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Partie 2. Intégration européenne, intégration régionale

Des Balkans occidentaux à l’Europe du Sud-Est : la dimension régionale de la construction européenne

Michel Foucher
p. 101-109

Texte intégral

La double certitude et ses impasses

1Les États des Balkans occidentaux ont la certitude que, quels que soient les blocages hérités et persistants qui les séparent, ils finiront tous par ouvrir des négociations puis par adhérer à l’Union européenne. C’est en quelque sorte une question de temps. Et cette perspective est positive car, une fois n’est pas coutume, elle résulte de leur choix et non pas d’un dessein impérial imposé de l’extérieur comme ce fut le cas pendant des siècles.

2Leur volonté individuelle, fondée sur leur intérêt national bien compris, rencontre le choix des États membres de l’Union européenne d’achever la transformation de cette partie du continent, de résorber un trou noir et surtout d’atténuer leurs remords de ne pas avoir su empêcher les drames et les crimes des années 1990, pour autant qu’ils eussent pu y parvenir. L’offre précoce de Jacques Delors aux derniers dirigeants yougoslaves d’un engagement européen était restée sans réponse. Le consensus présent fait suite aux divergences du passé entre les États directement concernés par la tragédie yougoslave, accentuées par l’option américaine d’imposer un nouvel ordre européen.

3L’arrêt quasiment assuré de la perspective d’adhésion pour l’Ukraine, au nouveau président élu de laquelle Herman Van Rompuy a offert « une intégration économique et une association politique », réduit la pression sur l’UE qui ne peut plus arguer d’une fatigue pour différer la mise en route des mécanismes de négociation. De même, le rapprochement en cours entre la Moldavie et la Roumanie pourrait bien déboucher un jour sur une forme inédite de lien entre les deux États partageant la même langue et sans doute la même aspiration.

4La nouvelle Commission européenne a donc rappelé son engagement envers les Balkans occidentaux et le schéma d’une Union comprenant 33 à 35 membres d’ici la fin de la décennie se répand sans provoquer de fortes contestations. Le calendrier balkanique de Bruxelles est éloquent comme le signalent les faits rapportés dans le tableau suivant.

*

Chronique sélective des actions de l’Union européenne en faveur des Balkans occidentaux et des échéances en 2010

  • La stratégie d’élargissement de la Commission a été adoptée le 14 octobre 2009.

  • La Commission prépare son avis sur la base des réponses remises par le Premier Ministre Djukanovic en décembre 2009, à la suite d’un dépôt de candidature en décembre 2008 sous présidence française du Conseil de l’UE.

  • Le 8 décembre 2009, décision du Conseil de mettre en œuvre l’Accord intérimaire avec la Serbie, c’est-à-dire le volet commercial de l’Accord de Stabilisation et d’Association (ASA), première étape du processus d’intégration européenne.

  • Le Conseil européen du 11 décembre 2009 a instauré une libéralisation des visas pour les trois États – Serbie, Monténégro et Macédoine/ ARYM – qui ont rempli les conditions posées (passeport biométrique, accord de réadmission), ce qui ne fut pas le cas de deux autres pays, Albanie et Bosnie-Herzégovine. Des milliers d’albanophones du Sud de la Serbie et de l’Ouest de la Macédoine ont migré vers la Belgique.

  • La Commission rendra son avis en 2010 sur la candidature de l’Albanie présentée à la Présidence tchèque en avril 2009,

  • Fin 2009, les négociations d’adhésion avec la Croatie ont repris après l’accord de la Slovénie de recourir à un tribunal arbitral à propos de leurs contentieux frontaliers (baie de Piran et accès slovène à la haute mer ; tracés terrestres autour de la rivière Mura).

  • Fin 2009, la Commission a recommandé l’ouverture des négociations avec la Macédoine / ARYM.

  • Elle a fait de même avec le Kosovo à propos des visas.

  • Le 22 décembre 2009, la Serbie a déposé sa candidature à l’adhésion, en passant outre à des avis contraires émis par plusieurs capitales.

  • En visite à Belgrade (et Pristina) (28/2 et 1/3/2010), le Ministre français des Affaires étrangères a déclaré que l’indépendance du Kosovo était irréversible et a lancé un appel à la recherche d’un compromis innovant. Il a indiqué que la reconnaissance de l’indépendance unilatérale du Kosovo par Belgrade n’était pas une pré-condition à une adhésion de la Serbie à l’UE mais que « la Serbie, autant que tout autre pays candidat, devait résoudre, avant d’entrer dans l’UE, ses problèmes avec ses voisins, tous ses voisins, également ceux qui comptent devenir membres de l’UE (Vecernje Novosti, 27/2/2010). En réponse, Bozidar Djelic, vice-premier ministre, a indiqué : « Un compromis historique est toujours possible sur la reconnaissance et la souveraineté du Kosovo. La situation au Kosovo pourra être entièrement réglée après notre adhésion à l’UE ».

  • L’avis consultatif de la Cour internationale de justice sur la légalité de la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo, attendu en juin 2010, a été reporté, sous pression, semble-t-il, des puissances favorables à un soutien au Kosovo indépendant aux dépens de l’argumentaire légiste de la Serbie. En fonction de l’interprétation de cet avis par les parties, il existe une possibilité d’ouverture de négociations directes entre Belgrade et Pristina.

*

5Les Européens sont donc actifs en direction des Balkans occidentaux, mais la certitude sur l’objectif à atteindre a toutefois un double inconvénient. Elle conforte la Commission et le Conseil dans leur approche actuelle de négociation au cas par cas selon les modalités appliquées avant 2004, dans un autre contexte géopolitique. Elle n’incite pas les États concernés à se préoccuper de la viabilité nationale d’une partie d’entre eux et régionale de l’ensemble.

6Rappelons ici que les critères dits de Copenhague (appliquer les préceptes démocratiques de Montesquieu, c’est-à-dire la séparation des pouvoirs, plus l’économie de marché, plus une période de transition et des dérogations) avaient été spécifiquement élaborés en 1993 à destination des États d’Europe centrale qui sortaient du système communiste. De plus, les futurs dirigeants de ces pays d’Europe centrale et baltique avaient pris l’habitude de se concerter quand ils étaient encore dans le système géopolitique précédent : organisation de la Voie balte le 23 août 1989 de Tallinn à Vilnius en passant par Riga pour contester la version officielle de l’annexion soviétique ; rencontres fréquentes des dissidents polonais, hongrois et tchécoslovaques avant les transitions démocratiques, qui furent continuées sous la forme des positions communes du groupe dit de Visegrad, toujours actif en 2010 et qui le sera encore dans la succession en 2011 des présidences hongroise et polonaise du Conseil de l’Union européenne. Les contentieux de frontières et de minorités devaient clairement être réglés avant l’adhésion, sous la forme de traités bilatéraux.

7Tout se passe comme si les Européens avaient été plus efficaces pour gérer les transitions post-communistes que celles post-nationalistes, surtout en raison du choix des dirigeants yougoslaves dans la décennie 1990, guère intéressés par la perspective européenne.

L'Union européenne et les Balkans

L'Union européenne et les Balkans

8­ 

Carte élaborée par Michel Foucher et publiée dans le Rapport Schuman sur l’état de l’Union, sous la direction de Michel Foucher et Thierry Chopin, éditions Lignes de repères, Fondation Robert Schuman, mars 2010

État des lieux, défis et exigences fondamentales

9Quelle est la situation présente des États balkaniques occidentaux ?

10D’abord soulignons la grande diversité des statuts géopolitiques dans un espace fragmenté à l’extrême, avec la présence de quasi-États gérés comme des protectorats, d’entités non encore reconnues sous le nom qu’elles ont choisi ou par une minorité significative d’États membres. Ensuite, n’écartons pas les doutes avérés sur la viabilité de ces États et entités, du moins si on l’évalue de manière individuelle. Puis citons, avec la Commission européenne, qui l’a écrit sans détour, la persistance d’environ 25 contentieux et facteurs de tensions : la question très grave des crimes de guerre et de leurs auteurs face aux incuries de certains tribunaux nationaux ; le degré variable de coopération avec la Cour internationale de justice ; la question toujours pendante des réfugiés et des personnes disparues ; les contentieux frontaliers (le différend entre Slovénie et Croatie indique assez la capacité d’instrumentalisation qu’ils recèlent ; le partage du patrimoine yougoslave – centrale nucléaire de Krsko, bâtiments officiels…) ; les sujets économiques, diplomatiques, économiques et douaniers (certains États bloquent le libre passage de certains produits).

  • 1 Lors du colloque organisé à Belgrade par la Fondation Notre Europe (décembre 2009).

11On le voit, il est indispensable que ces critères de Copenhague soient respectés et que nombre des défis cités plus haut soient relevés, comme l’avait rappelé Pierre Mirel, de la Commission européenne1.

12D’abord celui de l’État de droit qui inclut l’administration, la justice et la lutte contre le crime organisé qui est l’une des rares activités à jouer la carte régionale et multiethnique. La séparation des pouvoirs entre l’instance judiciaire, l’économie, la politique et le crime a été citée avec insistance comme une priorité par le Président Tadic. Ce qui vaut pour la Serbie concerne en fait l’ensemble des pays balkaniques.

13Ensuite, la construction de l’État est un défi difficile, en Bosnie-Herzégovine divisée en plusieurs entités séparées à tous égards, appliquant des règles économiques diverses, tentées de diviser même la compagnie d’électricité, mais aussi au Kosovo et en Macédoine. Il est vrai que les Puissances ont accepté la fragmentation géopolitique de cet espace avec beaucoup de légèreté et sans considération des effets à long terme.

14Les disputes frontalières sont nombreuses, car ce sont d’anciennes limites administratives, parfois remaniées à plusieurs reprises comme dans le Nord du Kosovo et au Sud de la Serbie, qui ont été hissées au rang de frontières internationales. Tous les pays balkaniques ont des contentieux, à l’exception de l’État situé le plus au Sud, dont le toponyme est contesté par le voisin grec. Chaque État a les capacités de bloquer les autres lorsque le temps de la négociation avec l’Union européenne viendra, comme l’illustre le précédent slovéno-croate. Il convient ici de réaffirmer la conditionnalité géopolitique exigée lors des négociations d’adhésion avec les pays d’Europe centrale (et avec la Roumanie, dans le cas hongrois).

  • 2 Idem

15La question de la justice transitionnelle est centrale : coopération avec le Tribunal pénal international de La Haye, poursuite des autres criminels devant les cours nationales, réconciliation, amorcée avec l’initiative de la RECOM soutenue par la Commission, mais pas par les gouvernements. On ne fera pas l’économie d’une réécriture des livres d’histoire : « Il faut tirer les leçons de Srebrenica et de Jasenovac, de Vukovar et de Mostar. Hélas, ça n’est pas le chemin qui est pris, alors que persiste en Bosnie-Herzégovine le système de deux écoles sous le même toit »2.

16Enfin, autre héritage des guerres civiles yougoslaves, le sort des dizaines de milliers de réfugiés devrait être réglé par les États de manière claire et engagée, soit par le droit au retour dans le pays d’origine, soit par intégration dans le pays d’accueil, en application du processus de Sarajevo.

Une double évolution pour une approche régionale explicite

17Les conditions à remplir sont donc claires. Allons plus loin. Le processus de rapprochement avec l’Union européenne comprend une série d’étapes qui sont assorties de transferts financiers calibrés. D’une manière générale, le statut d’État membre donne droit à une assistance financière considérable, encore plus dans le cas des nouveaux États membres, en raison même des écarts considérables de niveaux de vie. Les 12 nouveaux États membres (100 millions d’habitants) bénéficient de la manne des politiques communes, en particulier des fonds structurels qui leur sont prioritairement destinés (150 milliards d’euros pour ces 12 pays sur la période 2007-2013).

18En comparaison, l’instrument de préadhésion couvrant les 8 pays de l’élargissement (100 millions d’habitants) n’est doté que de 12 milliards d’euros sur la même période. Et l’instrument de voisinage qui aide les 16 pays du voisinage (200 millions d’habitants au Sud ; 75 millions à l’Est, sans compter la Russie) est également pourvu de 12 milliards sur la période. Or, les écarts de niveaux de vie sont moindres dans les Balkans, en termes de PNB par habitant : Slovénie / Croatie : 1,7 à 1 ; Hongrie / Serbie : 1,8 à 1 ; Grèce / Albanie : 3,8 à 1. Dans le cas des Balkans occidentaux, les montants affectés au titre de l’instrument de préadhésion étaient de 190 millions d’euros pour la Serbie, soit encore un écart de 1 à 8 avec la Roumanie.

19Ces différences considérables sont cohérentes avec la méthode de l’UE, celle d’une progression dans l’échelle des statuts successifs. Or, les États balkaniques ont besoin de transferts financiers plus immédiats qui pourraient être prélevés, à budget constant, sur le montant total des fonds structurels que certains États, en particulier ceux des Balkans orientaux, semblent avoir des difficultés à absorber. On estime qu’un doublement de l’instrument de voisinage réduirait de moins de 5 % l’enveloppe des fonds structurels. Des fonds sont importants dès maintenant pour faciliter des stratégies de mise à niveau, de rattrapage et de reconnexion ainsi que de réformes politiques et institutionnelles.

20En contrepartie de cet effort accru consenti par la nouvelle Commission, ne serait-il pas judicieux d’imaginer un critère spécifique pour l’adhésion de ces États des Balkans occidentaux qui viserait, non pas à élever le seuil de passage mais à poser des conditions adaptées aux réalités géopolitiques passées et présentes de cette partie singulière du continent ? Ce critère, déjà énoncé comme principe à Thessalonique en 2003 sous la notion trop neutre de « coopération régionale », viendrait compléter les critères de 1993. En effet, une stratégie européenne explicite d’échelle régionale viserait à conférer un minimum de viabilité à cet espace fragmenté car son absence emporte le risque d’une dilapidation des fonds européens.

21Au plan diplomatique, certaines expériences démontrent que le refus de traiter des questions difficiles dans le contexte des négociations d’adhésion se paie ensuite d’un prix plus lourd : voir Chypre, plus divisée que jamais, à la fois otage et facteur de blocage.

22Au plan géoéconomique, on sait que la viabilité de ces nouveaux États n’est possible que dans le cadre d’un ensemble régional réorganisé, dans une perspective Sud-est européenne. Les axes de circulation, les corridors énergétiques, les débouchés maritimes ne valent qu’à cette échelle, supranationale. Le soutien déjà donné par l’Union européenne à des projets concrets (traité de l’énergie, traité sur les transports en cours de négociation, soutien au Centre de coopération régionale, stratégie sur le Danube, accord de 2009 pour les investissements entre la Commission et les institutions financières internationales en faveur des projets d’infrastructures, en plus du CEFTA).

23Si les autorités européennes n’envoient pas un message ferme d’exigence d’une démarche concertée des États des Balkans occidentaux sur ce qui peut contribuer à reconstruire ces territoires et à mieux les insérer à la fois dans l’Europe du Sud-Est et dans l’ensemble européen et si celui-ci se heurte à une fin de non recevoir de la part des premiers intéressés, il est probable que l’européanisation des Balkans échouera. Après deux décennies tragiquement perdues, le premier train de Belgrade à Sarajevo a commencé à circuler le 13 décembre 2009, mais il n’y a toujours pas de vol direct de Belgrade à Zagreb ; le passage par Vienne est l’escale obligée. Combien de temps une histoire excessive l’emportera-t-elle sur une géographie négligée ?

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Notes

1 Lors du colloque organisé à Belgrade par la Fondation Notre Europe (décembre 2009).

2 Idem

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Table des illustrations

Titre L'Union européenne et les Balkans
URL http://journals.openedition.org/anatoli/docannexe/image/377/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 156k
Crédits Carte élaborée par Michel Foucher et publiée dans le Rapport Schuman sur l’état de l’Union, sous la direction de Michel Foucher et Thierry Chopin, éditions Lignes de repères, Fondation Robert Schuman, mars 2010
URL http://journals.openedition.org/anatoli/docannexe/image/377/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 144k
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Pour citer cet article

Référence papier

Michel Foucher, « Des Balkans occidentaux à l’Europe du Sud-Est : la dimension régionale de la construction européenne »Anatoli, 1 | 2010, 101-109.

Référence électronique

Michel Foucher, « Des Balkans occidentaux à l’Europe du Sud-Est : la dimension régionale de la construction européenne »Anatoli [En ligne], 1 | 2010, mis en ligne le 05 août 2016, consulté le 24 juin 2021. URL : http://journals.openedition.org/anatoli/377 ; DOI : https://doi.org/10.4000/anatoli.377

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Auteur

Michel Foucher

Professeur à l’École normale supérieure (Ulm), ancien ambassadeur, membre du Conseil des affaires étrangères et directeur de la formation à l’Institut des hautes études de défense nationale

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