constitution de 1958 évoque le « pouvoir réglementaire », c'est pour en confier l'exercice au Premier ministre et non, bien entendu, à l'autorité judiciaire. La lecture des deux ouvrages, issus d'une monumentale thèse d'État, que leur consacre Philippe Payen, permet de constater l'ampleur, l'importance et l'efficacité des arrêts de règlement dans l'administration du royaume au cours du siècle qui a précédé la Révolution française. Homme de conviction pour qui « l'Histoire ne peut manquer d'être un combat », l'auteur, adversaire de « l'esprit de système » qui « est toujours totalitaire », reconnaît une « inclination [...] pour l'Ancien Régime » dont il admire la souplesse des institutions. D'où la défense et illustration des arrêts de règlement, une véritable thèse, étayée par une analyse très fine d'une documentation colossale puisée, en particulier, dans la Collection Joly de Fleury à la Bibliothèque nationale, développée tout au long des mille pages et plus contenues dans les deux volumes, et qui ne peut que forcer l'intérêt, sinon l'adhésion. Apparaît ainsi un vaste pan méconnu car inexploré, ou presque, de l'activité du Parlement et, surtout, de son parquet.

2Jusqu'alors en effet, l'historiographie avait été accaparée soit par l'étude du rôle politique des parlements, soit par l'analyse sociale ou sociologique des gens qui les composaient. Tout au plus s'intéressait-on aux arrêts, peu nombreux, qui, en matière de droit privé, fixaient, au regard d'un cas d'espèce, une règle générale destinée à faire cesser les contradictions de la jurisprudence. Mais la grosse masse des arrêts de règlement était rendue, soit à l'occasion d'un procès, soit directement sur requête des Gens du roi, en matière administrative ou de droit public et, dans sa variété, leur domaine n'avait pas de limites. Comme le voulait cette boutade d'inspiration janséniste : « Un homme d'esprit disoit [...] que le Parlement, avec sa haute police, vouloit décider du corps de Jésus-Christ comme d'une affaire de boue et de lanterne ». Philippe Payen se garde bien de faire l'inventaire — impossible — de toutes les questions qui ont donné lieu à règlement « car toute tentative en ce domaine ne peut être que mutilation », ce qui l'intéresse est de montrer comment l'activité réglementaire du Parlement de Paris situe ce dernier au cœur des institutions de la monarchie française et, d'autre part comment, au sein de la cour, sont élaborés les arrêts de règlement. Ainsi s'opère la distinction des deux ouvrages recensés.

3Dans le premier, l'auteur commence par étudier le pouvoir réglementaire lui-même dévolu au Parlement, dont la source réside dans le concept de justice, mais qui déborde très largement sur le terrain extra-judiciaire pour « affronter des compétiteurs en fait de souveraineté réglementaire » : les autres cours souveraines, Chambres des Comptes et Cours des Aides, ainsi que le Conseil, de même que les évêques, et surtout les Intendants. À l'égard de ceux-ci qui, en raison de l'étendue de leur compétence administrative, apparaissent comme les concurrents privilégiés des parlements, Ph. Payen nuance sensiblement l'idée dominante selon laquelle l'antagonisme entre cours et commissaires départis ne pouvait qu'être profond, l'avantage tournant du côté de la modernité incarnée par ces derniers. Il s'agit, pour lui, d'une vision trop manichéenne qui occulte la réalité administrative faite de collaboration entre les services plus que d'hostilité ou de simple rivalité, alors que les parlements ont conservé leurs fonctions traditionnelles de police. D'excellentes pages analysent alors l'amplitude et le contenu de la Police générale du Parlement. Ce faisant, est réinterprété le célèbre édit de Saint-Germain (1641) qui aurait réduit à l'extrême les prétentions des parlements en matière administrative, mais dont la portée est strictement politique. Comme cela avait déjà été fait à différentes reprises, et sera fait jusqu'à la fin de l'Ancien Régime, il s'agissait de nier aux cours souveraines toute prétention à intervenir dans les affaires de l'État, ce qui semblait alors nécessaire à la suite des troubles de la minorité de Louis XIII, mais non de réduire leurs attributions en matière de police. Ainsi, contrairement à ce que l'on a dit ou écrit, l'édit n'opérait en aucune manière une distinction entre les autorités administratives et les autorités judiciaires. Une argumentation textuelle très serrée en convainc aisément le lecteur. Le pouvoir réglementaire du Parlement demeurait bel et bien, et, au cours du XVIII^e siècle au moins, il n'a fait que croître et embellir.

4Son agent efficace était le parquet et, avant tous ses membres, son chef, le procureur général, « pivot de la Police générale ». D'abondants développements sont consacrés à son action. Il faut dire que la charge « a été monopolisée au XVIII^e siècle par les Joly de Fleury qui ont occupé également des charges d'avocats généraux soit en prélude à celle du chef du Parquet général, soit parallèlement. Trois générations se sont succédées ou se sont épaulées ». Là encore Ph. Payen comble des lacunes historiographiques, les procureurs généraux et, à plus forte raison, les autres magistrats du parquet, n'ayant guère excité la curiosité des historiens. Il ne nous laisse rien ignorer de leurs collaborateurs, de leurs réseaux, comme on dirait aujourd'hui, de l'organisation des services, des organes de concertation qui les entourent, des rapports — souvent excellents — qu'ils entretiennent avec d'autres autorités ou avec les ministres. Bref, le procureur général est l'âme de l'activité réglementaire du Parlement, et d'autant plus précieux pour la monarchie que les différents titulaires de la charge ont inculqué à leurs services prudence, bon sens, souplesse..., qualités « qui s'appliquent à l'Ancien Régime de façon générale mais qui valent aussi pour le Parlement, trop habituellement enfermé dans des intérêts de caste et affublé de l'inhumanité que lui a léguée Voltaire ». On n'est pas loin du panégyrique.

5Certaine est cependant la souplesse d'utilisation des arrêts de règlement, qui permet au gouvernement royal de choisir les modes de l'intervention législative. La décision prise par le Parlement dans son ressort en exerçant ses attributions réglementaires a la même efficacité que les Lettres patentes ou les arrêts du Conseil. Elle est, elle aussi, une loi du roi, et le choix entre ces différentes formules est question d'opportunité ou d'espèce, sans que puissent être discernés des principes généraux. Si l'on ajoute que, lors de la préparation des édits, ordonnances ou déclarations royales, le procureur général et son entourage étaient volontiers consultés, force est de constater qu'à côté de l'enregistrement et des remontrances, le rôle du Parlement en matière législative était vaste et positif.

6Une fois ainsi cernées la nature et la finalité des arrêts de règlement, restait à rechercher comment ils étaient préparés et « fabriqués » au sein de la cour, à en étudier, selon le titre du second ouvrage, « la physiologie ». Physiologie complexe dont tous les mouvements sont soigneusement analysés. Au commencement, au regard des informations fournies par les substituts sur l'inobservation des ordonnances, ou provenant de divers « agents de renseignements », le procureur général — toujours lui —, qui apprécie l'opportunité d'un règlement, a le choix entre les différentes pièces d'un arsenal bien fourni. Ce qui permet à Ph. Payen de dresser une typologie des arrêts. À la distinction entre arrêts motu proprio, en dehors de toute affaire particulière, dont l'initiative revient au Parquet, et les arrêts d'homologation consécutifs à une requête, s'ajoute celle des arrêts généraux, valables dans l'ensemble du ressort du Parlement, et les arrêts particuliers, les plus nombreux, rendus pour s'appliquer dans des circonscriptions judiciaires internes, afin, par exemple, de valider des usages locaux. Par ailleurs, certaines décisions sont provisionnelles, prises à titre préventif, d'autres sont définitives. Le processus de « fabrication » des arrêts varie en fonction de ces classifications, par exemple ceux qui sont rendus « de propre mouvement » exigent une gestation plus longue, nécessitant une information plus profonde puisqu'ils ne s'appuient pas sur une décision déjà prise. Enfin est détaillée « la morphologie de l'arrêt de règlement », recherchée sa qualification et décrite sa publicité. À cet égard, le profane ne manque pas d'être étonné de la difficulté avec laquelle un arrêt de règlement peut être reconnu (ou repéré) dans la masse des archives judicaires. Point de forme spécifique, point d'apparat particulier lors de sa prononciation : les robes rouges des magistrats ne sont pas un critère déterminant. S'il arrive parfois qu'au détour de son texte, un arrêt soit dit pris « en forme de règlement », « portant règlement » ou « servant de règlement »..., l'emploi de telles formules n'est guère éclairant. Ce ne sont, pour Ph. Payen, « que des effets de style ». Finalement, le signe distinctif le plus sûr résiderait dans les mesures destinées à faire connaître l'arrêt. La publicité du règlement serait une transposition de celle des édits ou ordonnances, le Parlement adressant son texte aux sièges inférieurs à fin d'enregistrement et de publication. Ceci montrerait encore, s'il en était besoin, que l'arrêt de règlement est une « mesure quasi législative » qui connaît, au XVIII^e siècle, une « prolifération » témoignant de la vigueur de l'institution et évitant l'inflation des édits ou ordonnances.

7Confusion des pouvoirs ? Certes pas pour l'auteur, car le Parlement ne faisait qu'agir en vertu de la délégation royale originaire qu'il avait reçue et les arrêts de règlement étaient toujours rendus « sous le bon plaisir du roi » afin d'assurer la police générale, la fonction exécutive et la fonction judiciaire étant intimement liées. Et lorsque les gens du Parlement eux-mêmes réclamaient la distinction des pouvoirs, ce n'était bien évidemment pas l'action de leur Compagnie qui était visée, mais les empiétements de l'Administration sur le terrain de la Justice, comme les jugements par commissaires ou les jugements de l'intendant. En conclusion, Ph. Payen se demande, avec un certain humour, si les arrêts de règlement « n'ont pas été [...] victimes d'une erreur judicaire » due au fétichisme révolutionnaire de la Loi, et à la volonté des Constituants, soucieux de ne pas soumettre les décisions des représentants de la Nation « à l'enregistrement chicanier des lois [et aux] Remontrances corrélatives... Les arrêts de règlement furent donc bannis, non en raison de leur empiétement sur l'Exécutif, mais parce qu'ils attentaient aux droits du législateur ». Autrement dit, avec son sens aigu des formules, « le Parlement actif fit les frais du Parlement rhéteur ». Et de comparer l'incompréhension des XIX^e et XX^e siècle à l'égard des arrêts de règlement à celle qui obscurcissait l'histoire des lettres de cachet avant que des travaux récents jettent sur elles un éclairage nouveau, en espérant que ses propres écrits fassent de même à l'égard de son objet de recherche. De fait, même si l'on ne partage pas son admiration à l'égard des institutions de l'Ancien Régime, force est de constater que, dans ses deux livres, Philippe Payen balaye bien des idées reçues et nous révèle une réalité ignorée jusqu'à lui.