Navigation – Plan du site

AccueilNuméros58Archives privées et archives publ...Los archivos públicos mexicanos y...

Archives privées et archives publiques : entre censure et transparence

Los archivos públicos mexicanos y la transición democrática

Les archives publiques mexicaines et la transition démocratique
Aurora Gómez-Galvarriato

Résumés

Que les citoyens aient libre accès aux archives est une des composantes fondamentales de la démocratie. La transition démocratique au Mexique a comporté des demandes citoyennes qui se sont traduites en mesures politiques de justice restauratrice et en promulgation de lois ouvrant l’accès à l’information et aux archives. Bien que, grâce à ces mesures, aient été réalisées à partir de l’année 2000 d’importantes avancées en matière d’accès des citoyens à l’information gouvernementale, il a manqué une volonté politique de tirer au clair et de reconnaître la vérité touchant les crimes de l’autoritarisme de l’époque précédente. Certaines insuffisances des lois et de leur application ont permis d’exclure de l’accès citoyen, qui devrait être public, les données personnelles et celles relatives à la sécurité nationale, sous prétexte de protection des données. Enfin, l’attribution de ressources très limitées a empêché les institutions d’archives d’accomplir pleinement leurs fonctions. C’est pourquoi, pour ce qui est de l’accès à l’information et aux archives, la transition démocratique demeure incomplète.

Haut de page

Texte intégral

1El control de la memoria escrita es una fundamental fuente y herramienta de poder, por lo que saber quiénes y cuántos detentan su control en una sociedad está estrechamente ligado al tipo de régimen político de la misma. En los regímenes autoritarios ese control lo tienen los gobernantes, en las sociedades democráticas ese control se expande hacia todos los ciudadanos. Al ser la memoria colectiva un ingrediente clave de la sociabilidad humana, el derecho a que ésta pueda construirse y reconstruirse en cada generación en base a fuentes fidedignas, auténticas y accesibles a los ciudadanos es un fundamento básico de la democracia. Además, el acceso a la información pública es necesario para lograr que los gobernantes rindan cuentas a la ciudadanía y actúen dentro del marco de la ley, lo que, junto con las elecciones libres, es requisito primordial de todo régimen democrático. Por estas razones, toda transición a la democracia conlleva necesariamente una transformación de la forma como se conciben los archivos.

2Al igual que otras transiciones a la democracia que tuvieron lugar en el mundo durante las últimas décadas del siglo xx, en México ésta fue acompañada de fuertes reclamos por parte de los ciudadanos en torno al acceso a la información pública y el derecho a la verdad. Para atenderlos, los gobiernos que surgieron después de la alternancia política en 2000, llevaron a cabo una serie de políticas y reformas legales, que fueron cambiando la forma de concebir y gestionar los archivos públicos. Sin embargo, como argumenta este artículo, se ha tratado de un cambio limitado e incompleto, que ha conservado en la práctica muchas características del régimen anterior.

3Este artículo inicia explicando la forma como los archivos y el acceso a los mismos fueron evolucionando históricamente en el mundo y particularmente en México. Luego estudia el impacto que tuvo sobre los archivos la peculiar transición democrática mexicana, enfocándose especialmente en los cambios legales y su implementación.

El acceso a los archivos a lo largo del tiempo

4Desde que surgieron las primeras civilizaciones de la antigüedad como la Egipcia o la China, existieron archivos donde las autoridades gobernantes preservaban los documentos que se consideraban importantes, pero su acceso estuvo estrictamente restringido y protegido (Duchein, 1983, p. 2). Esta situación comenzó a transformarse a fines del siglo xviii, a medida que fue tomando fuerza el concepto de que la soberanía se derivaba del pueblo y por tanto éste tenía el derecho de controlar la acción de sus líderes. El primer país en donde cambió la forma de entender los documentos públicos fue Suecia con la promulgación de la Ley de Libertad de Prensa de 1766, que otorgaba a los suecos el derecho a acceder a los documentos públicos, tanto aquellos que no tenían ya un uso administrativo («inactivos») como aquellos que continuaban teniéndolo («activos») (Yoos, 1994, p. 4). Las libertades de religión y expresión esbozadas en la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano que se hizo en Francia en 1789 y en la Carta de Derechos promulgada en Estados Unidos en 1791 fueron adoptándose en las constituciones de muchos países a lo largo del siglo xix y en la primera mitad del siglo xx. Sin embargo, el derecho al acceso a la información gubernamental no se plasmó de forma explícita en estos textos.

  • 1 Archives Nationales de France, Histoire de l’institution. Consultado a 6 de enero de 2023, de htt (...)

5En Francia, como resultado de la revolución, el 12 de septiembre de 1790 la Asamblea Constituyente otorgó a los archivos del antiguo régimen (que incluían aquellos de las instituciones suprimidas por la Revolución y las eclesiásticas) el carácter de «archivos nacionales»1. Siguiendo este ejemplo, en México, en agosto de 1823, apenas dos años después de su independencia, se creó el Archivo General y Público de la Nación, «como un establecimiento de servicio público y carácter nacional en el que se depositaran, en un solo cuerpo, los documentos de la desaparecida administración virreinal, y los documentos de las nuevas instituciones» (Herrera & San Vicente, 1990, p. 26).

6A lo largo del siglo xix, la constitución de archivos nacionales se fue difundiendo en Europa. En varios países –Inglaterra, Bélgica, Italia, Francia y Holanda, por ejemplo– se reconocía el principio de libre acceso a los archivos con ciertas condiciones y límites. Sin embargo, muchas categorías de archivos permanecían cerradas y se restringía el acceso a los documentos que se consideraban confidenciales por razones políticas o judiciales. En todos lados se establecieron periodos largos que debían transcurrir a partir de la producción de los documentos antes de que se autorizara su acceso. La idea de que los archivos formaban la base de los trabajos históricos y que los Estados tenían un deber de abrirlos a los investigadores fue universalmente aceptada en todos los países de cultura europea a lo largo del siglo xix.

7A comienzos del siglo xx el acceso a los archivos históricos comenzó a ampliarse gradualmente. Hacia el comienzo de la Segunda Guerra Mundial eran raros los países que no reconocieran la accesibilidad de sus archivos a los investigadores, al menos en teoría. Sin embargo, en ningún país, con la excepción de Suecia, el derecho al acceso a los archivos estaba explícitamente ligado al ejercicio de los derechos democráticos. Las leyes y regulaciones se formulaban para facilitar exclusivamente los documentos a la investigación histórica y académica usando documentos del pasado, pero nunca para proveer al público con la información de procesos gubernamentales o administrativos recientes o corrientes del gobierno (Duchein, 1983, p. 4).

  • 2 Naciones Unidas, «Declaración Universal de Derechos Humanos». Consultado a 6 de enero de 2023, de (...)

8A partir de la Segunda Guerra Mundial el acceso a la información gubernamental dejó de concebirse como un privilegio y pasó a considerarse un derecho de los ciudadanos. En 1948 el derecho a la información pública libre e ilimitada por parte de los ciudadanos se incluyó en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, por la Naciones Unidas, que en su artículo 19 expresa que «Todo individuo tiene derecho […] de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión».2

9El primer país latinoamericano en incluir el libre acceso a la información en su Constitución fue Costa Rica en 1949. Finlandia, un país influenciado por la tradición liberal sueca, adoptó en 1951 una ley para garantizar «el libre acceso a los documentos de carácter general» (Duchein, 1983: 11). Pronto varios países más adoptaron leyes similares: Estados Unidos en 1966, Noruega en 1967, Reino Unido en 1968, Francia en 1978, Australia y Nueva Zelanda en 1982, Canadá en 1983, Dinamarca en 1985, Austria y Bélgica en 1987, Italia en 1990, Hungría y España, en 1992, Irlanda en 1997, Países Bajos en 1998, Japón y República Checa en 1999, Grecia y República Eslovaca en 2000, Reino Unido en 2001, México en 2002 (Duchein, 1983, pp. 11-12; Hayward, 1984, p. 49; Tacher, 2004, pp. 327-337).

10Todas estas leyes tienen varias características en común: establecen el acceso a la información gubernamental como un derecho, independientemente de dónde se localicen los documentos, y la restricción a ella se contempla como una excepción. Asimismo, incluyen reglas para definir la forma en que se solicita el acceso y los criterios que exceptúan algunos documentos del acceso al público y establecen mecanismos para dirimir las disputas en caso de que se niegue el acceso a la información.

11Esto representó un cambio radical con respecto a la concepción anterior, de acuerdo con la cual los documentos fuera de los repositorios de archivo histórico eran considerados inaccesibles y provocó un cambio trascendental en las instituciones de archivo. Amplió el alcance y la naturaleza misma de las institutuciones archivísticas, que dejaron de ser sólo repositorios de los documentos históricos y se transformaron en organismos clave en definir y observar el cumplimiento de todo el proceso archivístico tanto en las oficinas gubernamentales como en los repositorios a su cargo. Los archivos históricos dejaron de ser los únicos accesibles y pasaron a considerarse como la última fase del ciclo vital del documento, en la que se resguardan los documentos que deben conservarse permanentemente por tener un valor histórico, una vez que hayan perdido sus valores administrativos (Heredia Herrera, 2011).

12A partir de la década de 1970, el deseo de proteger más efectivamente el derecho a la privacidad de los individuos, junto con el desarrollo de las tecnologías digitales de información y comunicación que aumentaba su vulnerabilidad, tuvieron como resultado la promulgación de leyes para regular las condiciones y procedimientos para el intercambio de los datos personales (Gregorio, 2004). De esta forma se emitieron leyes para salvaguardar los datos personales en Suecia en 1973, en los Estados Unidos en 1974, en Alemania y Dinamarca en 1977, en Austria y Francia en 1978, en Canadá y en el Reino Unido en 1998, en España en 1999, y en México en 2010 y 2017. Estas leyes otorgan el derecho a que la información individual de las personas sea correcta y accesible a los individuos a los que se refiere la misma y que ésta no sea entregada a terceras personas sin el consentimiento del individuo.

13En general, en los países que adoptaron en sus leyes el derecho a la información y la privacidad, una vez que los documentos se encuentran en un repositorio de archivo histórico, son de libre acceso al público, sin que se requiera realizar ningún trámite adicional. En contraste, cuando se solicita información gubernamental que se encuentra fuera de estos repositorios es necesario hacer una solicitud a las instancias correspondientes y su acceso está sujeto a las excepciones que definen las leyes de acceso a la información y protección de datos personales. La forma como se definen los datos personales, sus excepciones y mecanismos para definir cuándo y cómo son aplicadas, así como las normas y procedimientos que determinan la transferencia de documentos a los archivos históricos, junto con su capacidad para ejecutarlas, llevaron a muy diferentes grados de apertura de la información. En algunos países, su implementación ha resultado en un severo acotamiento al acceso a la información (Cœuré & Turcanu, 2022, p. 83). «Estamos convencidos», señalan Antonio Niño y Carlos Sanz, «de que las leyes que regulan el acceso a los archivos públicos constituyen uno de los indicadores más fiables del grado de democracia alcanzado en un país» (Niño & Sanz, 2012, p. 342).

Los archivos mexicanos y la transición democrática

  • 3 El Partido Revolucionario Institucional (PRI) se fundó en 1929 con el nombre de Partido Nacional (...)

14La transición a la democracia mexicana difiere de las de otros países en donde se trató de un paso radical entre un régimen dictatorial y uno democrático, como ocurrió en varios países latinoamericanos y del sur y este de Europa. En México, el régimen que le precedió no era una dictadura militar, sino un sistema formalmente democrático con un ejercicio autoritario del poder, en el que un solo partido gobernó por más de 70 años con el apoyo del ejército3. Esta peculiar forma de gobierno se había consolidado desde el fin de la revolución mexicana en 1920, se consolidó durante la década de 1930 y tuvo una gran capacidad de adaptación que le permitió sortear diversos vaivenes políticos y económicos. El Presidente controlaba tanto al poder legislativo como al judicial mediante facultades constitucionales y metaconstitucionales, por lo que no existía un sistema de pesos y contrapesos que limitara su poder (Carpizo, 1987; Durand Ponte, 1995; Hurtado, 2001; Villafuerte Valdés, 2011). El sistema electoral imposibilitaba la alternancia y la libertad de expresión «se veía afectada al estar los medios de comunicación controlados o al servicio del Estado» (Ruiz Lagier, 2019, p. 3). Si bien el país se proyectaba ante el mundo como un país pacífico y democrático, durante las décadas de 1960 y 1980, el gobierno persiguió a la oposición política y reprimió las protestas a través de un conjunto de medidas denominado «la guerra sucia» que representó «graves violaciones de derechos humanos contra grupos estudiantiles e insurgentes de izquierda» (Sauffon & Gómez Pinilla, 2023, p. 187).

15En México la transición democrática fue un proceso gradual que comenzó en la década de 1970 con el lento declive del régimen de partido hegemónico. Su cronología es difusa, pero suele iniciarse con el movimiento estudiantil de 1968 que fue reprimido violentamente, seguido del surgimiento de otros movimientos populares y ciudadanos, y concluirse con la llegada al poder en 2000 de Vicente Fox, quien por primera vez pertenecía a un partido distinto al Partido Revolucionario Institucional (PRI), después de 70 años, para lo que fue necesaria una serie de reformas políticas y electorales.

El derecho a la información

16Como en otros países que vivieron una transición democrática, pronto surgieron demandas ciudadanas que exigían el derecho a la información. En México, democracia y transparencia compartieron cuna pues el derecho a la información adquirió carácter constitucional precisamente en 1977, cuando se llevó a cabo la primera reforma política que permitía mayor competencia electoral (López-Ayllón, 2004, pp. 1-3). Sin embargo, mientras que la democracia electoral tuvo un desarrollo sostenido e incontenible en los siguientes veinte años, el derecho a la información permaneció como un precepto casi olvidado, no reglamentado y sin ningún asidero material hasta la emisión de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG) de 2002.

17Esta ley significó un golpe trascendental contra la tradicional cultura del secreto con la cual se manejaban los asuntos de Estado, facilitada por el control gubernamental de la prensa y otros medios de comunicación. La ley estableció el «principio de máxima publicidad» que revertía la política tradicional del Estado sobre la entrega de información pública. Para lograr su aplicación la ley creó el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), a través del cual los ciudadanos podían solicitar la información que de otra forma les era inaccesible.

18Sin embargo, la ley tuvo efectos negativos sobre el acceso a los documentos históricos al establecer una definición excesivamente amplia y ambigüa del concepto de datos personales, como: «Cualquier información concerniente a una persona física identificada o identificable» (artículo 3), y no definir un plazo límite a dicha protección. Si bien la ley incluyó excepciones a la protección de datos personales, «por razones estadísticas, científicas o de interés general previstas en la ley», no señaló entre ellas a la información relacionada con violaciones graves de derechos fundamentales, ni estableció un plazo a partir del cual la información individual pudiera ser utilizada para trabajos de carácter histórico. Tampoco ofreció un recurso de revisión para que los investigadores pudieran tener acceso a fondos históricos con datos personales.

19En estricto apego a la LFTAIPG, la mayor parte de los documentos localizados en los archivos históricos habrían cerrado su acceso al público. En la práctica, se cerraron solamente aquellos archivos que, de acuerdo con los criterios de los directores de los archivos o los departamentos jurídicos de las dependencias a las que estaban adscritos, decidieron hacerlo, sin que hubiera mecanismo de apelación alguna para contrarrestarlo. En particular fueron cerrados varios fondos de los archivos históricos de la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de Salud, y la Suprema Corte de Justicia. Por otro lado, la ausencia de distinción en la ley entre el acceso a la información en los archivos administrativos y los históricos, generó problemas pues muchas veces los investigadores solicitaban a los archivos históricos acceso a los documentos a través de los mecanismos establecidos por la ley, exigiéndoles que hicieran un trabajo que debería ser realizado por los investigadores al acudir personalmente a los archivos.

20Finalmente, su implementación no abarcó la totalidad de las instituciones gubernamentales que debían acatarla. La ley estableció que la información podría ser reservada por una serie de razones entre las que estaba aquella que pudiera «comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional». A través de una interpretación muy amplia de esta excepción, toda la información producida por las Secretarías de la Defensa y Marina y otras instituciones relacionadas con la seguridad pública quedaban al márgen de las normas de transparencia. Al mismo tiempo, limitó el periodo de reserva hasta 12 años, el cual podría extenderse hasta por 12 años más cumpliendo requisitos estrictos y excluyó de reserva a la información relacionada con violaciones graves de derechos fundamentales o delitos de lesa humanidad. Desafortunadamente, estos mandatos no fueron aplicados a la información producida por las fuerzas armadas y otras corporaciones policiacas.

El derecho a la verdad

21Como parte de la transición democrática, también surgieron reclamos ciudadanos por que se esclarecerieran y castigaran los crímenes y violaciones de derechos humanos cometidos durante el régimen anterior. El gobierno de Vicente Fox desplegó en documentos y discursos oficiales una retórica para enfrentar el pasado acorde con las hipótesis más aceptadas en materia de justicia transicional sobre la verdad, la justicia y las reparaciones e inicialmente concibió crear, como en otros países, una comisión de la verdad. Sin embargo, el presidente pronto entró en negociaciones con el PRI para aprobar ciertas reformas en el Congreso, el cual exigió que se cancelara el escrutinio sobre lo sucedido (Aguayo Quezada & Treviño, 2007, pp. 711-721). Como resultado, el gobierno optó por crear una Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos del Pasado, dependiente de la Procuraduría General de la República, mediante el «Acuerdo por el que se disponen diversas medidas para la procuración de justicia por delitos cometidos contra personas vinculadas con movimientos políticos del pasado» (Diario Oficial de la Federación, noviembre 27, 2001).

22El proyecto era ambicioso, pero carecía de una estrategia precisa y una coordinación institucional, por lo que se trataba de «una retórica solemne pero carente de contenido» (Aguayo Quezada & Treviño, 2007, ibíd.). Tanto por el tipo de nombramientos que se hicieron para seleccionar a las personas a cargo de la Fiscalía, como porque ésta dependía de las agencias a la que investigaba y de la buena voluntad del ejército y las corporaciones policiacas para obtener la información que requería, ésta «fue creada para fracasar» (Dresser, 2004, p. 39). Después de cuatro años de operar, sus resultados fueron decepcionantes (Human Rights Watch, 2006, p. 8).

23El Acuerdo ordenó a la Secretaría de Gobernación transferir al Archivo General de la Nación (AGN) «la totalidad de los archivos, expedientes, documentos e información en general que fueron generados por las extintas Dirección Federal de Seguridad y Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales», que consideraba relevantes para el esclarecimiento «de los sucesos del pasado» y se encontraban bajo custodia del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN). El AGN debía recibir, custodiar, organizar y conservar los archivos, documentos y expedientes transferidos y «la información transferida y que hubiere sido generada hasta el año 1985 inclusive» podría ser consultada por cualquier interesado «sin más restricciones que las que establece el marco jurídico».

24El Acuerdo ordenaba a la Secretaría de Gobernación realizar las gestiones necesarias para que todas las secretarías de Estado transfirieran al AGN la información de todos los archivos relevantes «para la investigación sobre los hechos del pasado relacionados con violaciones a los derechos humanos o probablemente constitutivos de delitos contra personas vinculadas con movimientos sociales y políticos». Además, convocaba al gobierno del Distrito Federal a transferir al AGN los archivos de la extinta División de Investigaciones para la Prevención de la Delincuencia (conocida como Servicio Secreto), y a los gobiernos de los Estados a transferir la información que tenían sobre esos hechos. Sin embargo, los únicos fondos transferidos fueron los que estaban bajo custodia del CISEN y no existe evidencia de que se hubiera hecho alguna gestión para intentar hacer alguna transferencia adicional. Es de destacar que nunca se contempló realizar alguna transferencia de los archivos del ejército o marina, cuya gestión y acceso ha quedado siempre bajo su exclusiva potestad.

25El 19 de febrero de 2002, el CISEN entregó al AGN, 4207 cajas sin inventario archivístico que permitiera conocer el nivel de organización de los documentos. Sin embargo, el AGN y el CISEN (ambos dependientes de la Secretaría de Gobernación) establecieron un acuerdo para que la consulta de los documentos transferidos fuera proporcionada por personal adscrito al personal del CISEN, que en su mayor parte, venía trabajando en el acervo desde mucho tiempo atrás, cuando era parte de la Dirección Federal de Seguridad.

26Para dar acceso a dichos fondos, la Secretaría de Gobernación expidió los «Lineamientos para la apertura de los archivos, expedientes e información que fueron transferidos al Archivo General de la Nación» (Diario Oficial de la Federación, junio 18, 2002). Estos establecieron requisitos mayores a los de la consulta de otros fondos. El acceso a estos documentos se vio afectado aún más a partir de la promulgación de la LFTAIPG, pues interpretaciones amplias de los criterios para proteger la privacidad de las personas permitieron que se retuvieran documentos que deberían ser públicos (Human Rights Watch, 2006, p. 60).

27El AGN, el CISEN y el IFAI establecieron un procedimiento de acceso al acervo mediante el cual los investigadores debían solicitarlo vía el sistema de acceso a la información de la plataforma electrónica del IFAI que obtendrían después de que la información personal hubiera sido testada, es decir tachada con un marcador negro para ocultarla. La solicitud de información era atendida por funcionarios del CISEN que laboraban en el AGN, sin que los investigadores tuvieran acceso a los índices y otros instrumentos de consulta que les permitieran identificar si la información que se les entregaba era completa. Además, si bien estos fondos contienen documentos que van de 1945 a 1985, no se hacía distinción alguna en relación con la fecha de los documentos que se deseaban investigar.

28Hasta 2006, ante cada cambio en su administración, el director general del AGN solía enviar una solicitud al director del CISEN para que continuara apoyando los procesos archivísticos relacionados con los acervos transferidos. En 2012 el AGN inició negociaciones con el CISEN para que retirara su personal del AGN. El CISEN argumentaba que no podía hacerlo puesto que muchos expedientes contenían información posterior a 1985, que no debieron transferirse en términos del Acuerdo, y que el personal del AGN no conocía debidamente el acervo. Para que el CISEN aceptara dejar el control de dichos fondos al AGN, ambas instituciones acordaron formar un equipo con personal de ambas instituciones para realizar un inventario de los fondos transferidos. Esto permitiría dimensionar y solventar el problema relacionado con los documentos posteriores a 1985 y que el personal del AGN tuviera conocimiento de los fondos y pudiera finalmente hacerse cargo de ellos sin intervención del CISEN. El personal del CISEN en el AGN cooperó en brindar las claves al personal del AGN que permitían descifrar la estructura y contenido de los fondos transferidos. Gradualmente el personal del AGN comenzó a participar más activamente en su manejo y el CISEN a retirar su personal, el cual estaba planeado se retiraría por completo en un corto plazo. Sin embargo, este acuerdo no fue respetado una vez que cambió de nuevo la dirección del archivo en 2013, que tuvo lugar como resultado de la llegada a la presidencia en diciembre de 2012, de Enrique Peña Nieto, proveniente del PRI.

Las leyes de archivos

29La Ley Federal de Archivos (LFA) de 2012, procuró corregir algunos de los problemas que generó la LFTAIPG, emitida diez años antes. Estableció que para el acceso a los documentos de los archivos históricos no sería aplicable el procedimiento de acceso previsto por la LFTAIPG, sino que esto se haría conforme al procedimiento que establecieran los propios archivos y señaló que los documentos contenidos en dichos archivos no serían susceptibles a ser clasificados como reservados. Asimismo, definió a los archivos históricos como «fuente de acceso público», lo que los exceptuaba de acatar las reglas de confidencialidad, pues la LFTAIPG señala que «No se considerará confidencial la información que se halle en los registros públicos o fuentes de acceso público». De esta forma, todos los documentos localizados en archivos históricos deberían ser accesibles al público sin ninguna restricción de confidencialidad.

30En cuanto a los documentos con valor histórico localizados en archivos administrativos con información confidencial, la LFA estableció plazos que acotan la vigencia perpetua a la protección de datos personales al establecer que dichos documentos conservarían tal carácter «por un plazo de 30 años a partir de la fecha de creación del documento, o bien de 70 años cuando tuvieran datos personales sensibles es decir, aquellos que afecten la esfera más íntima de su titular o cuya utilización indebida pueda dar origen a discriminación, o conlleve un riesgo grave para éstos.» (artículo 27). Los documentos históricos con información confidencial deberían permanecer en los archivos de concentración y una vez transcurrido el plazo, deberían ser transferidos al AGN o archivo histórico. Para garantizar la preservación de estos documentos que se llamaron documentos históricos confidenciales, la Ley de Archivos señalaba que los sujetos obligados podrían solicitar al AGN o al archivo histórico correspondiente, que los custodiara sin dar acceso a ellos, hasta que se cumpliera el plazo establecido. Al mismo tiempo establecía un canal de acceso a los documentos con datos personales localizados fuera de los archivos históricos, a través de una solicitud de acceso al IFAI, cuando el solicitante mostrara que su investigación era relevante, haciéndose responsable de no divulgar la información confidencial de tal forma que se pudiera hacer identificable a su titular.

31Desafortunadamente la LFA no definió el procedimiento mediante el cual los documentos históricos con información confidencial se clasificarían, o si la clasificación se haría a nivel documento, expediente, o grupo documental. Tampoco estableció un mecanismo para que en caso de que su clasificación se realizara de forma incorrecta a juicio de los ciudadanos, pudiera apelarse ante el IFAI, pues se consideró que esto se precisaría en su reglamento. Desafortunadamente, el Reglamento de la Ley Federal de Archivos, promulgado el 13 de abril de 2014, no resolvió estos problemas pues asignó la identificación de las series que contengan documentos históricos confidenciales exclusivamente a la Unidad Administrativa productora, quien es la que podría tener interés en impedir su acceso. Además, omitió los artículos del proyecto original que señalaban que en caso de que su clasificación presentara alguna duda o controversia, el IFAI determinaría su naturaleza, así como el procedimiento para realizarlo. En consecuencia, muchos documentos cuyo acceso, de acuerdo con el espíritu de la LFA, debería ser abierto al cabo de 30 años, fue cerrado a un plazo de 70 años, perjudicando gravemente la labor de los investigadores y el acceso a la información de los ciudadanos.

32Asimismo, a partir de 2013 se pasó por alto la definición de archivos históricos como «fuente de acceso público» y se aplicó el concepto de «documentos históricos confidenciales» no solamente a los documentos localizados en archivos administrativos, sino también a los que se ubicaban en archivos históricos. Estos vacíos, junto con criterios excesivamente restrictivos al acceso, llevaron a que fondos que estuvieron abiertos al público hasta 2013 fueran cerrados, incluyendo los que se habían transferido al AGN por parte del CISEN.

33La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), publicada en mayo de 2015, amplió el mandato de transparencia al conjunto de las entidades gubernamentales en vez de solamente a las de carácter federal. Asimismo, añadió a las funciones del anterior IFAI la protección de los datos personales, por lo que cambió su nombre a Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y creó órganos garantes en las entidades federativas con funciones similares.

34Desafortunadamente la nueva ley no resolvió los problemas que su antecesora generaba a los archivos, ya que mantuvo la definición amplia de la información confidencial sin límite temporal. A pesar de que, al igual que la anterior, la nueva ley exceptuaba de la protección de datos personales a la información localizada en fuentes de acceso público, en la práctica se restringió el acceso a los documentos con datos personales en los archivos históricos bajo el argumento de que los documentos que no fueron dictaminados como tales antes de transferirse al archivo histórico, no eran documentos históricos. Ya que la práctica archivística de emitir dictámenes de valoración documental es un procedimiento que sólo comenzó a aplicarse después de 2004, de aceptarse este argumento, resultaría que la inmensa mayoría de los documentos en los acervos históricos no serían en realidad documentos históricos. Asimismo, la LGTAIP no resolvió el problema del acceso a los documentos confidenciales, con valor histórico o no, localizados en los archivos de las distintas dependencias gubernamentales (de trámite o concentración). Este problema es de muy graves consecuencias, ya que en México existe un enorme rezago en la transferencia documental de dichos acervos a los archivos históricos.

  • 4 Dicha participación se llevó a cabo mediante audiencias públicas en el Senado, discusiones en el (...)
  • 5 National Archives and Records Administration, NARA 1603, «Access to Records under the Privacy Act (...)
  • 6 En Francia la legislación de archivos es el Libro II del Código de Patrimonio. Los plazos de acce (...)
  • 7 Noticias Jurídicas, Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Consultado a 6 (...)

35Estos problemas impulsaron una amplia participación de diversos grupos de la sociedad civil en el debate que resultó en la promulgación de la Ley General de Archivos publicada en julio de 2018. Diversas organizaciones sociales, como la Red por la Rendición de Cuentas, el Comité Mexicano de Ciencias Históricas y Artículo 19 México y Centroamérica, se organizaron para dirigir varios exhortos al Senado, participar en audiencias públicas en dicha institución y en el INAI, así como para realizar foros de consulta en diversas entidades de la República, con el fin de modificar el proyecto original del gobierno que habría implicado un serio retroceso al acceso a los archivos4. Gracias al involucramiento social fue posible lograr que no se eliminara el artículo que establece que los documentos contenidos en los archivos históricos son fuentes de acceso público, como se tenía contemplado. Además se logró mantener el recurso de acceso a documentos confidenciales a través de una solicitud al INAI. Sin embargo, no se pudo lograr todo lo que se buscó. La ley estableció un periodo único de 70 años para otorgar acceso a los documentos que contengan datos personales sensibles a partir de su creación, y señala que durante ese plazo deben permanecer en el archivo de concentración de las dependencias y serán de acceso restringido. Este plazo es muy largo relativo al establecido en otros países. En Estados Unidos, por ejemplo, es de 25 años y sólo en casos excepcionales puede ampliarse por otro periodo de 25 años. Solamente los datos de los censos o aquellos que pudieran provocar serios daños de seguridad tienen un periodo de cierre más largo5. En Francia, los periodos de cierre son a lo sumo de 50 años, salvo en casos excepcionales puntualmente definidos6. En España el plazo de cierre para los documentos que contienen datos personales es de 50 años a partir de la fecha de producción o 25 años de la muerte del posible afectado, si esta fecha es conocida7.

36Más allá de las restricciones legales, una forma sutil pero contundente de cómo se ha frenado el acceso a la información, la verdad y la memoria en México ha sido la de otorgar recursos raquíticos a las instituciones de archivo. En 2007, por ejemplo, el presupuesto anual que el erario público asignó al AGN era apenas de 3.5 millones de dólares estadounidenses, muy inferior al de otros países incluso con niveles de ingreso similares al mexicano, como Chile (ver Cuadro 1). A pesar de que las leyes le otorgaron mayores funciones al AGN su presupuesto no aumentó a través del tiempo. En 2018 el presupuesto asignado al AGN fue de 72,174.4 miles de pesos, equivalente a 3.7 millones de dólares y 0.0000003% del PIB8.

Cuadro 1: Presupuestos de archivos en el mundo, 2007

Millones de dólares

% del PIB

México

3.5

0.000002

Chile

21

0.000088

Australia

90.9

0.000111

EUA

359.2

0.000025

Los años recientes

37Una nueva esperanza pareció abrirse en 2018 en relación al derecho a la verdad cuando Andrés Manuel López Obrador ganó las elecciones presidenciales. Durante su campaña, en un evento convocado por el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad y decenas de colectivos de víctimas, aceptó crear un órgano internacional que investigara las violaciones graves a derechos humanos en México. Sin embargo, su creciente cercanía con las fuerzas armadas fue diluyendo este compromiso (Vázquez, 2023, pp. 136-147). Después de varios intentos infructuosos por parte de diversas organizaciones de la sociedad civil y algunas agencias gubernamentales en impulsar un proceso efectivo de justicia transicional, finalmente en octubre de 2021 el presidente Andrés Manuel López Obrador creó la «Comisión para el Acceso a la Verdad, el Esclarecimiento Histórico y el Impulso a la justicia de las Violaciones Graves a los Derechos Humanos cometidas de 1965 a 1990». Para cumplir su objetivo, la Comisión creó en enero de 2022 el Mecanismo para la Verdad y el Esclarecimiento Histórico» (MEH); pero al parecer, éste ha debido enfrentar trabas similares a las que sufrieron sus antecesores. A 22 meses de su creación, el MEH señaló que ha experimentado serias dificultades para el acceso a la consulta irrestricta de documentación histórica proveniente de agencias encargadas de labores de seguridad, inteligencia, de las fuerzas armadas y de las policías». Asimismo, denunció que no ha tenido acceso a la totalidad de los archivos del extinto Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), hoy conocido como Centro Nacional de Inteligencia (CNI); material crucial para la investigación de las violaciones cometidas en este periodo»9.

38Por su parte, el derecho a la información ha sufrido retrocesos durante la presente administración, pero no ha podido ser eliminado, gracias en gran medida a las transformaciones que ha vivido el país en su proceso de democratización, como son la mayor autonomía de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y una más amplia libertad de prensa. Como parte de una larga batalla contra el INAI en marzo de 2023, el presidente López Obrador ordenó a los senadores de su partido, que tiene mayoría, que impidieran el nombramiento de nuevos comisionados en el Instituto con el fin de limitar su acción. Asimismo les solicitó que desaparecieran el Instituto y asignaran sus funciones a la Auditoría Superior Federal, que depende de la Cámara de Diputados, en la que su partido también tiene mayoría10. El Pleno del INAI no pudo sesionar por 140 días hasta que el 23 de agosto, la SCJN emitió una resolución que le permitió al Pleno del INAI sesionar con sus cuatro integrantes actuales, en tanto el Senado de la República cumple con el nombramiento de los Comisionados pendientes11. La SCJN ha acotado también la capacidad del ejecutivo para restringir el acceso a la información producida por las fuerzas armadas que, en los años recientes, han ido ampliando su esfera de acción hacia actividades distintas a la seguridad nacional. Así, el 17 de agosto, la SCJN emitió una resolución que ordenó a la Secretaría de la Función Pública entregar las declaraciones patrimoniales y de intereses de 23 ingenieros militares que estuvieron a cargo de la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles que se habían mantenido fuera del acceso público mediante el infundado argumento de que se trataba de una materia de seguridad nacional12.

Conclusiones

39Estas páginas han mostrado que existe una clara relación entre el tipo de régimen político y el acceso que tienen los ciudadanos a los archivos, resultando clave su apertura para el funcionamiento de las democracias. En México, la transición a la democracia incluyó dentro de sus objetivos el derecho a la información y a la verdad para lo cual se emitieron diversas leyes. Sin embargo, desde un inicio, estos objetivos se vieron truncados por criterios políticos que impidieron hacer una ruptura tajante con el régimen anterior Al cabo del tiempo, los derechos a la información y a la verdad han venido enfrentando resistencias que han buscado retroceder en el camino avanzado.

40Los gobiernos han encontrado en la protección de los datos personales y la seguridad nacional una salida para impedir el acceso a la información. A pesar de que la reserva de los documentos se limita con plazos y procedimientos claramente establecidos, el argumento de «seguridad nacional» ha sido utilizado para mantener fuera del acceso público prácticamente todos los documentos producidos por la Secretaría de la Defensa y la Secretaría de Marina, sin importar su naturaleza. Asimismo, la protección de datos personales ha abierto a los gobiernos la posibilidad de negar el acceso a los documentos públicos gubernamentales. De esta forma, los gobiernos han emitido leyes que presentan una fachada de transparencia que en la práctica es limitada.

41Es fundamental regular la protección del acceso a la documentación con valor histórico de forma clara y con bases seguras para que sea realidad el principio general de transparencia y la libertad de información e investigación. En los documentos localizados en los archivos históricos no debe existir restricción alguna a su acceso. Tampoco debería existir una exclusión al acceso de los documentos gubernamentales localizados en archivos tanto administrativos como históricos que se refieren a violaciones a los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad. Para lograrlo es necesario precisar las normas y establecer procedimientos claros que permitan acotar el abuso que han hecho las autoridades mediante argumentos de protección de datos confidenciales o razones de seguridad nacional para restringir el acceso a la información gubernamental.

42Para hacer realidad los derechos a la información y la memoria, fundamentales a todo régimen democrático, es necesario que exista una voluntad política que permita que las leyes se apliquen sin excepción a todas las instituciones que reciben recursos públicos, incluyendo las fuerzas armadas. Además, se requiere dotar de capacidades y recursos a las instituciones encargadas de garantizar el derecho a la información y la memoria, como son los archivos, para ejercer cabalmente sus funciones.

Haut de page

Bibliographie

Aguayo Quezada, S., y Treviño J. (2007). Fox y el pasado. La anatomía de una capitulación. Foro Internacional, 190, XLVII (4), 709-739.

Carpizo, J. (1987). El Presidencialismo Mexicano, Siglo xxi.

Cœuré, S., y Turcanu, F. (2022). L’ouverture des archives des régimes communistes trente ans après. Les voies divergentes de la Roumanie et de la Russie. Revue d´Histoire Moderne et Contemporaine, (69-1), 71-87.

Dresser, D. (2004). ¿Amnesia obligada? Proceso, 1440, 6 de junio de 2004.

Duchein, M. (1983). Obstacles to the Access, Use and Transfer of Information from Archives. UNESCO, RAMP Study.

Durand Ponte V. M. (1995). La cultura política autoritaria en México. Revista Mexicana de Sociología, 57(3), 67-103.

Gregorio, C. G (2005). Protección de datos personales: Europa vs. Estados Unidos, todo un dilema para América Latina. En H. A. Concha Cantú, S. Ayllón López y L. Tacher Epelstein coords. Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la información (pp. 299-325). UNAM.

Hayward, R. H. (1984). Federal Access and Privacy Legislation and the Public Archives in Canada, Archivaria, 18 (verano 1984), 47-57.

Heredia Herrera, A. (2011). Lenguaje y Vocabulario Archivísticos, algo más que un diccionario. Junta de Andalucía, Consejería de Cultura.

Herrera, J. M., San Vicente, V. coords. (1990). Archivo General de la Nación, México, Guía General. Secretaría de Gobernación.

Human Rights Watch (2006). El cambio inconcluso. Avances y desaciertos en derechos humanos durante el gobierno de Fox, mayo 2006. Consultado a 9 de enero de 2023, de https://www.hrw.org/es/report/2006/05/16/mexico-el-cambio-inconcluso/avances-y-desaciertos-en-derechos-humanos-durante-el-gobierno-de-fox.

Hurtado, J. (2001). El sistema presidencial mexicano. Evolución y perspectivas. Fondo de Cultura Económica.

López-Ayllón, S. (2005). La creación de la Ley de Acceso a la Información en México: una perspectiva desde el ejecutivo federal. En H. A Concha Cantú, S. López-Ayllón y L. Tacher Epelstein coords. Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la información (pp. 1-38). UNAM.

México, Diario Oficial de la Federación (2002). Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, junio 11 2002. Consultado a 27 de agosto de 2023, de https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/lftaipg/LFTAIPG_orig_11jun02.pdf.

, 2012, Ley Federal de Archivos, enero 23 2012, https://sre.gob.mx/images/stories/doctransparencia/transparencia/lfa.pdf.

, 2015 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, mayo 4 2015.

, 2018, Ley General de Archivos, junio 15 2018.

Niño, A., y Sanz, C. (2012). Los archivos, la intimidad de las personas y los secretos de Estado, Cuadernos de Historia Contemporánea, 34, 309-342.

Ruiz Lagier, R. (2019). México ¿la dictadura perfecta? Amérique Latine. Histoire & Mémoire. Les Cahiers ALHIM, 38, 1-16. Consultado a 27 de agosto de 2023, de http://journals.openedition.org/alhim/8256; DOI: https://doi.org/10.4000/alhim.8256.

Sauffon, M. P., y Gómez Pinilla, P. (2023). ¿Por qué no ha pegado la justicia transicional en México? Transiciones sin justicia y demandas de justicia transicional sin transición. En J. Espíndola & M. Serrano dir. Verdad, justicia y memoria: derechos humanos y justicia transicional en México (pp. 179-238). El Colegio de México.

Tacher Epelstein, L. (2005). Guía de las Leyes de Acceso a la Información y Datos Personales en el Mundo. En H. A. Concha Cantú, S. Ayllón López y L. Tacher Epelstein coords. Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la información (pp. 327-337). UNAM.

Vázquez, D. (2023). Violaciones a derechos humanos e impunidad en México: la historia de justicia transicional que no fue. En J. Espíndola & M. Serrano dirs. Verdad, justicia y memoria: derechos humanos y justicia transicional en México (pp. 105-178). El Colegio de México.

Villafuerte Valdés, F. (2011). México: del autoritarismo a la democracia defectuosa. Revista UIS Humanidades, 39 (1), 11-28.

Yoos Holly, P. (1990). The Impact of Sweden’s Access Laws on Archives, Master of Archival Studies, Vancouver, University of British Columbia. Consultado a 6 de febrero de 2024, de https://open.library.ubc.ca › media › download › pdf › 831 › 1.0087635 › 1 › 565.

Haut de page

Notes

1 Archives Nationales de France, Histoire de l’institution. Consultado a 6 de enero de 2023, de http://www.archives-nationales.culture.gouv.fr/fr/web/guest/histoire-de-l-institution;jsessionid=71C5460137F76EC707EF8B6D3BB2EC4C.

2 Naciones Unidas, «Declaración Universal de Derechos Humanos». Consultado a 6 de enero de 2023, de http://www.un.org/es/documents/udhr/index_print.shtml.

3 El Partido Revolucionario Institucional (PRI) se fundó en 1929 con el nombre de Partido Nacional Revolucionario (PNR); en 1939 se reconstituyó como Partido de la Revolución Mexicana (PRM) y en 1946 se reconstituyó nuevamente y adoptó su nombre actual.

4 Dicha participación se llevó a cabo mediante audiencias públicas en el Senado, discusiones en el INAI, foros de consulta en diversas entidades de la República y exhortos al Senado, entre otras acciones. Véase https://articulo19.org/por-una-ley-general-de-archivos-congruente-y-funcional/. Consultado a 27 de agosto de /2023.

5 National Archives and Records Administration, NARA 1603, «Access to Records under the Privacy Act». Consultado a 6 de enero de 2023, de https://www.archives.gov/foia/directives/nara1603.pdf.

6 En Francia la legislación de archivos es el Libro II del Código de Patrimonio. Los plazos de acceso se encuentran en los artículos L-213-1 al L213-8 de dicha ley.

7 Noticias Jurídicas, Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Consultado a 6 de enero de 2023, de http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l16-1985.t7.html#c1.

8 El presupuesto del AGN de 2018. Consultado a 6 de enero de 2023, de https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx. El PIB en 2018 fue de 23,524,390.2 millones de pesos corrientes. Consultado a 6 de enero de 2023, de https://www.inegi.org.mx/app/buscador/default.html?q=PIB+precios+corrientes#tabMCcollapse-Indicadores.

9 Veáse http://www.meh.org.mx/comunicados/pronunciamiento-sinarchivosnohayverdad/. Consultado a 8 de julio de 2023.

10 Véase https://www.forbes.com.mx/amlo-pide-a-senadores-desaparecer-el-inai-y-que-la-asf-asuma-las-funciones-de-transparencia/; https://www.pan.senado.gob.mx/2023/04/desaparicion-del-inai-para-tapar-corrupcion-y-transas-del-gobierno-gppan/. Consultado a 8 de julio de 2023.

11 Véase https://www.internet2.scjn.gob.mx/red2/comunicados/noticia.asp?id=7476; https://home.inai.org.mx/wp-content/documentos/SalaDePrensa/Comunicados/Comunicado%20INAI-251-23.pdf. Consultado a 8 de julio de 2023.

12 Véase https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/versiones-taquigraficas/documento/2023-08-21/17%20de%20agosto%20de%202023%20-%20Versi%C3%B3n%20definitiva2.pdf; https://www.eleconomista.com.mx/politica/Sedena-debe-publicar-declaraciones-patrimoniales-de-militares-a-cargo-de-construir-el-AIFA-SCJN-20230817-0109.html. Consultado a 8 de julio de 2023.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Aurora Gómez-Galvarriato, « Los archivos públicos mexicanos y la transición democrática »América [En ligne], 58 | 2024, mis en ligne le 01 octobre 2024, consulté le 16 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/america/7697 ; DOI : https://doi.org/10.4000/12j7d

Haut de page

Auteur

Aurora Gómez-Galvarriato

El Colegio de México

Haut de page

Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

Haut de page
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search