1Selon l’avocat et militant pour les droits des personnes handicapées Higashi Toshihiro, la question des personnes handicapées dans le Japon de l’après-guerre a principalement été envisagée sous le prisme des droits sociaux, de nature économique et socio-culturelle, et non sous l’angle des droits-libertés qui, eux, sont de type civil et politique (Higashi, 2008). Le processus complexe qui a conduit à la ratification par le Japon de la Convention relative aux droits des personnes handicapées (ci-après appelée “Convention”), en 2014, dans lequel Higashi a été fortement impliqué, a constitué une étape importante pour les droits des personnes handicapées au Japon, entendus comme une question relevant non seulement des droits sociaux, mais aussi des droits-libertés. Elle a également conduit à une meilleure visibilité des droits des personnes handicapées auprès de la population.
- 1 Avant d’entrer dans cette analyse, je voudrais préciser mon positionnement et le rôle que j’ai moi- (...)
2En analysant la ratification et la mise en œuvre de la Convention relative aux droits des personnes handicapées, cet article retrace le processus par lequel la politique japonaise en matière de handicap est passée d’une focalisation sur les droits sociaux à la juxtaposition des droits libéraux et sociaux.1
- 2 Ikehara Yoshikazu est depuis 2022 président de l’Association japonaise pour les lois sur le handica (...)
- 3 Promulguée en 1946 sous la forte influence des puissances alliées, et notamment des États-Unis, par (...)
3D’après Ikehara Yoshikazu qui reprend partiellement la chronologie déjà établie par Higashi (Ikehara, 2013, 2020),2 en vertu de la Constitution japonaise,3 le processus de développement du système législatif japonais en matière de handicap s’est divisé en trois grandes phases qui renvoient, respectivement, (1) au droit à la survie (article 25 de la Constitution), (2) au droit à l’autonomie individuelle, relevant lui-même du droit à la poursuite du bonheur (article 13 de la Constitution), et (3) au droit à l’égalité (article 14 de la Constitution). Le droit à la survie, défini à l’article 25 de la Constitution (“Tout citoyen a droit à un niveau de vie minimum qui soit sain et culturellement acceptable”), est un droit social. L’appareil législatif qui garantit les bases de la survie, comprend la Loi sur la protection sociale des personnes présentant un handicap physique (1949), la Loi sur la protection sociale des personnes “faibles d’esprit” (1956), la Loi sur la promotion de l’emploi de personnes handicapées (1960), la Loi fondamentale en faveur des personnes présentant des handicaps mentaux et physiques (1970), ainsi que la Loi sur la protection de la santé mentale, révisée en 1995.
4La deuxième phase, visant à accorder aux personnes handicapées le droit à l’autonomie individuelle, regroupe la Loi fondamentale sur les personnes handicapées (1995), la Loi sur la protection sociale des personnes ayant un handicap physique et son équivalent pour les personnes avec un handicap mental (toutes deux révisées en 2003).
- 4 De son nom officiel “Loi sur la promotion de la construction de bâtiments spécifiques garantissant (...)
- 5 Une disposition de non-discrimination avait été incluse en 1949 dans la première version de la Loi (...)
5Enfin la troisième phase, qui prétend à l’égalité des droits, vit éclore la Loi heartful building (1994),4 la Loi sur l’élimination des obstacles au transport (2000) ainsi que la Loi fondamentale sur les personnes handicapées (révisée en 2004). Cette dernière est particulièrement remarquable en ce qu’elle rétablit, après quatre décennies, une disposition interdisant légalement toute discrimination à l’égard des personnes handicapées. Cette mesure, qui figurait dans la Loi de 1949 sur la protection sociale des personnes avec un handicap physique, avait en effet été supprimée dans sa révision de 1967.5 Elle est finalement développée en 2013 dans une loi dédiée, la Loi contre les discriminations liées au handicap.
Certes, nous ne sommes plus dans une situation où la survie des personnes handicapées se trouverait menacée, indépendamment de leur degré d’invalidité. Mais nous avons toujours, aux fondements de l’aide sociale japonaise, un système de protection qui ignore leurs droits humains et leur posture de sujets. (Higashi, 2008: 61)
6Après avoir commencé par garantir le droit à la survie en tant que droit social, les politiques japonaises en faveur des personnes handicapées se sont enfin intéressées aux droits-libertés, dont l’élimination des discriminations. Les mesures nationales, y compris celles antérieures à la ratification de la Convention, ont joué un rôle important dans ce cheminement.
7La Convention relative aux droits des personnes handicapées a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 13 décembre 2006 et le gouvernement japonais était prêt à la signer dès que possible. Mais, fait qui peut paraître surprenant, les associations de personnes handicapées (en particulier le Japan Disability Forum qui regroupe les principales organisations de personnes handicapées) s’y sont opposées et ont, de ce fait, retardé sa ratification. L’une des principales raisons à leurs protestations tenait à l’absence de législation qui viendrait combattre les discriminations fondées sur le handicap (Nagase, 2013b). Ainsi le Forum déclarait, peu avant la ratification: “Nous avons insisté pour que la Convention soit ratifiée, mais nous avons exigé que la ratification de la Convention se fasse après que la législation nationale ait été correctement garantie. En ce sens, la précipitation n’était pas acceptable et la ratification formelle devait être évitée à tout prix.” (Japan Disability Forum, 2013). Cette revendication fut entendue, conduisant en 2013 à l’adoption de la Loi contre les discriminations à l’égard des personnes handicapées sur laquelle je reviendrai. Cette situation explique le long délai de six ans et trois mois – plus du double de la France – qu’il a fallu au Japon pour signer la Convention en septembre 2013, puis la ratifier en janvier 2014. Il faut préciser que ces évolutions se sont inscrites dans le contexte d’un changement majeur sur l’échiquier politique.
- 6 Le manifeste du Parti démocrate (PDJ, 2009) déclarait: “Abolir la Loi sur le soutien à l’autonomie (...)
8En effet, à la suite des élections générales de 2009 à la Chambre des représentants, le Parti libéral démocrate (PLD), parti conservateur qui avait accaparé le pouvoir de manière quasi-continue depuis sa formation en 1955, fut renversé pour faire place à un gouvernement libéral dirigé par le Parti démocrate du Japon (PDJ), de gauche sur l’échiquier politique. Dans son manifeste, le PDJ avait pris l’initiative de réformer en profondeur les politiques nationales en faveur des personnes handicapées et d’élaborer le cadre législatif nécessaire à la ratification de la Convention.6 Les questions liées au handicap furent peu discutées pendant la campagne, mais la formation d’un gouvernement dirigé par le PDJ fut un moteur important pour la réforme des politiques en matière de handicap.
- 7 [NdE.: Agence du gouvernement dirigée par le Premier Ministre et responsable de la gestion des affa (...)
- 8 J’en ai été membre moi-même.
9Un Conseil pour la promotion d’un [nouveau] système de prise en charge des personnes handicapées fut créé en décembre 2009 par le PDJ et établi au sein du Bureau du Cabinet7 plutôt que du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales, en raison de la nature transversale des politiques de soutien au handicap. Ce Conseil a été positionné comme la force motrice des réformes liées au handicap et, chose inhabituelle pour un conseil gouvernemental, il comptait parmi ses vingt-six membres des représentant·es d’organisations de personnes handicapées, dont près de la moitié étaient elles-mêmes concerné·es par le handicap, ainsi que des membres de la société civile (comme Higashi, nommé secrétaire), dans l’esprit de la devise “Rien sur nous sans nous (Nothing about us without us)” (Nagase, 2011). Il comportait également des chercheur·euses, des représentant·es de syndicats, d’organismes de gestion, d’autorités locales, ainsi que des avocat·es8 (Nagase, 2011).
10La réforme du système reposait sur les trois piliers suivants: (1) une révision en profondeur de la Loi fondamentale sur les personnes handicapées, (2) la transition de la Loi sur le soutien à l’autonomie des personnes handicapées vers la Loi générale sur le soutien aux personnes handicapées, et (3) l’adoption de la Loi contre les discriminations à l’égard des personnes handicapées.
11Ce qui importait, du point de vue du développement des droits-libertés, était que la définition de la “personne handicapée” sur laquelle s’appuyait la Loi fondamentale sur les personnes handicapées soit fondée sur le modèle social du handicap, conformément à l’esprit de la Convention. L’article 2 de la Loi fondamentale sur les personnes handicapées, dans sa révision, définit les personnes handicapées comme “présentant une ou plusieurs déficiences de nature physique, mentale, psychique (incluant les troubles du développement), ou d’autres déficiences des fonctions physiques ou cognitives et qui se trouvent, de ce fait ou en raison de barrières sociales, dans un état de restriction substantielle et durable tant sur le plan de la vie quotidienne que de la vie sociale.” Au regard de la Convention, un nouveau terme fut ajouté, celui de “barrière sociale,” lui-même défini au sens large comme “l’ensemble des choses, institutions, pratiques, idées et autres éléments de la société pouvant constituer un obstacle à la vie quotidienne ou sociale d’une personne handicapée.”
- 9 Les études et débats qui ont abouti à son adoption ont été principalement menés par le Parti libéra (...)
12Le gouvernement du PDJ, battu aux élections de 2012 à la Chambre des représentants, a démissionné avant le passage de la Loi contre les discriminations liées au handicap, ce qui n’a pas empêché l’adoption du projet en juin 2013 par le gouvernement d’Abe Shinzō, issu d’une autre coalition du PLD et du Nouveau Kōmeitō, après des discussions entre partis au pouvoir et partis d’opposition.9
13Entré en vigueur le 1er avril 2016, ce dispositif interdit aux organes administratifs ainsi qu’aux employeurs privés d’exercer toute discrimination à l’égard des personnes handicapées, rend les aménagements raisonnables obligatoires pour les administrations, et impose aux employeurs privés de fournir “les efforts nécessaires et raisonnables dont les personnes handicapées ont besoin pour abolir les barrières sociales portant atteinte à leurs droits et intérêts dans des situations individuelles, lorsque la charge associée au déploiement de ces efforts n’est pas excessive.”
- 10 Asch (2000: 51) décrit l’ADA comme “une pensée complètement individualiste et cow-boy – l’idée que (...)
14Cependant, si elle est généralement considérée comme une réelle avancée, certains voient dans la Loi contre les discriminations une mesure de droite d’inspiration néolibérale (Russel, 1998). C’est une des critiques adressées par Adrienne Asch, activiste handicapée, présidente de la Society for Disability Studies aux États-Unis de 1996 à 1998, à l’Americans with Disabilities Act (ADA) des États-Unis (2000).10 Elle a connu un fort écho au Japon où le début des années 2000 a été marqué par un renouveau du néolibéralisme fortement dénoncé par les associations de personnes handicapées. Pour l’avocat Ikehara Yoshikazu, l’interdiction des discriminations fondées sur le handicap présente “le danger d’encourager l’État à éviter de prendre ses responsabilités en matière de protection sociale des personnes handicapées, et de contribuer à une vision néolibérale de l’État” (Ikehara, 2013: 57). Mais, dans le contexte japonais, cette mesure demeure surtout perçue comme répondant à un agenda de gauche, puisque le gouvernement du PDJ fut le plus actif en ce domaine. Dans certains pays, comme le Royaume-Uni, la promulgation de la Loi contre les discriminations fondées sur le handicap coïncida avec l’abolition des quotas d’emplois réservés aux personnes handicapées, mais, au Japon, ce fut au contraire avec le renforcement des quotas, action perçue comme extrêmement positive et qui ne souleva aucune opposition. Pour la droite, il s’agissait néanmoins d’un programme de gauche et, dans un premier temps, le PLD de retour au pouvoir se montra tout de même réticent à l’idée d’adopter cette mesure. En définitive, c’est principalement grâce au lobbying du Nouveau Kōmeitō lors de sa gouvernance que la Loi antidiscriminatoire a pu être promulguée, ce qui tend à indiquer qu’elle ne fut pas vraiment favorisée par le cadre néolibéral.
15Quant à l’amendement de mai 2021 obligeant les employeurs privés à proposer des aménagements raisonnables (une obligation légale, et non plus un devoir de diligence), il est entré en vigueur en avril 2024. Ce résultat peut être attribué au mouvement des personnes handicapées, fort de la dynamique engendrée par cette loi depuis son adoption, plutôt qu’à des facteurs politiques externes.
- 11 [NdE.: voir la contribution de Takahashi Ryoko dans ce volume.]
- 12 Les treize groupes actuellement affiliés à ce forum sont la Fédération japonaise des organisations (...)
16Coalition de treize organisations, dont de nombreuses constituées de personnes handicapées, le Japan Disability Forum (JDF)11 a été activement impliqué dans les négociations précédant la signature de la Convention, en conformité avec le mot d’ordre “Rien sur nous sans nous (Nothing about us without us)” et son appel à l’implication des personnes concernées. Le JDF a été créé en 2004, alors que les négociations suivaient leur cours, dans l’objectif de défendre et de promouvoir les droits des personnes handicapées.12 En tant qu’organisation non gouvernementale, le forum poursuivait une activité indépendante entre lobbying et organisation d’événements parallèles. L’avocat Higashi Toshihiro, qui se déplace en fauteuil roulant, compte parmi ses membres et a également été envoyé à la table des négociations de la Convention comme conseiller auprès de la délégation du gouvernement japonais, dirigée par le ministère des Affaires étrangères et regroupant le bureau du Cabinet, le ministère de la Justice, mais aussi celui de l’Éducation, de la Culture, des Sports, de la Science et de la Technologie.
- 13 [NdE.: la composition de la Commission est relativement proche de celle du Conseil créé en 2009 et (...)
17Après la signature de la Convention, le Forum a appelé le gouvernement, soucieux d’une ratification rapide, à procéder d’abord à une réforme de fond des politiques en matière de handicap. Une nouvelle Commission des politiques en matière de handicap (ci-après appelée “Commission”) a été créée en vertu de la Loi fondamentale sur les personnes handicapées, par la suite révisée dans le cadre de cette même réforme institutionnelle. Il s’agit d’un conseil sur la politique du handicap, principalement responsable de l’élaboration d’un plan directeur pour les personnes handicapées et du suivi de son application.13 La Commission compte parmi ses membres de nombreux représentants d’organisations de personnes handicapées. En vertu de l’article 33 de la Convention, elle a ensuite été désignée comme organe de suivi indépendant chargé de veiller à la bonne mise en œuvre de ladite Convention à travers le plan directeur en faveur des personnes handicapées. Ainsi, la Commission est un mécanisme permettant aux personnes handicapées de participer à l’élaboration des politiques les concernant via leurs organisations nationales.
- 14 [NdE.: si les principes généraux de défense des droits humains sont inscrits dans la législation ja (...)
18Son rôle, en outre, est très important pour le Japon qui ne dispose pas d’une organisation nationale de défense des droits de l’Homme:14 après la ratification de la Convention, elle a ainsi défendu son point de vue lors du premier examen du Japon par le Comité des droits des personnes handicapées (Committee for Rights of Persons with Disabilities, ou CRPD), à l’été 2023, et assumé des prises de position sur des questions telles que l’éducation inclusive et l’hospitalisation forcée des personnes présentant un handicap mental (Commission des politiques en matière de handicap, 2022; Ishikawa, 2023). Les points soulevés par le CRPD dans les conclusions sommaires qu’il a remises au Japon, et que nous examinerons plus loin, concordent d’ailleurs avec les principales remarques de la Commission (Comité des droits des personnes handicapées, 2022).
19Le pouvoir judiciaire a joué un rôle majeur dans le développement des droits-libertés concernant les domaines étroitement liés à la Convention. L’un d’eux est le droit de vote et d’éligibilité des personnes handicapées, qui correspond dans la Convention à l’article 29 sur la participation aux activités politiques et publiques.
20Les personnes adultes placées sous tutelle, y compris handicapées mentales, étaient en effet privées du droit de voter comme d’être élues en vertu de l’article 11.1 de la Loi sur l’élection aux fonctions publiques, jusqu’à ce qu’une action en justice soit intentée contre l’État par une femme présentant un handicap intellectuel, au motif que cette disposition légale était injuste. Cette femme trisomique (âgée de 48 ans au moment des faits) avait voté régulièrement tout au long de sa vie d’adulte, mais a perdu son droit de vote lorsqu’elle a commencé à utiliser le système de tutelle des adultes pour gérer ses futurs biens. L’action en justice a été soutenue par une équipe d’avocats actifs dans la défense des droits des personnes handicapées, ainsi que par des constitutionnalistes (Sugiura, 2020). Le 14 mars 2013, le tribunal de district de Tokyo a estimé que la privation du droit de vote d’un·e usager·e du système de tutelle des adultes était inconstitutionnelle en ce qu’elle violait l’article 15 de la Constitution sur le droit de vote. À l’époque du jugement, le Japon avait seulement signé, mais pas encore ratifié la Convention; or, celle-ci “présuppose l’existence d’un droit de vote pour les personnes handicapées” (Nagase, 2013a). La Diète a réagi en modifiant dès le mois de mai la Loi sur l’élection aux fonctions publiques, rétablissant le droit de vote pour plus de cent trente-six mille personnes, en bonne partie handicapées (Sugiura, 2020).
- 15 Voir la contribution de Tsuchiya Yō dans ce volume.
21Un autre exemple de ces développements est l’aide apportée aux victimes de l’ancienne Loi relative à la protection eugénique. Cette mesure qui prévoyait la stérilisation forcée des personnes présentant certains types de déficience avait été promulguée par le Parlement en 1948, sous le contrôle du Commandement suprême des forces alliées, afin d’“empêcher la naissance d’enfants déficients d’un point de vue eugénique.” Plus de seize mille femmes et hommes ont été ainsi stérilisé·es sans leur consentement jusqu’en 1996, date de son abrogation et de son changement d’intitulé en Loi sur la protection de la santé maternelle.15 Les victimes n’ont toutefois pas reçu d’excuses ni d’aide appropriée, en dépit de la recommandation émanant du Comité des droits de l’homme, en 1998, de les indemniser en vertu de l’article 15 de la Convention universelle des droits de l’homme qui stipule que “nul ne sera soumis à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.”
22La situation a évolué en 2018, lorsque des victimes résidant dans le département de Miyagi ont intenté la première action en justice contre le gouvernement japonais en vue d’obtenir une indemnisation. Leur plainte, qui visait à faire constater par l’État l’inconstitutionnalité de la Loi relative à la protection eugénique et à obtenir une réparation financière pour les préjudices subis, se référait par ailleurs à la Convention relative aux droits des personnes handicapées.
23L’affaire a attiré l’attention des médias et exercé un impact considérable sur l’opinion publique. Jusqu’alors seulement connue par certaines personnes en lien avec la question du handicap, cette grave violation des droits humains a trouvé un large écho dans la société (Équipe de reportage du quotidien Mainichi, 2019). La Diète a alors adopté la Loi sur l’indemnisation forfaitaire aux victimes d’actes de chirurgie eugénique en vertu de l’ancienne législation sur la protection eugénique, laquelle stipule que 3,2 millions de yens devraient être versés aux victimes avant que le jugement fût rendu, en avril 2019. À la suite de l’adoption de cette mesure, qui impliquait autocritique et excuses de la part de l’État, le Premier ministre de l’époque, Abe Shinzō, a exprimé ses remords et présenté des excuses aux victimes. Cependant, les indemnités proposées dans le cadre de ce plan ont été jugées très insuffisantes par les associations de défense des victimes et ce plan a été dénoncé comme une tentative de conciliation visant à éviter les procès et à étouffer la voix des victimes.
24En mai 2019, le tribunal de district de Sendai a statué que les dispositions de la Loi relative à la protection eugénique violaient bien l’article 13 de la Constitution garantissant le droit à la poursuite du bonheur. Il s’agissait là de la toute première décision de justice au sujet de cette loi. Toutefois, la prescription des faits a été invoquée pour ne verser aucune somme aux requérants à titre compensatoire: la durée légale de vingt ans pour réclamer des dommages et intérêts était bel et bien écoulée. La question de l’accès aux procédures judiciaires des victimes des stérilisations forcées et sa limitation en raison des délais de prescription a alors été soulevée par le CRPD, qui a adressé un questionnaire au Japon, après ce jugement, dans le cadre de son enquête initiale d’octobre 2019. C’est finalement en février 2022 que la Haute Cour d’Osaka a pour la première fois décidé d’outrepasser la notion de prescription et de verser des dommages et intérêts. L’État a fait appel de cette décision devant la Cour suprême, mais celle-ci a confirmé l’inconstitutionnalité de la loi relative à la protection eugénique à l’été 2024.
25Le pouvoir judiciaire a donc joué un rôle d’ampleur dans la révision de la Loi sur l’élection aux fonctions publiques et dans les efforts considérables déployés pour venir en aide aux victimes de l’ancienne Loi relative à la protection eugénique, deux mesures qui portaient atteinte aux droits des personnes handicapées, précisément dans le domaine des droits-libertés.
- 16 [NdE.: les buraku, littéralement “hameaux spéciaux,” sont des quartiers qui font l’objet d’une form (...)
- 17 [NdE.: peuple autochtone du Nord du Japon, en particulier de l’île de Hokkaidō.]
26Adoptée dans l’objectif de ratifier la Convention, la Loi contre les discriminations liées au handicap a exercé un impact dans d’autres domaines en rapport avec les droits de l’Homme: ainsi, en 2016, la Loi contre les discriminations à l’égard des buraku16 a été promulguée à son tour. L’influence de cette mesure est en outre clairement perceptible dans le projet de Loi contre les discriminations fondées sur l’orientation sexuelle ou l’identité de genre, soumis la même année à la Chambre des représentants par les partis d’opposition, mais rejeté. Enfin, la Loi sur la promotion de mesures visant à instaurer une société respectant la fierté du peuple aïnou (communément appelée Loi sur la promotion de mesures pour les Aïnous),17 adoptée et entrée en vigueur en 2019, a reconnu pour la première fois les Aïnous en tant que peuple autochtone, interdisant toute forme de discrimination à leur égard. Les termes de l’article 1 de ce texte (“contribuer à la réalisation d’une société dans laquelle les gens peuvent vivre ensemble dans le respect mutuel de la personnalité et de l’individualité de chacun”) sont exactement les mêmes que ceux de l’article 1 de la Loi contre les discriminations liées au handicap. L’adoption de cette dernière loi aura donc été extrêmement importante, non seulement dans le domaine du handicap, mais aussi dans d’autres champs connexes des droits humains, où l’élimination des discriminations s’avère essentielle au développement des droits-libertés.
27En août 2022, le CRPD a procédé à sa première enquête de suivi liée à la mise en œuvre par le Japon de la Convention relative aux droits des personnes handicapées. Dans la version finale de ses conclusions sommaires, publiée en octobre 2022 sous la forme de recommandations, le Comité a désigné l’article 19 sur la vie autonome en milieu ordinaire et l’article 24 propre à l’éducation comme des questions nécessitant une action urgente (Comité des droits des personnes handicapées, 2022). Ces deux articles concernent des droits sociaux.
28En 2008, Higashi (2008: 61) écrivait: “il n’existe aucune loi au Japon qui interdise effectivement les discriminations sur la base du handicap et qui contienne des dispositions sur les droits-libertés garantissant que les personnes handicapées sont des membres de la communauté égaux aux autres.” Le résumé des conclusions pour le Japon, au début du rapport, présente la Loi contre les discriminations à l’égard des personnes handicapées comme une avancée positive. De ce point de vue, le pari des organisations de personnes handicapées (à savoir: profiter de la rare fenêtre d’opportunité ouverte par le changement de gouvernement pour rechercher des mesures nationales fondées sur une Convention équilibrant droits sociaux et droits-libertés, quitte à retarder la ratification) a bien porté ses fruits.
29Comme la synthèse du CRPD le suggère, les défis qui attendent le Japon dans l’application de la Convention sont aussi nombreux que sérieux. D’un autre côté, dix-sept aspects positifs ont été soulignés – le plus grand nombre à ce jour –, dont, bien sûr, la Loi contre les discriminations liées au handicap.
30Dans le même temps, la connaissance de la Convention a également augmenté au sein de la population, passant de 18% en 2012 à 21,3% cinq ans plus tard. Quant à celle de la Loi contre les discriminations elle avait atteint 21,9% en 2017. Ces deux résultats sont issus d’un sondage d’opinion réalisé par le Bureau du Cabinet (2012, 2017).
31Il reste désormais à voir comment le Japon continuera de progresser vers la pleine application de la Convention afin de garantir – et cette tâche comporte toujours de nombreux défis – les droits fondamentaux des personnes handicapées.